國(guó)地震局地震研究所 許文靜

加強(qiáng)源頭管理，完善事業(yè)單位“小金庫(kù)”治理長(zhǎng)效機(jī)制

國(guó)地震局地震研究所 許文靜

“小金庫(kù)”問題屢禁不止，危害嚴(yán)重，專項(xiàng)治理工作一輪接一輪的開展，取得了顯著成效。本文從“小金庫(kù)”治理的差異著手，分析了“小金庫(kù)”的成因，提出了完善事業(yè)單位“小金庫(kù)”治理長(zhǎng)效機(jī)制的對(duì)策。

小金庫(kù) 治理 長(zhǎng)效機(jī)制

從2009年5月份開始直至2011年12月，中央在全國(guó)全面開展了治理“小金庫(kù)”的專項(xiàng)行動(dòng)。時(shí)隔5年后的2014年，又開始了新一輪的“小金庫(kù)”治理專項(xiàng)行動(dòng)。繼續(xù)深入開展“小金庫(kù)”治理，是嚴(yán)肅財(cái)政紀(jì)律的有效措施，同時(shí)也是堵塞奢靡享樂資金源頭的重要舉措。如何從源頭上預(yù)防腐敗，進(jìn)一步提高“小金庫(kù)”治理成效，完善“小金庫(kù)”治理的長(zhǎng)效機(jī)制，依然任重而道遠(yuǎn)。

一、“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理的變化

(一)“小金庫(kù)”定義的變化

1995年對(duì)小金庫(kù)的定義為：違反國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，侵占、截留國(guó)家和單位收入，未列入本單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)部門賬內(nèi)或未納入預(yù)算管理，私存私放的各項(xiàng)資金。2009年，在《關(guān)于深入開展“小金庫(kù)”治理工作的意見》中指出，違反法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，應(yīng)列入未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項(xiàng)資金及其形成的資產(chǎn)(含有價(jià)證券)，均屬于“小金庫(kù)”范疇。

通過直觀的比較可以看出，變化主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是不再局限于單位財(cái)務(wù)部門賬簿內(nèi)或預(yù)算管理，強(qiáng)調(diào)是不是“符合規(guī)定”；二是“小金庫(kù)”不單單指貨幣資金，還包含各項(xiàng)資金及其所形成的資產(chǎn)，特別強(qiáng)調(diào)了有價(jià)證券。是否定性為“小金庫(kù)”，很大程度上取決于資金或資產(chǎn)是否列入單位的合規(guī)賬簿。顯而易見，新的小金庫(kù)涵義更加廣泛，表明了中央徹底治理小金庫(kù)的決心，也使得此次小金庫(kù)治理工作更具科學(xué)性、系統(tǒng)性。

(二)“小金庫(kù)”專項(xiàng)清查范圍的變化

“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理具體涉及內(nèi)容有了顯著擴(kuò)大。1995年專項(xiàng)治理工作主要關(guān)注被查單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)部門賬內(nèi)資金流動(dòng)情況及預(yù)算項(xiàng)目資金核算狀況的脈絡(luò)，重點(diǎn)是檢查行政性收費(fèi)及罰沒收入執(zhí)行“收支兩條線”的情況。2009年“小金庫(kù)”專項(xiàng)清查工作，除了以前常規(guī)性資金項(xiàng)目的清查之外，還關(guān)注了被查單位現(xiàn)存資產(chǎn)現(xiàn)狀及核算情況，同時(shí)關(guān)注到單位的例外項(xiàng)目核算內(nèi)容。2014年專項(xiàng)治理主要關(guān)注預(yù)算、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、政府采購(gòu)、會(huì)計(jì)工作的薄弱環(huán)節(jié)和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)等內(nèi)容，并結(jié)合各部門各地區(qū)實(shí)際情況抓重點(diǎn)。從清查范圍的明顯擴(kuò)大上可以看出，對(duì)于“小金庫(kù)”項(xiàng)目的關(guān)注，不再僅僅局限于貨幣資金這種單一的表現(xiàn)形式，而是更多的看重資產(chǎn)整體，考慮到資產(chǎn)存在的多樣的、復(fù)雜的表現(xiàn)形式，比如有價(jià)證券、對(duì)外投資等。

