張淑華

【摘要】政府應(yīng)對突發(fā)事件的態(tài)度、行為及與媒體和公眾的關(guān)系會影響到事件的處置效果。對中西突發(fā)事件處置典型案例的比較性研究發(fā)現(xiàn)，態(tài)度決定行為、關(guān)系和效果，誠信尤為重要。誠信態(tài)度要求在事實層面講真話，在價值層面建立信任，披露事實和價值引導(dǎo)缺一不可。而互信關(guān)系的建立，政府具有先導(dǎo)作用，需要長期事實層面的積累才能贏得價值層面的信任。

【關(guān)鍵詞】突發(fā)事件;倫敦騷亂;廈門公交爆炸案

在突發(fā)事件中，政府應(yīng)對事件的能力是影響事件發(fā)展走向的重要因素。基于不同國情、不同體制和不同的管理傳統(tǒng)，各國應(yīng)對突發(fā)事件的做法也存在著較大差異。本文選取發(fā)生在2011年的“倫敦騷亂”和發(fā)生在2013年的“廈門公交爆炸案”兩個具有相似屬性的公共安全類突發(fā)事件作為研究對象，以期通過中西同類問題的比較性研究，進行觀念和方法論上的碰撞和思考，為當(dāng)前我國高發(fā)期的突發(fā)事件處置應(yīng)對提供借鑒參考和反思空間。

一、政府應(yīng)對突發(fā)事件能力的評價指標(biāo)

突發(fā)事件的處置應(yīng)對有自己的評價體系，這一評價體系的存在或隱或顯地影響著政府的形象，中西學(xué)者對此都有論述。國內(nèi)學(xué)者胡百精在他的《危機傳播管理》一書中提出了危機管理效果評估的指標(biāo)體系并建立了相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)[1]，黃典劍、李傳貴以城市地鐵為研究對象，提出了城市地鐵應(yīng)急能力的動態(tài)評價模型，也建立了具體的評價指標(biāo)[2]。西方各國的危機評價標(biāo)準(zhǔn)更是覆蓋了從法規(guī)到具體方法的各個層面，美國、加拿大、英國等國對突發(fā)事件的應(yīng)急管理制定了詳盡的法規(guī)[3]，針對不同類型的問題建立制定不同的評價體系?？枴せ舴蛱m、斯蒂文·芬克、托馬斯·伯克蘭、威廉·L.班尼特等人的研究成果更是提供了多維度、多樣化的理論思考和方法論啟示[4]。

在林林總總的評價指標(biāo)中，美國福萊靈克公司發(fā)明的（3W+4R）8F=V1或V2危機公關(guān)公式被公關(guān)界稱為危機管理的“黃金法則”并被廣泛采用。該公式的評價指標(biāo)兼顧態(tài)度、行動多個層面，并建立起和危機處置效果的關(guān)系。其中，3W是危機信息收集的評價指標(biāo)，包括我們知道了什么（What did we know），我們什么時候知道的（When did we know about it），我們對此做了什么（What did we do about it），這是危機應(yīng)對展開的信息前提和判斷基礎(chǔ)。4R強調(diào)的是在收集真實信息之后政府在危機中的態(tài)度定位：遺憾（Regret）、改革（Reform）、賠償（Restitution）、恢復(fù)（Recovery），即政府要表達(dá)遺憾、采取修補措施和建立更為完善的機制、提供物質(zhì)或精神層面的補償，致力于恢復(fù)和重建，直到安全擺脫危機。8F則強調(diào)危機溝通行為應(yīng)遵循的原則，分別指事實（Factual）——向公眾講述事實的真相;第一時間（First）——對問題做出最快的反應(yīng);迅速（Fast）——處理危機要果斷、快速;坦率（Frank）——溝通要真誠、直接;感覺（Feeling）——與公眾分享感受，爭取并獲取理解;論壇（Forum）——政府內(nèi)部要建立一個可靠的信息來源，獲取盡可能全面的信息，以便分析判斷;靈活性（Flexibility）——對外溝通的內(nèi)容不是一成不變的，應(yīng)關(guān)注事態(tài)的變化，并酌情應(yīng)變;反饋（Feedback）——對外界有關(guān)危機的信息做出及時反饋。態(tài)度、行動會產(chǎn)生結(jié)果，如果3W、4R和8F都做得正確的話，那么政府在危機中的表現(xiàn)會成為V1，呈現(xiàn)出“勇于承擔(dān)責(zé)任者”（Victim）形象。相反，則會被當(dāng)作V2，即呈“惡棍”（Villain）的形象被再認(rèn)知[5]。這一評價指標(biāo)的核心內(nèi)涵可以用幾個關(guān)鍵詞來概括，即主動、快速、真誠、有效。

