李亞軍，侯典芬

（重慶師范大學(xué)　涉外商貿(mào)學(xué)院，重慶　401520）

淺析民辦高校大學(xué)章程

李亞軍，侯典芬

（重慶師范大學(xué)涉外商貿(mào)學(xué)院，重慶401520）

大學(xué)章程是民辦高校的綱領(lǐng)性文件，但制定過程、宣傳落實(shí)以及章程內(nèi)容等都還存在很多問題.本文從現(xiàn)狀出發(fā)，分析存在的問題，提出解決建議，并針對(duì)《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第十四條規(guī)定的不足對(duì)大學(xué)章程內(nèi)容進(jìn)行了重點(diǎn)分析.

民辦高校；大學(xué)章程；依法治校

大學(xué)應(yīng)當(dāng)具備大學(xué)章程，這對(duì)民辦高校尤為重要.公辦高校有直管部門，其辦學(xué)行為受政府相關(guān)機(jī)構(gòu)的直接制約，而民辦高校的行為則有很大的不可控性，受投資者“個(gè)人”影響非常的深.鑒于此，大學(xué)章程就很有必要了.大學(xué)章程對(duì)于民辦高校，猶如憲法之于國家，應(yīng)當(dāng)是民辦高校存在的依據(jù)和行動(dòng)的指南，是“依法治教、依法治?！痹瓌t的內(nèi)部依據(jù).也因此，常被稱為“大學(xué)憲章”.

1　民辦高校大學(xué)章程的現(xiàn)狀及對(duì)策

應(yīng)當(dāng)說大學(xué)章程對(duì)民辦高校極具重要作用，但現(xiàn)實(shí)狀況卻使得大學(xué)章程無法發(fā)揮其綱領(lǐng)作用.目前，民辦高校章程建設(shè)有著以下不足.

從實(shí)際情況看，民辦高校章程建設(shè)方面存在著以下明顯的不足.一是從程序上，涉及到的利益相關(guān)主體，根據(jù)權(quán)責(zé)一致的原則，應(yīng)當(dāng)參與到大學(xué)章程的制定中去.但是，大學(xué)章程又是民辦高校成立的一個(gè)必備條件，也即是在民辦高校創(chuàng)立時(shí)就必須具備，但在民辦高校創(chuàng)立時(shí)，教職員工和學(xué)生此時(shí)并不確定，無法參與到民辦高校大學(xué)章程的制定過程.一般來說，制定章程的是投資者或舉辦者，教師、學(xué)生作為利益相關(guān)方，卻沒有能夠參與到制定章程的過程中，對(duì)其利益的保護(hù)是一種潛在的危險(xiǎn).二是章程內(nèi)容不夠科學(xué)、不夠完善.大學(xué)章程是民辦高校最為重要的文件之一，而其制定往往是制定者應(yīng)付相關(guān)部門的檢查，對(duì)內(nèi)容應(yīng)付了事，起不到章程應(yīng)有作用.三是章程宣傳不夠.基本沒有哪個(gè)高校組織干部、教師和學(xué)生學(xué)習(xí)章程，學(xué)院網(wǎng)站往往也沒有掛出章程，更沒有養(yǎng)成依據(jù)章程辦事的習(xí)慣.甚至很多人根本就不知道大學(xué)章程是否存在.四是現(xiàn)有法律雖然對(duì)高校的章程做出了一些規(guī)定，但民辦高校有其特殊性，不能完全按照公辦院校的大學(xué)章程來制訂本校的章程.而目前的法律還沒有專門針對(duì)民辦高校的章程內(nèi)容作出科學(xué)的、具體的規(guī)定和要求.

為此，筆者作出如下建議：

首先，應(yīng)當(dāng)明確誰有制訂大學(xué)章程的權(quán)力.一般來講，章程應(yīng)當(dāng)由民辦高校的權(quán)力機(jī)關(guān)來制訂.章程是高校成立的必要條件，在高校成立時(shí)就應(yīng)當(dāng)具備，而在民辦高校成立之初權(quán)力機(jī)構(gòu)往往就初步形成，有條件制訂章程.而章程對(duì)于民辦高校極其重要，權(quán)力機(jī)關(guān)是學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)，一般叫董事會(huì)（也有叫評(píng)議會(huì)、理事會(huì)等），是學(xué)校的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和法人機(jī)構(gòu)，最能代表學(xué)校和投資者的利益，其職權(quán)就包括了制定學(xué)校的章程，由其制訂民辦高校大學(xué)章程，有其合理性.

