祝小茗楊 煦

（1.武警長白山公安邊防支隊，吉林 白山 134511；2.中國人民武裝警察部隊學院，河北 廊坊 065000）

國外食品安全的刑法保護及其借鑒*

祝小茗1楊 煦2

（1.武警長白山公安邊防支隊，吉林 白山 134511；2.中國人民武裝警察部隊學院，河北 廊坊 065000）

食品安全與人類生命健康息息相關，更是一個全球性課題，世界各國針對食品安全犯罪問題進行了有益的嘗試與創(chuàng)新。即使在食品安全制度相對健全的發(fā)達國家，食品安全問題也是層出不窮，世界各國都加大了打擊力度。通過研究他國經驗，啟示我國應樹立食品消費者至上的食品安全法律控制理念，借鑒執(zhí)行與國際接軌的食品安全規(guī)章制度，優(yōu)化行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制度，最終建立起完善的食品安全防控體系。

食品安全；刑事立法；行政監(jiān)管；國外經驗；現實啟示

人類文明的進程并沒有阻擋食品安全問題頻發(fā)的腳步，食品安全成為中國乃至全世界高度關注的焦點性話題。眾所周知，全球因食源性疾病所導致的問題層出不窮，給人們的身心健康帶來很大的消極影響，而我國食品安全現狀亦不容樂觀。多年來，世界各國針對食品安全犯罪在摸索中前行，通過優(yōu)化監(jiān)督手段和管理方式，一些國家和地區(qū)在刑事立法與行政執(zhí)法方面取得了不俗的成績，值得我們認真研究和借鑒。

一、國外食品安全犯罪刑事立法舉要

與國外刑法典中涉及食品安全犯罪的條款相比，我國刑法中有關食品安全犯罪的條款也是寥寥數筆。通過橫向比較，筆者發(fā)現不同法系國家對食品安全犯罪的歸屬與懲治食品安全犯罪的立法存在一定差異，但總的看來在（刑事）立法方式上有三種主流范式。

（一）將食品安全犯罪規(guī)定在危害公共衛(wèi)生犯罪中

將食品安全犯罪規(guī)定在危害公共衛(wèi)生犯罪中，這是較為常見的食品安全犯罪立法模式，有西班牙、挪威、新加坡、美利堅合眾國等國家?！段靼嘌佬谭ǖ洹穼⑹称钒踩缸锓旁诜謩t“危害公共安全罪”中的“違反公共衛(wèi)生之罪”中。《西班牙刑法典》第三百六十三條規(guī)定：“實施以下制造、銷售行為，對消費者生命構成危險的，處1年以上4年以下徒刑，并處6～12個月罰金，同時剝奪其從事與工商業(yè)相關的職業(yè)及任務3～6年的權利。第一項：提供不足量、違反法規(guī)更換組成成分或者過期的食品。第二項：生產或者公開銷售含有對健康有害物質的食品、飲料。第三項：銷售腐爛食品。第四項：未經批準，生產、銷售和使用會對健康造成損害的產品?！盵1]第三百六十四條規(guī)定：“在食品飲料中摻雜對健康有害的物質，以供銷售，按第三百六十三條的規(guī)定處罰；罪犯是犯罪工廠擁有人的或者負責人的，另將同時剝奪其從事與工商業(yè)相關的職業(yè)及任務6～10年的權利。”[2]

美國是食品安全立法比較發(fā)達的國家之一。在美國，非常重視利用刑事手段保證食品安全。在犯罪的分類上，美國將食品安全犯罪稱之為食品安保事件，將食品安全犯罪定義為恐怖襲擊式的刑事案件的一種。比如《聯邦食品、藥

