李 霞

自20世紀(jì)末葉以來(lái)，伴隨著放松規(guī)制、新公共管理和合作治理的推進(jìn)，公私合作合同在全球范圍內(nèi)得到廣泛運(yùn)用。在中國(guó)，公私合作合同的實(shí)踐也日漸活躍，在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)等領(lǐng)域尤其如此。〔1〕例如，財(cái)政部在2014年9月發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金［2014］76號(hào))，明確提出要“拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變，完善財(cái)政投入及管理方式，盡快形成有利于促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式(Public-Private Partnership，PPP)發(fā)展的制度體系”;兩個(gè)多月后，財(cái)政部印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》(財(cái)金［2014］113號(hào))，對(duì)PPP合同體系尤其是其中項(xiàng)目合同的訂立和履行的全過(guò)程作出了指引性規(guī)范。2014年11月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《行政訴訟法》修正案，將部分與政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議相關(guān)的爭(zhēng)議納入行政訴訟的軌道?！?〕根據(jù)修正后的《行政訴訟法》第十二條第一款第(十一)項(xiàng)，公民、法人或者其他組織“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、為按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議”，提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。但目前，中國(guó)法律界對(duì)于包括政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議在內(nèi)的公私合作合同尚缺乏系統(tǒng)的理論建構(gòu)，不利于相關(guān)爭(zhēng)議的妥善解決和公私合作的順利開(kāi)展。本文擬對(duì)公私合作合同中的若干重要問(wèn)題，包括公私合作合同的概念及其勃興的原因、公私合作合同的性質(zhì)、國(guó)家在公私合作合同中的擔(dān)保責(zé)任以及公私合作合同展開(kāi)過(guò)程中的法制建構(gòu)等予以闡述，以期推進(jìn)對(duì)相關(guān)問(wèn)題的討論和認(rèn)識(shí)。

一、公私合作合同的興起

公私合作(Public-PrivatePartnerships，PPP)〔3〕在我國(guó)官方文件中則被稱(chēng)為“政府和社會(huì)資本合作模式”。參見(jiàn)財(cái)政部:《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金［2014］76號(hào));國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì):《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南(2014年版)》;國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行:《關(guān)于推進(jìn)開(kāi)發(fā)性金融支持政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》(發(fā)改投資［2015］445號(hào));財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部:《關(guān)于市政公用領(lǐng)域開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目推介工作的通知》(財(cái)建［2015］27號(hào))等。是晚近各國(guó)行政改革中的熱門(mén)概念和流行做法?！肮胶献鳌敝械摹肮?，指的是(廣義的)國(guó)家，具體表現(xiàn)為政府部門(mén)或其他公共機(jī)構(gòu);“私”指私人主體，包括自然人和私法人;“合作”則是指公私雙方為共同履行公共任務(wù)而采取的協(xié)作行動(dòng)。對(duì)公私合作這一概念所包含的范圍，有不同的界定。在最廣意義上，只要有私部門(mén)參與公共任務(wù)的履行，就可視為公私合作。這種界定的優(yōu)點(diǎn)在于，可以凸顯私人在現(xiàn)代國(guó)家履行公共任務(wù)過(guò)程中的重要地位，缺點(diǎn)則在于涉及領(lǐng)域過(guò)于寬泛，難以為其建立一個(gè)有效的討論基礎(chǔ)和統(tǒng)一的法律框架?！?〕詹振榮:《行政合作法之建制與開(kāi)展》，載臺(tái)灣行政法學(xué)會(huì)主編:《行政契約之法理/各國(guó)行政法學(xué)發(fā)展方向》，元照出版有限公司2009年版，第109頁(yè)。因此，有學(xué)者主張對(duì)公私合作的概念加以限縮，僅用以指稱(chēng)公私部門(mén)在對(duì)等互惠和責(zé)任分擔(dān)的基礎(chǔ)上，出于自由意愿所形成的合作關(guān)系。〔5〕Jan Ziekow，Verankerung verwaltungsrechtlicher Kooperationsverh?ltnisse ( Public Private Partnership) in Verwaltungsverfahrensgesetz，Wissenschaftliches Gutachten，erstattet für das Bundersministerium des Innern，Juni 2001，S． 76 ff．這一界定將法律直接授權(quán)或要求私人履行公共任務(wù)等現(xiàn)象排除在公私合作的范圍之外，有利于保持概念的純粹性。還有學(xué)者基于私人參與公共建設(shè)在當(dāng)代公私合作實(shí)踐中的重要地位，進(jìn)一步將公私合作限定于該領(lǐng)域?！?〕參見(jiàn)陳明燦、張蔚宏:《我國(guó)促參法下BOT之法制分析:以公私協(xié)力觀點(diǎn)為基礎(chǔ)》，載《公平交易季刊》2005年第2期;李洪雷:《其他承擔(dān)行政任務(wù)的主體》，載應(yīng)松年主編:《當(dāng)代中國(guó)行政法》，中國(guó)方正出版社2005年版，第412頁(yè)。由于第一種界定失之過(guò)寬，而第三種界定又略顯狹窄，本文對(duì)公私合作主要在前述第二種意義上加以運(yùn)用，但為使一些問(wèn)題的討論更加集中，將基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域中的公私合作作為重點(diǎn)考察對(duì)象。〔7〕實(shí)踐中我國(guó)對(duì)PPP的運(yùn)用主要集中于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域。例如財(cái)政部:《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金［2014］76號(hào))明確將政府和社會(huì)資本合作模式界定為“基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系”。但無(wú)論是哪一種意義上的公私合作，其發(fā)展都反映了國(guó)家與社會(huì)、政府與人民關(guān)系的深刻轉(zhuǎn)型，這使得現(xiàn)代國(guó)家在“法治國(guó)家”、“社會(huì)國(guó)家”、“行政國(guó)家”與“規(guī)制國(guó)家”等稱(chēng)號(hào)之外，還有了“合作國(guó)家”的別稱(chēng)?！?〕“合作國(guó)家”概念為德國(guó)學(xué)者Ernst-Hasso Ritter在1979年提出。See Ernst-Hasso Ritter，DerKooperative Staat.Bemerkungenzum Verh?ltnisvon Staatund Wirtschaft，A?R104(1979)，S.389ff.中文參見(jiàn)張桐銳:《合作國(guó)家》，載《當(dāng)代公法新論(中)——翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集》，元照出版有限公司2002年版，第578頁(yè)。

