譚婧鈺，沈靜秋，羅永華

(廣東石油化工學院財務(wù)處，廣東茂名 525000)

地方高校二級財務(wù)管理運行機制研究

譚婧鈺，沈靜秋，羅永華

(廣東石油化工學院財務(wù)處，廣東茂名 525000)

地方高校實施二級財務(wù)管理有利于適應(yīng)教育改革發(fā)展的新常態(tài)，激發(fā)學校持續(xù)健康發(fā)展的新活力，提升學校辦學經(jīng)費的新效能，完善高校二級管理的新體制。但其實施二級財務(wù)管理面臨著財務(wù)績效目標考核指標體系不健全，使得考核缺乏有效性；預(yù)算管理制度不完善，預(yù)算執(zhí)行不到位；二級財務(wù)管理制度不健全，財務(wù)收支管理效率不高；缺乏有效的經(jīng)濟責任制，審計與監(jiān)督職能弱化；二級院系財務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，財務(wù)管理效率低下等問題。為此，可從完善財務(wù)管理指標體系，建立績效評價機制；重視預(yù)算管理，完善財務(wù)規(guī)章制度；注重監(jiān)督審計，強化民主監(jiān)督功能；健全組織構(gòu)架，加強財務(wù)工作隊伍建設(shè)等方面構(gòu)建二級財務(wù)管理運行機制。

地方高校；二級財務(wù)管理；績效目標

財務(wù)管理是高校管理工作的重要組成部分，不僅要承擔維持高校正常運營所需資金的籌集和二次分配的重要任務(wù)，還要履行核算、監(jiān)督、考核高校資金使用效率等職責。隨著高校教學體制改革的不斷推進，目前大部分高校業(yè)已形成了以國家財政資金投入為主、以社會募集資金及各類資源投入為輔的多渠道籌集辦學經(jīng)費的格局。面對日趨復雜的高校財務(wù)管理工作，進一步提高資金使用效率，下放財權(quán)，推行校院二級財務(wù)管理勢在必行。

1 地方高校實施二級財務(wù)管理的現(xiàn)實意義

1.1 有利于適應(yīng)教育改革發(fā)展的新常態(tài)

主動認識、適應(yīng)、引領(lǐng)新常態(tài)，是今后一個時期經(jīng)濟社會發(fā)展的總方向，也是高等教育工作的大邏輯。實施校院二級管理，讓二級學院擁有更大的行政權(quán)、人事權(quán)、財政權(quán)、學術(shù)權(quán)已經(jīng)成為高等教育工作適應(yīng)新常態(tài)的主要抓手。建立責、權(quán)、利相統(tǒng)一的二級財務(wù)管理體系，使二級學院成為擁有一定權(quán)力和職責的辦學實體，體現(xiàn)“事權(quán)與財權(quán)”、“辦事與用錢”、“責任與利益”相一致的原則[1]。因此，構(gòu)建校院二級管理財務(wù)制度是新常態(tài)下推進高等教育發(fā)展的必然選擇。

1.2 有利于激發(fā)學校持續(xù)健康發(fā)展的新活力

通過實施二級財務(wù)管理的模式和機制，高校的辦學重心逐步下移，賦予了二級院系更多、更大的辦學自主權(quán)，使其成為相對獨立的辦學實體。這必將促使二級院系拋棄過去“干多干少一個樣、干好干壞一個樣”的惰性思維，最大限度地調(diào)動和激發(fā)二級院系主動辦學、高效辦學的主動性和積極性，進而提升學校整體的辦學效益和水平，推動高校良性、有序、科學發(fā)展。

1.3 有利于提升學校辦學經(jīng)費的新效能

傳統(tǒng)的高校財務(wù)管理大都采用集中管理模式，沒有財務(wù)自主權(quán)的二級院系往往缺乏成本效益思維，對資金的使用、管理隨意性強，突擊花錢的現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴重影響了高校辦學經(jīng)費的使用效益。實施二級財務(wù)管理模式，將進一步強化二級院系在辦學經(jīng)費使用和管理上的責任意識、節(jié)約意識、效能意識，對辦學經(jīng)費的使用和管理更加注重實效，集中有限的資金辦大事、辦實事、辦好事，使學校整體的辦學經(jīng)費的效能得到最大化。