品和化妝品法》第一條明確規(guī)定，“任何人在任何州或哥倫比亞特區(qū)生產任何一種本法規(guī)定的摻假或錯誤標識的食品或藥品，都屬于違法行為，任何人違反本條規(guī)定即構成輕罪，一經定罪，法院將對行為人處以500美元以下的罰款，或監(jiān)禁1年，或兩者并處；數次犯本罪的，法院將處以1 000美元以下的罰款，或監(jiān)禁1年，或兩者并處。針對食品安全的違法犯罪行為，《聯邦食品、藥品和化妝品法》第三百零三條規(guī)定，任何人在依本條最后定罪之后實施了這類違法行為，或以欺騙或誤導為目的實施了這類違法行為，應被處以3年以下監(jiān)禁或1萬美元以下罰款，或者兩者并處；同時還規(guī)定，任何人將第四百零二條規(guī)定的摻假食品引入州際貿易或者通過運送引入州際貿易的，處以5萬美元以下罰款，對同一訴訟程序中判決的所有違法行為，處以總計50萬美元以下的罰款。”[3]

（二）認為食品安全犯罪屬于損害公共安全或造成公共危險的犯罪

丹麥、意大利、英國、希臘、泰國、越南等國家將食品安全犯罪劃歸為“危害公共安全”或“造成公共危險”的犯罪，翻開最新版的《丹麥刑法典》（2012年版本），將危害食品安全犯罪列入到引致公共危險犯罪中。在行為方式上，不僅包括銷售行為，還包括“試圖擴散”對人類有害的食品。《丹麥刑法典》將危害食品安全犯罪安排在引致公共危險犯罪中，可見是意在強調此類犯罪對公共安全的破壞比對經濟秩序的破壞更為嚴重。同時將無償提供危害人體健康的食品的行為也納入危害食品安全犯罪的領域，這些都是我國在完善食品安全刑事立法時可以借鑒的。

《泰國刑法典》第六章關于公共安全的犯罪第二百三十六條規(guī)定：“對食品、藥品或其他人類消費或者使用的物品摻假，足以損害健康，或者出售或為出售而陳列這樣的摻假物品的，處3年以下有期徒刑，并處或單處6000泰銖以下罰金。” 可見《泰國刑法典》在體系上與《丹麥刑法典》相似，也將危害食品安全犯罪規(guī)定在關于公共安全的犯罪中，在行為方式上，明文規(guī)定陳列有損健康的食品的行為也是犯罪。

在英國普通法上將食品安全方面的犯罪看做是“公共妨害罪”的一種表現形式，認為公共妨害是：“一種不為法律認可的行為，這種行為或未履行某一法律責任，或未履行對公眾行使陛下的所有臣民共同擁有的權利造成了妨礙、不便或損害?！盵4]例如，“將食品投入市場，知道這種食品將被人消費和知道這種食品不適合人消費”，這種情況就構成了公共妨害罪。英國1986年的《公共秩序法》里亦提到存放、使用、出賣已經污染或有損害性的貨物(包括食品)，意圖造成公眾恐慌、焦慮或他人損害的行為，構成犯罪。對于情節(jié)輕微的犯罪行為，根據英國《1990年食品安全法》之規(guī)定，“可處以最高5000英鎊的罰款或3個月以內的監(jiān)禁；銷售不符合質量標準要求的食品或提供食品致人健康損害的，處以最高2萬英鎊的罰款或6個月監(jiān)禁。對犯罪情節(jié)嚴重或造成嚴重后果的，罰款的金額無上限，或處以兩年以上監(jiān)禁?！盵5]

（三）將食品安全犯罪規(guī)定為損害公民健康的犯罪

而俄羅斯、芬蘭、保加利亞、馬其頓共和國等國家將食品安全犯罪規(guī)定為“損害公民健康”的犯罪。很明顯，采取這種立法模式的目的就在于強化對公民健康權的法益保護。