公私合作的運(yùn)作邏輯，是公私部門(mén)為著共同目的分工合作，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益，并結(jié)成一種互補(bǔ)性的合作伙伴關(guān)系?！?〕Graham Finney＆ DavidA.Grossman，“Public-Private Partnershipsin the Twenty-First Century”，inFrederickS.Laneed.，Current Issuesin Public Administration，Belford/St.Martin’sPress，1999，p.341.另可參見(jiàn)［英］達(dá)霖·格力姆賽、［澳］莫文·K.劉易斯:《公私合作伙伴關(guān)系:基礎(chǔ)設(shè)施供給和項(xiàng)目融資的全球革命》，濟(jì)邦咨詢公司譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版，第10-12頁(yè)。通過(guò)公私合作，可以將私部門(mén)的資本、專(zhuān)業(yè)知識(shí)、效率和靈活性引入公共行政當(dāng)中，創(chuàng)造出有效結(jié)合公私部門(mén)優(yōu)勢(shì)、資源和專(zhuān)業(yè)的效果，〔10〕DimaJamal，i“Successand Failure Mechanismsof Public Private Partnershipsin Developing Countries:Insightsfrom the Lebanese Context”，17 The International Journalof Public Sector Management414-430(2004).從而改善公部門(mén)績(jī)效，降低公共服務(wù)成本，提高服務(wù)品質(zhì)，減少政府財(cái)政壓力。正是著眼于公私合作在這些方面的優(yōu)勢(shì)，聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)(United Nations Economic Commissionf or Europe，UNECE)對(duì)其甚為推重，〔11〕UNECE，Guidebookon Promoting Good Governancein Public-Private Partnerships，the United Nations Econoic Comissionf or Europe，http://www.unece.org/ceci/publications/ppp.pdf/，accessed April15，2015.發(fā)展中國(guó)家的 PPP 也日漸盛行?！?2〕DimaJamal，i“Successand Failure Mechanismsof Public Private Partnershipsin Developing Countries:Insightsfrom the Lebanese Context”，17The International Journal of Public Sector Management414-430(2004).

就我國(guó)而言，公私合作的特殊意義還在于它回應(yīng)了政府職能轉(zhuǎn)變的需要。新中國(guó)成立后的相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，因?yàn)榉钚腥苷?、?jì)劃經(jīng)濟(jì)，國(guó)家壟斷了一切公共事務(wù)，私人領(lǐng)域也在很大程度上被公共化，極大禁錮了社會(huì)的活力。20世紀(jì)80年代以后，轉(zhuǎn)變政府職能被納入改革議程，并形成了一個(gè)延續(xù)至今的放權(quán)趨勢(shì)，呈現(xiàn)出由全能政府向有限政府、由管制政府向服務(wù)政府轉(zhuǎn)變的態(tài)勢(shì)。而與“不是政府就是市場(chǎng)”、“不是公就是私”的簡(jiǎn)單化思維相比，公私合作可以為政府職能的轉(zhuǎn)變提供另一種或許更符合實(shí)際的選項(xiàng)。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公用事業(yè)等領(lǐng)域，這一點(diǎn)表現(xiàn)得尤為突出。

公私合作往往涉及多方錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，這使得公共部門(mén)亟須運(yùn)用有效的工具來(lái)明確公私各方的權(quán)利與義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任，以應(yīng)對(duì)不可預(yù)見(jiàn)性和不確定性。立法規(guī)制和傳統(tǒng)行政規(guī)制手段卻都捉襟見(jiàn)肘:高度的法律化不僅受制于立法資源的不足而難以及時(shí)有效回應(yīng)權(quán)利義務(wù)明確的需求，更存在阻礙公私雙方根據(jù)項(xiàng)目的特定情形靈活應(yīng)對(duì)的弊端;以“命令—服從”為特征的傳統(tǒng)規(guī)制進(jìn)路亦與公私合作的理念和邏輯不合。在此背景下，以雙方平等協(xié)商、內(nèi)容具體明確為特征的合同的重要性就得到凸顯:合同作為一種自律性的規(guī)范形成工具，其內(nèi)容盡可能由合同當(dāng)事人自由形成，而法律則僅對(duì)其作出框架性規(guī)范，這種機(jī)制特別適合于運(yùn)用在公私合作領(lǐng)域?！?3〕李建良:《民營(yíng)化時(shí)代的行政法新思維》，載李建良主編:《2011行政管制與行政爭(zhēng)訟》，“中央研究院”法律學(xué)研究所2012年版，第1-27頁(yè)。

以公私合作中最具代表性的BOT模式為例，由于BOT主要用于公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，涉及眾多利益攸關(guān)方、影響范圍廣、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、投資金額大，因此必須通過(guò)合同的形式來(lái)確定和維持合同各方約定的具體內(nèi)容和彼此間的法律關(guān)系。BOT模式的實(shí)質(zhì)，即是包括特許權(quán)、合資、融資、建設(shè)、管理、維修、收費(fèi)、回購(gòu)、保險(xiǎn)、擔(dān)保等在內(nèi)的一系列合同。

從BOT合同中，我們也可以一窺公私合作合同的特性。其一，公私合作合同在實(shí)踐中往往表現(xiàn)為一個(gè)由系列相關(guān)合同構(gòu)成的龐大的“合同群”。其二，公私合作涉及具體項(xiàng)目的規(guī)劃、執(zhí)行和結(jié)束的各個(gè)階段，合同的內(nèi)容須涵蓋此長(zhǎng)期合作關(guān)系的全過(guò)程。其三，由于公私合作存在于國(guó)家與社會(huì)的交叉領(lǐng)域(überschneidungsbereich)，〔14〕G.F.Schuppert，Verwaltungswissenschaft:Verwaltung，Verwaltungsecht，Verwaltungslehre，Nomos Verlagsgesellschaft，2000，S.174.公私合作合同中必然成為匯聚國(guó)家與市場(chǎng)、公部門(mén)與私部門(mén)等場(chǎng)域中不同行為主體意志與利益的混合架構(gòu)。其四，公私合作合同通過(guò)書(shū)面的形式，將公、私部門(mén)的任務(wù)分工、責(zé)任分配與風(fēng)險(xiǎn)配置固定下來(lái)，在此基礎(chǔ)上發(fā)展作為“目標(biāo)共同體”和“風(fēng)險(xiǎn)共同體”的公私伙伴關(guān)系。

二、公私合作合同的法律性質(zhì)