1.4 有利于完善高校二級管理的新體制

財務(wù)管理作為維持高校正常運行的重要工作，牽涉到高校管理的各個方面。在校院分級管理的大趨勢下，建立與校院二級管理相適應(yīng)、相融合的二級管理模式，是有效落實高?！皩W校集中領(lǐng)導、院系分級管理”財務(wù)管理體制的重大舉措，既有利于校院二級管理體制及其運行機制正常運作，又使學校宏觀調(diào)控能力和二級院系的微觀管控能力得到充分發(fā)揮[2]。最終通過下放財權(quán)，實現(xiàn)二級院系事權(quán)和財權(quán)的有機融合，使校院二級財務(wù)管理新體制得以不斷完善。

2 地方高校實施二級財務(wù)管理面臨的問題

2.1 財務(wù)績效目標考核指標體系不健全使考核缺乏有效性

對于高校而言，財務(wù)績效的好壞、財務(wù)目標能否達成是衡量高校財務(wù)管理水平高低及能否實現(xiàn)高校資源合理利用的重要標準。高校財務(wù)績效評價指標體系由一系列反映高校財務(wù)狀況、盈利水平和經(jīng)營狀況的指標組成[3]。目前，多數(shù)高校的財務(wù)績效評價指標單一、標準模糊，缺乏完整性、科學性、公平性且無法律支撐，更多的是針對總經(jīng)費的支出和執(zhí)行情況以及各種經(jīng)費支出所占的比例，未能真正從財務(wù)績效方面給出較為科學的指標體系。

2.2 預(yù)算管理制度不完善使預(yù)算執(zhí)行不到位

財務(wù)預(yù)算是高校年度財務(wù)收支計劃文件的執(zhí)行依據(jù)，是控制財務(wù)活動的依據(jù)[4]。由于主客觀原因，在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算評價等三個方面存在不完善、不到位、不重視的問題。一是在對校院二級財務(wù)預(yù)算進行編制的過程中，由于缺乏明確、規(guī)范的標準和依據(jù)，往往以整個學校的年度總經(jīng)費作為依據(jù)，對二級院系的財務(wù)預(yù)算主要依據(jù)辦學規(guī)模、學科專業(yè)和師生數(shù)量等要素進行，未能很好地考慮二級院系年度的重點工作和發(fā)展計劃；二是在預(yù)算執(zhí)行的過程中，很多高校對二級院系僅進行總量監(jiān)控，沒有對經(jīng)費的使用計劃、具體的列支項目進行監(jiān)控，致使在經(jīng)費的使用過程中出現(xiàn)不合理的現(xiàn)象；三是缺乏預(yù)算評價、反饋機制，對年度預(yù)算的執(zhí)行過程沒有相應(yīng)的評價、分析，直接導致對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果無法作出科學、有效的評價。

2.3 二級財務(wù)管理制度不健全使財務(wù)收支管理效率不高

財務(wù)規(guī)章制度是高校各項財務(wù)管理工作實施的基本行為規(guī)范，其健全與否將直接影響到財務(wù)管理工作的效率[5]。從目前國內(nèi)大多數(shù)高校財務(wù)制度來看，學校一級的財務(wù)制度一般較為健全和完善，但二級財務(wù)管理未能建立行之有效的規(guī)章制度。二級院系如果缺乏良好的財務(wù)管理制度，如經(jīng)濟責任制度、內(nèi)控制度、創(chuàng)收管理制度以及財務(wù)公開和民主管理的制度，勢必造成二級財務(wù)管理上的混亂和漏洞，進而導致學校一級對二級院系的財務(wù)支持無法進行有效的控制。