《俄羅斯聯邦刑法典》第二百三十八條規(guī)定了生產、銷售不符合安全標準的商品罪，并且于1999年6月9日通過了《1999年俄羅斯聯邦第一百五十七號法律》，該法律對《俄羅斯聯邦刑法典》第二百三十八條進行了大幅度修改和補充。主要內容如下：生產、銷售不符合安全標準的食品罪的行為方式不再局限于生產、銷售，還明確補充上“儲存”和“運輸”兩種行為方式；在犯罪對象上，原來的表述只是籠統(tǒng)地說是“不符合安全標準的商品”，現在修改為“不符合安全標準的食品和商品”，[6]這說明立法者將食品已經看做是一種特殊的商品，對食品安全犯罪已經給予了特殊的重視?？梢哉f俄羅斯聯邦刑法對食品安全犯罪規(guī)定得比較詳細，對“運輸”、“貯藏”不符合安全標準的食品的行為也規(guī)定為犯罪，而我國卻沒有對相關“違法”行為的法律規(guī)定。

《芬蘭刑法典》同樣將食品安全犯罪置于刑法分則“危及健康和安全的犯罪”中?！斗姨m刑法典》第四十四章第一條(健康犯罪)規(guī)定：

“故意或重大過失違反食品法(361／1995)，或者來源于動物的食品衛(wèi)生法(1195／1996)，或者在此基礎上頒布的規(guī)章或者命令，或者基于個案而發(fā)布的命令，生產、處理、進口或者故意試圖進口、自己保存、存儲、運輸、為出售而保存、轉讓或者提供貨物或者物品，以致該行為將會危及他人的生命或者健康的，構成健康犯罪，判處罰金或者最高6個月的監(jiān)禁?！盵7]

在日本刑法理論中，也有觀點認為食品安全犯罪是侵害公民健康犯罪的一種。根據日本《食品安全基本法》的規(guī)定，“一旦出現違反《食品安全基本法》的犯罪行為，違法人會面臨最高3年的有期徒刑與300萬日元的罰款，對企業(yè)法人最高可處以l億日元的罰款?！盵8]縱覽日本國的立法思想不難發(fā)現，立法者不僅關注食品本身的安全，還將食品安全犯罪立法調整的范圍擴展至不符合標準和規(guī)格的添加劑、有毒器具等與保障食品安全密切相關的環(huán)節(jié)中。

二、國外食品安全犯罪刑事立法特點

（一）區(qū)分責任形式

相比較我國食品安全犯罪刑事立法，國外食品安全犯罪刑事立法的一個突出特點就是承認違反食品安全“過失犯罪”的存在。例如，德國《食品和日用品法》第五十一條規(guī)定，無需既遂，只要有“足以危害健康的方式生產”的風險存在，足以能夠讓危害健康的物質流入到流通環(huán)節(jié)的“風險可能”，就應當處以1年以下監(jiān)禁或者罰金?！兑獯罄谭ǖ洹返谒陌傥迨l規(guī)定對過失生產、銷售摻假、腐敗、有毒或不符合食品協會頒布的健康標準的食品給予處罰。美國在涉及食品、乳制品、藥品、酒類等經濟管理和社會管理方面則顯得更為精細與嚴苛，在量刑時不考慮行為人主觀上是否存在“故意、明知、輕率或過失”等心理狀態(tài)，其目的就是要通過嚴厲的刑法來保障公眾利益與社會福祉。

（二）嚴格責任制度

嚴格責任制度在食品安全犯罪中被引入也是國外食品安全犯罪立法的一個特點。嚴格責任制度原本就是英美刑法的一個特色。美國對違反食品安全法規(guī)的案件的處罰思想，不考慮行為人“輕率或過失”等心理狀態(tài)，只要有出售有毒或危害健康的食品都應負刑事責任，不管客觀程度直接按行為犯定罪處罰。英國在《1990年食品安全法》的前20條中規(guī)定了嚴格責任犯罪的條文。英國著名刑法學教授米切爾?杰菲遜在其所著刑法學教科書中舉了這樣一個例子：只要法律有規(guī)定某肉類不適于食用，只要有出售該肉的行為，即使存在客觀犯罪和阻卻事由的情形，法院仍然可以對他定罪。[9]然而，“法律不強人所難”，如果他能夠證明自己窮盡了最大誠意的努力和作了所有正義的行為以避免其他人實施有關犯罪，則可以作為辯護理由。日本《公害法》將食品安全犯罪作為公害犯罪的一種，規(guī)定當控方根據一定的推定性證據認定就是由于某家企業(yè)的活動引起了某種災害時，如果壟斷了科學知識的企業(yè)一方提不出適當的反駁和舉不出適當的反證來，就要承擔刑事責任。日本《公害法》的這個規(guī)定是大陸法系國家刑法在食品安全犯罪中引入嚴格責任制度的一個范例。

