彭云艷，孔凡玲，閆靜怡

（1.黑龍江科技大學 經(jīng)濟學院，哈爾濱 150027；2.黑龍江科技大學 管理學院，哈爾濱 150027）

煤炭工業(yè)是我國重要的基礎產(chǎn)業(yè)，煤炭在我國資源狀況和煤炭在能源生產(chǎn)及消費結(jié)構(gòu)中的比例額占2/3以上。近年來，受國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境和國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素的影響，我國煤炭行業(yè)進入“需求增速放緩期、超前產(chǎn)能和庫存消化期、環(huán)境約束強化期、結(jié)構(gòu)調(diào)整攻堅期”，煤炭行業(yè)“四期并存”成為新常態(tài)。對此，政府提出煤炭行業(yè)充分利用“兩種資源、兩個市場”，堅持“走出去，引進來”，穩(wěn)步開展煤炭進出口貿(mào)易，保證能源安全，促進經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

一、我國煤炭進出口情況分析

1.中國煤炭進出口貿(mào)易發(fā)展歷程。隨著我國經(jīng)濟穩(wěn)步高速增長，對能源的需求、國際能源尤其煤炭形勢的變化以及環(huán)保要求的日益提高，我國的煤炭進出口政策也發(fā)生了相應的變化，大體上經(jīng)歷了出口導向型、放寬進口、鼓勵進口優(yōu)質(zhì)煤、進口收緊等幾個階段，中國完成了從世界第二大煤炭出口大國到世界上最大煤炭進口國的全部過程，中國煤炭進出口貿(mào)易量占世界貿(mào)易總量的比例，十年間已經(jīng)從2003年前后的12%上升至2013年的27.7%。

2.中國煤炭進出口貿(mào)易變化的因素。（1）政策推動。煤炭進出口份額逆轉(zhuǎn)的情況，直接與我國的政策相關(guān)（見下頁表2）。國家通過各種政策手段，不斷地推動、完善我國的能源供應與安全。特別是近些年來，我國堅決貫徹落實科學發(fā)展觀，堅持節(jié)約環(huán)保、多元的能源發(fā)展戰(zhàn)略，通過煤炭貿(mào)易稅收調(diào)整，使煤炭進口猛增。一系列舉措，既緩解了我國煤炭大量開采所帶來的環(huán)境和資源的消耗問題，又解決了我國南方經(jīng)濟發(fā)達城市和沿海城市的能源需求的矛盾。同時，通過對煤炭出口實行的配額限制來控制煤炭的出口量，保持了國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展將對煤炭資源的需求持續(xù)旺盛。（2）市場選擇。我國經(jīng)濟飛速發(fā)展，需要大量煤炭供給，以保證充足的電力支撐。由于我國煤炭資源分布不均，國內(nèi)運輸成本較高，使國外煤炭的價格比國內(nèi)煤炭有競爭力。加之，國際市場煤炭價格低迷，煤炭出口國已形成一定的生產(chǎn)規(guī)模，煤炭產(chǎn)量穩(wěn)定，質(zhì)量有保障，促使了煤炭進口的平穩(wěn)增長。

表1 2007—2014年中國煤炭進出口貿(mào)易對比表 單位：億噸

3.中國煤炭進出口貿(mào)易表現(xiàn)出的特點。我國煤炭出口目的地相對集中，煤炭出口亞太地區(qū)市場的比重逐年增長，向日本、韓國、中國臺灣地區(qū)集中；我國煤炭出口依據(jù)《煤炭出口配額管理辦法》實施配額制，在調(diào)解結(jié)構(gòu)、保障能源安全的同時，對煤炭出口總量進行限制，價格隨市場變化調(diào)解；我國煤炭出口煤種以動力煤為主。我國東部沿海作為全國經(jīng)濟發(fā)展的引擎，成為主要煤炭進口區(qū)域，海運口岸進口量加大，優(yōu)質(zhì)動力煤和煉焦煤是煤炭進口重點；進口來源國相對集中，但已出現(xiàn)多元化趨勢，我國煤炭進口國由澳大利亞、印尼、越南、俄羅斯和蒙古等主要國家，發(fā)展到全球40多個國家。

表2 近年我國主要煤炭進出口貿(mào)易的政策變遷

二、影響我國煤炭進出口政策因素分析

1.煤炭進出口管理政策。煤炭進出口行業(yè)是受國家宏觀調(diào)控政策和國際煤炭貿(mào)易市場供需格局變化影響最大的行業(yè)。從2003年起我國正式對煤炭出口進行嚴格的配額限制，開始對煤炭出口的控制，當年配額0.8億噸，2010年配額0.26億噸，現(xiàn)今我國對煤炭進口實行自動進口許可管理。