2.4 缺乏有效的經(jīng)濟責任制使審計與監(jiān)督職能弱化

早在2000年，教育部、財政部就明確要求高校加強財務(wù)管理，應(yīng)分別建立起總會計師或分管財務(wù)工作的副校級領(lǐng)導、財務(wù)部門負責人、二級院系及行政部門財務(wù)負責人等若干個層次的各級經(jīng)濟責任制。由此可見，高校二級財務(wù)管理體制的正常運行離不開校院二級經(jīng)濟責任制的建立和完善。然而當前不少高校并沒有切實建立起二級單位領(lǐng)導經(jīng)濟責任制，存在較為突出的缺位現(xiàn)象，經(jīng)濟責任制沒有得到真正意義上的落實。此外，對內(nèi)部財務(wù)的審計和監(jiān)督力度不大，未能起到真正的震懾作用。

2.5 二級院系財務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高使財務(wù)管理效率低下

隨著高校的發(fā)展，財務(wù)管理工作日趨復雜，對財務(wù)管理人員的基本業(yè)務(wù)素質(zhì)的要求也越來越高。但目前高校，特別是地方性高校，財務(wù)管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)普遍偏低，不能適應(yīng)當前二級院系財務(wù)管理制度的改革和發(fā)展[6]。財務(wù)部門的工作主要集中在傳統(tǒng)的保障模式中，沒有樹立財務(wù)管理的意識，對二級財務(wù)的管理和監(jiān)督無法到位。同時，二級院系的財務(wù)管理人員多為兼職人員，沒有經(jīng)過專門的財會專業(yè)知識的學習和培訓，必然導致二級院系的財務(wù)管理工作不到位，進而影響整個學校的財務(wù)安全運行。

3 基于績效目標考核的地方高校二級財務(wù)管理運行機制構(gòu)建

3.1 完善財務(wù)管理指標體系，建立績效評價機制

建立健全高效財務(wù)管理績效評價系統(tǒng)，一方面有利于學校、職能部門和二級院系正確了解基本財務(wù)狀態(tài)信息和發(fā)展趨勢，掌控財務(wù)風險，為實施分類指導和制定相關(guān)獎懲政策奠定基礎(chǔ)；另一方面，對二級院系財務(wù)使用情況及資金使用效率進行分類評價，有利于進一步激勵學校及財務(wù)部門發(fā)現(xiàn)問題，找出薄弱環(huán)節(jié)，為以后財務(wù)管理制度的完善提供參考依據(jù)，從而更好地促進學校健康持續(xù)發(fā)展[7]。一是樹立績效理念。當前高校的預(yù)算管理存在重事前預(yù)測、事中控制，輕視事后總結(jié)評價的問題，這與預(yù)算管理本身的要求是相違背的。樹立績效理念就要求在預(yù)算管理中必須以績效為導向，樹立績效最大化的總目標，積極尋求最優(yōu)的投入和產(chǎn)出比率，然后針對現(xiàn)狀找問題、查原因、想思路、破難題，不斷提高財務(wù)管理水平。二是分步制定績效考核指標。隨著高校二級財務(wù)管理的深入推進，對二級院系的財務(wù)管理水平和成效提出了更高的要求。因此在績效考核的指標體系中，除了對預(yù)算執(zhí)行情況進行考核外，還應(yīng)納入以下指標，如經(jīng)費自籌能力、經(jīng)費使用效能、科研經(jīng)費、內(nèi)部控制等，切實提高考核指標的完整性、科學性和公平性。同時還要根據(jù)形勢的發(fā)展變化，動態(tài)調(diào)整、及時增減評價指標，使整個考核體系不斷得到完善和修正，達到最大程度的合理。三是建立科學的獎懲機制。成立考評小組，根據(jù)考核指標體系，確定評分標準，對各二級院系的自評報告進行綜合評議，同時把自評和他評按照不同的分值比例納入總排名的考慮因素。按照考核結(jié)果進行獎懲，對考核合格的，按照事先預(yù)算給予全額劃撥；對考核優(yōu)秀的，給予一定額度的獎勵；對考核不合格的，扣除其一定額度的預(yù)算經(jīng)費。通過獎懲的杠桿調(diào)節(jié)作用，對二級院系的財務(wù)管理起到規(guī)范和導向作用。