對(duì)于秉持公私法二元?jiǎng)澐謧鹘y(tǒng)的國(guó)家來(lái)說(shuō)，公私合作合同的法律性質(zhì)究竟屬公還是私，直接關(guān)系到公私合作合同的規(guī)則適用和司法救濟(jì)管道的選擇，〔15〕在有著公私法二元界分傳統(tǒng)的國(guó)家，公、私法建立在不同的規(guī)范旨趣上，公、私法糾紛也通過(guò)不同訴訟渠道加以解決?？梢哉f(shuō)，事物的法律性質(zhì)決定著適用規(guī)范和訴訟渠道選擇方面的差異，進(jìn)而可能產(chǎn)出完全不同的司法裁判結(jié)果。參見(jiàn)李建良:《公法與私法的區(qū)別(上)》，載《月旦法學(xué)教室》2003年第5期。更關(guān)涉到其整體價(jià)值取向和具體制度的設(shè)計(jì)?！?6〕若將公私合作合同認(rèn)定為公法合同，意味著合同將對(duì)公共利益作更深入的考量，在具體制度上也會(huì)突出行政機(jī)關(guān)的單方優(yōu)益權(quán);將公私合作合同認(rèn)定為私法合同，則意味著合同須更多強(qiáng)調(diào)兩造的平等，謹(jǐn)慎平衡合同兩造各自代表的公益和私益。然而，在這個(gè)問(wèn)題上，我國(guó)法律迄今鮮有明確規(guī)定，〔17〕除了修正后的《行政訴訟法》第12條將政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議爭(zhēng)議部分納入行政訴訟的受案范圍之外，其他法律、法規(guī)和規(guī)范性文件等，均回避了對(duì)公私合作合同法律性質(zhì)的規(guī)定。例如，國(guó)家發(fā)展改革委于2015年4月25日印發(fā)的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的法律性質(zhì)問(wèn)題仍然進(jìn)行了模糊化處理，見(jiàn)第六章“爭(zhēng)議解決”的規(guī)定。但比較該辦法與國(guó)家發(fā)展改革委法規(guī)司2015年1月19日發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》(征求意見(jiàn)稿)可以發(fā)現(xiàn)，后者第48條所規(guī)定的“特許經(jīng)營(yíng)者與實(shí)施機(jī)關(guān)就特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議發(fā)生爭(zhēng)議并難以協(xié)商達(dá)成一致的，可以依法提起民事訴訟或仲裁”被刪除。學(xué)理上也未有定論?！?8〕現(xiàn)階段對(duì)公私合作合同性質(zhì)的學(xué)術(shù)討論也多圍繞政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議展開(kāi)，有學(xué)者認(rèn)為，政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議是“具有濃厚行政色彩的公法上的契約”，參見(jiàn)邢鴻飛:《政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的行政性》，載《中國(guó)法學(xué)》2004年第6期;有學(xué)者則認(rèn)為BOT合同應(yīng)屬兼具公法和私法行政的混合合同，參見(jiàn)湛中樂(lè)、劉書(shū)燃:《PPP協(xié)議中的法律問(wèn)題辨析》，載《法學(xué)》2007年第3期。

與公私合作合同的(公/私法)屬性之辨直接相關(guān)的問(wèn)題，是公法合同與私法合同的區(qū)別。在這個(gè)問(wèn)題上，“由于觀察角度不同，各是其所是，各非其所非”。〔19〕參見(jiàn)中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“司法院”大法官會(huì)議82年度釋字324號(hào)。大致而言，公、私法合同的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)主要有主體、目的、標(biāo)的、特殊權(quán)力保留和綜合判斷五種。其中合同標(biāo)的說(shuō)是以合同標(biāo)的作為判斷公私合作合同法律性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)。也即如果合同產(chǎn)生、變更或終止了公法上的法律關(guān)系，則屬公法合同，反之，如果產(chǎn)生、變更或終止的是私法上的法律關(guān)系，則為民事合同?！?0〕參見(jiàn)于安編著:《德國(guó)行政法》，清華大學(xué)出版社1999年版，第138頁(yè)。合同標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)“能夠清晰地說(shuō)明將行政合同從民事合同中分離并加以規(guī)范的理由和必要性”，〔21〕參見(jiàn)余凌云:《論行政契約的含義——一種比較法上的認(rèn)識(shí)》，載《比較法研究》1997年第3期。大陸法系的諸多國(guó)家和地區(qū)(例如德國(guó)、葡萄牙、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)、澳門(mén)特別行政區(qū)等)均將其奉為通說(shuō)，有些法域還在其行政程序法中明確了這一標(biāo)準(zhǔn)。

應(yīng)注意的是，合同標(biāo)的理論中判斷合同產(chǎn)生的法律關(guān)系屬公法或私法性質(zhì)的依據(jù)，并非合同的自然本質(zhì)，而是其規(guī)范依據(jù)——如果合同訂立依據(jù)的是公法，則屬行政合同。但當(dāng)合同不存在直接依據(jù)，或者其所依據(jù)的既有公法也有私法時(shí)，如何對(duì)其定性，則存在困難?！?2〕參見(jiàn)程明修:《行政契約標(biāo)的理論》，載程明修:《行政法之行為與法律關(guān)系理論》，新學(xué)林出版股份有限公司2005年版。而這種情形在公私合作合同中恰恰是較為常見(jiàn)的。

本文認(rèn)為，在這種情形下，應(yīng)當(dāng)圍繞合同的具體條款，結(jié)合下列因素來(lái)對(duì)合同性質(zhì)進(jìn)行綜合判斷。首先，考察是否有一方當(dāng)事人為行政主體，且行政主體是否以高權(quán)地位參與合同締結(jié)。〔23〕參見(jiàn)余凌云:《論行政契約的含義——一種比較法上的認(rèn)識(shí)》，載《比較法研究》1997年第3期。其次，探究締結(jié)合同的行政機(jī)關(guān)的真實(shí)意思，判斷其締結(jié)行政合同是否為了“執(zhí)行公務(wù)，實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)”，或更寬泛地，是否為了“實(shí)現(xiàn)公共利益”?！?4〕對(duì)于判斷行政合同的目的，存在“公務(wù)說(shuō)”和“公共利益說(shuō)”的分歧。持“公務(wù)說(shuō)”的學(xué)者占多數(shù)，有姜明安、楊解君等，參見(jiàn)姜明安主編:《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2007年版，第350頁(yè)。持“公共利益說(shuō)”的有邢鴻飛等，參見(jiàn)邢鴻飛、趙聯(lián)寧:《行政合同在BOT項(xiàng)目中的運(yùn)用及其法律保障》，載《河海大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2001年第4期。在公私合作的背景下，“公共利益”標(biāo)準(zhǔn)更為適宜，因?yàn)閱渭儚?qiáng)調(diào)公務(wù)和行政(管理)目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)存在隱憂，可能會(huì)導(dǎo)致對(duì)相對(duì)人意思的忽視而片面強(qiáng)調(diào)“行政優(yōu)益權(quán)”，不利于雙方合作關(guān)系的建立。最后，觀察合同內(nèi)容中是否包含了超越私法的規(guī)則，即合同是否為行政機(jī)關(guān)保有特殊權(quán)力(the clauses exorbi tantes du droit commun))?！?5〕參見(jiàn)［英］L.賴維樂(lè)·布朗等:《法國(guó)行政法》，高秦偉、王鍇譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版，第135頁(yè)。