(三)“小金庫(kù)”形成方式的變化

1995年“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理工作，并沒有對(duì)“小金庫(kù)”形成方式作具體文字性說明，重點(diǎn)是對(duì)賬外資金、未納入預(yù)算資金，特別是行政性收費(fèi)、罰沒收入形成資金的一種關(guān)注。而2009年對(duì)“小金庫(kù)”形成方式作了歸納性的描述：一是通過違規(guī)收費(fèi)、罰款及攤派設(shè)立；二是利用資產(chǎn)處置、出租收入設(shè)立；三是以勞務(wù)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、咨詢費(fèi)等名義套取資金設(shè)立；四是經(jīng)營(yíng)收入未納入規(guī)定賬簿核算；五是虛構(gòu)支出轉(zhuǎn)出資金設(shè)立；六是以假發(fā)票等非法票據(jù)騙取資金設(shè)立；七是上下級(jí)單位間互相轉(zhuǎn)移資金設(shè)立。從表現(xiàn)形式描述的具體化，說明目前對(duì)小金庫(kù)形成手段和方法的認(rèn)識(shí)越來越深入和具體，使得小金庫(kù)治理工作更具指導(dǎo)性。

(四)“小金庫(kù)”表現(xiàn)形態(tài)的變化

過去小金庫(kù)的表現(xiàn)形態(tài)主要指現(xiàn)金、銀行存款等貨幣資金，而此次對(duì)小金庫(kù)表現(xiàn)形態(tài)的歸納擴(kuò)展為各項(xiàng)資產(chǎn)，既包括現(xiàn)金、銀行存款等貨幣資金，也包括有價(jià)證券、固定資產(chǎn)、往來款、股權(quán)和債權(quán)等其他資產(chǎn)。這也從另一角度體現(xiàn)出“小金庫(kù)”清查范圍顯著擴(kuò)大。

(五)“小金庫(kù)”清查活動(dòng)影響力的變化

在剛開始推行“小金庫(kù)”清查工作的時(shí)候，絕大部分單位人員的認(rèn)識(shí)，基本上停留于形式上的工作檢查，避免出現(xiàn)存在“小金庫(kù)”界定的資金形式。但自上次專項(xiàng)治理開始，很多單位人員開始仔細(xì)研究“小金庫(kù)”的定義、表現(xiàn)形態(tài)及形成渠道。不僅僅是形式上的自查，更多單位開始從經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)本質(zhì)、形成流程上來思考“小金庫(kù)”存在形式，開始通過源頭追尋，從思想意識(shí)上來認(rèn)識(shí)“小金庫(kù)”問題。如此范圍廣、歷時(shí)長(zhǎng)的專項(xiàng)治理工作使得此次小金庫(kù)清查活動(dòng)的影響力得到了充分發(fā)揮，取得了顯著成效。

二、“小金庫(kù)”形成的原因分析

從上述“小金庫(kù)”的定義和形成方式來看，“小金庫(kù)”產(chǎn)生有主觀和客觀兩方面的原因。主觀原因主要是在小集體利益或個(gè)人利益的誘惑下，部門領(lǐng)導(dǎo)在思想意識(shí)上對(duì)“小金庫(kù)”的放任，甚至主觀上自覺參與，其本質(zhì)是“小團(tuán)體”利益。實(shí)踐表明，“小金庫(kù)”都是在單位或部門主要負(fù)責(zé)人的默許甚至要求下存在的。這些領(lǐng)導(dǎo)法紀(jì)觀念淡薄，認(rèn)為這是為廣大干部職工謀福利的好事，而且又沒把金錢裝入自己口袋，就算被查出，也認(rèn)為法不責(zé)眾，形成了“利益均沾、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的局面。

客觀原因主要來源于兩個(gè)方面，一是從各種不同類型的收入中轉(zhuǎn)移或截留資金設(shè)立，如上述第一、二、四、七種形成方式。二是通過編造名目，從各種不同類型的支出中套取資金設(shè)立，如上述第三、五、六、七種形成方式。換句話說，“小金庫(kù)”的發(fā)生和部門領(lǐng)導(dǎo)默認(rèn)、參與及財(cái)務(wù)收支活動(dòng)有關(guān)。尤其從客觀上說，“小金庫(kù)”的發(fā)生主要同財(cái)政資金或者國(guó)有資產(chǎn)的管理和運(yùn)作密切相關(guān)。

三、完善事業(yè)單位“小金庫(kù)”治理長(zhǎng)效機(jī)制的對(duì)策

(一)加強(qiáng)教育、及早預(yù)防是構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制的基礎(chǔ)

加強(qiáng)警示教育，充分利用網(wǎng)絡(luò)等媒體傳播快、范圍廣等特點(diǎn)廣泛開展警示教育活動(dòng)，使廣大干部職工充分認(rèn)識(shí)“小金庫(kù)”的危害性，促使領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)變思想觀念、深刻意識(shí)到設(shè)立“小金庫(kù)”是違背法律且容易引發(fā)職務(wù)犯罪的行為。

