苗高萌，李佳源

（西華師范大學(xué)管理學(xué)院，四川南充637002）

政治與行政二分理論思想研究及對(duì)當(dāng)前中國(guó)公共改革啟示

苗高萌，李佳源

（西華師范大學(xué)管理學(xué)院，四川南充637002）

政治與行政二分理論產(chǎn)生以來(lái)，確立了現(xiàn)代公共行政的基本原則，尤其是對(duì)20世紀(jì)以來(lái)公共行政學(xué)理論研究和實(shí)踐都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)而巨大的影響，但學(xué)術(shù)界對(duì)其評(píng)價(jià)不一。本文主要從其主要內(nèi)容、理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義、學(xué)界批判和對(duì)當(dāng)前我國(guó)公共改革的啟示四個(gè)方面對(duì)政治與行政思想進(jìn)行了系統(tǒng)梳理與研究。

政治與行政二分；威爾遜；公共改革

一、政治與行政二分的主要內(nèi)容

伍德羅·威爾遜首次在《行政學(xué)研究》一文中明確提出了政治與行政二分的概念。但政治與行政相分離的觀點(diǎn)，最早在斯坦因的思想中就已經(jīng)有所體現(xiàn)，后來(lái)學(xué)者一般認(rèn)為“政治與行政二分”的思想是由威爾遜首次提出，后來(lái)經(jīng)過(guò)弗蘭德·J.古德諾闡述豐富發(fā)展起來(lái)的。

（一）威爾遜明確提出政治與行政二分的思想觀點(diǎn)

威爾遜在其著作《行政學(xué)研究》中首次系統(tǒng)地提出了政治與行政二分的思想。威爾遜清晰地界定了政治與行政的概念，并著重區(qū)別了二者的內(nèi)涵。他認(rèn)為：“政治是政府重大且?guī)е毡樾允马?xiàng)方面的國(guó)家活動(dòng)，而行政是政府在個(gè)別、細(xì)致而且?guī)Ъ夹g(shù)方面的國(guó)家活動(dòng)，是合法的、明細(xì)而且系統(tǒng)的執(zhí)行活動(dòng)?！盵1]由此可見(jiàn)，威爾遜通過(guò)政治與行政二分思想將政治與行政的性質(zhì)做了根本上的區(qū)分和劃定。并且通過(guò)二者之間這種根本區(qū)別繼續(xù)做了更加深刻的闡述。主要指政治是專屬于政治家的活動(dòng)范圍，而行政管理則只是為了履行政治使命，完成政治任務(wù)的具體性技術(shù)活動(dòng)。并且認(rèn)為政治不應(yīng)該過(guò)分干預(yù)行政。

（二）古德諾系統(tǒng)的闡述豐富了政治與行政二分的思想

古德諾在威爾遜政治與行政二分的基礎(chǔ)上繼續(xù)闡述了相關(guān)理論內(nèi)容，完善和發(fā)展了政治與行政二分理論。

古德諾對(duì)政治與行政二分思想的闡述主要是從國(guó)家職能的角度展開(kāi)的。他認(rèn)為政治與行政作為兩種不同的功能是統(tǒng)一于國(guó)家之中的，他所主張的政治與行政二分只是二者功能上的劃分，而非結(jié)構(gòu)上的劃分。這種觀點(diǎn)在其《政治與行政》一書(shū)中有過(guò)十分明確的表述：“在所有的政府體制中都存在著兩種主要或基本的政府功能，即國(guó)家意志的表達(dá)功能和國(guó)家意志的執(zhí)行功能”[2]，所謂的國(guó)家意志的表達(dá)功能，即是政治所要履行的功能，是要傾聽(tīng)人民利益訴求和制定國(guó)家戰(zhàn)略。而后者國(guó)家意志的執(zhí)行，則是日常生活之中具體行政活動(dòng)職責(zé)所在。古德諾并不主張將政治與行政十分鮮明地加以劃分，相反，他認(rèn)為二者應(yīng)該相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一，并提出了具體的實(shí)施途徑。認(rèn)為在合適的范圍與限度之內(nèi)，政治可以對(duì)行政加以干預(yù)或控制，以便于國(guó)家意志的實(shí)現(xiàn)。