以公用事業(yè)的政府特許經(jīng)營(yíng)合同為例加以分析。根據(jù)前述判斷標(biāo)準(zhǔn)，政府特許經(jīng)營(yíng)合同應(yīng)屬行政合同，這是因?yàn)檎卦S經(jīng)營(yíng)合同的締結(jié)、變更或解除，對(duì)應(yīng)的是公法上法律關(guān)系的建立、變更或消滅。具體判斷理由在于:政府特許經(jīng)營(yíng)合同的雙方當(dāng)事人一方為“主管部門(mén)”——特許的授予方，另一方為“特許經(jīng)營(yíng)者”——特許的受讓方;〔26〕參見(jiàn)原建設(shè)部:《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》(建設(shè)部令第126號(hào))。其目標(biāo)體現(xiàn)出濃厚的行政性和公益性;〔27〕參見(jiàn)國(guó)務(wù)院:《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)［2014］60號(hào));財(cái)政部:《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》(財(cái)金［2014］113號(hào));財(cái)政部:《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金［2014］76號(hào))等。政府特許經(jīng)營(yíng)是“一種政府監(jiān)管手段”，〔28〕章志遠(yuǎn)、李明超:《公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)中的臨時(shí)接管制度研究——從“首例政府臨時(shí)接管特許經(jīng)營(yíng)權(quán)案”切入》，載《行政法學(xué)研究》2010年第1期。政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的簽訂和履行本質(zhì)上是行政主體通過(guò)合同方式來(lái)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，履行公共服務(wù)職能，其所確立的是行政法上的法律關(guān)系;并且，政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中，往往保留了大量的政府特權(quán)和主導(dǎo)性權(quán)利條款(例如，行政主體可依法調(diào)整產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格，行政主體擁有依法收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、單方解除合同的權(quán)利，行政主體可對(duì)特許經(jīng)營(yíng)人進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)管，等等)。〔29〕參見(jiàn)李霞:《論特許經(jīng)營(yíng)合同的法律性質(zhì)——以公私合作為背景》，載《行政法學(xué)研究》2015年第1期?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》(法釋?zhuān)?015］9號(hào))第十一條的規(guī)定——“行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議”，與本文的主張?jiān)诤艽蟪潭壬洗嬖谙嗤ㄖ?，例如?qiáng)調(diào)行政協(xié)議的內(nèi)容是行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，要求行政協(xié)議應(yīng)由行政機(jī)關(guān)在法定職責(zé)范圍締結(jié)。至于本文所強(qiáng)調(diào)而在司法解釋中未提及的行政機(jī)關(guān)保有一些特別權(quán)力的問(wèn)題，未嘗不可以從公共利益或者行政管理目標(biāo)要件、行政法上權(quán)利義務(wù)關(guān)系要件中推導(dǎo)出來(lái)。

對(duì)于作為一個(gè)集合的公私合作合同，聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)編制的指南的觀察比較準(zhǔn)確:“在屬于民法傳統(tǒng)或受民法傳統(tǒng)影響的許多法律制度中，公共服務(wù)的提供可能受到一些稱(chēng)作‘行政法’的法律的管轄，這種法律規(guī)范著廣泛的政府職能。這種制度按這樣的原則運(yùn)作，即政府可以通過(guò)行政行為或行政合同行使其權(quán)力和職能。人們還普遍認(rèn)識(shí)到，另一種方式是，政府可以根據(jù)管轄私人商業(yè)合同的法律簽訂私法合同。這兩種合同之間的差別可能是很大的。”〔30〕UNCITRAL，Legislative Guideon Privately Financed Infrastructure Project，2000，Chapter VII，6.Ruleson Government Contracts and Administrative Law，p.24.簡(jiǎn)言之，公私合作合同既可能是行政(公法)合同，也可能是民事(私法)合同。同時(shí)需要強(qiáng)調(diào)的是，即便屬于行政合同的公私合作合同，與一般的行政合同也是存在區(qū)別的:就理念而言，一般行政合同仍帶有傳統(tǒng)的公私對(duì)峙的意味，而公私合作則強(qiáng)調(diào)私部門(mén)作為公部門(mén)的平等和互助伙伴的地位;就法律關(guān)系而言，有別于一般行政合同的兩造線性關(guān)系，公私合作合同涉及的至少是三角、甚至多角的復(fù)雜關(guān)系;就制度而言，由于公私合作合同更具長(zhǎng)期性和不確定性，所涉資金、資源和利益巨大，因而對(duì)于程序和內(nèi)容規(guī)范都有更高的要求。

