*王健，浙江理工大學(xué)法政學(xué)院教授，法學(xué)博士。本文系司法部國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目“競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估的理論闡釋和制度構(gòu)建”（項(xiàng)目號(hào)14SFB20034）和國(guó)家社科基金規(guī)劃項(xiàng)目“反壟斷法實(shí)施制度的優(yōu)化研究”（項(xiàng)目號(hào)11BFX055）的階段性研究成果，并受“浙江理工大學(xué)科研創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)”專(zhuān)項(xiàng)資助。

目 次

一、競(jìng)爭(zhēng)面向的政府管制

二、競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估影響競(jìng)爭(zhēng)的政府管制

三、探索實(shí)施我國(guó)政府管制的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度

摘 要 政府管制會(huì)影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步，各國(guó)開(kāi)始逐步放松或解除管制，政府管制對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響逐漸減弱。當(dāng)開(kāi)始進(jìn)入高品質(zhì)管制階段后，政府管制對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響將降到最低程度。然而，只要政府管制存在，就會(huì)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生不同程度的影響。競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度在防范和糾正政府管制對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響方面發(fā)揮了積極的作用，并且逐漸形成了一個(gè)比較完整的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估體系。我國(guó)目前處于傳統(tǒng)管制向現(xiàn)代管制的轉(zhuǎn)型階段，政府管制對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響還非常大，解決此問(wèn)題的最有效方案應(yīng)是建立競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度。而探索實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度，離不開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估體系的構(gòu)建，這涉及評(píng)估對(duì)象的選擇、評(píng)估內(nèi)容的確定以及評(píng)估主體的設(shè)置這三個(gè)核心組成部分。

較長(zhǎng)時(shí)期以來(lái)，我國(guó)政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)實(shí)施了較高強(qiáng)度的管制。雖然這種政府管制通常有著正當(dāng)目的，但從實(shí)踐情況來(lái)看卻在多個(gè)方面嚴(yán)重影響了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的正常發(fā)揮。中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），開(kāi)創(chuàng)性地提出“發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，同時(shí)更好發(fā)揮政府作用”。競(jìng)爭(zhēng)政策無(wú)疑將成為我國(guó)的基礎(chǔ)性經(jīng)濟(jì)政策。隨著改革的全面深化，競(jìng)爭(zhēng)政策功能的發(fā)揮，政府管制除了遵循傳統(tǒng)的合法性和合理性原則，更應(yīng)該尊重競(jìng)爭(zhēng)政策。凡是競(jìng)爭(zhēng)政策能夠發(fā)揮作用的地方，政府的管制就不應(yīng)該觸及，政府的管制應(yīng)該以不影響競(jìng)爭(zhēng)政策的有效實(shí)施為其最高準(zhǔn)則。從國(guó)外情況來(lái)看，競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)特別是其中的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度在貫徹競(jìng)爭(zhēng)政策、防范和糾正政府管制對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響方面發(fā)揮了積極的作用。OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）還專(zhuān)門(mén)頒布了《競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估工具書(shū)》、《競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估指南》，并于2009年通過(guò)了《關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估的建議案》。我國(guó)尚未規(guī)定競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度，希望通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度的研究建立一套規(guī)范的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估體系，以最大限度地消除政府管制對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)際或潛在影響，從而最終實(shí)現(xiàn)規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行的目標(biāo)。

一、競(jìng)爭(zhēng)面向的政府管制

（一）政府管制的競(jìng)爭(zhēng)取向改革

管制是政府公權(quán)力的最佳表現(xiàn)，亦是對(duì)市場(chǎng)與公民社會(huì)產(chǎn)生行為改變的基本做法，不但是政府的核心職能，更是政府為了維護(hù)人民公共利益的一種表彰。 〔1〕它通過(guò)修正或控制生產(chǎn)者或消費(fèi)者的行為，來(lái)達(dá)到某個(gè)特定的目的，是衡量政府和市場(chǎng)之間相互作用的一個(gè)尺度。政府管制可以決定商品的價(jià)格，或者對(duì)生產(chǎn)什么以及生產(chǎn)多少產(chǎn)生影響。在一些特殊情況下，政府管制甚至能夠決定由誰(shuí)來(lái)生產(chǎn)商品或勞務(wù)以及如何來(lái)生產(chǎn)它們。 〔2〕盡管管制的理論還存在爭(zhēng)論，但世界上不同經(jīng)濟(jì)和政治制度的國(guó)家都建立了某種形式的管制制度卻是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。各國(guó)政府對(duì)于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之管制，范圍既廣、程度也深。正如莫頓?凱勒所看到的：“管制和貿(mào)易、投資、企業(yè)家精神以及技術(shù)一樣，都是西方資本主義歷史的重要部分。” 〔3〕

管制行為以行政介入目的之不同，可分為“經(jīng)濟(jì)管制”與“社會(huì)管制”。經(jīng)濟(jì)管制通常是指政府通過(guò)價(jià)格、進(jìn)入、生產(chǎn)數(shù)量、投資、質(zhì)量等工具控制或影響企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，它主要存在于自然壟斷產(chǎn)業(yè)和信息不對(duì)稱(chēng)的領(lǐng)域。社會(huì)管制是較新的概念，又稱(chēng)保護(hù)性管制，它基于社會(huì)正義考量，以導(dǎo)正經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的副作用或外部性為目的而進(jìn)行管制，包括安全、健康，污染管制，弱勢(shì)團(tuán)體保障及公共福利政策。 〔4〕美國(guó)政府的經(jīng)濟(jì)管制源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，最早可以追溯到19世紀(jì)末。20世紀(jì)初，在運(yùn)輸、交通及證券領(lǐng)域涌現(xiàn)出大量的管制機(jī)構(gòu)，例如聯(lián)邦通信委員會(huì)與證券交易委員會(huì)。20世紀(jì)30年代羅斯福新政時(shí)期，政府管制擴(kuò)展到許多重要行業(yè)。二戰(zhàn)后，管制政策大量擴(kuò)張，成為一股不可抵抗的風(fēng)潮，并由美國(guó)延伸到世界其他國(guó)家，政府管制達(dá)到了鼎盛時(shí)期。管制就其本意而言，是指“政府通過(guò)法律的威懾來(lái)限制個(gè)體和組織的自由選擇”。 〔5〕