充分發(fā)揮示范帶頭作用，用典型案例、發(fā)生在身邊的人和事來教育，提高教育的針對(duì)性、實(shí)效性和常態(tài)性，打消領(lǐng)導(dǎo)干部的僥幸心理。

加強(qiáng)財(cái)會(huì)人員職業(yè)道德教育，培養(yǎng)財(cái)會(huì)人員高度的責(zé)任心，敢于堅(jiān)持原則，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家和單位的財(cái)務(wù)管理制度。同時(shí)財(cái)會(huì)人員應(yīng)注意經(jīng)驗(yàn)積累，提升專業(yè)技能水平，對(duì)常見的設(shè)立小金庫(kù)的手段具有高度敏感性。

(二)完善機(jī)制、深化改革是構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制的關(guān)鍵

1、完善機(jī)制，源頭治理

一是不斷完善財(cái)政體制改革和制度創(chuàng)新，繼續(xù)完善國(guó)庫(kù)集中管理制度，擴(kuò)大國(guó)庫(kù)集中支付范圍。二是各級(jí)財(cái)政部門要全面取消預(yù)算外資金，將所有政府性收入統(tǒng)一納入預(yù)算管理。三是加強(qiáng)預(yù)算單位銀行賬戶管理，重視賬戶年檢工作，嚴(yán)格控制開戶數(shù)量與種類；四是繼續(xù)推進(jìn)公務(wù)卡結(jié)算制度，完善公務(wù)卡使用環(huán)境，增加刷卡結(jié)算商戶，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)大公務(wù)卡使用范圍，逐步縮小現(xiàn)金使用范圍，增強(qiáng)公務(wù)支出的透明度。五是加強(qiáng)財(cái)務(wù)票據(jù)的審核管理，杜絕使用假發(fā)票、資金往來結(jié)算票據(jù)、白條等入賬的情形。六是完善財(cái)務(wù)制度，規(guī)范財(cái)務(wù)收支行為。七是實(shí)行財(cái)務(wù)集中管理，將各單位內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)（部門）、下屬單位的財(cái)務(wù)收支全部納入單位大財(cái)務(wù)統(tǒng)一核算。只有不斷創(chuàng)新機(jī)制、完善制度，才能從源頭上截?cái)唷靶〗饚?kù)”的資金來源，防止“小金庫(kù)”的產(chǎn)生。

2、強(qiáng)化內(nèi)控，規(guī)范管理

一是加強(qiáng)會(huì)計(jì)內(nèi)部控制，堅(jiān)持不相容崗位相分離制度，合理安排內(nèi)部崗位，建立崗位輪換制；健全并嚴(yán)格執(zhí)行資產(chǎn)清查制度，保護(hù)財(cái)產(chǎn)物資的安全完整；加強(qiáng)憑證與記錄控制，確保原始憑證與其他業(yè)務(wù)憑據(jù)和各種交易或事項(xiàng)記錄能相互印證。二是增強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)控制，加強(qiáng)內(nèi)審是強(qiáng)化內(nèi)控的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因?yàn)閮?nèi)審部門對(duì)本單位業(yè)務(wù)熟悉，能結(jié)合單位實(shí)際創(chuàng)新審計(jì)方式方法隨時(shí)開展審計(jì)工作，從而有效避免單位內(nèi)部財(cái)務(wù)舞弊行為的發(fā)生。三要強(qiáng)化會(huì)計(jì)管理體制控制，結(jié)合實(shí)際情況綜合考慮，條件成熟的有關(guān)單位和部門可逐步實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算管理

3、深化部門預(yù)算管理改革，推進(jìn)陽光財(cái)政

主要在于以下幾點(diǎn)：一是推進(jìn)財(cái)政“陽光預(yù)算”。將預(yù)算編制有關(guān)政策、預(yù)算編制過程、預(yù)算編制內(nèi)容、重大專項(xiàng)支出安排等情況及時(shí)公開，向職工提供一本明白帳，這是一種行之有效的制約辦法。二是推進(jìn)財(cái)政“陽光支付”。建立財(cái)政支付公開制度，定期公布財(cái)政收支情況，尤其需要及時(shí)公布年度財(cái)政決算，提高部門財(cái)政執(zhí)行的規(guī)范性和透明度，條件成熟時(shí)逐步公開明細(xì)支出內(nèi)容，接受公眾更廣泛深入的監(jiān)督。三是建立“陽光績(jī)效”。建立健全財(cái)政資金支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，制定財(cái)政資金績(jī)效考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，公開績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，追蹤財(cái)政資金的使用效益，促進(jìn)財(cái)政資金的合理分配與使用，也是治理小金庫(kù)的一項(xiàng)重要措施。