2.煤炭進出口關(guān)稅政策。近年來我國政府鼓勵煤炭進口，刺激了煤炭經(jīng)銷企業(yè)和眾多電廠開始紛紛開發(fā)國外煤炭資源，并大幅增加煤炭進口。我國出臺了一系列有關(guān)鼓勵煤炭進口的政策，如煤炭出口從免稅變?yōu)檎鞫?，而將征收煤炭進口稅變?yōu)槊舛惖龋ㄒ姳?）。

出口退稅政策調(diào)整對我國煤炭出口量影響明顯。我國煤炭出口退稅政策經(jīng)歷了鼓勵出口創(chuàng)匯、調(diào)節(jié)國內(nèi)煤炭余缺、抑制煤炭出口等階段。2008年，我國對所有煤炭進口關(guān)稅稅率下調(diào)為零；自2012年我國又取消了褐煤進口關(guān)稅；由于國外煤炭的價格優(yōu)勢，國內(nèi)煤炭產(chǎn)能過剩的問題日益突顯，國家加強宏觀調(diào)控，自2015年起，將煤炭出口關(guān)稅稅率下調(diào)至3%，但仍與國外煤炭價格存在差距，在國際煤炭市場上顯得競爭力不高。

表3 不同階段我國煤炭出口退稅率調(diào)整表

3.匯率政策。人民幣匯率對中國宏觀經(jīng)濟運行和各行各業(yè)可能帶來的影響是錯綜復雜的。人民幣匯率作為價格杠桿、“看不見的手”，其上下浮動對調(diào)節(jié)國際收支有一定作用。在國際煤炭貿(mào)易仍以美元結(jié)算的前提下，出口煤炭離岸價格受市場供求因素影響之外，出口國本幣對美元匯率變化情況也是重要影響因素之一?，F(xiàn)今，人民幣面臨著升值的壓力，意味著煤炭出口價格將下跌。同時，國外煤炭相對具有價格優(yōu)勢，將進一步增加對煤炭的進口需求，擠壓國內(nèi)的煤炭市場空間競爭優(yōu)勢。

4.其他政策。影響煤炭進出口貿(mào)易的政策因素還有很多，例如國家提高生產(chǎn)型企業(yè)的資質(zhì)標準、出口流通企業(yè)的注冊標準、大氣防治、商品煤質(zhì)量等經(jīng)濟、財政、環(huán)保、節(jié)能等政策，都會對煤炭進出口產(chǎn)生直接或間接的影響。

三、煤炭政策導向發(fā)揮效果的研判

1.政策導向的必要性。近些年，受國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境和國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素的影響，我國煤炭行業(yè)進入“需求增速放緩期、超前產(chǎn)能和庫存消化期、環(huán)境約束強化期、結(jié)構(gòu)調(diào)整攻堅期”，煤炭行業(yè)“四期并存”成為新常態(tài)。對于企業(yè)而言，過去依靠數(shù)量、速度、粗放型的發(fā)展模式已經(jīng)結(jié)束，必須轉(zhuǎn)向依靠質(zhì)量、效益、集約型發(fā)展；對于國家而言，運用政策手段，調(diào)控煤炭行業(yè)發(fā)展，合理布局，平穩(wěn)能源供給，保證經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展顯得尤為必要。

2.政策導向的正效應。國內(nèi)煤炭由生產(chǎn)經(jīng)營困難到產(chǎn)能加大，國家鼓勵出口，可以實現(xiàn)創(chuàng)匯的目的；對國內(nèi)煤炭供需平衡有一定的幫助，某種程度上促進了我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，強化了能源戰(zhàn)略儲備；有效應對了資源、環(huán)境、氣候安全和經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)可持續(xù)性發(fā)展；采取“東進西出，南進北出”的策略，改善了我國東南沿海等煤炭資源貧瘠地區(qū)對煤炭的需求，有效解決了這一地區(qū)的能源供應，滿足經(jīng)濟發(fā)展需要；直接促進了國內(nèi)煤炭產(chǎn)業(yè)升級、企業(yè)技術(shù)改造，注重循環(huán)經(jīng)濟，使企業(yè)重視多元化可持續(xù)性發(fā)展；促使更多企業(yè)實施“走出去”戰(zhàn)略，積極進行海外投資、融資，收（并）購、參股國外煤礦，組建大型跨國礦業(yè)集團，提高我國煤炭企業(yè)的全球競爭力和抗風險能力。