本文在借鑒中外研究成果的基礎(chǔ)上，把政府危機應(yīng)對評價指標(biāo)概括為四個層面并提出假設(shè)：

（一）態(tài)度層面：主動應(yīng)對還是被動回應(yīng)

政府部門的積極應(yīng)對和溝通對話姿態(tài)在一定程度上能安撫民心，為雙方對話創(chuàng)造通暢的環(huán)境，為順利解決問題打下基礎(chǔ)。如持消極態(tài)度，總是試圖掩蓋真相，或者被動聽?wèi){輿論擺布，或是逃避問題甚至形成對抗，就可能“小事拖大，大事拖炸”，最終使事態(tài)惡化，局面失控，形成輿論倒逼格局，政府陷入公信力危機的“塔西佗陷阱”。

（二）行動層面：能不能快速消除信息不確定性并正確決策

消除信息的不確定性能夠增加社會安全感和對公眾產(chǎn)生心理撫慰功能，并能有效遏制謠言及其負(fù)效應(yīng)。根據(jù)奧爾波特和波斯特曼的謠言傳播公式“謠言=重要×模棱”[6]，消除信息的模糊性能有效遏制謠言。因此，應(yīng)對突發(fā)事件的首要工作是信息收集、公開和消除信息的不確定性。在信息客觀、全面的基礎(chǔ)上，形成對事態(tài)的準(zhǔn)確判斷，從而在處置應(yīng)對中正確決策。

（三）關(guān)系層面：能不能與媒體、公眾（包括當(dāng)事人）建立互信和達(dá)成共識

突發(fā)事件發(fā)生之后，政府能不能滿足公眾和媒體的信息需求，以及當(dāng)事人提出的條件，決定著關(guān)系的對抗或?qū)υ?。在溝通的過程中，媒體是政府和不同利益主體間溝通的見證者、記錄者、傳播者;政府應(yīng)該學(xué)會主動接受媒體監(jiān)督，用事實和證據(jù)快速回應(yīng)公眾，傾聽和尊重民意，贏得公眾信任，并利用媒體與之形成良性互動。

（四）效果層面：能不能消弭負(fù)效應(yīng)，進行良性互動，獲得社會認(rèn)同和行為上的一致

政府的處置行為與媒體、公眾、當(dāng)事人會形成相互作用的循環(huán)鏈。媒體促進或阻礙公眾輿論引導(dǎo)，公眾關(guān)注度影響著媒體議題的繼續(xù)或消亡，當(dāng)事人的行為和處境以及事態(tài)發(fā)展影響著公眾的態(tài)度和媒體報道活動，而媒體和公眾又形成合力來改變當(dāng)事人的處境，推動事態(tài)發(fā)展。政府作為影響著三方態(tài)度的關(guān)鍵點，必須依照上文提出的態(tài)度、行為、關(guān)系等原則，公開透明讓媒體報道以培養(yǎng)其引導(dǎo)輿論的能力，傾聽尊重公眾的聲音以培養(yǎng)其理性參政議政的能力，依法行政快速解決問題來化解當(dāng)事人的利益沖突。政府只有和媒體、公眾、當(dāng)事人站在同一戰(zhàn)線，讓每一方都發(fā)揮自己的權(quán)利，履行自己的義務(wù)，才能消弭可能產(chǎn)生的各種負(fù)效應(yīng)，進行良性互動，從而達(dá)成觀點和行動上的廣泛一致，最終消除危機。