二、政治與行政二分思想的現(xiàn)實(shí)意義

（一）避免多黨制惡性競(jìng)爭(zhēng)損害公共利益

按照古德諾的觀點(diǎn)，政治與行政具有各自特征，由于時(shí)代的發(fā)展，二者出現(xiàn)相分離的趨勢(shì)。所以他認(rèn)為將行政從政治中分離出來(lái)是符合時(shí)代進(jìn)步的。

首先，我們需要明白的是政治與行政二分的政治前提是西方國(guó)家普遍實(shí)行的多黨制。多黨之間通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性的選舉掌握國(guó)家權(quán)力，繼而實(shí)施自己的政治綱領(lǐng)。同時(shí)也是社會(huì)公民意志表達(dá)和利益訴求的一種主要渠道。但政治領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)一旦轉(zhuǎn)向惡性，則很有可能直接危害到公共利益。

這種危害主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，獲得選舉勝利的黨派無(wú)一例外地會(huì)將行政權(quán)力，或者政府職位視作自己的戰(zhàn)利品，將其分配給自己黨派成員或支持者，即所謂的“政府分贓”。這樣勢(shì)必會(huì)造成行政系統(tǒng)的動(dòng)蕩以及行政連續(xù)性中斷，致使行政效率低下。第二，這種“政府分贓”行為難免會(huì)產(chǎn)生諸如任人唯親、尋租腐敗等惡性現(xiàn)象，這也就導(dǎo)致了公共權(quán)力有可能淪為某一部分人攫取自身利益的工具，也就勢(shì)必會(huì)威脅到公共行政的有序正常運(yùn)作，會(huì)在很大程度上損害到公共利益。

如何應(yīng)對(duì)這種多黨制競(jìng)爭(zhēng)給公共利益帶來(lái)的威脅呢？張康之認(rèn)為：“答案就是把政治與行政分開(kāi)來(lái)。如果政黨之間的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)范在純粹的政治領(lǐng)域，政治的功能限定在公共利益表達(dá)；行政能夠從政治中獨(dú)立出來(lái)以有效地執(zhí)行公共意志”[3]。

（二）有助于公共行政領(lǐng)域引進(jìn)效率概念

將行政從政治中相對(duì)分離出來(lái)，有助于將私營(yíng)企業(yè)的效率概念引入公共管理部門。對(duì)于將效率概念引入公共行政領(lǐng)域的內(nèi)在理論邏輯，我國(guó)學(xué)者張國(guó)慶有過(guò)相關(guān)表述：“①政府由政治與行政兩種過(guò)程構(gòu)成，行政是其中一種單獨(dú)過(guò)程；②行政研究應(yīng)當(dāng)建立在管理的基礎(chǔ)上，而不是法律的基礎(chǔ)上；③關(guān)于行政的科學(xué)研究可以尋得類似于物理學(xué)的普遍原則，行政研究可以由藝術(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)橐婚T科學(xué)；④行政將成為現(xiàn)代政府的中心問(wèn)題，運(yùn)用行政科學(xué)增進(jìn)政府管理的效率?！盵4]

由此可見(jiàn)，從西方文官制度的創(chuàng)立與實(shí)施到后來(lái)馬克斯·韋伯創(chuàng)建科層制，都是努力尋求一條以效率為邏輯基礎(chǔ)的行政管理運(yùn)轉(zhuǎn)途徑。

所以在政治與行政二分思想的指導(dǎo)下，將行政從政治中相對(duì)分離出來(lái)，有助于引進(jìn)企業(yè)管理技術(shù)，提高行政管理效率。

