陳國棟

一、是行政追償，還是公務(wù)員個(gè)人直接賠償責(zé)任制？

從規(guī)范上來說，行政追償制度的價(jià)值就是將公務(wù)員個(gè)人直接作為國家賠償法的規(guī)范對(duì)象，將其納入法治渠道，由其個(gè)人承擔(dān)責(zé)任，使其無法經(jīng)由國家責(zé)任制逃逸于法律之外。因此，在實(shí)行行政賠償國家責(zé)任制的國家與地區(qū)，必須建立相應(yīng)的追償制度，否則國家賠償責(zé)任制就會(huì)成為古典的英國法治主義者戴雪所批評(píng)的保護(hù)特權(quán)、違背法治的制度。[注][英]戴雪：《英憲精義》，雷賓南譯，中國法制出版社2001年版，第237頁。

誠然，國家承擔(dān)行政賠償責(zé)任也是法治的體現(xiàn)，但國家終究只是抽象化的擬制主體，缺乏實(shí)在的身體和意志去感受法治的制裁。因此，賠償責(zé)任很難給國家行政機(jī)關(guān)帶來訓(xùn)誡之苦并由此實(shí)現(xiàn)法律的約束、懲戒、教育與引導(dǎo)作用，縱然有也只是隔靴搔癢。而不管如何，行政職務(wù)侵權(quán)行為總是公務(wù)員做出的。[注][法]讓·里維羅、讓·瓦利納：《法國行政法》，魯仁譯，商務(wù)印書館2008年版，第613頁。但在國家承擔(dān)行政職務(wù)賠償責(zé)任的體制下，公務(wù)員游離于法治軌道之外：在名義上，公務(wù)員并未被明確確立為侵權(quán)賠償義務(wù)主體；在程序上，公務(wù)員也不作為賠償事務(wù)當(dāng)事人而參與賠償程序；在實(shí)質(zhì)上，公務(wù)員也不承擔(dān)金錢賠償責(zé)任。

因此，要想真正實(shí)現(xiàn)賠償法的制裁功能，使賠償制度不僅作為救火隊(duì)員還作為巡視員，不僅發(fā)揮補(bǔ)救作用還發(fā)揮預(yù)防作用，就必須在行政賠償制度中引入追償制度，通過這一制度將法律責(zé)任落實(shí)到具體的公務(wù)員身上，通過制裁他們來強(qiáng)化、落實(shí)賠償法的法治功能。否則的話，公務(wù)員群體就會(huì)成為法治不入之地，國家賠償法之法治功能、控制權(quán)力濫用的功能就無從實(shí)現(xiàn)。對(duì)此，戴雪的同胞哈耶克的一番論斷可作為有力佐證：“當(dāng)今人們責(zé)任觀念淡漠，要?dú)w咎于責(zé)任的集體化，而要解決人們責(zé)任心淡漠的問題，就必須摒棄責(zé)任的集體化，訴諸于責(zé)任的個(gè)體化?！盵注][英]馮·哈耶克：《自由秩序原理》，鄧正來譯，三聯(lián)書店1997年版，第99-100頁。也就是說，依據(jù)哈耶克的邏輯，行政職務(wù)侵權(quán)責(zé)任由國家或行政機(jī)關(guān)這一集體而非公務(wù)員個(gè)體承擔(dān)，難以實(shí)現(xiàn)責(zé)任行政。奧托·邁耶也指出：“如果這些公職人員應(yīng)為其違法行為而承擔(dān)個(gè)人責(zé)任的話，那么這同時(shí)也意味著相對(duì)公權(quán)力而對(duì)臣民的有效保護(hù)。這樣就使得公權(quán)力由其不可或缺的機(jī)構(gòu)出于可理解的顧慮而自行保持在法律軌道之中。”[注][德]奧托·麥耶：《德國行政法》，劉飛譯，商務(wù)印書館2002年版，第183頁。在這里，所謂不可或缺的機(jī)構(gòu)，即指作為公權(quán)力機(jī)構(gòu)之組成單位的公務(wù)員。一言以蔽之，必須依照合理標(biāo)準(zhǔn)，在公務(wù)賠償領(lǐng)域確立公務(wù)員個(gè)人負(fù)責(zé)制，由公務(wù)員個(gè)人對(duì)侵權(quán)行為承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