二、“倫敦騷亂”和“廈門公交爆炸案”應(yīng)對情況比較

2011年8月4日，在倫敦北部的托特納姆，一名29歲的黑人男性平民馬克·達(dá)根乘出租車遭警方攔截，雙方發(fā)生槍戰(zhàn)，達(dá)根中彈死亡。這一事件引發(fā)了民眾不滿并迅速演化為暴力事件，倫敦多個地區(qū)發(fā)生襲警、搶劫、縱火等案件，并蔓延至伯明翰、利物浦、利茲、布里斯托等城市，引發(fā)了大范圍的騷亂。與該事件相似，2013年6月7日，中國廈門也發(fā)生了一起令人震驚的突發(fā)性公共安全事件：一輛公交車在行駛過程中突然起火發(fā)生爆炸，造成47人死亡，30余人受傷，包括15名參加高考的學(xué)生。這兩起事件雖具有相似性，但兩國政府的處置應(yīng)對卻表現(xiàn)出一些差異。

（一）“倫敦騷亂”中的政府應(yīng)對①

1.采取系列行動應(yīng)對騷亂

事情發(fā)生后，英國首相卡梅倫提前結(jié)束假期，迅速主持召開針對暴亂的高級安全會議，倫敦市長伯瑞斯·約翰遜也提前結(jié)束假期，返回倫敦處理騷亂事件。政府采取了一系列行動來應(yīng)對騷亂，包括召開會議制訂應(yīng)對方案，增派警力加強治安巡邏和防范，對利用網(wǎng)絡(luò)散播謠言、組織犯罪的行為加強監(jiān)控，針對事件迅速展開調(diào)查等。

2.官員通過表達(dá)“遺憾+重建+感受”與公眾溝通

副首相尼克·克萊格在前往騷亂發(fā)生地區(qū)檢視受損狀況時稱，騷亂給當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)留下“巨大的傷疤”，政府應(yīng)該全方位參與社區(qū)的重建;倫敦市長伯瑞斯·約翰遜走訪社區(qū)，有人遞來掃帚給他，讓他“掃大街”，他就拿掃帚當(dāng)麥克風(fēng)和市民對話，談自己對英國經(jīng)濟狀況和青年教育問題的切身感受和擔(dān)憂，通過這種平等、務(wù)實、親民的態(tài)度來和公眾展開對話，并致力于互信關(guān)系的建立。

3.抗擊騷亂也要努力做到對人的尊重

代表北哈克尼和斯托克紐因頓的國會議員戴安·阿博特呼吁實施宵禁，而代表紐瓦克的國會議員帕特里克·默瑟則呼吁警察使用水槍。但內(nèi)政大臣瑟瑞斯·梅卻拒絕使用水槍，并說“我們英國警察不靠水槍，我們靠與民眾溝通來解決問題”。

4.發(fā)布公告時做到坦誠

倫敦警察廳聲明是他們打擊犯罪的行動誘發(fā)了騷亂，他們也會調(diào)查騷亂中發(fā)生的各種犯罪事件，并堅持調(diào)查工作的公正和透明。

5.給受害者以補償

首相卡梅倫11日在議會中強調(diào)，確保民眾安全是政府的首要任務(wù)，政府還將提供2000萬英鎊資金，協(xié)助騷亂中的受害商家重新恢復(fù)營業(yè)。對于無法付稅的商家，政府也可以讓他們延后付稅，協(xié)助他們渡過難關(guān)。

此外，英國政府在事件應(yīng)對過程中還表現(xiàn)出理性和對輿論的尊重。主要體現(xiàn)在以下三點：

1.對犯罪分子進行充分打擊的同時又保持克制，拒絕使用軍隊，避免事件被過度政治化解讀

由于倫敦警力不足，事實層面的應(yīng)急處理稍顯捉襟見肘，有評論者認(rèn)為此舉不利于快速平息騷亂，但從長遠(yuǎn)看，這是為了長治久安而必須忍受的短痛，因為軍隊是對付外敵的，一旦運用，事件的性質(zhì)就會立即改變，從而給整個社會留下難以彌合的傷痕。