三、西方學(xué)術(shù)界對(duì)政治與行政二分思想的批判

政治與行政二分思想自從由斯坦因提倡，威爾遜以及古德諾等完善與發(fā)展以來(lái)，產(chǎn)生了廣泛的影響。同時(shí)也伴隨著巨大的爭(zhēng)議與批判。西方學(xué)術(shù)界對(duì)政治與行政二分思想的批判主要集中在公共政策學(xué)派、新公共行政學(xué)派和新公共管理學(xué)派。

（一）公共政策學(xué)派對(duì)于政治與行政二分思想的批判

公共政策學(xué)者認(rèn)為在政策的制定與執(zhí)行的過(guò)程中，政府具有很大的主動(dòng)性。而作為政府的主體，他們認(rèn)為官僚處于日常的政策運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程之中，并是政策形成的主要來(lái)源以及政策實(shí)踐過(guò)程之中的主要推動(dòng)者。著名學(xué)者阿珀比在對(duì)聯(lián)邦政府系統(tǒng)進(jìn)行詳細(xì)的實(shí)證研究后指出，政治與行政二分法并不具備任何現(xiàn)實(shí)意義，因?yàn)樵谛姓C(jī)關(guān)實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中，與法院和司法系統(tǒng)相互影響。因此，阿珀比認(rèn)為政治與行政是高度緊密聯(lián)系在一起的。我國(guó)著名學(xué)者張康之先生也有過(guò)相關(guān)表述：“事實(shí)上，政府在執(zhí)行公共政策方面有著很大的主動(dòng)性，行政人員在執(zhí)行某些較為含糊的或一般性的法律時(shí)，可以使用行政裁量行為，而且在政策制定的過(guò)程中也常常聽(tīng)取他們的意見(jiàn)?！盵5]因此，政治與行政二分的思想觀點(diǎn)在公共政策學(xué)派看來(lái)是不切實(shí)際的荒謬言論。

（二）新公共行政學(xué)派對(duì)政治與行政二分思想的批判

20世紀(jì)60年代末，新公共行政學(xué)派形成，代表人物對(duì)政治與行政二分思想展開(kāi)了猛烈批判。其中有人認(rèn)為：“由于傳統(tǒng)行政學(xué)的政治與行政二分法觀念使行政學(xué)研究局限在一個(gè)非常狹窄的領(lǐng)域內(nèi)，尤其把研究焦點(diǎn)放在行政機(jī)關(guān)預(yù)算、人事、組織以及大量其所謂‘中性’問(wèn)題上，相反卻很少重視與社會(huì)、政治密切相關(guān)的政策制定與政策分析的研究，致使公共行政游離于社會(huì)政治現(xiàn)實(shí)之外，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足解決社會(huì)問(wèn)題、處理社會(huì)危機(jī)的需要?！盵6]

并且在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步指出，所謂的政治與行政二分不過(guò)是一種虛妄荒謬的理論構(gòu)建，并不具備任何的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。新公共行政學(xué)派認(rèn)為當(dāng)代的國(guó)家系統(tǒng)中，政治與行政是相互滲透密不可分的。從主觀上試圖將二者相區(qū)分開(kāi)來(lái)是不符合客觀實(shí)際情況，而且毫無(wú)價(jià)值可言。而新公共行政學(xué)派一貫主張將價(jià)值判斷置于優(yōu)先考慮的地位，甚至當(dāng)實(shí)證分析與價(jià)值判斷無(wú)法兼得的情況下，寧可重視對(duì)價(jià)值判斷的追求，這就從根本上決定了新公共行政學(xué)派對(duì)政治與行政二分思想的批判態(tài)度。

（三）新公共管理學(xué)派

“20世紀(jì)70年代末80年代初，西方各國(guó)掀起了一場(chǎng)轟轟烈烈的行政改革運(yùn)動(dòng)，并形成了新公共管理學(xué)派。該學(xué)派認(rèn)為，傳統(tǒng)的行政對(duì)政治與行政二分，公務(wù)人員價(jià)值中立的強(qiáng)調(diào)只是一種無(wú)法實(shí)現(xiàn)的理論假設(shè)?！盵7]由此可見(jiàn)，新公共學(xué)派與政治與行政二分思想存在著根本上的分歧。