到了20世紀(jì)70年代，政府管制領(lǐng)域發(fā)生了兩次重大變化，一是強(qiáng)化了社會(huì)管制，二是放松了經(jīng)濟(jì)管制。雖然在20世紀(jì)初就有了對(duì)食品、藥品等的管制，但直到20世紀(jì)70年代，美國(guó)等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家才開(kāi)始重視社會(huì)性管制。此后，美國(guó)國(guó)會(huì)成立了一系列機(jī)構(gòu)對(duì)健康、安全和環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行管制。 〔6〕與此同時(shí)，隨著時(shí)代的變遷，人們對(duì)經(jīng)濟(jì)管制的認(rèn)識(shí)也發(fā)生了變化。到20世紀(jì)70年代末期，以美國(guó)和英國(guó)為首的西方國(guó)家，開(kāi)始推動(dòng)各項(xiàng)反對(duì)政府干預(yù)市場(chǎng)的改革行動(dòng)，解除經(jīng)濟(jì)與私人企業(yè)的管制活動(dòng)，其主要目的在于擴(kuò)大公共服務(wù)選擇的機(jī)會(huì)、提升競(jìng)爭(zhēng)與經(jīng)濟(jì)效率。 〔7〕雖然各國(guó)解除管制的實(shí)際做法有所不同，但無(wú)疑都是以促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)作為改革的主要基調(diào)，管制理念從過(guò)去的限制競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，管制的目標(biāo)在于盡可能促進(jìn)產(chǎn)業(yè)部門(mén)之間的競(jìng)爭(zhēng)。這股解除管制浪潮即是管制革新的第一波，其關(guān)注的焦點(diǎn)在于解除不適當(dāng)?shù)恼苤?，并在管制政策中納入競(jìng)爭(zhēng)性目標(biāo)。

到了1990年代中期，政府管制改革的風(fēng)潮再次面臨轉(zhuǎn)型，政府逐漸重視管制改革的品質(zhì)問(wèn)題，進(jìn)而催生出追求更佳政府管制的理念，這就是政府管制革新的第二波浪潮。亞太經(jīng)合組織（APEC）稱(chēng)這種新型管制為“高品質(zhì)管制”，澳大利亞稱(chēng)為“專(zhuān)業(yè)管制”。在1998年召開(kāi)的APEC “管制革新專(zhuān)題研討會(huì)”中，與會(huì)代表提出競(jìng)爭(zhēng)可以作為有效管制的中心原則，政府所扮演的角色應(yīng)促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程，而非競(jìng)爭(zhēng)利益；應(yīng)確保高品質(zhì)管制，而非全面解除管制。 〔8〕管制方法應(yīng)立足于競(jìng)爭(zhēng)精神，管制政策的制定應(yīng)盡可能提供一個(gè)穩(wěn)定、一致且公平的環(huán)境，以造就具有競(jìng)爭(zhēng)力的廠(chǎng)商，并提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)效率。 〔9〕現(xiàn)階段各國(guó)在追求高品質(zhì)管制過(guò)程中，普遍將管制影響評(píng)估作為一個(gè)重要的推動(dòng)因素，還有不少?lài)?guó)家提出要對(duì)管制進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估，以確保管制不會(huì)影響競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）政府管制影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)

盡管政府管制市場(chǎng)有很多理由和方式，其用意在于增進(jìn)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)福利，是為了實(shí)現(xiàn)某種公共利益，然而管制的實(shí)質(zhì)是政府命令對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的明顯取代，因此管制通常有限制競(jìng)爭(zhēng)的效果。 〔10〕國(guó)家管制造成市場(chǎng)扭曲，對(duì)企業(yè)和消費(fèi)者形成負(fù)面效果，不但增加實(shí)際成本，也限制消費(fèi)者的選擇自由，妨礙經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新，影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，削弱國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力。 〔11〕從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，幾乎沒(méi)有一個(gè)管制行為在競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題上是中立的。經(jīng)濟(jì)管制會(huì)影響競(jìng)爭(zhēng)，社會(huì)管制也會(huì)影響競(jìng)爭(zhēng)?！吧鐣?huì)性管制將會(huì)成為市場(chǎng)準(zhǔn)入的門(mén)檻或者具有其他反競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)，也已成為公認(rèn)的觀(guān)點(diǎn)”。 〔12〕

在實(shí)踐中，有兩類(lèi)管制對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響最為直接：限制市場(chǎng)進(jìn)入的管制和限制競(jìng)爭(zhēng)性行為的管制。其中，限制市場(chǎng)進(jìn)入的管制對(duì)產(chǎn)業(yè)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)條件造成最為直接的影響。不少經(jīng)濟(jì)部門(mén)，包括農(nóng)業(yè)和專(zhuān)門(mén)職業(yè)，在管制性體制下運(yùn)作，限制了某些競(jìng)爭(zhēng)性行為。這種管制性限制既可能是對(duì)價(jià)格的控制，也可能是要求遵守公認(rèn)的道德標(biāo)準(zhǔn)。許多這樣的限制可能是基于保護(hù)消費(fèi)者利益而做出的，但是還有不少限制對(duì)于消費(fèi)者利益的保護(hù)作用并不是很明顯，例如，有利于某類(lèi)生產(chǎn)者或消費(fèi)者的價(jià)格管制就會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)，限制廣告可能起到的是保護(hù)生產(chǎn)者利益的效果。 〔13〕我們還可以從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的角度來(lái)認(rèn)識(shí)政府管制對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響。政府管制措施繁多，對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)必然形成沖擊，此等沖擊可能形成市場(chǎng)內(nèi)廠(chǎng)商間的不公平限制，尤以入場(chǎng)機(jī)制受阻從而間接保護(hù)既存廠(chǎng)商市場(chǎng)力之影響為大。具體而言可以從幾個(gè)面向來(lái)觀(guān)察：管制政策降低市場(chǎng)的供應(yīng)，管制政策減少?gòu)S商的競(jìng)爭(zhēng)空間，管制政策促進(jìn)不為競(jìng)爭(zhēng)的誘因等。 〔14〕

不同時(shí)期的管制對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響是不同的。傳統(tǒng)的管制是一種高強(qiáng)度的管制，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響最大。盡管這些管制的目的是為了實(shí)現(xiàn)其他公共政策（例如健康、安全、行為標(biāo)準(zhǔn)、消費(fèi)者保護(hù)），但是這些管制性限制對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)的影響無(wú)疑是負(fù)面的。20世紀(jì)70年代開(kāi)始的解除管制改革，并不意味著不要管制，市場(chǎng)亦難以真正進(jìn)入完全競(jìng)爭(zhēng)的理想境界，在市場(chǎng)失靈處，仍有管制的必要。只是管制的重點(diǎn)，由價(jià)格、進(jìn)入市場(chǎng)等因素，調(diào)整為品質(zhì)、安全及環(huán)保等管制。 〔15〕因此這種解除管制不是指除去所有的管制手段，它僅僅是解除了不必要的管制。OECD在1997年的報(bào)告中就曾指出，盡管現(xiàn)今幾乎所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)已在競(jìng)爭(zhēng)開(kāi)放市場(chǎng)中，但削弱競(jìng)爭(zhēng)扭曲價(jià)格的經(jīng)濟(jì)管制政策仍十分盛行。這些管制政策出自于政府各個(gè)不同層級(jí)機(jī)關(guān)，以各種不同名目形式與目的進(jìn)行，包括阻礙競(jìng)爭(zhēng)的合法獨(dú)占政策、阻礙新廠(chǎng)參進(jìn)的門(mén)檻規(guī)范、限制廠(chǎng)商營(yíng)運(yùn)項(xiàng)目種類(lèi)范圍時(shí)間等。雖說(shuō)經(jīng)濟(jì)管制確實(shí)是為了實(shí)現(xiàn)某些公共利益目標(biāo)，但卻往往也付出極高的經(jīng)濟(jì)成本代價(jià)，例如削弱市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、遲緩市場(chǎng)創(chuàng)新等等。 〔16〕各發(fā)達(dá)國(guó)家目前正在推行的高品質(zhì)管制，開(kāi)始重視事前預(yù)防管制對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響，努力做到將管制對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響降到最低程度。它要求對(duì)管制進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估，因此其對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響也最弱。

