●邱振宇 管德忠

淺析績效監(jiān)督和財政監(jiān)督的關(guān)系

●邱振宇 管德忠

近年來，江蘇省南通市經(jīng)濟保持了較快的發(fā)展，城鎮(zhèn)人均可支配收入超過了蘇南個別城市的均量，老百姓從中得到不少實惠。但與此同時，南通也面臨著許多深刻、復(fù)雜的社會矛盾。例如，隨著財政收支壓力越來越大，公眾對財政資金投向什么領(lǐng)域、使用的效果如何、對民生有什么影響、公共支出與政府機構(gòu)自身開支之間的資金分配比率等問題的關(guān)注度越來越高。這在客觀上要求財政部門改進(jìn)財政支出方式以及傳統(tǒng)財政監(jiān)督模式，探索績效監(jiān)督的有效路徑，從而提高財政資金管理的規(guī)范化和透明化，以及財政資金的使用效率。

2013年開始，南通市財政局積極嘗試績效監(jiān)督，主要采取兩種方式，一是績效檢查，二是績效重點跟蹤。通過跟蹤和檢查發(fā)現(xiàn)了一些不合理的支出，引起了項目單位及主管部門的重視，取得了一定的效果。在試點的基礎(chǔ)上，如何正確認(rèn)識和把握兩者之間的異同，并借鑒財政監(jiān)督好的做法和優(yōu)點形成系統(tǒng)而有效的績效監(jiān)督模式，在財政管理中大膽應(yīng)用，凸顯“互補效應(yīng)”，切實提高資金使用安全和效率，體現(xiàn)財政部門資金管理的科學(xué)化、精細(xì)化水平，是一個值得深入研究的課題。

一、績效監(jiān)督與財政監(jiān)督的內(nèi)涵

（一）績效監(jiān)督的內(nèi)涵

績效監(jiān)督是財政預(yù)算績效管理的重要內(nèi)容，以提高財政資金“績效”為目的。其在重視成本效益原則的同時，統(tǒng)籌考慮財政資金可產(chǎn)生的社會效益、環(huán)境效益、群眾反響等因素，按照績效管理的要求，采用一定的標(biāo)準(zhǔn)和方法，著重對財政資金分配、使用、效益等內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)的管控和監(jiān)督?？冃ПO(jiān)督的核心是科學(xué)、客觀、全面地反映財政資金的績效狀況，提出進(jìn)一步提高資金安全和效益的建議和方法，促進(jìn)被監(jiān)督主體在努力保障資金安全的基礎(chǔ)上不斷提高資金效益。

（二）財政監(jiān)督的內(nèi)涵

盡管我國自上世紀(jì)50年代初期以來就已開始研究其他國家的財政監(jiān)督理論，但對于“財政監(jiān)督”目前還沒有一個被普遍接受的確切表述。究其本質(zhì)，財政監(jiān)督可以看作是政府的財政管理部門及其專職機構(gòu)，通過審查稽核、跟蹤監(jiān)督、專項檢查等手段，對財政資金運行的合規(guī)性、真實性、安全性、有效性進(jìn)行監(jiān)控、調(diào)查、處理的一種經(jīng)濟活動。財政監(jiān)督內(nèi)容眾多，但從各地實踐來看，重點還是在于保障財政資金的安全。

二、績效監(jiān)督與財政監(jiān)督的異同

績效監(jiān)督與財政監(jiān)督有著許多相通點甚至二者之間是緊密聯(lián)系的。在監(jiān)督模式上，兩者都堅持事前、事中和事后監(jiān)督相結(jié)合，在環(huán)節(jié)上相同；公正公開、分級分類也是兩者都要堅守的準(zhǔn)則；財政監(jiān)督的不少手段與方法可以運用到績效監(jiān)督中來；績效監(jiān)督涉及的預(yù)算單位往往就是財政監(jiān)督的重點對象；績效監(jiān)督是否到位在某種程度上也體現(xiàn)了財政監(jiān)督的水平高低，財政監(jiān)督搞得好的地方，其績效監(jiān)督水平也往往不低。

