顧照付

摘要：農(nóng)村土地承包政策是黨在農(nóng)村最基本的政策，是黨的農(nóng)村政策的基石。農(nóng)村土地承包保持長(zhǎng)期穩(wěn)定，讓農(nóng)民吃上長(zhǎng)效“定心丸”是這一基本政策的靈魂和精髓。解決農(nóng)村土地承包糾紛問題，已經(jīng)成為當(dāng)前農(nóng)村工作的重中之重、當(dāng)務(wù)之急。

關(guān)鍵詞：土地承包；農(nóng)村政策；問題調(diào)查；承包糾紛；承包制度 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

中圖分類號(hào)：F320 文章編號(hào)：1009-2374（2015）06-0008-02 DOI：10.13535/j.cnki.11-4406/n.2015.0433

2014年“浙江省人民政府辦公廳關(guān)于完善農(nóng)村土地承包制度搞活承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能的意見”文件的出臺(tái)，明確提出了要求“圍繞發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和增進(jìn)農(nóng)民利益，以確權(quán)登記為基礎(chǔ)，以賦權(quán)活權(quán)為重點(diǎn)，落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，創(chuàng)新管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能”的要求。為保證這項(xiàng)政策更好地落實(shí)，針對(duì)近幾年來我們鎮(zhèn)土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛逐漸增多、矛盾日漸突出的現(xiàn)狀，落實(shí)省辦意見，妥善解決各類土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛問題，就平湖市新埭鎮(zhèn)進(jìn)行調(diào)查的情況和思考：

1 土地承包基本情況

平湖市新埭鎮(zhèn)1983年實(shí)行土地承包，第一輪土地承包期為15年。1998年國(guó)家出臺(tái)了新的土地承包政策，延長(zhǎng)了土地承包期限30年，為此和全國(guó)各地一樣，直接在一輪的基礎(chǔ)上，延長(zhǎng)了二輪土地承包，核發(fā)了二輪土地承包權(quán)證。至2004年為止又完善了二輪土地承包。承包土地面積為55618畝。土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到3萬多畝，占全鎮(zhèn)承包面積的59.3%。

通過調(diào)查表明，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的深入和農(nóng)民負(fù)擔(dān)的減輕，農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)承包土地的積極性逐年提高。特別是近幾年各級(jí)惠農(nóng)、扶農(nóng)政策的出臺(tái)和逐步落實(shí)以及土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用政策的落實(shí)，以農(nóng)戶“要承包權(quán)、要土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用”為主要特征的土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛正在逐步升級(jí)，因土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛引發(fā)的上訪、群訪等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這種不穩(wěn)定的因素，引起了各級(jí)黨委、政府的重視和共識(shí)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛已經(jīng)成為目前農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重大隱患。解決農(nóng)村土地承包糾紛問題，已經(jīng)成為當(dāng)前農(nóng)村工作的重中之重、當(dāng)務(wù)之急。

2 農(nóng)村土地承包糾紛問題及其產(chǎn)生的原因

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛主要表現(xiàn)為三類：一是要求回歸土地承包權(quán)，引發(fā)糾紛。由于受惠農(nóng)政策和土地流轉(zhuǎn)效益利益的驅(qū)動(dòng)，原來部分農(nóng)村勞力和家庭外出務(wù)工經(jīng)商收入不理想，過去因撂荒或者土地平整時(shí)自愿提出退包的土地承包權(quán)以及因其全家戶口遷至城市戶口退包的土地承包權(quán)，要求收回土地承包權(quán)利；一部分現(xiàn)有承包戶受土地流轉(zhuǎn)費(fèi)效益驅(qū)動(dòng)或其他原因，不愿放棄這部分土地使用權(quán)，形成土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛。二是要求承包土地收益分配權(quán)利，引發(fā)糾紛。如一個(gè)村土地整村流轉(zhuǎn)后，由于流轉(zhuǎn)政策與鎮(zhèn)確定的政策不一，為此在土地整村流轉(zhuǎn)后因土地流轉(zhuǎn)收益分配問題帶來個(gè)別農(nóng)戶直接到省信訪辦越級(jí)上訪。除了土地流轉(zhuǎn)村外，其他涉及的5個(gè)村中也有此類問題。三是要求解決遺留問題，引發(fā)糾紛。對(duì)二輪承包以前就存在的歷史糾紛或其他問題。