前文對(duì)于公私合作合同法律性質(zhì)的討論，主要著眼于現(xiàn)行法律框架內(nèi)的法律適用。而在法政策上，本文則主張?zhí)摴椒ǘ獎(jiǎng)澐值目蚩?，在未?lái)構(gòu)建起關(guān)于公私合作合同的統(tǒng)一的實(shí)體與程序規(guī)則。這是因?yàn)?，盡管公私法劃分仍然主導(dǎo)著現(xiàn)代法律的分析邏輯，但在國(guó)家與市場(chǎng)、社會(huì)交互融合的背景下，作為描述性的工具，公私法的界限已經(jīng)日漸模糊，在許多新興的法律領(lǐng)域中其解釋能力也大幅弱化，難于回應(yīng)客觀現(xiàn)實(shí)對(duì)法制建構(gòu)的需要。具體到公私合作的法律性質(zhì)問(wèn)題上，片面強(qiáng)調(diào)公私合作合同的公、私定性而陷入僵化的公私二元嚴(yán)格區(qū)分的泥沼中，有以理論桎梏現(xiàn)實(shí)之嫌。因此，切不可因公私法的區(qū)分問(wèn)題而阻滯公私合作合同的發(fā)展。〔31〕黃錦堂:《行政契約法主要適用問(wèn)題研究》，載臺(tái)灣行政法學(xué)會(huì)主編:《行政契約與新行政法》，元照出版有限公司2002年版，第39頁(yè)。從比較法的視角來(lái)看，德國(guó)的一些學(xué)理頗具啟發(fā)性。越來(lái)越多的學(xué)者將行政合同作為上位概念，使之涵蓋所有行政機(jī)關(guān)參與締結(jié)的合同——其性質(zhì)可為公法亦可為私法?！?2〕江嘉琪:《德國(guó)(含歐盟)行政契約理論發(fā)展之趨勢(shì)》，載臺(tái)灣行政法學(xué)會(huì)主編:《行政契約之基礎(chǔ)理論、法理變革及實(shí)務(wù)趨勢(shì)/行政程序法之最新發(fā)展》，元照出版有限公司2013年版，第1-26頁(yè)。德國(guó)聯(lián)邦行政程序法修訂過(guò)程中的一種聲音是，在聯(lián)邦行政程序法的大框架中，于公法合同法制之外建構(gòu)獨(dú)立的公私合作合同法制，其理由之一即在于對(duì)公私合作合同定性困難。例如，Gunnar Folke Schuppert教授建議將聯(lián)邦行政程序法中有關(guān)行政合同的章節(jié)擴(kuò)大為關(guān)于所有行政機(jī)關(guān)為一方當(dāng)事人的合同的總則性規(guī)定。具體做法是，在現(xiàn)行聯(lián)邦行政程序法規(guī)定的雙務(wù)合同和和解合同之外，另設(shè)一章規(guī)定“行政機(jī)關(guān)與私人之合作”，無(wú)論其行為屬性是公法還是私法，都適用行政程序法。另一位接受聯(lián)邦內(nèi)政部委托進(jìn)行公私合作合同法制化研究的Jan Ziekow教授，其基本立場(chǎng)與Shuppert教授相似，建議在原有規(guī)定之外增加“公共任務(wù)履行的合作”一章，規(guī)定“行政機(jī)關(guān)為履行其任務(wù)，得與自然人、私法人或無(wú)權(quán)利能力之私法團(tuán)體以及其他行政機(jī)關(guān)合作?！薄?3〕Vgl． G． F． Schuppert，Grundzüge eines zu entwickelnden Verwaltungskooperationsrechts ( Regelungsbedarf und Handlungsoptinnen eines Rechtsrahmens für Public Private Parnership) ; Jan Ziekow，Verankerung verwaltungsrechtlicher Kooperationsverh?ltnisse ( Public Private Partnership) in Verwaltungsverfahrensgesetz，Wissenschaftliches Gutachten，erstattet für das Bunderministerium des Innern，2001．參見(jiàn)詹鎮(zhèn)榮:《行政合作法之建制與展開(kāi)》，載臺(tái)灣行政法學(xué)會(huì)主編:《行政契約之法理/各國(guó)行政法學(xué)發(fā)展方向》，元照出版有限公司2009年版，第128頁(yè)以下;程明修:《公私協(xié)力與行政合作法—以德國(guó)聯(lián)邦行政程序法之改革構(gòu)想為中心》，載《興大法學(xué)》2010年第7期。

由于公私合作合同的運(yùn)用范圍廣泛且類(lèi)型眾多，在不易區(qū)分各類(lèi)合同法律性質(zhì)的情形下，將它們統(tǒng)合在“合作合同”(無(wú)分公/私)的名下，探尋其共通原理，為其建構(gòu)一套有別于傳統(tǒng)公/私法的、相對(duì)統(tǒng)一和獨(dú)立的法律規(guī)范體系，以此來(lái)保證法律適用的明確性，〔34〕參見(jiàn)吳志光:《ETC裁判與行政契約—兼論德國(guó)行政契約法制之變革方向》，載《月旦法學(xué)雜志》2006年第135期。“使其……在合同權(quán)利義務(wù)關(guān)系、合同效力與人民權(quán)利保護(hù)等問(wèn)題上，能有盡量趨于一致的結(jié)果”，〔35〕江嘉琪:《德國(guó)(含歐盟)行政契約理論發(fā)展之趨勢(shì)》，載臺(tái)灣行政法學(xué)會(huì)主編:《行政契約之基礎(chǔ)理論、法理變革及實(shí)務(wù)趨勢(shì)/行政程序法之最新發(fā)展》，元照出版有限公司2013年版，第1-26頁(yè)。不失為一種經(jīng)濟(jì)、可行的選擇。事實(shí)上，對(duì)于合作合同這樣一個(gè)跨公、私域的混合事物，指望在公或私的任何一個(gè)單獨(dú)法律體系中予以規(guī)范，其弊病都是不可克服的——單純以私法模式加以規(guī)范，將導(dǎo)致公共利益削弱的問(wèn)題;單純以公法模式來(lái)規(guī)范，又缺乏對(duì)私方當(dāng)事人利益的關(guān)照和平衡。在公私合作合同的法律體系及技術(shù)框架中，必須融入諸如公平、公開(kāi)、理性和責(zé)任等體現(xiàn)公法價(jià)值的安排。

三、公私合作合同中的國(guó)家擔(dān)保責(zé)任

公私合作合同不同于一般民事合同或行政合同的又一個(gè)特征，是國(guó)家在其中的擔(dān)保人角色。公私合作可被視為擔(dān)保國(guó)家的展現(xiàn)形式，公私合作法制乃是以擔(dān)保國(guó)家理論為基礎(chǔ)?！?6〕許登科:《德國(guó)擔(dān)保國(guó)家理論為基礎(chǔ)之公私協(xié)力(?PP)法制——對(duì)我國(guó)促參法之啟示》，臺(tái)灣大學(xué)法律學(xué)研究所2008年博士學(xué)位論文，第3頁(yè)。如同干預(yù)國(guó)家的形成和與干預(yù)行政法的成長(zhǎng)有密切聯(lián)系，擔(dān)保國(guó)家(Gew?hrleistungsstaat)對(duì)當(dāng)代“合作行政法”的建構(gòu)具有重要意義?！?7〕［德］米歇爾·史托萊斯:《當(dāng)代德國(guó)公法與干預(yù)國(guó)家之形成》，載《法學(xué)叢刊》第205期(2007年)，第160頁(yè)。擔(dān)保國(guó)家作為一種“國(guó)家模型”，是指國(guó)家自己不直接向私人提供服務(wù)，而是擔(dān)保其他人(主要是私人企業(yè))履行適當(dāng)?shù)墓踩蝿?wù)。正如Eifert所言:“擔(dān)保國(guó)家是以國(guó)家持續(xù)承擔(dān)公益責(zé)任為主要特征，但國(guó)家不再親自執(zhí)行任務(wù)。盡管如此，一方面，擔(dān)保國(guó)家積極促成社會(huì)的發(fā)展;另一方面，仍然恪守社會(huì)法治國(guó)的原則，而負(fù)有對(duì)社會(huì)現(xiàn)狀與發(fā)展的最后責(zé)任?！薄?8〕德國(guó)學(xué)者Eifert語(yǔ)，轉(zhuǎn)引自許登科:《德國(guó)擔(dān)保國(guó)家理論為基礎(chǔ)之公司協(xié)力法制——對(duì)我國(guó)促參法之啟示》，臺(tái)灣大學(xué)法律學(xué)研究所2008年博士學(xué)位論文，第36頁(yè)。