其次，管理者、教職員工、學(xué)生的權(quán)利和義務(wù)是民辦高校大學(xué)章程的重要內(nèi)容，涉及三者的權(quán)利義務(wù)必須經(jīng)過三者的同意.章程起草制訂時(shí)，民辦高校往往還沒有管理者、教職員工和學(xué)生，章程制定出來以后，當(dāng)民辦高校具備管理者、教職員工和學(xué)生時(shí)，涉及它們的利益條款，必須取得其同意，否則必須修改，行使這一權(quán)利的往往是其代表機(jī)構(gòu)或組織，在教職工是教職工代表大會(huì)或工會(huì)，而學(xué)生的情況較為復(fù)雜.因?qū)W生的大多不具備相關(guān)知識(shí)，有兩種方法可供采納.一是民辦高?？稍O(shè)立家長委員會(huì)，通過家長委員會(huì)來審核，二是可以由相關(guān)政府部門代行其審核權(quán)利，如教育委員會(huì).通過前者審核，由于學(xué)生不斷流動(dòng)，家長委員會(huì)的成員必須不斷更換（否則無孩子在校讀書的家長責(zé)任心得不到保障），同時(shí)家長居住分散，參加家長委員會(huì)時(shí)間不確定，因此，這種審核方式不可取.而政府相關(guān)部門本身對(duì)于民辦高校的辦學(xué)行為就有監(jiān)督的責(zé)任，通過其代表學(xué)生對(duì)民辦高校大學(xué)章程有關(guān)學(xué)生條款進(jìn)行審核不但成本低而且極具可行性.

最后，民辦高校制訂文件和進(jìn)行活動(dòng)，均不得違背章程規(guī)定，情勢(shì)改變，章程也應(yīng)隨之按照本身規(guī)定的修改程序予以修改.另外，為保證章程規(guī)定的合法性和合理性，政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)大學(xué)章程的監(jiān)管.

2　民辦高校大學(xué)章程的內(nèi)容分析

對(duì)于大學(xué)章程的內(nèi)容，法律有一些初步的概略式的規(guī)定，這主要規(guī)定在兩部法律文件中，即《高等教育法》第28條和《民促法實(shí)施條例》其第14條.《民促法實(shí)施條例》第14條規(guī)定了民辦高校的大學(xué)章程應(yīng)當(dāng)具備：學(xué)校的名稱、地址；辦學(xué)宗旨、規(guī)模、層次、形式等；學(xué)校資產(chǎn)的數(shù)額、來源、性質(zhì)等；理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生方法、人員構(gòu)成、任期、議事規(guī)則等；學(xué)校的法定代表人；出資人是否要求取得合理回報(bào)；學(xué)校自行終止的事由；章程修改程序.應(yīng)當(dāng)予以說明的是，《高等教育法》制訂的時(shí)間是1998年，在當(dāng)時(shí)民辦高校還是稀罕事物，對(duì)民辦高校的針對(duì)性不足也就可以理解.

對(duì)比這兩部法律文件可以看出，《民促法實(shí)施條例》第14條極具針對(duì)性，但仔細(xì)分析其規(guī)定，筆者認(rèn)為仍有不足之處.