3.2 重視預(yù)算管理，完善財務(wù)規(guī)章制度

財務(wù)規(guī)章制度是約束財務(wù)管理工作在許可范圍內(nèi)實施的規(guī)范文件，兩者互相促進。建立二級院系預(yù)算管理體系，健全二級財務(wù)管理規(guī)章制度，就是要形成一套權(quán)責明確、管控嚴格的預(yù)算管理體系，這無疑是高校推進二級財務(wù)管理的重要前提與保證。一是精確編制年度財務(wù)預(yù)算。預(yù)算管理是學校財務(wù)管理的重要組成部分，學校財務(wù)管理部門要切實根據(jù)學校每個年度的發(fā)展計劃，遵循“量入為出、量力而行、收支平衡”的編制原則，全面、科學、精確地預(yù)算本年度的收入和支出。在編制預(yù)算時，除學院業(yè)務(wù)經(jīng)費按照定額進行預(yù)算外，其他預(yù)算支出項目均以零為基礎(chǔ)，不必參照以往支出的情況，而是堅持實際性原則，切實研究分析每個預(yù)算項目是否有支出的必要以及支出的金額。二是嚴格執(zhí)行年度財務(wù)預(yù)算。年度財務(wù)預(yù)算從醞釀、調(diào)研、分析、編制到最終通過，是十分科學和嚴謹?shù)?。因此，年度預(yù)算一經(jīng)通過確定，就必須嚴格執(zhí)行。任何單位和個人都不得隨意調(diào)整、更改預(yù)算，從而保證年度預(yù)算的嚴肅性和權(quán)威性。學校財務(wù)部門作為學校財務(wù)管理的職能部門，有必要對二級院系的預(yù)算執(zhí)行情況和效果進行跟蹤、了解和有效控制，對出現(xiàn)的一些不合理現(xiàn)象進行預(yù)警。三是完善內(nèi)部控制制度。完善內(nèi)部控制制度能夠有力地保障二級院系財務(wù)管理工作的順利開展[8]。因此，各二級院系的領(lǐng)導必須高度重視制度建設(shè)，強化內(nèi)控意識，對國家現(xiàn)有的財經(jīng)法律法規(guī)以及學校財務(wù)部門制定的相關(guān)規(guī)章制度進行認真解讀、學習領(lǐng)會，并以此為主要依據(jù)，立足學院實際，科學制定操作強、實用價值高的財務(wù)管理制度，主要包括經(jīng)濟責任制度、內(nèi)部審核制度、績效考核制度、預(yù)算資金分配制度、現(xiàn)金管理制度等，切實做到立規(guī)矩、重執(zhí)行，保證二級院系的各項收支規(guī)范有序。

3.3 注重監(jiān)督審計，強化民主監(jiān)督功能

對于高校而言，監(jiān)督是貫徹國家財經(jīng)法規(guī)以及學校財務(wù)規(guī)章制度、維護財經(jīng)紀律的重要保證，必須建立嚴密的內(nèi)部監(jiān)督制度，并自覺接受有關(guān)部門的監(jiān)督。具體來說，一是要發(fā)揮學校財務(wù)管理部門的監(jiān)督職能。在高校實施二級管理的新常態(tài)下，學校財務(wù)部門也需要不斷豐富自身的功能和職責，在做好常規(guī)服務(wù)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新工作思路，加大對二級院系經(jīng)費使用情況的考核和監(jiān)督，時時掌握二級院系的經(jīng)費執(zhí)行情況，做到全過程的實時控制，既做到發(fā)現(xiàn)問題立刻預(yù)警，又能夠及時反饋做好溝通，使經(jīng)費的使用效率達到最大化。二是建立、完善內(nèi)部審計制度。嚴格的內(nèi)部審計制度有利于規(guī)范二級院系的內(nèi)部控制。審計部門要根據(jù)學校實際建立和完善以經(jīng)濟責任審計為主體的內(nèi)部審計制度，定期對學校和二級院系的經(jīng)費行為開展客觀公正的審核和督查。通過內(nèi)部審計確保會計基礎(chǔ)資料的真實、完整和有效，為二級院系完善內(nèi)控制度提供科學的合理化建議，杜絕財務(wù)管理責任人的違法亂紀現(xiàn)象，確保學校二級財務(wù)管理的健康運行。三是健全多層次的經(jīng)濟責任制。在當前推行的“統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理”的財務(wù)管理體制下，必須建立起主管財務(wù)校級領(lǐng)導、財務(wù)部門負責人、二級院系院長(主任)的三級經(jīng)濟責任制。同時，二級院系可以根據(jù)單位實際，建立本單位的內(nèi)部經(jīng)濟責任制，使經(jīng)濟責任制貫穿于高校財務(wù)管理工作的全過程。具體內(nèi)容包括收支預(yù)算經(jīng)濟責任制、財經(jīng)制度制定與調(diào)整經(jīng)濟責任制、財務(wù)管理體制制定與完善經(jīng)濟責任制、財務(wù)主管人員經(jīng)濟責任制、國有資產(chǎn)保值增值責任制、重大項目資金支出經(jīng)濟責任制等。