通過調(diào)查認(rèn)為，誘發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的主要原因有三個(gè)：一是承包權(quán)的自動(dòng)放棄。2004年前，由于土地耕作已不再是農(nóng)民賴以生存的唯一渠道，農(nóng)民進(jìn)城打工、做生意等獲得的非農(nóng)收入占農(nóng)戶全年總收入的比重逐年攀升以及承包田交款負(fù)擔(dān)比較重。部分農(nóng)民自動(dòng)放棄承包權(quán)，棄田撂荒，舉家外出或主要?jiǎng)诹ν獬觯嗄觇脽o音訊，不遷戶口，不交稅費(fèi)。為了不讓稅費(fèi)懸空，村集體想了多種辦法來解決這個(gè)難題，并且在2004年完善二輪承包時(shí)與涉及的農(nóng)民簽訂了土地變更合同，部分農(nóng)民退出了部分承包權(quán)。但隨著惠農(nóng)扶農(nóng)政策的出臺(tái)落實(shí)和土地流轉(zhuǎn)收益增加，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益引力的增加，部分過去自動(dòng)放棄土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民紛紛“解甲”歸田，要求耕種原承包地。二是承包權(quán)利的隨意轉(zhuǎn)移。在完善二輪承包前，農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)基本處于無序的農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)階段。流轉(zhuǎn)的基本形式是轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、委托代種等。但無論哪種形式的土地流轉(zhuǎn)都存在較大的隨意性和不規(guī)范性。僅憑雙方當(dāng)事人達(dá)成的口頭協(xié)議，就草率地將部分或全部承包地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或互換。這些承包土地的隨意轉(zhuǎn)移，從轉(zhuǎn)移之日起就深埋隱患。三是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整遺留問題多。一些村在二輪承包以前進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)，占用承包耕地栽種經(jīng)濟(jì)林、開挖漁塘等，在二輪承包時(shí)，沒有對(duì)土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，為土地承包經(jīng)營(yíng)埋下了隱患。部分農(nóng)民要求對(duì)過去結(jié)構(gòu)調(diào)整已形成的多種經(jīng)營(yíng)基地退林還田，退漁還耕，要求劃分到戶，分戶承包經(jīng)營(yíng)，因而引發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛。通過調(diào)查認(rèn)為，上述三大誘因是引發(fā)當(dāng)前土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的癥結(jié)所在。究其深層原因：一是認(rèn)識(shí)上的缺位。部分農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)重要性的認(rèn)識(shí)不夠，考慮眼前多，考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)少。二是落實(shí)承包制度的缺失。主要表現(xiàn)在完善二輪土地承包工作不到位，留下了隱患。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)大多農(nóng)民將《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》視作可有可無，無關(guān)緊要。三是政策法規(guī)的執(zhí)行缺位。與《農(nóng)村土地承包法》配套的權(quán)證管理、流轉(zhuǎn)規(guī)則、仲裁規(guī)范、執(zhí)行不到位，基層對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)調(diào)解仲裁的難度高和隨意性加大，缺乏權(quán)威性和說服力。四是基層經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)和人員的嚴(yán)重不適應(yīng)。在2006年縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革中，經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)形式多樣，職能弱化，人心渙散，難以承擔(dān)繁重的土地承包管理工作。

3 完善農(nóng)村土地承包制度的建議

3.1 進(jìn)一步落實(shí)第二輪土地承包政策

依法確認(rèn)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。在進(jìn)一步宣傳貫徹《農(nóng)村土地承包法》的基礎(chǔ)上，依照《農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》的規(guī)定，進(jìn)一步落實(shí)土地承包政策，依法確認(rèn)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。在目前政府要求對(duì)第二輪承包土地落實(shí)情況進(jìn)行調(diào)查的基礎(chǔ)上，落實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

3.2 加大協(xié)商和調(diào)解力度

《農(nóng)村土地承包法》第五十一條規(guī)定：“因土地承包經(jīng)營(yíng)發(fā)生糾紛的，雙方當(dāng)事人可以通過協(xié)商解決，也可以請(qǐng)求村民委員會(huì)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府調(diào)解解決?！碑?dāng)事人之間在發(fā)生土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛后，在自愿基礎(chǔ)上，依照法律的規(guī)定，直接進(jìn)行磋商，自行解決爭(zhēng)議。調(diào)解達(dá)成協(xié)議，應(yīng)當(dāng)要求當(dāng)事人簽訂書面協(xié)議，應(yīng)當(dāng)幫助和督促當(dāng)事人自覺履行協(xié)議。當(dāng)事人不愿協(xié)商、調(diào)解或協(xié)商調(diào)解不成的，可以向市農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，也可以直接向人民法院起訴。

3.3 認(rèn)真、慎重地解決具體問題

對(duì)于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)村留下的遺留問題要認(rèn)真慎重地解決。已成片開發(fā)、形成規(guī)模、效益較好的經(jīng)濟(jì)林、水產(chǎn)基地等，由村集體進(jìn)行招標(biāo)承包，所獲承包收入用于化解村級(jí)債務(wù)和鞏固壯大集體經(jīng)濟(jì)；對(duì)土地分配不公或人地矛盾突出的現(xiàn)象，在大多數(shù)群眾同意情況下，利用機(jī)動(dòng)地適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整。對(duì)于“弓口”懸殊問題（人多田少，田多人少），原則上維持現(xiàn)狀。

3.4 加強(qiáng)基層農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，建立村鎮(zhèn)、市（縣）、市三級(jí)農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機(jī)構(gòu)

建議在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中，充分考慮現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理工作任務(wù)的艱巨性和復(fù)雜性，保留專門工作機(jī)構(gòu)，安排必要的經(jīng)費(fèi)，以保證農(nóng)村土地承包合同有人管理，土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛有人調(diào)解。市要定期組織對(duì)基層專職人員進(jìn)行培訓(xùn)和交流，以促進(jìn)農(nóng)村承包土地管理的逐步規(guī)范。

參考文獻(xiàn)

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（責(zé)任編輯：周 瓊）