和新公共行政學(xué)派一樣，新公共管理學(xué)派對(duì)于行政脫離政治表達(dá)了同樣的擔(dān)憂和否定，他們認(rèn)為行政天然具有濃厚的政治色彩，二者緊密相聯(lián)。單純地追求二者的相對(duì)分離以及公務(wù)員保持價(jià)值中立是沒(méi)有任何意義的。盡管新公共管理時(shí)代的國(guó)家行政機(jī)構(gòu)效率已經(jīng)取得了很大進(jìn)步，但是他們認(rèn)為政府所需要提供的應(yīng)該是公平和效率兩個(gè)目標(biāo)，而且更應(yīng)該根據(jù)社會(huì)的實(shí)際情況不斷調(diào)整二者之間的比例。

由于時(shí)代的發(fā)展，威爾遜政府時(shí)期與新公共管理學(xué)派時(shí)期所要面臨的社會(huì)狀況是大不相同的，后者更多地要解決諸如醫(yī)療、教育等多方面的民生問(wèn)題。所以單純追求行政效率的提高無(wú)濟(jì)于事，甚至有可能加劇社會(huì)矛盾的激化。所以新公共管理學(xué)派對(duì)于政治與行政二分思想的批判不僅認(rèn)為二者不可截然區(qū)分，更多地主張?jiān)谧非笮实耐瑫r(shí)，更應(yīng)保持對(duì)公平的足夠關(guān)注。

四、對(duì)當(dāng)前我國(guó)公共改革的啟示

政治與行政二分思想自誕生以來(lái)就招致學(xué)界各派的批判，但卻依舊產(chǎn)生了長(zhǎng)遠(yuǎn)而廣泛的影響，在實(shí)踐過(guò)程中也凸顯了其積極意義，所以對(duì)我國(guó)深化政治體制改革仍具有很重要的借鑒意義[8-10]。但是面對(duì)西方先進(jìn)的理論思想和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我們不能一味地照抄照搬，而是應(yīng)該結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情，有選擇性地吸收學(xué)習(xí)。

（一）明確我國(guó)基本國(guó)情的不同

政治與行政二分的前提是西方國(guó)家的多黨制度和文官保持價(jià)值中立。但在我國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨是代表廣大人民群眾的唯一執(zhí)政黨的國(guó)情現(xiàn)實(shí)是不允許動(dòng)搖的，所有公務(wù)人員必須具備熱愛(ài)黨和國(guó)家的堅(jiān)定政治思想也是毋庸置疑的。所以在我國(guó)公共改革過(guò)程中借鑒政治與行政二分思想的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)保持對(duì)我國(guó)基本國(guó)情有清晰正確的判斷。只有這樣才能做到公共改革的有的放矢，而不是為了改革而改革。

（二）深化政治體制改革，關(guān)鍵在于加速行政體制改革

深化政治體制改革是我國(guó)在面臨新時(shí)期持續(xù)保持全面深化改革中的重要部分，而深化政治體制改革的關(guān)鍵在于行政體制改革。行政體制的改革有助于幫助政府增強(qiáng)應(yīng)對(duì)新形勢(shì)新背景下解決新任務(wù)和新困難的能力，有助于增強(qiáng)黨和國(guó)家的執(zhí)政能力，有助于增強(qiáng)黨和國(guó)家執(zhí)政的合法性。同時(shí)，對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)領(lǐng)域等諸多方面的成功改革具有十分重要的意義。

（三）借鑒與引起企業(yè)管理技術(shù)

在政治與行政二分思想中很重要的一點(diǎn)就是，相對(duì)分離的行政系統(tǒng)中可以借鑒與引進(jìn)企業(yè)管理技術(shù)，提高政府行政效率。自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)歷次的行政體制改革都是以提高行政效率為目標(biāo)之一。而通過(guò)政治與行政二分思想的指導(dǎo)，將行政從政治的桎楛中相對(duì)解放出來(lái)，有助于我們從管理學(xué)的角度研究行政，降低了一定程度上政治因素的障礙與困擾。也正是如此，使得國(guó)家行政借鑒企業(yè)管理技術(shù)成為了可能，一系列諸如戰(zhàn)略管理、績(jī)效評(píng)估、目標(biāo)管理等技術(shù)方法在政府部門得到了普遍應(yīng)用，也在很大程度上提高了政府行政的效率。

