湖南師范大學(xué)法學(xué)院 周翊泓

我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施中的法律問題思考

湖南師范大學(xué)法學(xué)院 周翊泓

現(xiàn)今的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度推行中，制度運(yùn)行混亂，各地方立法層次無序。除1992年由民政部頒布的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》以外，現(xiàn)實(shí)中仍缺乏專門統(tǒng)一的立法保障。而養(yǎng)老基金管理體制的不規(guī)范，亦極易滋生腐敗。本文通過對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施中存在的問題和原因分析，提出如何構(gòu)建出一個(gè)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律體系。

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn) 法律問題 建議

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)保障的重要組成部分，2009年由國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，該指導(dǎo)意見提出新農(nóng)保的四個(gè)基本原則，推動(dòng)了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的完善。2011年7月起實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度做出了規(guī)定，為我國制定有關(guān)專門的養(yǎng)老保險(xiǎn)法或者養(yǎng)老保險(xiǎn)條例奠定了基礎(chǔ)。但現(xiàn)實(shí)中缺乏專門統(tǒng)一的立法保障，地方性政策仍多以民政部制定頒布的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》為藍(lán)本，缺乏強(qiáng)制性約束力。具體實(shí)施中，縣級(jí)政府集基金收繳、管理、運(yùn)營于一身，易引發(fā)腐敗。我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度還存在著許多亟待完善之處。

一、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度推行中存在的問題及原因

(一)我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度推行中存在的問題

1、制度運(yùn)行混亂

依據(jù)我國現(xiàn)行《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》中的規(guī)定，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的參保對(duì)象年齡段為20歲到60周歲的農(nóng)村居民，60歲以上的老年人被排除在外。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度倡導(dǎo)由“政府主導(dǎo)”與“農(nóng)民自愿”結(jié)合，按照屬地原則對(duì)參保居民實(shí)行管轄，由地方根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化狀況的不同制定具體的辦法。如北京市規(guī)定：“凡是有北京戶籍，男年滿16周歲未滿60周歲、女年滿16周歲未滿55周歲（不含在校生）未納入行政事業(yè)單位編制管理的或者不符合參加本市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條件的城鄉(xiāng)居民，均應(yīng)參加《北京市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》。”而《甘肅省新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)試行辦法》甘肅則規(guī)定：“凡年滿16周歲以上（不含在校學(xué)生）、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村居民，皆可參加。”廣州市規(guī)定：“農(nóng)民參保繳費(fèi)最低每人每月10元、最高標(biāo)準(zhǔn)每人每月130元，集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)每人每月5—60元，市、區(qū)（縣級(jí)市）政府補(bǔ)貼依據(jù)參保人個(gè)人繳費(fèi)檔，最低每人每月補(bǔ)助15元，最高補(bǔ)助80元?！鼻嗪Ｊ∫?guī)定:“個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每年100元—500元5檔，政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)30元起步，每增加一個(gè)檔次政府多補(bǔ)貼5元，最高不多于50元?！鄙虾Ｊ谢A(chǔ)養(yǎng)老金可達(dá)到每月370元，重慶市標(biāo)準(zhǔn)為每月80元。如此情況“一城一標(biāo)”，各地在推行過程中各行其是，讓農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的施行呈現(xiàn)出五花八門、群龍無首的狀態(tài)。傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元級(jí)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)使得城鄉(xiāng)分割的保險(xiǎn)制度格局日益涌現(xiàn)，“目前農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作多在比較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)開展，參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的幾乎都是富裕的農(nóng)民。他們即使不參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，養(yǎng)老也不會(huì)成太大問題”這使得真正需要得到解決的農(nóng)村低收入階層和貧困戶的養(yǎng)老問題無法實(shí)現(xiàn)，這也必將成為日后整合過程中的大難題，對(duì)未來城鄉(xiāng)一體化發(fā)展造成障礙。而各地制度的差異也必然使農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策穩(wěn)定性產(chǎn)生顧慮，引起對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的信心缺失，影響農(nóng)村事業(yè)的有序發(fā)展。