不同國(guó)家其政府管制對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響也是不盡相同的，有的國(guó)家至今仍實(shí)施高強(qiáng)度管制，無(wú)疑對(duì)競(jìng)爭(zhēng)影響很大；有些國(guó)家剛剛開(kāi)始放松管制改革，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)仍然有不少的影響；至于那些已經(jīng)在落實(shí)高品質(zhì)管制改革的國(guó)家，其政府管制對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響是最少的。此外，在一個(gè)國(guó)家的不同發(fā)展時(shí)期，政府管制的強(qiáng)度也是不同的。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，政府采取各式各樣的產(chǎn)業(yè)政策，采取管制措施，甚至直接介入經(jīng)濟(jì)事務(wù)，以達(dá)成穩(wěn)定中求成長(zhǎng)的目標(biāo)。此時(shí)，政府管制對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響最大。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和技術(shù)的進(jìn)步，開(kāi)始逐步放松或解除管制后，政府管制對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響逐漸減弱。當(dāng)開(kāi)始進(jìn)入高品質(zhì)管制階段后，政府管制對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響將降到最低程度。但無(wú)論如何，只要存在政府管制，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響就會(huì)不同程度地存在，這是毋庸置疑的。

二、競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估影響競(jìng)爭(zhēng)的政府管制

（一）通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制衡政府管制

從政府實(shí)際運(yùn)作的結(jié)果來(lái)看，影響競(jìng)爭(zhēng)的政府管制經(jīng)常是一套法規(guī)命令，或是為影響團(tuán)體行為所采取的行動(dòng)，以期產(chǎn)生各種形式的社會(huì)控制與影響。因此，管制可以被界定為法律與行政法規(guī)的設(shè)立、應(yīng)用與執(zhí)行。 〔17〕影響競(jìng)爭(zhēng)的政府管制其實(shí)質(zhì)就是一種政府反競(jìng)爭(zhēng)行為。政府往往會(huì)通過(guò)管制、稅收、補(bǔ)貼或者采購(gòu)，甚至其他手段偏離其保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的職責(zé)，產(chǎn)生損害競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的反競(jìng)爭(zhēng)行為。 〔18〕影響競(jìng)爭(zhēng)的政府管制如果是一種具體行政行為（可簡(jiǎn)稱(chēng)為“影響競(jìng)爭(zhēng)的政府管制行為”），按照各國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法的規(guī)定可以通過(guò)司法審查途徑加以解決；而影響競(jìng)爭(zhēng)的政府管制，如果其表現(xiàn)形式是行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)定、文件等（可簡(jiǎn)稱(chēng)為“影響競(jìng)爭(zhēng)的政府管制措施”），一般也可以通過(guò)司法審查來(lái)解決。由于司法審查是一種事后規(guī)制措施，同時(shí)也往往是一種個(gè)案解決方式，因此在實(shí)踐中，歐美等競(jìng)爭(zhēng)法先行國(guó)家更傾向于建立專(zhuān)門(mén)的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度來(lái)加以系統(tǒng)和全面解決，即通過(guò)積極的競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)，利用規(guī)范的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度來(lái)制衡影響競(jìng)爭(zhēng)的政府管制措施。

一般來(lái)說(shuō)，一個(gè)管制機(jī)構(gòu)過(guò)去通常只關(guān)注特定的政策目標(biāo)（例如保護(hù)消費(fèi)者、公共健康和安全、環(huán)境或其他重大利益），但不會(huì)全面考慮管制所帶來(lái)的成本，以及他們的行動(dòng)是如何影響競(jìng)爭(zhēng)的。“擬定政策初始就用心維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)空間的這一概念，政府往往不夠重視，因此，在追求政策目標(biāo)時(shí)，卻可能以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之傷害為代價(jià)，使該市場(chǎng)的發(fā)展受到限制，對(duì)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)而言，相當(dāng)可惜”。 〔19〕20世紀(jì)80年代，許多國(guó)家開(kāi)始意識(shí)到，限制競(jìng)爭(zhēng)的管制將對(duì)消費(fèi)者和社會(huì)造成高昂的成本，因此開(kāi)始留意并評(píng)估各種管制政策對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的利弊，希望一方面能保障政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，另一方面又能維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、創(chuàng)造市場(chǎng)效率，提升整個(gè)社會(huì)福利。在此基礎(chǔ)上，要求在既定管制政策目標(biāo)下，應(yīng)當(dāng)找出最小影響和限制競(jìng)爭(zhēng)的方案，這就需要競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度的支撐。所謂競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估，是指反壟斷主管機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)政府管制措施可能或已經(jīng)產(chǎn)生的競(jìng)爭(zhēng)影響作出審查和評(píng)價(jià)，然后尋求對(duì)競(jìng)爭(zhēng)影響最小但仍然可以取得特定政策目標(biāo)的替代方案，目的是防止管制超過(guò)實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的必要限度而對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的重大不利影響。

美國(guó)和澳大利亞是率先對(duì)政府管制進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估的國(guó)家。早在1980年，美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)在時(shí)任主席邁克爾?珀楚克（Michael Pertschuk）的帶領(lǐng)下，對(duì)很多聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的法規(guī)進(jìn)行了競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估。這些競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估涉及國(guó)際貿(mào)易、衛(wèi)生醫(yī)療、運(yùn)輸?shù)榷鄠€(gè)領(lǐng)域。在之前的觀(guān)念里，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)把實(shí)施反托拉斯法的重點(diǎn)放在私人限制競(jìng)爭(zhēng)的行為上，并通過(guò)調(diào)查私人案件來(lái)處理這類(lèi)限制。后來(lái)該機(jī)構(gòu)漸漸認(rèn)識(shí)到政府管制政策對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的限制也很?chē)?yán)重。政府管制會(huì)全面替代競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)力量。在很多存在管制的情況下，競(jìng)爭(zhēng)受到影響，致使經(jīng)濟(jì)效率也嚴(yán)重受損。雖然有時(shí)管制被證實(shí)是有效的，但從競(jìng)爭(zhēng)政策的角度來(lái)看，管制政策必須是在競(jìng)爭(zhēng)政策允許的范圍內(nèi)實(shí)施。要讓執(zhí)行管制的機(jī)構(gòu)接受這個(gè)觀(guān)點(diǎn)，競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)是唯一可行的措施。在所有競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)工具中，競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估則是最重要的方式，也是唯一直接針對(duì)立法行為的措施。 〔20〕