2.信息完全公開，不限制媒體報道，相信媒體的理性和引導(dǎo)公眾的能力

在整個事件中，英國政府從未以限制或控制報道的方式來干預(yù)媒體。英國的《衛(wèi)報》《地鐵報》《太陽報》《倫敦標(biāo)準(zhǔn)晚報》《金融時報》和BBCNEWS等主流媒體在騷亂過程中積極參與報道，有些電視臺從警察那里拿來了監(jiān)控錄像，滾動播放騷亂分子打砸搶燒的畫面，讓廣大市民指認(rèn)，很多報紙也辟出專門版面，刊登了從監(jiān)控錄像中截取的砸搶分子的相片，供倫敦市民人肉搜索。在主流媒體的引導(dǎo)下，英國民眾紛紛在報紙和網(wǎng)絡(luò)上發(fā)表文章抨擊騷亂。在英國政府開設(shè)的電子請愿網(wǎng)站上，要求嚴(yán)懲騷亂者并剝奪他們所享受的國家福利的聯(lián)名信在短時間內(nèi)就有超過10萬人簽名。這種公開報道、信息透明的方式，使英國主流媒體遇到重大事件不失聲，有效引導(dǎo)公眾迅速站到政府背后，并對社交網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生輿論影響。

3.不限制網(wǎng)絡(luò)，讓謠言自生自滅

英國警方曾要求政府關(guān)閉微博、Twitter等社交網(wǎng)站和“黑莓信使”等服務(wù)，阻止騷亂者利用這些社交網(wǎng)絡(luò)工具進行串聯(lián)，發(fā)布謠言，制造騷亂，后來發(fā)現(xiàn)他們并沒有這一權(quán)力。他們因此上書英國政府，希望改變相關(guān)法規(guī)，賦予警方這一權(quán)力。但政府沒有采納這一要求，而是通過主流媒體和一段名為“哈克尼的女英雄”的視頻等手段，推動社交網(wǎng)站迅速從魔鬼變身為天使。英國政府的這一做法，不僅保證了信息的公開透明，而且反映了政府對自身行為合法性的審視，以及對本國民眾的一種自信。

（二）“廈門公交爆炸案”中的政府應(yīng)對②

1.迅速啟動處置應(yīng)急機制，人員到場，展開救援

首先是110、120、119趕到現(xiàn)場救援，廈門BRT公交線也全部停運。與此同時，廈門市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)第一時間趕到現(xiàn)場，市長劉可清于6月7日晚召集了市政府各機關(guān)部門的主要領(lǐng)導(dǎo)，在事發(fā)現(xiàn)場旁邊的青山街道辦事處召開現(xiàn)場會，立即啟動應(yīng)急預(yù)案，成立應(yīng)急指揮部，各工作小組迅速展開傷員搶救、善后處理等相關(guān)工作。習(xí)近平總書記、李克強總理和中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱作出重要批示、指示，國務(wù)委員、公安部部長郭聲琨受黨中央、國務(wù)院委派，連夜率國務(wù)院工作組趕赴廈門指導(dǎo)處置工作。

2.啟動輿論應(yīng)急機制，召開新聞發(fā)布會，公開事件信息

事件發(fā)生后，地方政府迅速啟動輿論應(yīng)急機制。6月8日上午9：30，廈門市政府召開了第一次新聞發(fā)布會，首先為死難者默哀，宣布成立死者家屬接待站，通報該事件的初步認(rèn)定結(jié)果等。廈門市公安局、交通局、衛(wèi)生局、安監(jiān)局、教育局等相關(guān)部門參會。其后又多次召開新聞發(fā)布會，公布調(diào)查結(jié)果，確認(rèn)犯罪嫌疑人及相關(guān)證據(jù)，通報相關(guān)問題的處置情況等。

3.多次召開專題工作會議和采取相應(yīng)措施，做好善后工作

事件發(fā)生的第二天，國務(wù)院工作組已會同福建省委、省政府成立多個工作小組，開展各項善后工作。后又成立廈門BRT公交車縱火案處置指揮部，連續(xù)召開10余次專題會議，研究部署傷員救治及各項善后工作。其善后措施包括：救助傷者和安慰死難者家屬;安排7名受傷考生省內(nèi)高校就讀;由31名心理救援者對傷者及家屬展開24小時心理服務(wù);對公交車輛進行檢測，在全市范圍內(nèi)開展安全大檢查等。