在19世紀(jì)的自由法治國(guó)家時(shí)期，國(guó)家的主要任務(wù)在于維護(hù)國(guó)家安全，維持社會(huì)秩序，保障人民的基本權(quán)利和自由。與之相應(yīng)，總量較少且類(lèi)型較為單一的行政任務(wù)主要由國(guó)家行政機(jī)關(guān)直接履行。而到了福利國(guó)家時(shí)期，國(guó)家行政任務(wù)的數(shù)量急劇膨脹，為人民提供給付(服務(wù))的任務(wù)大幅擴(kuò)張。福利國(guó)家對(duì)于維護(hù)社會(huì)安全、促進(jìn)社會(huì)正義具有重要的積極作用，但與國(guó)家行政職能的大幅擴(kuò)張相伴而來(lái)的是國(guó)家的“超載危機(jī)”:官僚機(jī)構(gòu)過(guò)度膨脹，財(cái)政支出日益增加，公共物品和服務(wù)的質(zhì)量低下。自1970年代以來(lái)，歐美各國(guó)掀起了一場(chǎng)以推行“民營(yíng)化”(Privatisierung，私人化或私部門(mén)化)和政府“瘦身”為中心內(nèi)容的政府改革運(yùn)動(dòng)，使得21世紀(jì)儼然成為“民營(yíng)化時(shí)代”?！?9〕［美］朱迪·弗里曼:《合作治理與新行政法》，畢洪海、陳標(biāo)沖譯，商務(wù)印書(shū)館2010年版，第499頁(yè)。另可參見(jiàn)李建良:《民營(yíng)化時(shí)代的行政法新思維》，載李建良主編:《2011行政管制與行政爭(zhēng)訟》，臺(tái)灣“中央研究院”法律學(xué)研究所2012年版，第1-27頁(yè)。在民營(yíng)化以后，許多原本由國(guó)家直接承擔(dān)的公共任務(wù)轉(zhuǎn)由市場(chǎng)中的民營(yíng)企業(yè)來(lái)承擔(dān)，公私合作也成為民營(yíng)化的一種表現(xiàn)形式?！?0〕據(jù)Schuppert的分類(lèi)，民營(yíng)化可以分為六種類(lèi)型，即組織民營(yíng)化(形式民營(yíng)化)、財(cái)產(chǎn)民營(yíng)化、任務(wù)民營(yíng)化(實(shí)質(zhì)民營(yíng)化)、功能民營(yíng)化、程序民營(yíng)化和財(cái)務(wù)民營(yíng)化。其中財(cái)務(wù)民營(yíng)化是指將公共建設(shè)的成本由納稅人負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)為由利用人負(fù)擔(dān)，并取得私人的資本與技術(shù)，這是公私合作的一種典型形式。參見(jiàn)陳愛(ài)娥:《德國(guó)行政法學(xué)的新發(fā)展》，載臺(tái)灣行政法學(xué)會(huì)主編:《行政契約之法理/各國(guó)行政法學(xué)發(fā)展方向》，元照出版有限公司2009年版，第186頁(yè)。然而私人履行公共任務(wù)，并非意味著國(guó)家責(zé)任的湮滅，而只是在公、私之間重新分配責(zé)任:國(guó)家固然從直接履行的責(zé)任中解脫出來(lái)，但為保證公共服務(wù)的質(zhì)量不因市場(chǎng)主體片面追求利益最大化等因素的消極影響，保護(hù)公眾的利益，國(guó)家需要承擔(dān)起相應(yīng)擔(dān)保責(zé)任(Gewahrleistungsverantwortung)，也即確保公共任務(wù)履行的最終責(zé)任?！?1〕參見(jiàn)［德］施密特·阿斯曼:《秩序理念下的行政法秩序建構(gòu)》，林明鏘等譯，北京大學(xué)出版社2012年版，第161頁(yè)以下;《德國(guó)“擔(dān)保國(guó)家”理念評(píng)介》，載《國(guó)外理論動(dòng)態(tài)》2012年第7期。對(duì)于因私人組織行使公共權(quán)力的事實(shí)而使政府責(zé)任有所減輕的擔(dān)憂，早在公私合作發(fā)展之初就存在。參見(jiàn) Miller，“Administration by Contract:ANew Concernf or the Administrative Lawyer”，36NewYork University Law Review957，982(1961);Donald Frenzen，“The Administrative Contractin the United States”，37George Washington Law Review270-292(1968).國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的憲法依據(jù)，除了社會(huì)法治國(guó)以外，最主要的是基本權(quán)利保護(hù)條款，也即國(guó)家承擔(dān)著對(duì)基本權(quán)利的保護(hù)與實(shí)現(xiàn)義務(wù)?！?2〕參見(jiàn)黃錦堂:《行政組織法》，翰蘆圖書(shū)出版有限公司2005年版，第173頁(yè);Martins，Grundrechtsdogmatikim Gew?hrleistungsstaat:Ra tionalisierung der Grundrechtsanwendung，D?V2007，S.456.我國(guó)作為社會(huì)主義法治國(guó)家，國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展承擔(dān)著重要責(zé)任，這種責(zé)任既可以國(guó)家直接提供給付的形式出現(xiàn)，也可以國(guó)家委由私人提供、同時(shí)對(duì)私人進(jìn)行規(guī)制與監(jiān)督的形式出現(xiàn)。另一方面，國(guó)家對(duì)人權(quán)的保障義務(wù)同樣構(gòu)成其在公私合作合同中承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任的憲法基礎(chǔ)。我國(guó)2004年《憲法修正案》明確規(guī)定，“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”，其中的“尊重”是對(duì)國(guó)家提出的消極要求，它要求國(guó)家不能濫用公權(quán)侵害私權(quán)。與之相對(duì)，“保障”則是對(duì)國(guó)家提出的積極要求，它既要求國(guó)家承擔(dān)人權(quán)的保護(hù)義務(wù)，即采取有效的組織與程序上的措施保護(hù)公民不受他人侵犯，或者在公民權(quán)利遭到侵犯時(shí)為其提供有效的救濟(jì)途徑，也要求國(guó)家承擔(dān)對(duì)人權(quán)的“實(shí)現(xiàn)”義務(wù)，即采取有效措施幫助公民擁有實(shí)現(xiàn)其人權(quán)的基本條件。這種國(guó)家的保護(hù)與實(shí)現(xiàn)義務(wù)在行政法上就具體落實(shí)為擔(dān)保責(zé)任。