澳大利亞全面推行競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估始于20世紀(jì)90年代。 〔21〕在20世紀(jì)60年代至80年代早期，澳大利亞是一個(gè)高度管制的經(jīng)濟(jì)體。20世紀(jì)80年代后期至90年代早期，電信、電力、水、公路和鐵路領(lǐng)域的一些改革開(kāi)始了。1991年，澳大利亞聯(lián)邦、州和自治領(lǐng)政府一致認(rèn)為有必要制定國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策，后來(lái)由一個(gè)獨(dú)立的國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策咨詢(xún)委員會(huì)主導(dǎo)工作，并于1993年8月發(fā)布報(bào)告。該報(bào)告建議對(duì)所有管制市場(chǎng)和限制競(jìng)爭(zhēng)的聯(lián)邦和地方立法進(jìn)行廣泛的審查和改革。 〔22〕1995年，澳大利亞聯(lián)邦政府和地方政府簽訂了《國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策協(xié)議》。該協(xié)議確立了競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估的一項(xiàng)基本原則，即不應(yīng)該有限制競(jìng)爭(zhēng)的管制，除非有證據(jù)表明該項(xiàng)管制符合以下兩點(diǎn)：第一，限制性措施所產(chǎn)生的效益超過(guò)其成本；第二，限制性措施是政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的唯一方式。在競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估過(guò)程中，大約有1800件限制競(jìng)爭(zhēng)的管制立法被確認(rèn)并且被列表要求審查。到2005年，大約85%的管制立法最后進(jìn)行了評(píng)估并且進(jìn)行了適當(dāng)改革。

OECD是推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估最為積極的國(guó)際組織。其在1997年的管制改革報(bào)告中就指出，在沒(méi)有明確證據(jù)表明這樣的管制是實(shí)現(xiàn)公眾利益的必要手段時(shí)，政府應(yīng)首先確認(rèn)并廢除限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施。在2005年的《管制質(zhì)量與績(jī)效的指導(dǎo)原則》報(bào)告中，OECD建議，對(duì)于即將新擬或已經(jīng)存在的管制措施或法規(guī)，應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估。同時(shí)報(bào)告指出，各經(jīng)濟(jì)管制都應(yīng)該被廢止，除非這些措施可以被明顯證明是提供廣泛公眾利益的最佳工具。 〔23〕當(dāng)政府為了追求合法的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)利益而實(shí)施管制時(shí)，應(yīng)謹(jǐn)記競(jìng)爭(zhēng)給國(guó)民經(jīng)濟(jì)和消費(fèi)者帶來(lái)的效益。在大多數(shù)情況下競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)可帶來(lái)較高的經(jīng)濟(jì)福利，則規(guī)章制度的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估自然也將產(chǎn)生顯著效益。 〔24〕目前多數(shù)的OECD成員國(guó)已采取這一競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度，一些發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體還將競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估視為管制影響分析過(guò)程的關(guān)鍵要素，一個(gè)準(zhǔn)備提出管制措施的政府組織或機(jī)構(gòu)有義務(wù)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估。2007年，OECD推出了《競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估工具書(shū)》，建議所有成員國(guó)采納工具書(shū)規(guī)定的方法和程序。隨后，一些國(guó)家包括英國(guó)、澳大利亞和西班牙均制定了自己的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估工具書(shū)，并且要求政府組織或機(jī)構(gòu)在管制中要執(zhí)行競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估。韓國(guó)也要求每個(gè)政府機(jī)構(gòu)將對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響作為管制影響評(píng)估的一部分。 〔25〕

（二）政府管制的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估體系

經(jīng)過(guò)二十多年的發(fā)展，各國(guó)逐漸形成了一個(gè)比較完整的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估體系，其中評(píng)估對(duì)象的選擇、評(píng)估內(nèi)容的確定以及評(píng)估主體的設(shè)置是競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估體系的核心組成部分。

競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估對(duì)象既包括現(xiàn)行政府管制，也包括擬議（新）政府管制。如果不對(duì)現(xiàn)行影響競(jìng)爭(zhēng)的政府管制進(jìn)行全面評(píng)估和清理，就無(wú)法有效推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)政策的實(shí)施。實(shí)際上，競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估一開(kāi)始主要針對(duì)的就是現(xiàn)行政府管制。對(duì)于這些現(xiàn)行的政府管制，有的國(guó)家進(jìn)行全面、系統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估，然后加以清理，例如，澳大利亞改革之初僅是放松部分領(lǐng)域的管制，到后來(lái)確立整體競(jìng)爭(zhēng)政策后，就要求評(píng)估所有限制競(jìng)爭(zhēng)的管制立法，并且提出了明確的時(shí)間表以及履行競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估的激勵(lì)機(jī)制。有的國(guó)家則選擇重點(diǎn)行業(yè)和領(lǐng)域的政府管制進(jìn)行評(píng)估并逐步加以清理。例如，美國(guó)開(kāi)始時(shí)評(píng)估涉及國(guó)際貿(mào)易、衛(wèi)生、醫(yī)療等多個(gè)領(lǐng)域，后來(lái)逐步擴(kuò)大到電力、運(yùn)輸、石油天然氣、酒類(lèi)、電子商務(wù)以及特殊職業(yè)等行業(yè)和領(lǐng)域。

與此同時(shí)，許多國(guó)家意識(shí)到政府管制在現(xiàn)代社會(huì)不可或缺，新的管制措施仍將層出不窮，這些擬議中的政府管制如果不加以事前控制可能就會(huì)限制和影響競(jìng)爭(zhēng)。 〔26〕于是，不少?lài)?guó)家通過(guò)立法明確規(guī)定政府在擬定管制政策之初就應(yīng)該進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估。例如，日本《政府政策評(píng)估法》就要求產(chǎn)業(yè)主管機(jī)關(guān)在擬定相關(guān)產(chǎn)業(yè)法規(guī)時(shí)，即應(yīng)評(píng)估各種管制政策對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的利弊，這樣既能保障政策目標(biāo)達(dá)成，又能維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)能。當(dāng)然，有的國(guó)家將競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估放在管制影響評(píng)估之中，有的國(guó)家則是獨(dú)立進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估。不管怎樣，目前對(duì)于擬議政府管制的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估已經(jīng)趨于常態(tài)化，是各國(guó)減少政府管制對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)影響的必要手段。對(duì)擬議中的政府管制進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估，實(shí)際上也是追求高品質(zhì)管制或者說(shuō)更佳管制的必然要求。相對(duì)而言，對(duì)擬議中的政府管制進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估，其難度和阻力較小；而對(duì)現(xiàn)行的政府管制進(jìn)行全面競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估則既費(fèi)時(shí)又費(fèi)力。目前，一些政府對(duì)現(xiàn)行政策和新政策都進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估，這是促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的最有效方式，但這需要有巨大的政治意愿。其他政府則只對(duì)新政策實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估。 〔27〕