從廣義上來說，財政監(jiān)督作為財政管理的重要職能，績效監(jiān)督是財政監(jiān)督的一項重要內(nèi)容，卻賦予了傳統(tǒng)的財政監(jiān)督更多新的內(nèi)涵。因此，我們要認(rèn)識到兩者在監(jiān)督方法、內(nèi)容、重點和結(jié)果運用上的不同，并在實踐工作中進(jìn)行運用。績效監(jiān)督較之傳統(tǒng)的財政監(jiān)督，其目標(biāo)更高、內(nèi)容更廣、檢查方法更豐富、檢查難度更大。主要體現(xiàn)在：

（一）兩者職能同中有異

整體而言，績效監(jiān)督與財政監(jiān)督職能都包括監(jiān)控、預(yù)警、評價、糾偏、制裁、反饋等內(nèi)容，但強度上有所不同。

1、財政監(jiān)督的制裁和糾偏職能強于績效監(jiān)督。目前，財政監(jiān)督在我國有較強的法制體系來支撐其職能的履行，如《憲法》中很多表述間接規(guī)范了財政監(jiān)督行為，促進(jìn)了財政監(jiān)督工作的開展，《預(yù)算法》、《審計法》、《人大常委會監(jiān)督法》、《稅收征收管理法》、《會計法》、《行政處罰法》等很多法律法規(guī)，財政部出臺的 《財政檢查工作方法》、《財政部門實施會計監(jiān)督辦法》、《財政檢查報告具體規(guī)則》等規(guī)章制度，都在一定程度上保證了財政監(jiān)督的權(quán)威性。然而，績效監(jiān)督的法理依據(jù)卻非常少見，難以查找。實踐中財政部《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財預(yù)〔2011〕416號）是各地開展績效監(jiān)督及績效管理的綱領(lǐng)性文件。地方政府對績效監(jiān)督支持力度較大的，通常會制定一些地方規(guī)章來保障績效監(jiān)督的有序開展。另外，通過績效監(jiān)督發(fā)現(xiàn)資金效益低下、績效目標(biāo)未實現(xiàn)等問題，實踐中采取的制裁或糾偏手段一般用于整改或者調(diào)整預(yù)算，但這具有一定的滯后性。如果是由政府部門申請劃撥給民營企業(yè)的財政資金，出現(xiàn)資金投入后效益低下或無效益的情況則更加難以處理。因此，從制度保障程度上來看，績效監(jiān)督的法律地位還有待提高，傳統(tǒng)財政監(jiān)督的制裁、糾偏職能更強。

2、預(yù)警、評價、反饋職能績效監(jiān)督有自身優(yōu)勢?？冃ПO(jiān)督是績效管理的有機組成部分，與績效管理的其它組成部分形成互補，在預(yù)警、評價、反饋等方面發(fā)揮著重要作用。一是預(yù)警職能。地方政府開展績效管理，績效目標(biāo)是首要環(huán)節(jié)，項目單位通常還要向財政部門提供績效目標(biāo)可行性說明以證明項目的合理性。這些程序在一定程度上可以為財政部門對資金的效益進(jìn)行預(yù)判提供數(shù)據(jù)支撐，客觀性、即時性較強。而要通過財政監(jiān)督進(jìn)行預(yù)判，財政部門往往需要根據(jù)歷年監(jiān)督情況進(jìn)行綜合分析和主觀判斷，彈性較大。二是評價職能。績效監(jiān)督的結(jié)論、反映的項目情況為績效評價提供了素材和依據(jù)，績效評價反過來可以驗證績效監(jiān)督結(jié)論。在評價環(huán)節(jié)，財政部門通常會聘請相關(guān)行業(yè)專家進(jìn)行論證，公允性較強。而財政監(jiān)督的結(jié)論往往由財政部門直接做出，有一定局限性。三是反饋職能。財政監(jiān)督是由財政部門向被監(jiān)督單位反饋，重大違規(guī)違紀(jì)事件財政部門甚至?xí)蚣o(jì)委或政府進(jìn)行報告。而績效監(jiān)督需財政部門分多個層次進(jìn)行反饋：第一層次是向項目單位進(jìn)行反饋，要求整改，或是向項目主管部門反饋，要求牽頭整改；第二層次是財政部門進(jìn)行內(nèi)部反饋，決定是否調(diào)整項目預(yù)算。如南通市今年對績效監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的存在不合理支出的項目預(yù)算進(jìn)行了大幅度削減或取消；第三層次是就重大績效監(jiān)督事項向市政府、人大、政協(xié)進(jìn)行專題匯報。可以看出，在反饋的范圍和層次上績效監(jiān)督比財政監(jiān)督更廣。