與私法上的瑕疵擔(dān)保責(zé)任相比較，行政法上的國(guó)家擔(dān)保責(zé)任，其目的不僅在于排除瑕疵狀態(tài)，以及在瑕疵出現(xiàn)后承擔(dān)一定法律責(zé)任，而且應(yīng)擴(kuò)展到“預(yù)防”瑕疵的出現(xiàn)。為確保私人執(zhí)行公共任務(wù)能夠符合公共利益，國(guó)家還應(yīng)建立一套完善且專(zhuān)業(yè)的系統(tǒng)對(duì)私部門(mén)加以控制，其中的一個(gè)重要方面就是對(duì)私部門(mén)履行公私合作合同的控制。德國(guó)公法學(xué)家Wolfgang Weiss認(rèn)為，國(guó)家的擔(dān)保責(zé)任體現(xiàn)在規(guī)制(Regulierung)和監(jiān)督(Aufsicht)兩個(gè)方面，主要內(nèi)容則是擔(dān)保公共服務(wù)的提供、創(chuàng)造并促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)以及對(duì)各種可能出現(xiàn)的危險(xiǎn)進(jìn)行必要的防范。〔43〕Wolfgang Weiss，Beteiligung Privaterander Wahrnehmung ?ffentlicher Aufgabenund Staatliche Verantwortung，DVBI.2002，S.1179ff.德國(guó)著名公法學(xué)家、聯(lián)邦憲法法院院長(zhǎng)Andreas Vo?kuhle認(rèn)為，為與國(guó)家的擔(dān)保責(zé)任相對(duì)應(yīng)，應(yīng)建構(gòu)起擔(dān)保行政法的體系，其主要內(nèi)容包括:其一，規(guī)范相關(guān)手段，以確保私人給付提供的質(zhì)量與結(jié)果;其二，規(guī)范選擇私人合作對(duì)象之程序以及確保其質(zhì)量之程序;其三，規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)者、使用者與消費(fèi)者之間的第三人保護(hù)機(jī)制;其四，設(shè)立相關(guān)機(jī)制，以擔(dān)保進(jìn)行必要的創(chuàng)新與學(xué)習(xí)意愿;其五，賦予國(guó)家有效的撤回選擇權(quán)?！?4〕［德］施密特·阿斯曼:《秩序理念下的行政法秩序建構(gòu)》，林明鏘等譯，北京大學(xué)出版社2012年版，第165頁(yè)。許宗力教授的觀點(diǎn)與此相近。他認(rèn)為，民營(yíng)化后國(guó)家的擔(dān)保責(zé)任應(yīng)該包括:其一，給付不中斷的擔(dān)保義務(wù)，尤其是在涉及水、電、煤氣等具獨(dú)占性的基礎(chǔ)生存照顧的公用事業(yè)時(shí)，國(guó)家必須確保給付不中斷;其二，維持與促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的擔(dān)保義務(wù);其三，持續(xù)性的合理價(jià)格與一定給付質(zhì)量的擔(dān)保義務(wù);其四，既有員工的安置擔(dān)保義務(wù);其五，人權(quán)保障義務(wù)與國(guó)家賠償責(zé)任之承擔(dān)。許宗力:《行政任務(wù)民營(yíng)化》，載《當(dāng)代公法新論(中)——翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集》，元照出版有限公司2002年版，第607—609頁(yè)。

四、公私合作合同關(guān)系的展開(kāi)

公私合作合同關(guān)系的展開(kāi)是一個(gè)持續(xù)性的過(guò)程，以合同的締結(jié)作為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，可分為締結(jié)前準(zhǔn)備階段、締結(jié)階段和締結(jié)后的履行階段?！?5〕相似的觀察，參見(jiàn)陳愛(ài)娥:《政府業(yè)務(wù)委托民間辦理的法律規(guī)制——公私部門(mén)合作法制的建構(gòu)》，載《月旦法學(xué)教室》2003年第8期。本部分圍繞這三個(gè)階段中行政機(jī)關(guān)所應(yīng)具體承擔(dān)的職能，并以公用事業(yè)領(lǐng)域的公私合作為例，展開(kāi)對(duì)相關(guān)法制建構(gòu)的設(shè)想。正如美國(guó)研究公私合作的著名學(xué)者弗里曼所指出的，包括外包在內(nèi)的公私合作，“對(duì)由公共資助、私人提供之服務(wù)的理性、公眾參與、公開(kāi)以及責(zé)任性都提出嚴(yán)重且復(fù)雜的問(wèn)題，這些擔(dān)憂對(duì)行政法學(xué)者而言可能是非常重要的，而且不容易化解”?！?6〕［美］朱迪·弗里曼:《合作治理與新行政法》，畢洪海、陳標(biāo)沖譯，商務(wù)印書(shū)館2010年版，第519頁(yè)。因此，建構(gòu)公私合作合同法制，要將民主、法治國(guó)家、人權(quán)保障等憲法要求加以具體化，貫徹公開(kāi)、公平、參與和問(wèn)責(zé)等現(xiàn)代法治原則?！?7〕詹鎮(zhèn)榮教授參考德國(guó)學(xué)者A.Vo?kuhle的觀點(diǎn)，提出了行政合作法的五大基本建制原則，即經(jīng)濟(jì)性原則，合作原則，國(guó)家執(zhí)行責(zé)任確保原則，公益維系原則和公平競(jìng)爭(zhēng)原則。Vgl.A.Vo?kuhle，Beteiligung Privaterander Wahrnehmung ?ffentlicher Aufgabenund Staatliche Verantwortung，VVDStRL62(2003)，S.332ff.詹鎮(zhèn)榮:《行政合作法之建制與展開(kāi)》，載臺(tái)灣行政法學(xué)會(huì)主編:《行政契約之法理/各國(guó)行政法學(xué)發(fā)展方向》，元照出版有限公司2009年版，第119頁(yè)以下。

在公私合作合同關(guān)系展開(kāi)的第一階段，也即締約前準(zhǔn)備階段，應(yīng)根據(jù)具體公用事業(yè)的性質(zhì)以及相關(guān)的法律規(guī)定，建立公正、科學(xué)、有效的決策機(jī)制，決定該項(xiàng)事業(yè)是否或應(yīng)依何種方式委托私人辦理，并明確締約人須達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)。以公私合作方式運(yùn)作的公用事業(yè)，應(yīng)當(dāng)具有公益性、長(zhǎng)期性和可經(jīng)營(yíng)性，且風(fēng)險(xiǎn)可分擔(dān)。公共任務(wù)委托私人辦理，應(yīng)保證“物有所值”，即與傳統(tǒng)政府投資模式相比，民間資本參與能提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，或者有效降低項(xiàng)目全生命周期成本。特許經(jīng)營(yíng)應(yīng)委托有關(guān)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行可行性評(píng)估，評(píng)估內(nèi)容主要包括項(xiàng)目全生命周期成本、公共服務(wù)質(zhì)量效率、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益、政府和特許經(jīng)營(yíng)者的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、政府付費(fèi)項(xiàng)目財(cái)政承擔(dān)能力、用戶付費(fèi)項(xiàng)目的公眾支付意愿和能力，以及市場(chǎng)主體的專(zhuān)業(yè)服務(wù)能力和參與意愿評(píng)估等。對(duì)于締約人的選定，在實(shí)體上，應(yīng)綜合考量申請(qǐng)人提出的價(jià)格以及申請(qǐng)人的條件，包括專(zhuān)業(yè)技能、給付能力和可靠性;在程序上，應(yīng)公開(kāi)招標(biāo)、開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)，貫徹公平無(wú)歧視、競(jìng)爭(zhēng)和透明的原則，公開(kāi)相關(guān)信息并保障所有參與者的地位平等。〔48〕許宗力:《論行政任務(wù)之民營(yíng)化》，載《當(dāng)代公法新論(中)——翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集》，元照出版有限公司2002年版，第582頁(yè)以下。應(yīng)建立有外部專(zhuān)業(yè)人士參與的社會(huì)資本參與公用事業(yè)評(píng)審委員會(huì)，對(duì)參與者的資格和條件加以甄別和評(píng)審，選出最優(yōu)申請(qǐng)人。