關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估內(nèi)容的確定，實(shí)際上就是在對(duì)政府管制進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估時(shí)，確定主要從哪些方面入手。競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估的目的在于鑒定對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的重要負(fù)面影響，例如，對(duì)供應(yīng)商數(shù)量和范圍的影響，對(duì)供應(yīng)商競(jìng)爭(zhēng)能力的影響以及對(duì)供應(yīng)商競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)的影響等。 〔28〕為了便利競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估，簡(jiǎn)化對(duì)有過(guò)度危害作用管制政策的確認(rèn)，各國(guó)一般通過(guò)制定“競(jìng)爭(zhēng)核對(duì)清單”來(lái)確定競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估的具體內(nèi)容。競(jìng)爭(zhēng)核對(duì)清單提供了一系列簡(jiǎn)單的問(wèn)題，不需要廣泛的行業(yè)知識(shí)就可預(yù)測(cè)管制的限制競(jìng)爭(zhēng)影響。很多管制制度并不會(huì)導(dǎo)致核對(duì)清單中的嚴(yán)重危害。將各種規(guī)章和制度根據(jù)以上清單逐條審核，對(duì)可能造成的競(jìng)爭(zhēng)危害給予初始評(píng)估。如果對(duì)核對(duì)清單中任一項(xiàng)目的回答是“是”，則表明需要對(duì)該管制制度實(shí)行更徹底的審核，因?yàn)榭隙ǖ幕卮饦?biāo)志著存在嚴(yán)重的競(jìng)爭(zhēng)危害。這將啟動(dòng)“全面評(píng)估”。 〔29〕根據(jù)OECD《競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估工具書(shū)》的規(guī)定，競(jìng)爭(zhēng)核對(duì)清單大致包括了以下四個(gè)方面的內(nèi)容：限制供應(yīng)商的數(shù)量或經(jīng)營(yíng)范圍、限制供應(yīng)商的競(jìng)爭(zhēng)能力、打擊供應(yīng)商參與競(jìng)爭(zhēng)的積極性和對(duì)消費(fèi)者可獲信息及其選擇的限制?，F(xiàn)在不少?lài)?guó)家參照OECD的競(jìng)爭(zhēng)核對(duì)清單制定了本國(guó)的相應(yīng)清單，這些清單在本國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估中發(fā)揮了十分積極的作用。

至于競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估主體，目前有些國(guó)家規(guī)定由管制機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估工作，有的國(guó)家則規(guī)定由競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估工作，還有的國(guó)家規(guī)定由管制機(jī)關(guān)和競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)關(guān)共同負(fù)責(zé)。在大多數(shù)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估一般建議由提出管制的機(jī)構(gòu)執(zhí)行，并且將競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估作為管制影響分析的一部分。在韓國(guó)，目前管制影響分析由管制機(jī)構(gòu)執(zhí)行，競(jìng)爭(zhēng)影響評(píng)估是由韓國(guó)公平交易委員會(huì)進(jìn)行的。在日本，首先由管制部門(mén)對(duì)照競(jìng)爭(zhēng)核對(duì)清單提出反饋意見(jiàn)，與政策評(píng)估報(bào)告一起提交給內(nèi)務(wù)部，再由內(nèi)務(wù)部將競(jìng)爭(zhēng)核對(duì)清單的反饋意見(jiàn)轉(zhuǎn)交給公平交易委員會(huì)（JFTC），最后由其進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估。JFTC還經(jīng)常與其他產(chǎn)業(yè)管制機(jī)關(guān)舉行簡(jiǎn)短的會(huì)議，提供競(jìng)爭(zhēng)核對(duì)清單的指導(dǎo)。還有的國(guó)家為了對(duì)現(xiàn)行管制進(jìn)行全面、系統(tǒng)的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估，成立了專(zhuān)門(mén)、獨(dú)立的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估機(jī)構(gòu)。例如，澳大利亞《國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策立法指南》要求各級(jí)政府設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的審查委員會(huì)具體從事管制立法審查、評(píng)估工作，并對(duì)該獨(dú)立委員會(huì)提出了一系列要求。 〔30〕通常，競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)關(guān)具備較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估能力，而行業(yè)管制機(jī)關(guān)則缺少這方面的經(jīng)驗(yàn)和技能，因此由競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)關(guān)支持行業(yè)管制機(jī)關(guān)改善管制的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估是非常必要的。兩個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)分別發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)協(xié)同做好該項(xiàng)工作。至于是一方主導(dǎo)或共同負(fù)責(zé)，還是新設(shè)一家獨(dú)立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，則要根據(jù)各國(guó)的具體情況來(lái)確定。

三、探索實(shí)施我國(guó)政府管制的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度

（一）我國(guó)政府管制的現(xiàn)狀及對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響

我國(guó)的政府管制與西方國(guó)家的政府管制有所不同。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府管制完全取代市場(chǎng)。隨著市場(chǎng)化改革進(jìn)程的加快，特別是1992年確立了“建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”目標(biāo)之后，我國(guó)政府管制的強(qiáng)度有所減弱?？傮w而言，目前我國(guó)的政府管制仍然非常普遍，是一種較高強(qiáng)度的管制。實(shí)踐中，我國(guó)的政府管制還十分復(fù)雜，它往往與產(chǎn)業(yè)政策、行政審批和地方保護(hù)等多種因素交織在一起。在產(chǎn)業(yè)政策的背后，政府管制的影子總是若隱若現(xiàn)；行政審批則是政府管制的有機(jī)組成部分，“大量不合理的審批，就意味著不合理的管制”； 〔31〕政府管制還是地方保護(hù)的強(qiáng)力武器。我國(guó)政府管制的設(shè)定依據(jù)也過(guò)于寬泛，除了通過(guò)法律和行政法規(guī)設(shè)定之外，通過(guò)規(guī)章和各種規(guī)定、做法（俗稱(chēng)“紅頭文件”）設(shè)定的，更為普遍。盡管20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)的政府管制有所放松，在有些領(lǐng)域解除了管制，但無(wú)論是廣度、深度以及實(shí)際效果都不盡如人意。我國(guó)目前處于傳統(tǒng)管制向現(xiàn)代管制轉(zhuǎn)型的階段，離高品質(zhì)管制或者說(shuō)更佳管制還有很長(zhǎng)一段距離。目前，我國(guó)正在全面深化改革，努力保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。要實(shí)現(xiàn)這些改革任務(wù)，政府必須要進(jìn)一步給市場(chǎng)松綁，也就是要全面啟動(dòng)放松、解除管制改革。而去年開(kāi)始的行政審批制度改革顯然有利于放松政府的進(jìn)入管制，也取得了實(shí)質(zhì)進(jìn)展。