3.政策導向的負效應。煤炭行業(yè)存在“政府”與“市場”，政府通過限產(chǎn)能、限進口等政策性救市難以從根本上解決國內(nèi)煤炭市場產(chǎn)能大量釋放以及下游產(chǎn)業(yè)需求不匹配的問題。但是依靠控制進口來保護國內(nèi)煤企，不利于國內(nèi)煤炭企業(yè)在國際市場化的環(huán)境下競爭成長；中國地大物博，除中央宏觀調(diào)控政策外，還有地方政府地域性政策，由于國內(nèi)煤炭價格下行，企業(yè)虧損，地方政府通過發(fā)電指標與煤炭采購量掛鉤等方式，限制外省煤炭，托底本省煤價。這種保護性政策，不利于市場化改革，也遭遇包括電力行業(yè)在內(nèi)的各行業(yè)反對，同時其他煤炭出口省份也反對此種舉措；煤炭行業(yè)所處領域和生態(tài)鏈條過于龐大復雜，受上下游行業(yè)市場影響較大。加之，煤炭政策的延后性和慣性，可能使政策效果體現(xiàn)不明顯，甚至政策效果促進了一個行業(yè)發(fā)展，卻可能對另一個行業(yè)造成了損傷；國內(nèi)煤炭政策可以適時調(diào)整，但國際上各國也相應地采取各種應對策略，抵消我國政策的正效應，使進出口貿(mào)易情行仍然沒有大的改觀。

四、我國煤炭進出口貿(mào)易政策的求解路徑

1.調(diào)控總量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)。由于煤炭的替代品石油國際價格大幅下跌，國際煤炭市場產(chǎn)能旺盛，將繼續(xù)保持供大于求態(tài)勢；而國內(nèi)煤炭產(chǎn)能過剩，限產(chǎn)政策需要市場長時間消化過剩產(chǎn)能，煤炭企業(yè)經(jīng)營壓力將加大，國內(nèi)煤炭供需形勢也不會發(fā)生較大變化，煤炭價格應在低位徘徊。這要求，國家一要調(diào)控總量，合理調(diào)控南北東西能源儲備戰(zhàn)略布局；二要采取關(guān)停并轉(zhuǎn)和重組兼并，上大壓小，走集約化開發(fā)之路；三要強化監(jiān)管，建立健全煤炭開采法律法規(guī)，強化標準等諸多策略，強化資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度；四要扶持煤炭企業(yè)，加強升級改造，提高生產(chǎn)能力、淘汰落后產(chǎn)能、切實減輕煤炭企業(yè)負擔，推進煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

2.政策落地，充分發(fā)揮市場的主導作用。在實施煤炭進出口關(guān)稅等政策的支持下，我國由傳統(tǒng)的煤炭出口國轉(zhuǎn)為煤炭凈進口國。但由于近兩年國內(nèi)煤炭大量積壓、企業(yè)虧損嚴重，煤炭行業(yè)陷入困境。為此，國家政策應進一步細化調(diào)整，如統(tǒng)籌煤炭進出口關(guān)稅，放寬出口配額，取消煤炭品種出口關(guān)稅，完善煤炭進出口總量、結(jié)構(gòu)、趨勢等的監(jiān)管，據(jù)實調(diào)整國內(nèi)外市場變化適時煤炭出口相關(guān)政策措施等。同時充分發(fā)揮市場配置資源的主導，逐步完成市場化進程，逐漸與國際接軌，積極營造和提供公平、充分的競爭環(huán)境。

3.實施“兩手抓，兩促進”，保持煤炭進出口適度平衡。對于政府而言，不論采取何種調(diào)控手段，都不能夠在短期內(nèi)發(fā)揮巨大作用，這就要求政府考慮采取相應的宏觀調(diào)控手段以未雨綢繆。針對國內(nèi)市場煤炭凈進口、進口增速放緩的狀況，一方面應增加煤炭進口，充分利用“兩種資源、兩個市場”，加強進口煤微量元素管控，鼓勵進口優(yōu)質(zhì)煤炭，控制劣質(zhì)煤進口，緩解我國資源開發(fā)強度大帶來的生態(tài)環(huán)境壓力。另一方面，實行鼓勵政策，減免關(guān)稅、資源稅、調(diào)節(jié)稅等，從貨源、鐵路運輸和港口裝運等環(huán)節(jié)給予保證，使出口煤炭企業(yè)收復失地，使我國煤炭出口在國際市場保持適當份額，保證在煤炭市場的話語權(quán)。

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