2.1《高等教育法》中的一些必要規(guī)定，在《民促法實(shí)施條例》中并沒有規(guī)定出來，如內(nèi)部管理體制、學(xué)科門類的設(shè)置等等.如果是為了避免兩部法律中的重復(fù)，那么學(xué)校的名稱、地址、辦學(xué)宗旨、規(guī)模、資金來源等《民促法實(shí)施條例》完全沒有必要規(guī)定，因?yàn)椤陡叩冉逃ā分幸呀?jīng)規(guī)定了.另外，根據(jù)法律位階原則，下位法不能違背上位法，《民促法實(shí)施條例》是下位法，不能違背《高等教育法》的規(guī)定，但《民促法實(shí)施條例》第14條中，將內(nèi)部管理體制如此重要的內(nèi)容都略去不提，是否預(yù)示民辦高校大學(xué)章程將可以不規(guī)定此內(nèi)容，我們不得而知.因此，《民促法實(shí)施條例》第14條規(guī)定顯得很不完整，完全沒有必要省略.

2.2《民促法實(shí)施條例》應(yīng)當(dāng)增加內(nèi)部管理體制規(guī)定.內(nèi)部管理體制包含兩方面內(nèi)容：一是民辦高校內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)；二是組織機(jī)構(gòu)的運(yùn)行規(guī)則，主要表現(xiàn)為組織機(jī)構(gòu)的規(guī)章制度.此處僅指內(nèi)部組織結(jié)構(gòu).

內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)要按照精簡高效、結(jié)構(gòu)合理的原則來設(shè)置，其設(shè)置應(yīng)當(dāng)具備以下機(jī)構(gòu)：（1）決策機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其成員.決策機(jī)構(gòu)一般是董事會(huì)或理事會(huì)，而監(jiān)督機(jī)構(gòu)為監(jiān)事會(huì).這兩大機(jī)構(gòu)的成員產(chǎn)生辦法和組成結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以規(guī)定，尤其是監(jiān)事會(huì)應(yīng)該有教職員工代表.（2）校長.校長室學(xué)校主要負(fù)責(zé)人，也是學(xué)校決策的主要執(zhí)行者.一般是通過校長辦公會(huì)或校務(wù)委員會(huì)來履行其職責(zé).（3）實(shí)行學(xué)院制.根據(jù)情況建立校、院兩級(jí)管理體制或校、院、系三級(jí)管理體制.明確劃分管理層級(jí)責(zé)權(quán)利，充分發(fā)揮中層管理層級(jí)在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、學(xué)科建設(shè)的積極性.（4）學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu).科學(xué)研究是大學(xué)三大基本功能之一，因此，即便民辦高校主要培養(yǎng)應(yīng)用型人才，也應(yīng)當(dāng)具備各種科研機(jī)構(gòu)和組織.民辦高校的科研機(jī)構(gòu)或組織應(yīng)當(dāng)有兩類，一類是專業(yè)性科研機(jī)構(gòu)或組織，如進(jìn)行經(jīng)濟(jì)研究、語言研究的科研機(jī)構(gòu)，另一類是專門對(duì)民辦教育進(jìn)行研究的科研機(jī)構(gòu)或組織，它專門研究民辦教育規(guī)律，為民辦高校的發(fā)展建言獻(xiàn)策.（5）行政職能部門.行政職能部門極其重要，沒有行政職能部門，民辦高校將是一盤散沙，任何工作都無法進(jìn)行.大學(xué)章程應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政職能部門的組成部門及結(jié)構(gòu)，如要進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，則必須相應(yīng)修改章程.至于組成部分的職責(zé)、成員的組成等規(guī)定則在部門規(guī)章中規(guī)定，沒必要在章程中反映.（5）其他事項(xiàng).除上述規(guī)定外，章程還應(yīng)當(dāng)規(guī)定教職工代表大會(huì)、工會(huì)、黨組織相關(guān)機(jī)構(gòu)等.

2.3《民促法實(shí)施條例》應(yīng)當(dāng)增加教職工的權(quán)利與義務(wù)規(guī)定.

相關(guān)法律文件有一些教職工權(quán)利義務(wù)的基本規(guī)定，民辦高校的教職工完全可以參照?qǐng)?zhí)行.但各民辦高校有其特殊性，在法律規(guī)定之外會(huì)另外賦予教職工權(quán)利義務(wù)，因此章程有必要做出規(guī)定.如民辦高?？梢砸?guī)定教職工在本校的福利待遇、參與學(xué)校事務(wù)的權(quán)利等等.