4、深化收入分配制度改革

深入研究事業(yè)單位職工收入分配機(jī)制，大力推進(jìn)事業(yè)單位工資改革，全面實(shí)施崗位績(jī)效工資制度，是防止“小金庫(kù)”產(chǎn)生的重要舉措?！靶〗饚?kù)”為何屢禁不止，根本原因在其深厚的“群眾基礎(chǔ)”，因?yàn)楹艽笠徊糠中〗饚?kù)存在的目的就在于為職工發(fā)放福利或少交所得稅，廣大干部職工都是受益者。因此，要進(jìn)一步改革和完善事業(yè)單位人員的薪酬制度，促進(jìn)不同單位之間收入分配的公平性，消除“小金庫(kù)”的設(shè)立理由。

(三)強(qiáng)化監(jiān)督、加強(qiáng)懲處是構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制的保證

外部或內(nèi)部審計(jì)部門要加大對(duì)單位日常財(cái)務(wù)活動(dòng)的審計(jì)監(jiān)督力度、增加檢查密度，形成審計(jì)監(jiān)督的常態(tài)化，杜絕或降低私設(shè)“小金庫(kù)”的可能性。

強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行全過程的監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)預(yù)算管理，將各項(xiàng)收入統(tǒng)一納入預(yù)算管理，做到預(yù)算編制科學(xué)化、精細(xì)化，提高預(yù)算執(zhí)行率，減少財(cái)政資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余金額；完善預(yù)算定額體系建設(shè)，對(duì)現(xiàn)有公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算定額體系要進(jìn)一步優(yōu)化改進(jìn)，同時(shí)應(yīng)積極建立分行業(yè)或分部門的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算定額體系；從嚴(yán)控制專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算，規(guī)范編制人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算。逐步建立形成以事前審核為主、事后檢查為輔，實(shí)時(shí)進(jìn)行事中監(jiān)控的監(jiān)督機(jī)制。

加強(qiáng)懲處。治理“小金庫(kù)”不能只靠教育和制度約束，必須予以懲處，提高法制的威懾力。提高設(shè)立“小金庫(kù)”的風(fēng)險(xiǎn)成本，必然能大大降低其發(fā)生的可能性。一是加大責(zé)任追究力度，讓各單位、各部門主要負(fù)責(zé)人明確意識(shí)到自己是“小金庫(kù)”問題的第一責(zé)任人，出現(xiàn)“小金庫(kù)”問題，首先對(duì)一把手進(jìn)行責(zé)任追究，再結(jié)合實(shí)際情況對(duì)具體經(jīng)辦人進(jìn)行處罰。二是將“小金庫(kù)”治理成效納入單位負(fù)責(zé)人考評(píng)體系，將其與黨風(fēng)廉政建設(shè)考核及單位主要負(fù)責(zé)人考核評(píng)優(yōu)相掛鉤，出現(xiàn)重大問題實(shí)行“一票否決”。

加強(qiáng)舉報(bào)?！靶〗饚?kù)”形成手段復(fù)雜多樣且具有很強(qiáng)的隱蔽性，可能經(jīng)過多項(xiàng)檢查也未能發(fā)現(xiàn)，知情者舉報(bào)便是最有效的手段。因此，應(yīng)當(dāng)動(dòng)用群眾的力量，常年設(shè)立舉報(bào)信箱、電話，積極利用微信、微博等新興網(wǎng)絡(luò)媒體，鼓勵(lì)群眾大膽舉報(bào)違法行為，承諾對(duì)舉報(bào)屬實(shí)者予以嘉獎(jiǎng)并保守秘密，保障舉報(bào)人員的隱私和安全。

總之，要杜絕“小金庫(kù)”的產(chǎn)生，一定要堅(jiān)持標(biāo)本兼治、懲防并舉、重視預(yù)防的工作思路，采取“抓教育、抓制度、抓改革、抓懲處”多管齊下的工作舉措，不斷完善“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理的長(zhǎng)效機(jī)制，認(rèn)真執(zhí)行財(cái)經(jīng)法規(guī)政策，保障我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康有序發(fā)展。

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10.16266/j.cnki.cn11-4098/f.2015.14.150