在第二階段，也即締約階段，應(yīng)保證合同內(nèi)容的公平合理，并建立公用事業(yè)切實(shí)履行的保障機(jī)制。公共部門(mén)與私人通過(guò)公私合作合同形成法律關(guān)系的目的是完成公用事業(yè)，這就要求合同應(yīng)有效落實(shí)體現(xiàn)在法律中的政策目標(biāo)，并形成一個(gè)確保公用事業(yè)切實(shí)履行的方案。具體而言，應(yīng)包含四個(gè)方面的內(nèi)容。首先，應(yīng)明確私人提供公共服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)限等要求及績(jī)效監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，確定國(guó)家如何進(jìn)行合法性與適當(dāng)性的監(jiān)督，包括進(jìn)行檢查的權(quán)力，并有權(quán)要求經(jīng)營(yíng)者提供相關(guān)的信息。其次，應(yīng)確保私人經(jīng)營(yíng)者能夠根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的變化，持續(xù)地提供安全、方便、穩(wěn)定和價(jià)格合理的公共服務(wù)。特許經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定服務(wù)區(qū)域內(nèi)所有用戶普遍地、無(wú)歧視地提供服務(wù)，不得對(duì)新增用戶實(shí)行差別待遇。再次，對(duì)于具有壟斷性質(zhì)的公用事業(yè)，基于衡平原則，應(yīng)在合同中明確國(guó)家對(duì)私人經(jīng)營(yíng)者所提供服務(wù)的價(jià)格保持一定的影響力，且合同約定的期限不宜過(guò)長(zhǎng)，同時(shí)約定對(duì)合同的定期更新機(jī)制。最后，應(yīng)當(dāng)為公用事業(yè)消費(fèi)者或者公私合作合同關(guān)系的第三方，提供充分的表達(dá)和參與機(jī)會(huì)。在合同締結(jié)后，應(yīng)公告合同的內(nèi)容，以落實(shí)對(duì)第三人權(quán)益的保障和民主控制。

在第三階段，也即締約后的履行階段，行政機(jī)關(guān)應(yīng)切實(shí)履行國(guó)家的擔(dān)保責(zé)任，有效規(guī)制與監(jiān)督私人履行合同的行為。規(guī)制事項(xiàng)涉及價(jià)格規(guī)制、質(zhì)量規(guī)制、普遍服務(wù)義務(wù)、公眾參與和知情權(quán)保障四個(gè)方面?！?9〕參見(jiàn)宋華琳:《公用事業(yè)特許與政府規(guī)制——中國(guó)水務(wù)民營(yíng)化實(shí)踐的初步觀察》，載《政法論壇》2006年第1期。具體到質(zhì)量規(guī)制和普遍服務(wù)義務(wù)的履行，行政機(jī)關(guān)應(yīng)利用檢查、處理投訴等方式監(jiān)督經(jīng)營(yíng)者，并可要求經(jīng)營(yíng)者提供相關(guān)信息。在經(jīng)營(yíng)存在瑕疵時(shí)，有關(guān)機(jī)關(guān)可運(yùn)用限期改善、調(diào)整條款、終止合同乃至接管收回等手段，維護(hù)公眾利益。特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議發(fā)生變更或者終止時(shí)，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)采取有效措施，保證相應(yīng)公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的持續(xù)性和穩(wěn)定性?！?0〕對(duì)于公用事業(yè)特許合同中退出機(jī)制的研究，可參見(jiàn)宋華琳:《市政公用事業(yè)特許契約中的退出規(guī)制》，載余凌云主編:《全球時(shí)代下的行政契約》，清華大學(xué)出版社2010年版，第56頁(yè)以下。

五、結(jié)語(yǔ)

自20世紀(jì)80年代始，我國(guó)嘗試在公共任務(wù)的履行中引入的公私合作模式，至今方興未艾。公私合作在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域均發(fā)揮了重要作用，促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變和國(guó)家治理的現(xiàn)代化。公私合作的發(fā)展，反映著人們對(duì)市場(chǎng)失靈和政府失靈的理性反思、對(duì)私人部門(mén)獨(dú)特優(yōu)勢(shì)的充分肯定、對(duì)公共部門(mén)有限能力的清醒認(rèn)識(shí)以及對(duì)國(guó)家形態(tài)和責(zé)任的全新理解。

盡管合同對(duì)于公私合作的順利開(kāi)展具有極為重要的保障作用，但它是一把“雙刃劍”，如果不加以規(guī)范和約束，也許不僅無(wú)從發(fā)揮其功能和價(jià)值，反而會(huì)增加政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。目前來(lái)看，我國(guó)公私合作合同法制仍很不完備，在公私合作合同相對(duì)人的選擇、合同內(nèi)容的擬定、合同的履行和監(jiān)督等方面均缺乏規(guī)范，導(dǎo)致良性競(jìng)爭(zhēng)難以形成，對(duì)消費(fèi)者權(quán)益保障不周，國(guó)家的擔(dān)保責(zé)任未能落實(shí)。從水電輪番漲價(jià)、高速公路超期收費(fèi)、地方政府深陷債務(wù)危機(jī)等頻現(xiàn)報(bào)端的新聞當(dāng)中，足可見(jiàn)人們對(duì)公私合作之空間和限度的疑慮，對(duì)公私合作蛻化為“公私合謀”的擔(dān)憂，對(duì)“公法遁入私法”之可能性的警惕，以及對(duì)公共任務(wù)的主體、內(nèi)容和責(zé)任的思考。在行政法學(xué)的視野中研讀公私合作合同，本文僅是一個(gè)初步的嘗試，毋寧說(shuō)僅提出了一些問(wèn)題?？梢云诖?，未來(lái)在實(shí)踐的推動(dòng)和學(xué)界的共同努力下，中國(guó)的合作合同法乃至合作行政法的研究將逐步得以深化。