2、養(yǎng)老基金管理體制不規(guī)范，易滋生腐敗

縣級(jí)政府中負(fù)責(zé)經(jīng)辦農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的職能部門集資金的收繳、使用、管理三項(xiàng)大權(quán)于一身，這使得在具體實(shí)施過程養(yǎng)老基金的收繳籌集、運(yùn)營投資以及發(fā)放工作中政府職能顯現(xiàn)出隨意性的特點(diǎn)?！罢疄橹黧w的基金管理缺乏實(shí)現(xiàn)高效運(yùn)作所必需的市場機(jī)制，國家財(cái)政兜底，獎(jiǎng)懲機(jī)制缺位，相關(guān)部門缺乏對(duì)基金的管理動(dòng)力，基金投資運(yùn)營效率低下，難以實(shí)現(xiàn)增值保值目標(biāo)?！睒O易引發(fā)一系列的腐敗問題。而對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度監(jiān)管力度的薄弱讓政府部門利用職權(quán)違規(guī)使用養(yǎng)老保險(xiǎn)金，擠占、挪用、損害基金有機(jī)可乘。部分官員利用工作便利違規(guī)提取管理費(fèi)用，違規(guī)辦理“私事”為親屬謀福利，或者將已征的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金用作抵押貸款，發(fā)展項(xiàng)目等。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的安全在監(jiān)督機(jī)制的管理漏洞下無法得到有效保障，極大的損害了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平，敗壞社會(huì)和諧風(fēng)氣，引發(fā)群眾不滿。

(二)我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度推行中存在問題的原因

1、經(jīng)濟(jì)方面

馬克思曾指出“無論是政治的立法或市民的立法,都只表明和記載經(jīng)濟(jì)關(guān)系的要求而己?！备母镩_放后,經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，加大各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，大力發(fā)展工業(yè)和科學(xué)技術(shù),努力實(shí)現(xiàn)百年計(jì)劃。而作為世界第一大發(fā)展中國家，國家在對(duì)城市的社保建設(shè)中投入大量財(cái)力物力，相比較對(duì)農(nóng)村的資金投入少之又少，需要社會(huì)救濟(jì)的“三無人員”(無收入、無勞動(dòng)力、無經(jīng)濟(jì)來源)多存在于農(nóng)村。這無疑需要極大的財(cái)力支持，國家在財(cái)政上亦是舉步維艱。

2、社會(huì)歷史方面

國家對(duì)于農(nóng)村居民的家庭養(yǎng)老模式一直以來表現(xiàn)出既成的默認(rèn)態(tài)度，在城市居民養(yǎng)老保障問題浮現(xiàn)時(shí)并未對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老問題潛在的可能性進(jìn)行過多關(guān)注。1978年施行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制前，生產(chǎn)社生產(chǎn)隊(duì)的存在給予農(nóng)民一定程度的集體保障，1978年后國家通過發(fā)放土地使用權(quán)的方式提供國家保障，農(nóng)民是否需要參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，是否需要建立起農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系在這一時(shí)期無法得到統(tǒng)一的意見。早在1999年我國就已進(jìn)入老齡社會(huì),2006年我國60歲以上老年人口已達(dá)1.43億,據(jù)2006年國務(wù)院發(fā)布的《中國老齡事業(yè)的發(fā)展》白皮書統(tǒng)計(jì)其中農(nóng)村老年人占全國老年人口百分之六十以上。而今，社會(huì)老齡化程度日益加深，我國作為“未老先富”的農(nóng)業(yè)大國，如何才能解決好老年人養(yǎng)老問題顯得日趨急迫。

二、完善我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度實(shí)施的思考

(一)對(duì)完善我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度實(shí)施的建議

全國兩會(huì)期間，“養(yǎng)老”再度成為熱門話題。其實(shí)早在今年元旦前，一份千呼萬喚始出來的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方案使得“養(yǎng)老金并軌”登上2015新年伊始最熱榜。雙軌運(yùn)行制度自實(shí)施以來一直是引發(fā)普通職工對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員社會(huì)矛盾和不公平心理的重要因素，養(yǎng)老金并軌無疑是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一次重要突破。三月初，人力資源和社會(huì)保障部透露2去年職工養(yǎng)老征繳收入的增長明顯低于支出增長，養(yǎng)老基金收支缺口日益明顯，20年貶值近千億。部分省份收不抵支。養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌無論從哪個(gè)角度來看，皆是勢在必行。記者會(huì)中人社部部長表示：“目前仍有近2億人沒有被納入養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度范圍內(nèi)，人社部已經(jīng)制定“全民參保計(jì)劃”，正在扎實(shí)推進(jìn)。而職工養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌方案力爭在2015年出臺(tái)?！倍鴮?duì)于推遲職工退休年齡也是必然趨勢。3月14日的新聞中，在面對(duì)中國未富先老60歲以上人口已超2億，農(nóng)村養(yǎng)老尤為凸顯養(yǎng)老難的問題上，全國人大代表建議在農(nóng)村地區(qū)推廣“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的養(yǎng)老模式，提高基層養(yǎng)老覆蓋率和資源利用率，“十三五”規(guī)劃的養(yǎng)老目標(biāo)是：“每千名老人擁有養(yǎng)老床位35-40張，城市日間照料社區(qū)實(shí)現(xiàn)全覆蓋，農(nóng)村覆蓋率超過50%?！?/p>