（二）監(jiān)督內(nèi)容各有側(cè)重

財政監(jiān)督內(nèi)容眾多，當(dāng)前形成共識的有：預(yù)算監(jiān)督、財政收入監(jiān)督、財政支出監(jiān)督、對國有資產(chǎn)管理的監(jiān)督、對會計基礎(chǔ)信息和社會中介機構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)督、財政內(nèi)部管理情況監(jiān)督、財政政策落實情況監(jiān)督等?？冃ПO(jiān)督對上述內(nèi)容或多或少都會進(jìn)行關(guān)注，但重點在于財政支出績效目標(biāo)的完成情況、財政資金投入后的效益等內(nèi)容。財政監(jiān)督也對資金效益性進(jìn)行監(jiān)督，但在實務(wù)中更多的還是著眼于資金的安全?？冃ПO(jiān)督在關(guān)注資金安全性的同時，更看重資金的效益性。這里的“效益”不局限于經(jīng)濟效益，它還涉及到業(yè)務(wù)活動實現(xiàn)的社會效益、環(huán)境改進(jìn)、社會滿意度等諸多公共目標(biāo)，例如很多民生類項目不可能產(chǎn)生經(jīng)濟效益，但解決了多少群眾的困難，多大程度改善了民生則是績效監(jiān)督關(guān)注的重點。財政部《財政支出績效評價體系》明確規(guī)定，項目績效包括項目產(chǎn)出、項目效果等內(nèi)容，項目效果則包括“經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益、可持續(xù)影響、服務(wù)對象滿意度”等內(nèi)容?？冃ПO(jiān)督內(nèi)容必然要與財政部規(guī)定相一致。此外，被監(jiān)督主體的內(nèi)部管理等也往往是績效監(jiān)督的關(guān)注內(nèi)容，例如項目單位制定什么樣的管理制度、采取什么樣的管理手段來確保群眾能夠享受到項目益處，是績效監(jiān)督的要點。

（三）監(jiān)督方法和而不同

財政監(jiān)督的很多方法都可以為績效監(jiān)督所采用。如順查、逆查等一般查賬的方法和技術(shù)兩者通用，財政監(jiān)督檢查的重要載體報表、賬簿、憑證等也是績效監(jiān)督檢查的重要資料和數(shù)據(jù)來源?？梢哉f兩者在監(jiān)督方法上的契合度是最高的。不同之處是績效監(jiān)督更多采取一些社會研究方法，如現(xiàn)場訪談、觀察法、座談會、案例研究、問卷調(diào)查、專家論證等，這些方法在財政監(jiān)督中較少采用。造成這種差別的原因主要是由于兩者監(jiān)督的重點不同，如績效監(jiān)督關(guān)注的重點包括社會反響度，需要通過現(xiàn)場訪談、座談會等形式了解群眾的看法和觀點。