為此，盡管我國主流學(xué)說采國家賠償自己責(zé)任說，[注]參見馬懷德:《國家賠償法的理論與實(shí)務(wù)》，中國法制出版社1994年版，第19頁。但和采國家賠償責(zé)任代位責(zé)任說的德國、日本等國一樣，[注]參見[德]毛雷爾:《行政法總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第620頁；[日]鹽野宏:《行政法》，楊建順譯，法律出版社1999年版，第453頁以下。建立了追償制度。然而，我國追償制度淪為具文已是不爭(zhēng)事實(shí)，立法者所設(shè)想的“監(jiān)督公務(wù)員依法行政，忠于職守增加其道德感和責(zé)任心”、“減輕了國家的財(cái)力負(fù)擔(dān)”等目的業(yè)已成空。[注]本頁注⑤，第127頁。面對(duì)如此困境，一些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)引入公務(wù)員個(gè)人直接賠償責(zé)任制。[注]張衛(wèi)英、王梅霞：《確立我國公務(wù)員損害賠償責(zé)任制度》，載《河北法學(xué)》2006年第5期。

那么，我們到底是改弦更張采取個(gè)人直接賠償責(zé)任制，還是內(nèi)部挖潛、改善追償制度呢? 對(duì)此，我們需要綜合分析追償制與個(gè)人直接賠償責(zé)任制的制度邏輯與規(guī)范性內(nèi)在，比較兩種制度各自的優(yōu)劣，從而決定是改變當(dāng)前追償制度而取后者還是堅(jiān)持前者并完善之。

二、殊途而同源：追償制與公務(wù)員個(gè)人直接賠償責(zé)任制的規(guī)范性分析

(一)追償制與公務(wù)員個(gè)人直接賠償責(zé)任制之簡(jiǎn)析

追償制度的基本構(gòu)造是:首先，國家對(duì)一切公務(wù)侵權(quán)行為承擔(dān)賠償責(zé)任，而公務(wù)員并不直接對(duì)受害人承擔(dān)賠償責(zé)任；其次，在承擔(dān)賠償責(zé)任后，國家對(duì)重過錯(cuò)公務(wù)員實(shí)行追償。

與追償制這種國家履行賠償責(zé)任后再區(qū)分公務(wù)員是否有重過錯(cuò)不同，公務(wù)員個(gè)人直接賠償責(zé)任制則從受害人追究行政賠償責(zé)任之始，就區(qū)分公務(wù)侵權(quán)行為中公務(wù)員的過錯(cuò)程度，進(jìn)而根據(jù)重過錯(cuò)與非重過錯(cuò)之區(qū)分，決定是由國家還是公務(wù)員個(gè)人直接面向受害人承擔(dān)賠償責(zé)任。如果公務(wù)員存在重過錯(cuò)，那么由公務(wù)員個(gè)人而不是國家來面向受害人承擔(dān)賠償責(zé)任。在這種情況下，國家因?yàn)椴怀袚?dān)賠償責(zé)任，自然無需也不能向已經(jīng)承擔(dān)賠償責(zé)任的公務(wù)員實(shí)施追償。反之，則由國家面向受害人承擔(dān)賠償責(zé)任，公務(wù)員個(gè)人既不承擔(dān)個(gè)人賠償責(zé)任也不承受追償責(zé)任。