(二)立法上的建議

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度是社會(huì)保障制度體系中的重要的組成部分,具有一定強(qiáng)制性。但目前為止，嚴(yán)格意義上特有的關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律制度暫未制定，這與黨中央提出的改善民生的理念不相適應(yīng)。與政策相對(duì)比，法律的穩(wěn)定性不言而喻。一個(gè)行之有效的制度通過法律的形式確立下來才能保證它的長久施行。2010年出臺(tái)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定不夠詳盡，僅在社會(huì)保險(xiǎn)方面制定全國性法律，顯然無法滿足我國提出的依法治國要求。我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度以及其實(shí)施過程中存在一些問題,我們應(yīng)從制訂符合我國國情的農(nóng)民養(yǎng)老的特別法入手,繼來規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理,推動(dòng)農(nóng)保制度的可持續(xù)發(fā)展。

一方面我們需要承認(rèn)我國典型的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異使得我們有必要分步驟地建立起城鄉(xiāng)有別的二元社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度，進(jìn)行城鄉(xiāng)有別的立法模式。另一方面我們需要加強(qiáng)中央立法，構(gòu)建出一個(gè)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律體系。立足國情，借鑒國外成熟的立法經(jīng)驗(yàn)，對(duì)譬如：農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)適用對(duì)象范圍、籌資、基金運(yùn)營管理、監(jiān)督、待遇給付條件等方面的內(nèi)容結(jié)合各地情況進(jìn)行整合出具體的規(guī)定。由人大制定《中國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，國務(wù)院各部門以此為據(jù)制定相應(yīng)法規(guī)、規(guī)章。地方政府因地制宜制定出相配套的地方性法規(guī)、規(guī)章等，如此才能促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系有效銜接，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃。

(三)執(zhí)法上的建議

規(guī)范完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理。保障基金的收繳、使用、管理和按照各國通行的做法,應(yīng)“三權(quán)分立”。我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在98年前基本由民政部門獨(dú)立管理,98年后至勞動(dòng)與社會(huì)保障部門，政府發(fā)揮著主導(dǎo)性的作用，享有充分權(quán)力。這種權(quán)力的行使缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，加上易受人為因素影響，基金安全存在巨大的風(fēng)險(xiǎn)。我們應(yīng)該堅(jiān)持依法行政，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理管理水平，對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行改革，將“管錢”和“用錢”相分離，或是設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，讓它來行使對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行關(guān)于法律、政策施行情況以及基金的收支、運(yùn)營等工作的監(jiān)督權(quán)，與其他部門一齊組成監(jiān)督委員會(huì)，將定期監(jiān)察和不定期的抽查相結(jié)合。再者對(duì)于基金監(jiān)管的其他形式，一來我們要建立公民參與機(jī)制讓，公民參與到政府養(yǎng)老決策討論。二來我們應(yīng)該建立健全信息公開制度，做到高效廉潔、透明公正。將信息向社會(huì)主動(dòng)公開，陽光是最好的防腐劑，讓政府更好地接受社會(huì)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)權(quán)利的監(jiān)督與制衡。對(duì)違反相關(guān)法律規(guī)定，擠占、挪用或其他違規(guī)動(dòng)用養(yǎng)老基金的行為嚴(yán)肅查處，依法追究，承擔(dān)法律責(zé)任，決不姑息。

(四)司法上的建議

對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施過程中發(fā)生的爭議、糾紛，我們也需要建立起行之有效的解決機(jī)制。養(yǎng)老保險(xiǎn)主體之間以及主體與管理部門間的分歧必然存在，實(shí)施過程中難免發(fā)生摩擦，如果不能妥善解決糾紛，其中弱勢一方——農(nóng)民利益便會(huì)受到傷害，從而影響農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的推行。借鑒歐洲國家經(jīng)驗(yàn)完善法庭制度，健全農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)爭議的仲裁制度，保障當(dāng)事人合法權(quán)益。

三、結(jié)束語

構(gòu)建和諧社會(huì)、開展新農(nóng)村建設(shè)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度受到來自社會(huì)各界日益熱切的關(guān)注。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展過程中仍存在著或多或少的爭論，但隨著制度的不斷完善，相信廣大農(nóng)民同胞的權(quán)益能夠得到更好地實(shí)現(xiàn)。

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[2]周九香.新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)立法規(guī)制思考[J].法制與經(jīng)濟(jì),2014,02:60-61

[3]鄧大松,薛惠元.新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度推行中的難點(diǎn)分析——兼析個(gè)人、集體和政府的籌資能力[A].經(jīng)濟(jì)體制改革,2010,01:86-92