（四）發(fā)展歷史差異較大

財政監(jiān)督在我國開展的歷史相對較長，各種類型的監(jiān)督檢查實踐也很多。比如1985年開始持續(xù)13年的全國稅收財務(wù)物價大檢查、1996至1997全國預(yù)算外資金清查、近年的會計信息質(zhì)量檢查等。南通市自80年代末、90年代初恢復(fù)和推進(jìn)注冊會計師業(yè)務(wù)以來，大力建設(shè)南通“大監(jiān)督”體系，財政監(jiān)督自那時起就在南通市獲得較快的發(fā)展，時至今日，南通市財政監(jiān)督水平居于全省前列。而績效監(jiān)督在我國才剛剛起步，在國際上也只有幾十年的歷史，即使是市內(nèi)諸多財政監(jiān)督水平較高的會計師事務(wù)所也普遍缺乏績效監(jiān)督的實踐經(jīng)驗?？梢哉f財政監(jiān)督在我國普遍發(fā)展，已有一套相對成熟的操作體系，南通市無論是管理水平還是實務(wù)操作水準(zhǔn)都處于一個較高的水平；而績效監(jiān)督于全國而言需要理論界進(jìn)一步的研究、財政部的深入推進(jìn)，對南通市來講更是“摸著石頭過河”，還處于“建章立制”時期。

三、推進(jìn)績效監(jiān)督有效開展的思路

（一）推進(jìn)預(yù)算體制改革，探索實施績效預(yù)算的可能性

制約“績效監(jiān)督”發(fā)展的瓶頸之一是績效標(biāo)準(zhǔn)難以建立，其重要原因是財政資金使用的多樣性和公共效益、特別是非經(jīng)濟效益難以衡量。財政監(jiān)督與之相較，盡管其專門法律體系尚未建立，但它仍然可以依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)來開展，其監(jiān)督的內(nèi)容和方法也有標(biāo)準(zhǔn)可供參考。

實行績效預(yù)算恰好可以彌補績效監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)缺失的不足?？冃ьA(yù)算概念最早由美國提出，20世紀(jì)90年代，以“績效”為基礎(chǔ)的“新績效預(yù)算”出臺，在促進(jìn)政府改革、有效制止財政資金浪費、實現(xiàn)財政收支平衡等方面取得了不錯的效果。然而作為一種 “預(yù)算體制”，績效預(yù)算并非完美無缺，但因其是“公民（納稅人）監(jiān)督下的預(yù)算方式”，為包括美國在內(nèi)的許多西方國家所熱衷?！翱冃ьA(yù)算”的核心是建立一套能夠反映政府公共活動績效的評估體系。根據(jù)國外實踐，采用績效預(yù)算的預(yù)算報告要清楚地列明政府資金使用了多少、產(chǎn)出了什么、社會效果是什么，一般采用確定戰(zhàn)略目標(biāo)→制定年度預(yù)算→提交績效報告→績效測算→績效評價→根據(jù)結(jié)果調(diào)整下一年度預(yù)算的程序，這為績效監(jiān)督的“標(biāo)準(zhǔn)”問題提供了前提和基礎(chǔ)。

當(dāng)然，預(yù)算體制改革作為財政管理改革的核心，我國非常審慎。績效預(yù)算是否適合我國國情，并能得到很好的運用，現(xiàn)在還沒有定論。但在目前預(yù)算體制之下，有選擇地吸收 “績效預(yù)算”的部分思想和內(nèi)容，是可行的方案。

（二）加強績效監(jiān)督立法，提升績效監(jiān)督工作地位

目前績效監(jiān)督工作的開展，被監(jiān)督單位的重視和支持配合程度較為有限，其主動參與的程度不高，導(dǎo)致一些績效監(jiān)督工作流于形式，其中一個重要原因是績效監(jiān)督的法律地位不高。因此，國家層面出臺專門的績效監(jiān)督法律法規(guī)將有力地保障績效監(jiān)督工作的權(quán)威性。當(dāng)然，要做到這一步目前難度較大，但可以從以下兩方面進(jìn)行嘗試：一是新的《預(yù)算法》已將預(yù)算績效管理納入法律體系，績效監(jiān)督作為績效管理的重要內(nèi)容在法律層面上有所依托，但仍然需要進(jìn)一步制訂和出臺實施細(xì)則以明確績效監(jiān)督的地位。二是地方財政部門應(yīng)大力爭取政府支持，將績效監(jiān)督結(jié)果納入政府部門年度評比考核內(nèi)容，通過地方政府推進(jìn)地方績效監(jiān)督工作開展。