（三）寬泛行為模式

在國外刑法典規(guī)定的食品安全犯罪中，大多將食品安全犯罪行為模式規(guī)定得比較寬泛。通過比較其他國家的刑法典，他們將犯罪行為模式普遍用“出售”、“銷售”，“投放市場”、“進行流通”、“為消費而分發(fā)”等詞語進行表述。但是為了避免刑法罪名的“口袋化”傾向與預防打擊輻射面過寬等違背法理的行為，一些國家采取“結構主義”精細化的刑事立法方式：比如芬蘭、瑞典、奧地利等國，將有害食品的生產、進口、儲存、運輸等各個環(huán)節(jié)都納入刑法的調整范圍之內，其中，將“進口”危害健康食品的行為與“在國內”生產、銷售、運輸、儲存行為同等對待，仍然作為危害公共健康犯罪來看待，并不因為犯罪形態(tài)與地域不同而差別對待，這種刑事立法方式無疑拓展了食品安全犯罪行為方式的外延。而尼日利亞、意大利等國將“持有”或“占有”有害食品的行為同樣規(guī)定為犯罪，但此時的“持有”或“占有”必須以營利為目的。[10]此外，資格刑的廣泛適用是國外刑法典中食品安全犯罪立法的又一個特點。比如美國、英國等國刑法就明確規(guī)定：因食品安全犯罪而受到處罰的個人，在一定時限內不準從事經貿行業(yè)，不得擔任企業(yè)法人或

社會公共團體的領導人。如意大利、西班牙的《刑法》采取剝奪相應從業(yè)資格的立法態(tài)度，他們規(guī)定：如果犯罪主體是法人，則會處以無限期的停業(yè)整頓甚至永久關閉。而新加坡、越南等國將主體資格交給法官裁量，由他們根據具體情況決定是否懲處。

三、國外食品安全犯罪對我國的現實鏡鑒

《食品安全法》實施的六年多，打造了“從農田到餐桌”全過程的食品安全法律控制框架，但是，僅依靠一部法律出臺是無法對實現食品安全控制的全程監(jiān)管?！疤K丹紅”、“三鹿奶粉”等重大食品安全事件倒逼我們必須構建以《食品安全法》為核心的食品安全法律控制體系，使食品生產經營企業(yè)真正成為食品安全的責任保障主體。從我國的實際情況看，解決食品安全問題在借鑒國際先進經驗的基礎上，應從以下幾個方面著手：

（一）樹立食品消費者至上的法治理念

近年來，發(fā)生在我國的“毒大米”、“地溝油”、“僵尸肉”等食品安全事件，究其外部原因，除了職能機關監(jiān)管乏術之外，主要還是違法犯罪成本低廉與食品生產者追逐高額利潤之間存在著巨大的反差，少數企業(yè)甚至多次被罰仍表示寧愿被罰也不能減產。在歐盟、美國、日本、比利時等發(fā)達國家，食品安全法律的立法核心與食品安全行政、刑事司法理念是高度一致的。即使是新修改的《食品安全法》仍未將“食品消費者至上”寫進法律條文，“顧客是上帝”往往淪為華而不實的“口號”。執(zhí)法落地生根，需要在立法思想上把（食品）消費者至上的理念體現在法律規(guī)定當中，甚至可以考慮食品消費者參與食品安全法律控制的某些環(huán)節(jié)。這種立法理念的轉變不僅是對食品企業(yè)經營管理理念的一次變革，更減少了食品企業(yè)因采取安全規(guī)制措施而額外增加的成本，進而最終達到食品消費者和食品企業(yè)雙贏的目的。因為，一個領域的生產者同時也是另一個領域的消費者。只有明確將食品消費者權益至上作為我國食品安全法律控制的頂端設計和法律實踐的立足點，才能真正構建起一個完整有效的食品安全法律控制體系。