我國(guó)政府管制對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響比較大，很多領(lǐng)域特別是壟斷性行業(yè)的市場(chǎng)進(jìn)入壁壘森嚴(yán)，地區(qū)市場(chǎng)之間的人為封鎖也較為普遍。這些政府管制措施，影響了企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制造成了極大的破壞。例如，我國(guó)成品油市場(chǎng)的相關(guān)規(guī)定就嚴(yán)重限制了成品油市場(chǎng)的進(jìn)入，使得中石油、中石化等國(guó)有石油企業(yè)壟斷了成品油的批發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)、新建加油站的建設(shè)和營(yíng)運(yùn)權(quán)以及航油的采購(gòu)和供應(yīng)權(quán)等，造成民營(yíng)石油企業(yè)節(jié)節(jié)敗退，經(jīng)營(yíng)舉步維艱。 〔32〕類(lèi)似的例子比比皆是。

對(duì)此，張維迎教授指出：“可以講，我們的管制其實(shí)是壟斷政策，是一種反競(jìng)爭(zhēng)的政策，而不是為了讓競(jìng)爭(zhēng)更好地發(fā)揮作用?！?〔33〕在競(jìng)爭(zhēng)法視野中，這些影響競(jìng)爭(zhēng)的政府管制實(shí)質(zhì)就是一種政府反競(jìng)爭(zhēng)行為，其最主要的表現(xiàn)形式就是反壟斷法中所稱(chēng)的行政限制競(jìng)爭(zhēng)行為，學(xué)術(shù)界通常稱(chēng)之為行政壟斷行為。行政壟斷是政府部門(mén)利用手中權(quán)力人為制造市場(chǎng)障礙破壞競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的行為,它的危害比市場(chǎng)壟斷更大,對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的破壞性也更大,更需要防范和治理。 〔34〕如果要徹底扭轉(zhuǎn)政府管制對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響和限制，我們必須要轉(zhuǎn)變理念，讓競(jìng)爭(zhēng)政策取代產(chǎn)業(yè)政策成為基礎(chǔ)性經(jīng)濟(jì)政策，同時(shí)采取措施最大限度地消除政府管制對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響。其中，最有效的方案應(yīng)是建立規(guī)范的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度。

（二）通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估有效解決政府管制對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響

影響競(jìng)爭(zhēng)的政府管制實(shí)質(zhì)就是一種政府反競(jìng)爭(zhēng)行為。如果政府管制涉及濫用行政權(quán)力并且影響競(jìng)爭(zhēng)的，那么就是反壟斷法中的行政排除限制競(jìng)爭(zhēng)行為或者說(shuō)是行政壟斷行為。國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)家工商總局通過(guò)行政執(zhí)法已經(jīng)辦理了不少行政壟斷案件。然而，行政壟斷通過(guò)司法途徑解決一直比較艱難，自2008年以來(lái)立案數(shù)寥寥無(wú)幾，更不用說(shuō)判決勝訴了。最近，這種情況有所改觀(guān)。2015年2月，廣州市中級(jí)人民法院對(duì)于“深圳市斯維爾科技有限公司訴廣東省教育廳涉嫌行政壟斷”一案，作出了國(guó)內(nèi)首例行政壟斷訴訟判決，廣東省教育廳因構(gòu)成行政壟斷敗訴。此案提醒各地政府部門(mén)收斂權(quán)力，不要隨意干預(yù)市場(chǎng)，而應(yīng)轉(zhuǎn)變身份，做市場(chǎng)秩序的監(jiān)管者和裁判，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序。 〔35〕

對(duì)于影響競(jìng)爭(zhēng)的政府管制，通過(guò)反壟斷執(zhí)法和司法來(lái)加以解決尚存在諸多不足之處。根據(jù)我國(guó)《反壟斷法》的規(guī)定，只有濫用行政權(quán)力的政府管制才有可能被宣告違法從而予以制止。但是濫用行政權(quán)力本身就是一個(gè)模糊的概念，在實(shí)踐中難以準(zhǔn)確界定；對(duì)于那些沒(méi)有濫用權(quán)力但是違法的并且影響競(jìng)爭(zhēng)的政府管制，反壟斷執(zhí)法和司法是無(wú)能為力的；對(duì)于那些合乎其他法律規(guī)定但影響、限制競(jìng)爭(zhēng)的政府管制，反壟斷執(zhí)法和司法更沒(méi)有辦法處理。相比而言，現(xiàn)有的反壟斷執(zhí)法和司法對(duì)于解決“影響競(jìng)爭(zhēng)的政府管制行為”（具體行政行為）還是有一定效果的，但對(duì)于解決“影響競(jìng)爭(zhēng)的政府管制措施”（大量的以規(guī)章、政策、文件、規(guī)定、做法等合法形式存在）的效果則是非常有限的。

對(duì)于這些影響競(jìng)爭(zhēng)的政府管制措施，我國(guó)目前的另一種解決思路就是清理和廢除?！稕Q定》即要求“清理和廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法”。這里的“妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法”就是本文所稱(chēng)的“限制競(jìng)爭(zhēng)的政府管制措施”。2013年12月，商務(wù)部、稅務(wù)總局會(huì)同12個(gè)部門(mén)聯(lián)合發(fā)布了《消除地區(qū)封鎖、打破行業(yè)壟斷工作方案》，在全國(guó)范圍內(nèi)部署開(kāi)展消除地區(qū)封鎖、打破行業(yè)壟斷工作；商務(wù)部、國(guó)務(wù)院法制辦會(huì)同發(fā)改委、財(cái)政部、稅務(wù)總局聯(lián)合清理地方封鎖并發(fā)布了《關(guān)于集中清理在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖規(guī)定的通知》。2014年6月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見(jiàn)》再次明確提出，對(duì)各級(jí)政府和部門(mén)涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入、經(jīng)營(yíng)行為規(guī)范的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)定進(jìn)行全面清理，廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定和做法。然而，這種清理和廢除“妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法”解決思路的局限性相當(dāng)明顯。它具有一次性、運(yùn)動(dòng)式的特點(diǎn)；出臺(tái)的多為原則性規(guī)定，操作性不強(qiáng)，特別是缺乏“妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定與做法”的判斷標(biāo)準(zhǔn)。以往經(jīng)驗(yàn)表明，各級(jí)政府通過(guò)紅頭文件、行政命令等形式清理、整頓行政壟斷的效果有限， 〔36〕“用紅頭文件破除行政壟斷的傳統(tǒng)方法難以為繼”。 〔37〕

因此，需要導(dǎo)入競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度。競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估比法的清理更全面，更具建設(shè)性。它不僅僅是單純的清理，更會(huì)提出建設(shè)性的意見(jiàn)和建議。在評(píng)估政府管制是否限制競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，還會(huì)考慮有無(wú)候選政策，以及進(jìn)行成本效益分析，將政府管制對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響控制在最低限度。2015年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》，提出要“探索實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度”。國(guó)家發(fā)改委主管部門(mén)負(fù)責(zé)人也表示：“發(fā)改委將深入推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施，探索建立對(duì)各類(lèi)經(jīng)濟(jì)政策的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度?！?〔38〕這里的“公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度”實(shí)際上就是競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度。這充分表明競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度已經(jīng)進(jìn)入中央高層的決策視野，必將在未來(lái)發(fā)揮積極作用。