最早確立該制度的是法國。1873年權(quán)限爭(zhēng)議法院佩爾蒂埃判決確定了國家和公務(wù)員各自承擔(dān)公務(wù)過錯(cuò)與個(gè)人過錯(cuò)責(zé)任原則。過錯(cuò)就是指不履行既定義務(wù)的行為。[注]70頁注②，第612頁。所謂個(gè)人過錯(cuò)，或者表現(xiàn)為行為人是一個(gè)有著自己弱點(diǎn)、情欲和輕率的世俗人，或者表現(xiàn)為無需評(píng)判政府部門一般行為之標(biāo)準(zhǔn)即可斷定的過錯(cuò)；[注]同上，第650頁。公務(wù)過錯(cuò)，則指未達(dá)到中等公務(wù)運(yùn)作水平的職務(wù)行為。[注]同上，第613頁。如果損害是公務(wù)員的個(gè)人過錯(cuò)所致，那么公務(wù)員個(gè)人必須承擔(dān)損害賠償責(zé)任，如果損害是公務(wù)過錯(cuò)所致，那么國家需承擔(dān)損害賠償責(zé)任。進(jìn)言之，個(gè)人過錯(cuò)造成的損害賠償責(zé)任與公務(wù)過錯(cuò)造成的損害賠償責(zé)任相互排斥，國家不可能對(duì)個(gè)人過錯(cuò)負(fù)責(zé)任，個(gè)人也不可能對(duì)公務(wù)過錯(cuò)負(fù)責(zé)任；即使在國家基于公務(wù)過錯(cuò)和個(gè)人基于個(gè)人過錯(cuò)而形成的過錯(cuò)混合侵權(quán)情形與責(zé)任混合情形中，國家承擔(dān)全部責(zé)任后向公務(wù)員個(gè)人索賠，也是基于共同侵權(quán)、連帶責(zé)任的邏輯。換言之，這種情形下公務(wù)員個(gè)人依然存在個(gè)人賠償責(zé)任。[注]同上，第588-593頁。受害人因此得依據(jù)私法、通過普通法院起訴公務(wù)員以獲得賠償。[注]同上，第654頁。這也進(jìn)一步體現(xiàn)了公務(wù)員個(gè)人責(zé)任邏輯。也就是說，公職人員犯有重過錯(cuò)時(shí)，他不再是行政機(jī)器的一部分，其行為不屬于公共職能范疇，自然不應(yīng)享受行政法院的保護(hù)，猶如在美國沒有豁免權(quán)的公務(wù)員不能享受《聯(lián)邦侵權(quán)求償法》之豁免保護(hù)一樣。就此而言，法國的國家賠償責(zé)任純粹是國家自己的責(zé)任，而不是對(duì)公務(wù)員的代位責(zé)任。