（二）借鑒執(zhí)行與國際接軌的食品安全規(guī)章制度

我國在申請加入國際世貿組織的進程中，大量不合時宜的法律法規(guī)被整飭與刪減。但是，我們的立法技術和制定規(guī)則的標準與國際發(fā)達國家還有很大的差距。比如，根據我國目前食品安全國際采標率低的情況，應當清理出我國食品安全相關標準中與CAC、ISO等國際標準化組織制定的食品安全相關標準不一致之處，而在當前我國執(zhí)行食品安全的標準中，與國際標準相匹配相適應的還不足3成。早在上個世紀80年代，美英法德等國家所采用國際標準就已經達到80%。與我國毗鄰的日本，早在上世紀90年代末，其國內90%以上的食品技術就直接采用了國際標準。[11]可見，我國食品標準要達到國際標準還有很長一段路要走。由于我國食品安全的國際采標率較低，除了會引發(fā)食品安全危機與犯罪之外，還會直接影響我國在國際食品流通領域中的市場占有份額和國際知名度。學者指出，近年來發(fā)生的“轉基因食品事件”和“毒餃子事件”等，都是由國內食品安全標準與國際通行食品安全標準不一致而造成的。所以，對于與食品安全緊密相關的食品安全標準、食品安全檢測、食品流通等方面的法律法規(guī)，應借鑒歐美發(fā)達國家標準，及時清理現行法律中的不協調之處，出臺有關規(guī)定。WTO實踐表明，通過制定和完善食品生產和流通過程的有關標準，將管理納入法制化軌道，會加快國家標準與國際標準的實踐契合，使我國食品出口在國際市場份額中占據一席之地。

（三）整合行政資源，優(yōu)化現有法律體系

從上世紀80年代開始，我國政府就已經制定了一系列與食品安全有關的法律法規(guī)和管理條例(辦法)。這些法律法規(guī)中，以法律形式出現的有30多部，以行政法規(guī)或部門規(guī)章形式出現的有100多部。但在實際運行中，出現了不同監(jiān)管部門各自為戰(zhàn)的情況，要么蜂擁而至要么扯皮推諉。例如，《動植物檢疫法》和《農業(yè)法》是農業(yè)部門的執(zhí)法依據，《消費者權益保護法》是工商部門執(zhí)法依據。這些法律法規(guī)因為頒布時間較早，在立法技術與法律保障上已經無法滿足不斷豐富的社會實踐，必然會影響食品安全控制的整體效果。倘若不將分散在各職能部門的執(zhí)法行為進行界定與整合，那么

依舊無法避免在行政監(jiān)管上的盲區(qū)和誤區(qū)，繼而留下隱患和導致權力尋租。雖然新修訂的《食品安全法》已于今年10月1日開始施行，但這種法律體系間的沖突與混亂的局面并沒有得到有效的改善。因此，在食品安全立法方面，當下的主要任務就是對現有的法律法規(guī)進行認真清理、補充和完善，對與新《食品衛(wèi)生法》相悖的舊法進行廢止，盡可能減少或避免立法和執(zhí)法上的相互沖突，解決因法律交叉與重疊所引發(fā)的“政出多門、監(jiān)管不力”的局面，保持依法治國與依法行政的統(tǒng)一性和完整性。