2.4《民促法實(shí)施條例》應(yīng)當(dāng)增加學(xué)生及校友的權(quán)利和義務(wù)規(guī)定

人才培養(yǎng)是大學(xué)三大核心功能之一，沒有學(xué)生，大學(xué)不能稱為大學(xué).因此，學(xué)生是民辦高校的不可或缺的重要組成部分.大學(xué)章程應(yīng)當(dāng)規(guī)定學(xué)生的權(quán)利義務(wù).學(xué)生畢業(yè)后就稱校友，一個(gè)大學(xué)要發(fā)展，校友的作用不可低估.單論校友對(duì)學(xué)校的捐贈(zèng)，就是高校收入的重要來源，據(jù)報(bào)道，2014年，武漢大學(xué)收到的捐贈(zèng)就有4069萬元，其中很大部分是校友捐贈(zèng).因此，大學(xué)章程應(yīng)當(dāng)規(guī)定校友知情權(quán)等權(quán)利，以維護(hù)校友合法利益.

2.5社會(huì)服務(wù)與外部關(guān)系

服務(wù)社會(huì)是大學(xué)的三大核心功能之一，民辦高校要在公辦高校重重圍困之中得到發(fā)展，必須要面向市場(chǎng)，將服務(wù)社會(huì)作為自己的發(fā)展目標(biāo).這要求民辦高校要密切關(guān)注社會(huì)，了解社會(huì)的發(fā)展動(dòng)態(tài)，這樣才能根據(jù)實(shí)際情況修正自己的發(fā)展方向，才不會(huì)為社會(huì)所淘汰.民辦高校培養(yǎng)的學(xué)生是應(yīng)用型人才，這也決定了學(xué)生的實(shí)際動(dòng)手能力是培養(yǎng)的內(nèi)容.因此，在培養(yǎng)學(xué)生的過程中，應(yīng)當(dāng)將學(xué)生的實(shí)踐能力和服務(wù)社會(huì)這一核心功能有機(jī)結(jié)合起來，大學(xué)章程是綱領(lǐng)性文件，應(yīng)當(dāng)反映出這一要求.

3　結(jié)語

民辦高校大學(xué)章程在制定過程、宣傳落實(shí)以及章程內(nèi)容等方面目前存在諸多問題.究其原因，主要在于各方均不重視：法律文件只是一些原則性規(guī)定，并且規(guī)定并不完善；相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)章程監(jiān)管不力；學(xué)校制訂章程僅作為任務(wù)交差了事，事后隨著情況發(fā)生變化也沒有進(jìn)行及時(shí)修改，制訂規(guī)章制度和進(jìn)行活動(dòng)也并沒有遵照大學(xué)章程；教職員工及學(xué)生等甚至不知道大學(xué)章程的內(nèi)容及其重要性，更不用說參與章程的修訂.面對(duì)這些問題，有必要加強(qiáng)對(duì)民辦高校大學(xué)章程的重視和研究，以發(fā)揮大學(xué)章程作為綱領(lǐng)性文件的作用，這對(duì)民辦高校健康發(fā)展，建立現(xiàn)代大學(xué)制度有著積極意義.

〔1〕黃小舫，余功文.談大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)及現(xiàn)代大學(xué)章程的作用［J］.湖北大學(xué)成人教育學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（4）.

〔2〕黃路陽，郇紅.論高等學(xué)校章程的性質(zhì)［J］.安康學(xué)院學(xué)報(bào)，2008（2）.

〔3〕任會(huì)文，李錦鋒.試論公辦應(yīng)用型本科院校章程的內(nèi)容［J］.經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2013（35）.

〔4〕呂世彥，郭德紅.關(guān)于大學(xué)章程制定過程中幾個(gè)關(guān)鍵問題的思考［J］.北京教育（高教版），2012（2）.

〔5〕楊展怡.地方高校教務(wù)服務(wù)保障體系的構(gòu)建［J］.科教文匯，2014（19）.

G648.7

A

1673-260X（2015）11-0197-02

重慶市高等教育學(xué)會(huì)2013-2014年高等教育科學(xué)研究課題（CQGJ13C335）階段性研究成果