美國聯(lián)邦政府與法國的做法頗為相似。它一方面通過《聯(lián)邦侵權(quán)求償法》保護(hù)在職務(wù)范圍內(nèi)行事的公務(wù)員免受追訴和制裁，另一方面則通過確定公務(wù)員對(duì)惡意、欺詐等行為承擔(dān)個(gè)人賠償責(zé)任而實(shí)現(xiàn)對(duì)公務(wù)員的懲戒?！堵?lián)邦侵權(quán)求償法》保護(hù)過失或失誤(fault)[注]我們一般將fault翻譯為過錯(cuò)，但過錯(cuò)包含過失和故意兩方面，而聯(lián)邦侵權(quán)求償法將故意行為(intentional act)排除在政府賠償責(zé)任范圍外，因此此處的fault顯然不是過錯(cuò)的意思，譯為失誤更為恰當(dāng)。行為，但不保護(hù)諸如襲擊、毆打、錯(cuò)誤監(jiān)禁、逮捕、惡意起訴、濫用控告權(quán)、造謠、誹謗等故意侵權(quán)行為；[注]28 U.S.C. § 2680(h).在其他情況下，比如聯(lián)邦公務(wù)員在侵犯憲法權(quán)利或是違反制定法時(shí)，除非他具有絕對(duì)豁免權(quán)，否則一旦被認(rèn)定是基于惡意，或是并非真誠，或是懷有不適當(dāng)或惡意目的、或是并非基于合理及理性的基礎(chǔ)，[注]John W.Wade. Tort Law as Ombudsman. Oregon Law Review. 1986(65).也要承擔(dān)個(gè)人賠償責(zé)任。在總體上，聯(lián)邦公務(wù)員是否能免除責(zé)任，要視其有無有限豁免權(quán)而定，而其是否具有有限豁免權(quán)，則又取決于其行為時(shí)是否有故意。[注]實(shí)際上，在美國學(xué)者眼中，有限豁免與善意豁免是一回事，可以相互換用，因?yàn)樯埔馐怯邢藁砻獾囊?。See Antieau.C.J, Mecham.M.R，Tort Liability of Government Officers and Employees，John Wiley﹠Sons,Inc,1990.p4。因此，在美國聯(lián)邦層面，雖然比文斯判決和1871年民事訴訟法第1983節(jié)導(dǎo)致賠償責(zé)任分配 “極度復(fù)雜、不可預(yù)測(cè)、經(jīng)常反復(fù)”，[注]K·C·Davis，R·J·Pierce，Administrative Law Treatise(Volume Ш)(3ed),Little,Brown and company,1994,p.202.但在總體上，我們可以認(rèn)為，美國聯(lián)邦政府是以公務(wù)員在公務(wù)行為中的過錯(cuò)程度為標(biāo)準(zhǔn)來決定是由國家還是由公務(wù)員個(gè)人來承擔(dān)賠償責(zé)任的。[注]當(dāng)然，此處的過錯(cuò)也是客觀化的過錯(cuò)。比如，在harlow v. fitzgerald(457 U. S. 818 )(1982)中，最高法院認(rèn)為公務(wù)員的主觀動(dòng)機(jī)并不重要：“執(zhí)行裁量職能的政府官員，只要他們的行為沒有侵犯一個(gè)正常理性人所應(yīng)當(dāng)知道的、明確公認(rèn)的制定法或憲法所確認(rèn)的權(quán)利，一般而言，都被免予承擔(dān)民事侵權(quán)賠償責(zé)任”。

(二)追償與公務(wù)員個(gè)人直接賠償責(zé)任制的規(guī)范性分析

綜上可見，不管是采取個(gè)人責(zé)任說還是自己責(zé)任說，在兩種學(xué)說下的追償制度，與法、美等國實(shí)施的公務(wù)員個(gè)人直接責(zé)任制，在實(shí)體要件上是一致的，即都基于重過錯(cuò)。兩者的區(qū)別，主要在于公務(wù)員個(gè)人責(zé)任實(shí)現(xiàn)的途徑：前者以國家在承擔(dān)全部責(zé)任后向公務(wù)員實(shí)施追償為途徑，后者則以受害人個(gè)人直接向公務(wù)員個(gè)人主張賠償責(zé)任為途徑。那么，為什么這兩種制度僅僅在程序上存在區(qū)別卻在實(shí)體上一致呢？為什么兩種制度下公務(wù)員都只因重過錯(cuò)而承擔(dān)責(zé)任呢？更進(jìn)一步說，為什么這兩種制度下國家與公務(wù)員責(zé)任分擔(dān)的標(biāo)準(zhǔn)都在于過錯(cuò)程度？

筆者認(rèn)為，這是因?yàn)樽穬敽凸珓?wù)員個(gè)人直接責(zé)任制在規(guī)范性方面是一致的，它們都是公務(wù)員對(duì)重過錯(cuò)侵權(quán)行為承擔(dān)個(gè)人責(zé)任的方式，都是公平區(qū)分并實(shí)現(xiàn)國家與公務(wù)員個(gè)人在行政侵權(quán)行為中各自責(zé)任的方式。兩種制度之所以同源而殊途，是基于其他方面的考量。對(duì)此，下文將予以分析。本節(jié)目的，在于借鑒法國的理論與制度，總結(jié)追償與公務(wù)員個(gè)人直接責(zé)任制共同的規(guī)范性與法理如下。