（四）加大懲罰力度，完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制

回顧近年出現的一些重大食品安全事件和屢禁不止小的食品安全事件雖然有其產生的自身原因，但是不可否認的是，食品安全法律中對食品安全違法行為處罰力度較弱、食品企業(yè)違法成本過低與食品安全事件的出現有一定的關系。國外成功經驗證明，提高食品安全質量必須對食品生產的源頭——企業(yè)或個人采取強制性準入和常態(tài)監(jiān)管機制，食品安全管理作為社會治理的“保底性”工程，必須弛而不息、常抓不懈。但是，目前我國在食品安全監(jiān)管方面普遍存在執(zhí)法不嚴、違法不究或處罰較輕等問題，在問題食品召回、責任追究與消費者權利救濟方面還相當薄弱。而在美國，一旦出現制假、售假行為，不僅要對消費者給予巨額賠償，“還要被處以25萬美元以上100萬美元以下的罰款，兼并5年以上的監(jiān)禁，如有假冒前科，罰款數額可高達500萬美元。”[12]而在日本，如果食品生產企業(yè)出現了安全問題，絕大多數會面臨會破產的境遇。

而在食品、藥品監(jiān)管領域，“有案不移”“有案難移”“以罰代刑”的問題依然嚴峻，雖然刑法修正案（八）增設了“生產、銷售不符合衛(wèi)生標準的食品罪與“生產、銷售有毒、有害食品罪”、“食品監(jiān)管瀆職罪”等罪名，2015 年10月1日起施行的新《食品安全法》增設了“懲罰性賠償與刑事責任優(yōu)先”等懲罰機制，但實際執(zhí)法中對行政執(zhí)法機關如何向公安機關移送涉嫌犯罪案件缺乏剛性約束，行政機關先行介入所搜集的證據能否直接應用于公訴案件還難以保證，行政執(zhí)法與刑事司法的證據轉化具有一定難度。[13]因此，以法律的形式，統(tǒng)一、剛性規(guī)定我國各領域“兩法銜接”的程序，早日出臺國家層面的“行政執(zhí)法與刑事司法銜接”制度迫在眉睫。

（五）建立食品安全風險監(jiān)測制度，完善食品安全防控體系

風險控制理論認為，“風險監(jiān)測和評估制度是一種預防性的前瞻防控體系，是現階段遏制危害食品安全犯罪比較行之有效的措施?！盵14]在歐美發(fā)達國家，通過構建整體的風險預防體系來實現預防食品安全問題的經驗為我國提供了現行的實踐教材。我國在2006年11月1日開始施行的《農產品質量安全法》中首次提出對農產品安全進行風險評估，要求“國務院農業(yè)行政主管部門應當設立由有關方面專家組成的農產品質量安全風險評估專家委員會，對可能影響農產品質量安全的潛在危害進行風險分析和評估”。在《食品安全法》第十三條亦有規(guī)定：“國家建立食品安全風險評估制度，對食品、食品添加劑中生物性、化學性和物理性危害進行風險評估?！盵15]表明我國已經開始啟動食品安全風險評估制度。但是，作為食品安全預防體系的另一個重要組成部分——食品安全風險監(jiān)測制度，在我國還是空白。

而與歐盟和日本的食品安全風險評估機構相比，我國的食品安全風險評估機構還是存在一些系統(tǒng)性缺陷的。國務院食品安全委員會在法律上是個議事協調部門，既有食品安全風險評估職能也兼有食品安全風險管理職能，并沒有將食品安全風險評估職能和食品安全風險管理職能分由兩個獨立的部門行使。而在歐盟和日本，食品安全風險評估職能和食品安全風險管理職能是分別由兩個獨立的部門行使的，這樣可以保證食品安全風險評估的科學性和中立性。因此，比較可行的辦法是建立起由專家、學者和公務人員組成的食品安全風險評估機構，該機構直接對國務院負責，其評估報告將是衛(wèi)生部、食品藥品監(jiān)督管理機構等具體的食品安全風險管理部門制定食品安全管理措施的重要依據。

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D914；D922.16

A

1672-0385（2015）06-0096-06

國家社科基金項目“公共安全管理系統(tǒng)脆弱性與重大事故治理研究”（項目編號：13BGL102）。

2015-10-24

祝小茗，男，講師，博士，主要研究方向為比較法學與公安紀檢監(jiān)察工作。楊煦，男，在讀碩士研究生，主要研究方向為軍隊思想政治教育。