（三）競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估體系的構(gòu)建

探索實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度，離不開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估體系的構(gòu)建，這涉及評(píng)估對(duì)象的選擇、評(píng)估內(nèi)容的確定以及評(píng)估主體的設(shè)置三個(gè)核心組成部分。我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估對(duì)象的選擇，是包括對(duì)現(xiàn)行政府管制的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估以及擬議（新）政府管制的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估，還是僅僅針對(duì)其中一個(gè)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估。從目前我國(guó)對(duì)影響競(jìng)爭(zhēng)的政府管制所采取的措施來(lái)看，無(wú)論是反壟斷執(zhí)法、司法還是清理和廢除“妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法”，均是事后行動(dòng)，指向的對(duì)象均是現(xiàn)行政府管制。雖然正在進(jìn)行的全面深化改革有利于逐步放松和解除管制，但政府管制對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響還處于一個(gè)較高的水平，這種影響既有中央層面的也有地方層面的，既存在于壟斷性行業(yè)也存在于競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，既表現(xiàn)為行政法規(guī)、規(guī)章也表現(xiàn)為政策、文件、規(guī)定和做法。如果要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，讓競(jìng)爭(zhēng)政策成為基礎(chǔ)性的經(jīng)濟(jì)政策，通過(guò)對(duì)現(xiàn)行政府管制進(jìn)行全面、系統(tǒng)的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估無(wú)疑是十分必要的，這也是當(dāng)前我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估工作的重點(diǎn)。然而，由于現(xiàn)行政府管制種類(lèi)、數(shù)量繁多，試圖在短時(shí)期內(nèi)完全解決是不切實(shí)際的。在競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估的初期，我們不妨學(xué)習(xí)澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)先確定競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估的優(yōu)先領(lǐng)域，對(duì)一些重大的、嚴(yán)重影響競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)行政府管制優(yōu)先進(jìn)行評(píng)估。優(yōu)先評(píng)估的安排意味著政府將有效集中資源去促進(jìn)有著重大意義的改革。此外，我國(guó)也應(yīng)開(kāi)展擬議（新）政府管制的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估。政府管制需要革新但不可能完全消除，這就要求政府管制機(jī)關(guān)在擬定管制措施前就進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估，提前防范和阻止政府設(shè)定嚴(yán)重影響競(jìng)爭(zhēng)的管制措施，從而有利于最終實(shí)現(xiàn)高品質(zhì)管制的目標(biāo)。

確定評(píng)估對(duì)象后，需要明確我國(guó)在競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估的內(nèi)容。確立管制政策目標(biāo)、思索管制政策可能對(duì)市場(chǎng)的不利因素類(lèi)型、分析市場(chǎng)價(jià)量所受的沖擊，是面對(duì)任一管制政策評(píng)估所必需留意的三大方向。管制政策競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估的第一要?jiǎng)?wù)當(dāng)在掌握與確認(rèn)政策目標(biāo)，唯有如此，有效率的替代方案才能被正確地思考。 〔39〕政策目標(biāo)確定后，我們就要考慮該管制政策對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的可能沖擊，包括限制供應(yīng)商的數(shù)量或經(jīng)營(yíng)范圍、限制供應(yīng)商的競(jìng)爭(zhēng)能力、打擊供應(yīng)商參與競(jìng)爭(zhēng)的積極性和對(duì)消費(fèi)者可獲信息及其選擇的限制等四個(gè)方面。此外，還要分析管制政策的競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)，即對(duì)市場(chǎng)價(jià)格和產(chǎn)量的實(shí)際或潛在影響，這是衡量管制政策對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)影響的最直觀(guān)的表現(xiàn)。在實(shí)際操作過(guò)程中，我們不妨參考OECD及主要成員國(guó)的做法，制定《競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估工具書(shū)》和《競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估指南》，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估的內(nèi)容作詳細(xì)的規(guī)定，以方便競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估工作的開(kāi)展。

目前，我們競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估工作尚處于探索階段，尚無(wú)專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)政府管制的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估工作。在清理和廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法的過(guò)程中，一般按照“誰(shuí)制定、誰(shuí)清理”的原則由管制機(jī)關(guān)各自分散實(shí)施。這種分散式清理工作的優(yōu)點(diǎn)是管制機(jī)關(guān)掌握了大量管制信息、熟悉管制業(yè)務(wù)，由其進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估有利于管制措施主動(dòng)與競(jìng)爭(zhēng)相協(xié)調(diào)。但是，這一做法缺點(diǎn)也更為明顯，一方面管制機(jī)關(guān)缺少競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估的能力和知識(shí)，另一方面由于其本身就是利益相關(guān)方，容易影響該項(xiàng)工作的開(kāi)展，實(shí)際很可能就達(dá)不到預(yù)期的目標(biāo)。

就我國(guó)實(shí)際情況而言，競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估的主管機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)評(píng)估對(duì)象的不同而有所不同。對(duì)于現(xiàn)行政府管制的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估，由于涉及面廣、數(shù)量多，工作量巨大，因此建議借鑒澳大利亞等國(guó)家的做法，成立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，這就是集中式的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估組織模式。對(duì)于擬議（新）政府管制的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估，建議由競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)關(guān)引導(dǎo)政府管制機(jī)關(guān)先進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估，競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)關(guān)制定競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估手冊(cè)和指南供其參考。如果管制機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)初步評(píng)估后，發(fā)現(xiàn)該管制政策明顯影響競(jìng)爭(zhēng)的，則由管制機(jī)關(guān)自己直接改正，并將改正措施上報(bào)競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)關(guān)；如果經(jīng)初步評(píng)估發(fā)現(xiàn)有可能影響、限制競(jìng)爭(zhēng)的，并且需要進(jìn)一步深入評(píng)估的，那么就應(yīng)該提交給競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)關(guān)進(jìn)行全面、深入的評(píng)估。競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)關(guān)評(píng)估后，提出修改意見(jiàn)，交由管制機(jī)關(guān)改正。這種制度設(shè)計(jì)既可以發(fā)揮管制機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)，又可以發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)關(guān)擁有的豐富的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估能力和知識(shí)，有利于做好競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估工作。

（責(zé)任編輯：陳越峰）

胡志沛：《邁向更佳管制：以歐盟所推動(dòng)的管制影響評(píng)估制度為例》，來(lái)源：http://www.doc88.com/p-796551266772.html，2015年3 月20日訪(fǎng)問(wèn)。

[美]小賈爾斯?伯吉斯：《管制和反托拉斯經(jīng)濟(jì)學(xué)》，馮金華譯，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2003年版，第4頁(yè)。

See Morton Keller, Regulation of Larger Enterprise: The United States Experience in Comparative Perspective, 轉(zhuǎn)引自[美]小賈爾斯?伯吉斯：《管制和反托拉斯經(jīng)濟(jì)學(xué)》，馮金華譯，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2003年版，第4頁(yè)。

陳櫻琴：《管制革新之法律基礎(chǔ)與政策調(diào)適》，載劉孔中、施俊吉主編：《管制革新》，“中央研究院”中山人文社會(huì)科學(xué)研究所叢書(shū)2011年版，第24頁(yè)。