3.4 完善組織構(gòu)架，加強工作隊伍建設(shè)

高校應(yīng)抓住學校實施二級財務(wù)管理改革的契機，健全二級院系財務(wù)管理的內(nèi)部組織構(gòu)架，加強二級院系財務(wù)人員的隊伍建設(shè)，為建立一個科學、合理、完善的二級院系財務(wù)管理體系打下人員基礎(chǔ)。一是明確財務(wù)工作的分工和職責。二級院系院長(主任)對本單位的財務(wù)管理工作負總責，對各項經(jīng)費使用的真實性、合理性和有效性負總責，其他副職分管工作經(jīng)費的管理和審批。二是規(guī)范財務(wù)管理工作的審批流程和制度。按照經(jīng)辦人—副院長—院長的財務(wù)審批流程，單位的年度預(yù)算、大額經(jīng)費的列支等重大財務(wù)事項由學校黨政聯(lián)席會議討論并接受單位財務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督，逐步形成民主監(jiān)督和集體監(jiān)督相結(jié)合的機制。三是完善財務(wù)信息公開制度。充分發(fā)揮二級院系財務(wù)監(jiān)督委員會、學院教職工(工會)代表大會的功能，進一步強化監(jiān)督的實效性。二級院系每個年度的財務(wù)報告、教職工的收入分配辦法、二級院系每年的重點預(yù)算項目等涉及教職工切身利益的制度、安排均要提交教職工大會通過，并接受財務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督，確保各項經(jīng)費使用的透明性。四是加強二級院系財務(wù)人員的隊伍建設(shè)。高?？梢愿鶕?jù)內(nèi)部人員的實際情況，采取委派財務(wù)處人員到二級院系開展財務(wù)管理工作、直接聘任相關(guān)人員擔任二級院系財務(wù)人員等靈活多樣的方式，把工作隊伍先建立起來，然后定期或不定期地開展政策制度學習、財務(wù)知識培訓、工作經(jīng)驗交流，使這些財務(wù)人員及時更新業(yè)務(wù)知識、開拓工作視野，從而提升二級院系整體財務(wù)管理水平。

總之，在教育新常態(tài)下，地方高校實施二級財務(wù)管理，進一步規(guī)范二級財務(wù)管理的全過程，對于促進地方性高校的永續(xù)發(fā)展具有重要的理論意義和現(xiàn)實價值。隨著地方高校二級財務(wù)管理的進一步深化，科學、完整、有效的財務(wù)管理制度的建立，必將極大推動地方性高校的改革和發(fā)展。

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2015-09-05

廣東石油化工學院2015年協(xié)同機制創(chuàng)新改革研究與實踐項目基金一般資助課題(2015xt31)。

譚婧鈺(1986- )，女，廣東茂名人，廣東石油化工學院財務(wù)處初級會計師，從事高校財務(wù)管理研究。

G47

A

2095-7602(2015)12-0185-04