（四）平衡效率與公平之間的關(guān)系

更重要的是我們需要明白效率作為政府行政的目標(biāo)之一，卻不是唯一的目標(biāo)。尤其是處于現(xiàn)當(dāng)代轉(zhuǎn)型期中國(guó)的發(fā)展階段來(lái)看，如何平衡效率與公平之間的關(guān)系已經(jīng)成為政府需要長(zhǎng)期關(guān)注和解決的焦點(diǎn)難題。尤其是涉及到醫(yī)療、教育、戶籍制度等多方面的民生問(wèn)題，行政體制的改革維度中公平的價(jià)值取向已經(jīng)占了很大比重。政治與行政二分思想屢遭批判的一個(gè)重要原因就是政府行政對(duì)于效率的過(guò)度追求，導(dǎo)致對(duì)社會(huì)公平?jīng)]有足夠程度的兼顧。因此，在我國(guó)的行政體制改革過(guò)程中應(yīng)該引以為戒，始終保持對(duì)社會(huì)公平的足夠關(guān)注，對(duì)于關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的問(wèn)題不要回避。

[1]伍德羅·威爾遜.行政學(xué)之研究[J].國(guó)外政治學(xué)，1988 (1)：3-5.

[2]古德諾.政治與行政[M].北京:華夏出版社，1987：12-13.

[3]張康之.對(duì)政治與行政二分原則的審查[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2001(4)：27-31.

[4]張國(guó)慶.行政管理學(xué)概論[M].北京：北京大學(xué)出版社，2000.

[5]張康之.對(duì)政治與行政二分原則的審查[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2001(4)：27-31.

[6]丁煌.西方行政學(xué)史[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，1999：345.

[7]周義程，孫學(xué)玉.政治與行政二分法批判的批判[J].重慶社會(huì)科學(xué),2005（9):88-91.

[8]鄧婷婷.“政治與行政法”研究綜述[J].中國(guó)人事科學(xué)研究院，2011(6)：55-56.

[9]李習(xí)彬.“政治與行政二分”命題的組合理論解析——兼談公共管理學(xué)科建設(shè)中國(guó)化與科學(xué)化的途徑[J].學(xué)術(shù)研究，2006(3)：19-20.

[10]陳剛.對(duì)“政治與行政二分”的再思考[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè),2007(11):218-219.

責(zé)任編輯：吳強(qiáng)

Research on the Political and Adm inistrative Dichotom y Theory and Enlightenment on the Current of China’s Public Reform

MIAO Gaomeng，LIJiayuan
(School ofManagement,ChinaWest Normal University,Nanchong Sichuan 637002,China)

Since the birth of the political and administrative dichotomy theory,the basic principles ofmodern public administration were established,especially since the 20 century public administration theory and practice have had a profound and dramatic effects,but its evaluation varies academia.This articlemade a systematical sorting and study from the fourmain contentareas,the theoretical value and practical significance,academic criticism and inspiration to our country’s politics and public administration reform idea.

politics and administration dichotomy;Wilson;public reform

D091.6

：A

：1673-8004（2015）04-0109-04

2015-01-01

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究西部項(xiàng)目“和諧社會(huì)視域下弱勢(shì)群體自殺維權(quán)的社會(huì)心理原因及其應(yīng)對(duì)策略”（項(xiàng)目號(hào)：12XJC840005）的研究成果。

苗高萌（1992—），男，河南濮陽(yáng)人，碩士研究生，主要從事行政管理及公共治理研究；李佳源（1979—），女，四川南充人，副教授，博士，主要從事公共管理心理研究。