（三）強化事前績效監(jiān)督，緊密聯(lián)系預(yù)算安排

前文已經(jīng)提到，績效監(jiān)督的糾偏職能相對較弱，但在預(yù)警方面卻有其自身優(yōu)勢。除此之外，財政監(jiān)督往往通過被監(jiān)督單位的報表、賬簿、憑證即能獲得較為充分的依據(jù)，但績效監(jiān)督需要收集的資料卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不限于此，且往往存在被監(jiān)督單位的績效難以界定等問題。比如文化扶持資金投入到動漫設(shè)計企業(yè)，相關(guān)企業(yè)做到?？顚Ｓ谩⒑怂阋?guī)范，但資金投入的產(chǎn)出則不能完全從報表、賬簿、憑證等判斷；企業(yè)如果產(chǎn)出一部動畫片，其經(jīng)濟效益需要結(jié)合該動畫片是否在電視臺播放、播放時長多少、收視率如何、能否引發(fā)觀眾持續(xù)關(guān)注等情況綜合考慮才能判斷其績效。鑒于此，績效監(jiān)督比財政監(jiān)督應(yīng)更加強化其事前監(jiān)督職能。在預(yù)算單位申請預(yù)算時要申報績效目標(biāo)，提供可行性分析，財政部門根據(jù)單位申報資料組織有關(guān)專家進(jìn)行績效目標(biāo)可行性論證，得出預(yù)期判斷，認(rèn)為項目必要且可行，則批準(zhǔn)預(yù)算，否則相應(yīng)調(diào)減預(yù)算或者取消項目，才能體現(xiàn)出“績效”的真義。但在目前實踐中因為種種原因這一環(huán)節(jié)往往較為薄弱，如要加強，則涉及到預(yù)算體制的改革、財政部門與預(yù)算單位的聯(lián)動、預(yù)算單位所管理的行業(yè)單位體制改革等，難度較大，不僅需要財政部自上而下進(jìn)行推進(jìn)，還需要當(dāng)?shù)卣母叨戎匾暫驼咧С帧?/p>

（四）加強績效監(jiān)督隊伍建設(shè)，提升績效監(jiān)督理念

績效監(jiān)督工作涉及面廣、工作量大，需要相關(guān)人員既熟悉財政管理方面的法律法規(guī)，有較強的財政理論素養(yǎng)和專業(yè)知識，又有較豐富的財政監(jiān)督檢查實踐經(jīng)驗，要求很高。而績效監(jiān)督工作人員隊伍目前不僅在知識結(jié)構(gòu)、專業(yè)素質(zhì)、工作能力等方面不能達(dá)到工作要求，而且人手普遍不足。就財政部來說，預(yù)算司下設(shè)績效處，處室人員4人，負(fù)責(zé)全國績效管理工作。江蘇省情況基本相同，13個地級市從事績效管理的人員基本保持在4名左右，個別地級市人數(shù)相對較多，但這些地級市的績效處往往還兼有資產(chǎn)管理等其它財政管理職能。因此，當(dāng)前各地較普遍的做法是購買第三方服務(wù)，即聘請注冊會計師等專業(yè)的第三方機構(gòu)人員參加績效監(jiān)督工作。這在一定程度上可以緩解績效監(jiān)督工作量大與人手不足的矛盾，但中介機構(gòu)水平參差不齊，影響工作效果。鑒于此，南通市財政局在實踐中嘗試建立“大績效”機制，即對內(nèi)在局層面統(tǒng)一協(xié)調(diào)，實現(xiàn)各業(yè)務(wù)處室的真正融合，分組合作、共同開展績效監(jiān)督工作。對外一是加大每年會計信息質(zhì)量檢查的力度，提高全市會計人員工作質(zhì)量，保證會計信息基礎(chǔ)資料的齊全，減少常規(guī)性資料檢查的時間；二是在年初單位申請預(yù)算時，強調(diào)要由業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門共同編報績效目標(biāo)提請財政部門審核，促進(jìn)預(yù)算單位建立“績效”理念，逐步在全市推廣“績效文化”，提升績效監(jiān)督的“軟實力”?！?/p>

（作者單位：江蘇省南通市財政局）