[美]W.基普?維斯庫(kù)斯等：《反壟斷與管制經(jīng)濟(jì)學(xué)》，陳甬軍、覃福曉等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年版，第303頁(yè)。

王俊豪：《政府管制經(jīng)濟(jì)學(xué)導(dǎo)論》，商務(wù)印書(shū)館2001年版，第34—38頁(yè)。

胡志沛：《邁向更佳管制：以歐盟所推動(dòng)的管制影響評(píng)估制度為例》，來(lái)源：http://www.doc88.com/p-796551266772.html，2015年3 月20日訪(fǎng)問(wèn)。

參見(jiàn)趙清揚(yáng)：《競(jìng)爭(zhēng)政策與解除管制》，載《公平交易季刊》1999年第1期。

參見(jiàn)廖惠珠：《競(jìng)爭(zhēng)政策與管制政策之調(diào)和》，載《公平交易季刊》2002年第4期。

[美]丹尼爾?F.史普博：《管制與市場(chǎng)》，余暉等譯，格致出版社、上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社2008年版，第28、801頁(yè)。

陳櫻琴：《管制革新之法律基礎(chǔ)與政策調(diào)適》，載劉孔中、施俊吉主編：《管制革新》，“中央研究院”中山人文社會(huì)科學(xué)研究所叢書(shū)，2011年，第28頁(yè)。

[英]安東尼?奧格斯：《規(guī)制：法律形式與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》，駱梅英譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版，第337頁(yè)。

See National Competition Policy, Australian Government Publishing Service 1993, pp. 191, 200.

參見(jiàn)陳和全等：《公平交易法與其他法規(guī)競(jìng)合競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)之研究》，臺(tái)灣地區(qū)“公平交易委員會(huì)”《2009年委托研究報(bào)告7》，第1、18、19頁(yè)。

陳櫻琴：《管制革新之法律基礎(chǔ)與政策調(diào)適》，載劉孔中、施俊吉主編：《管制革新》，“中央研究院”中山人文社會(huì)科學(xué)研究所叢書(shū)，2011年，第29頁(yè)。

參見(jiàn)陳和全等：《公平交易法與其他法規(guī)競(jìng)合競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)之研究》，臺(tái)灣地區(qū)“公平交易委員會(huì)”《2009年委托研究報(bào)告7》，第7頁(yè)。

胡志沛：《邁向更佳管制：以歐盟所推動(dòng)的管制影響評(píng)估制度為例》，來(lái)源：http://www.doc88.com/p-796551266772.html，2015年3月20日訪(fǎng)問(wèn)。

徐士英：《競(jìng)爭(zhēng)政策研究——國(guó)際比較與中國(guó)選擇》，法律出版社2013年版，第167頁(yè)。

陳和全等：《公平交易法與其他法規(guī)競(jìng)合競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)之研究》，臺(tái)灣地區(qū)“公平交易委員會(huì)”《2009年委托研究報(bào)告7》，第188頁(yè)。

王健、汪望宇：《美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)制度研究》，載漆多俊主編：《經(jīng)濟(jì)法論叢》（第27卷），法律出版社2014年版，第281、293頁(yè)。

澳大利亞將競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估稱(chēng)為競(jìng)爭(zhēng)審查（competition review）。

See Australia’s experience driving economic growth through competition policy reforms, http://www.accc.gov.au/speech/australia’sexperience-driving-economic-growth-through-competition-policy-reforms, accessed December 20, 2015.

陳和全等：《公平交易法與其他法規(guī)競(jìng)合競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)之研究》，臺(tái)灣地區(qū)“公平交易委員會(huì)”《2009年委托研究報(bào)告7》，第2頁(yè)。

《競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估工具書(shū)?指南》，第8、9頁(yè)，來(lái)源：http://www.oecd.org/daf/competition/98765437.pdf，2015年4月9日訪(fǎng)問(wèn)。

See Competition Assessment Manual, KFTC，http://eng.ftc.go.kr/files/static/International_Relations/Seoul_Forum/CompertitionAssessmentManual_KFTC.pdf, p.4, April 9, 2015.

陳和全等：《公平交易法與其他法規(guī)競(jìng)合競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)之研究》，臺(tái)灣地區(qū)“公平交易委員會(huì)”《2009年委托研究報(bào)告7》，第188頁(yè)。

OECD，《競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估工具書(shū)?原則》，第25頁(yè)，來(lái)源：http://www.oecd.org/daf/competition/98765436.pdf，2015年4月9日訪(fǎng)問(wèn)。

See Michiyo Hamada, “Controlling Anticompetitive Action by the State: The Role of Competition Advocacy ／ Competition Assessment- Japan’s Experience”, p.6, 來(lái)源：http://www.jftc.go.jp/en/policy_enforcement/speeches/2011/110318.html，accessed April 15, 2015.

OECD，《競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估工具書(shū)?指南》，第73頁(yè)，來(lái)源：http://www.oecd.org/daf/competition/98765437.pdf，2015年4月9日訪(fǎng)問(wèn)。

See National Competition Policy legislation Review Guidelines: Prepared for the National Competition Council，Centre for International Economics, February 1999, p. 24.

余暉：《迷失方向的政府管制》，來(lái)源：http://www.china-review.com/sao.asp?id=9136，2015年4月20日訪(fǎng)問(wèn)。

鄭宇：《劍指“地區(qū)封鎖” 商務(wù)部展開(kāi)“逆向”反壟斷調(diào)查》，載《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》2014年6月21日第C9版。

張維迎：《中國(guó)政府管制的特殊成因》，來(lái)源：http://www.aisixiang.com/data/9325.html，2015年4月17日訪(fǎng)問(wèn)。

萬(wàn)靜：《法庭將成為破除行政壟斷主戰(zhàn)場(chǎng)》，載《法制日?qǐng)?bào)》2015年2月16日第6版。

參見(jiàn)萬(wàn)靜：《法庭將成為破除行政壟斷主戰(zhàn)場(chǎng)》，載《法制日?qǐng)?bào)》2015年2月16日第6版。

何欣榮、高少華：《高通領(lǐng)60億元罰單 “全面開(kāi)花”折射反壟斷執(zhí)法常態(tài)化》，來(lái)源：http://news.xinhuanet.com/2015-02/10/c_1114325202.htm，2015年4月17日訪(fǎng)問(wèn)。

黃勇：《新形勢(shì)下反行政壟斷執(zhí)法與司法》，載《價(jià)格理論與實(shí)踐》2015年第1期。

王爾德：《中國(guó)與歐盟、美國(guó)并稱(chēng)三大反壟斷司法轄區(qū)》，載《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2015年2月10日第7版。

陳和全等： 《公平交易法與其他法規(guī)競(jìng)合競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)之研究》，臺(tái)灣地區(qū)公平交易委員會(huì)《2009年委托研究報(bào)告7》，第173、174頁(yè)。