首先，不僅公務(wù)員作為獨(dú)立的理性主體而存在，而且國家也被擬制為一個(gè)有自我意志的理性法律主體。它雖然是由具體的公務(wù)員組成并以公務(wù)員作為意志載體的，但它是獨(dú)立的理性法律主體，同樣承載著法律對(duì)它的規(guī)范。這就意味著，國家要作為自主的主體獨(dú)立承當(dāng)對(duì)其他法律主體的法律義務(wù)。因此，雖然作為國家機(jī)關(guān)之組成單位的公務(wù)員承擔(dān)這種義務(wù)的具體履行，但其作為自然人是不承擔(dān)這種義務(wù)的。

其次，國家也會(huì)出錯(cuò)。人非圣賢，孰能無過，國家作為擬制法“人”，既然是由人而非圣賢、上帝組成，就不可能是全能的上帝這一絕對(duì)理性與自由的主體，就不可避免地因?yàn)槿说挠邢蘩硇远稿e(cuò)。也就是說，不管法律設(shè)計(jì)得如何精美嚴(yán)密，也不可能使得國家不出錯(cuò)。在這個(gè)意義上，國家出錯(cuò)在總體上是一種不可避免、不可預(yù)知的客觀風(fēng)險(xiǎn)。[注]雖然康德證成了人作為道德主體與理性主體的地位，但康德沒有也無法證成人的絕對(duì)自由主體地位。在康德看來，至善以靈魂不朽和上帝存在為公設(shè)，而人既不能靈魂不朽，也非上帝，因此只能在道德上無限接近至善，卻永遠(yuǎn)不能達(dá)到至善。這樣，人因?yàn)槔硇缘挠邢扌远稿e(cuò)就成為不可避免的客觀事實(shí)。參見[德]康德：《實(shí)踐理性批判》，韓水法譯，商務(wù)印書館2009年版，第133-144頁。進(jìn)言之，從微觀的管理過程來看，管理上的出錯(cuò)往往是國家機(jī)關(guān)及其工作人員在實(shí)施管理活動(dòng)過程中人為地偏離客觀規(guī)律所造成的，但從宏觀制度的層面來看，這種風(fēng)險(xiǎn)仍然具有很強(qiáng)的客觀性和規(guī)律性，不以人的意志為轉(zhuǎn)移，必然會(huì)發(fā)生。[注]也正因?yàn)檫@種不可避免性，在國家而不是公務(wù)員個(gè)人承擔(dān)責(zé)任的情況下，國家賠償責(zé)任具有危險(xiǎn)責(zé)任的性質(zhì)。參見楊建順：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第629頁。

再次，國家不會(huì)犯重過錯(cuò)。因?yàn)楝F(xiàn)代公務(wù)員制度的存在，組成國家的公務(wù)員不應(yīng)犯嚴(yán)重的過錯(cuò)，所以國家比一般人更理性，不會(huì)犯那種一般人一般情況下也不會(huì)犯的過錯(cuò)。細(xì)言之，雖然現(xiàn)代法律不再如同近代法律那樣僅將法律上的“人”定性為理性的“強(qiáng)人”，而是對(duì)人進(jìn)行分類，將之分為“強(qiáng)人”與“弱而愚”的人，[注]參見[日]星野英一：《私法中的人》，王闖譯，載梁慧星主編：《為權(quán)利而斗爭(zhēng)》，中國法制出版社2000年版，第347-371頁。但公務(wù)員卻不屬于“弱而愚”人，他仍然必須承載著法律對(duì)他所應(yīng)具有的、超越一般人理性的期待。因?yàn)樗麄冏鳛榫哂行姓R(shí)與經(jīng)驗(yàn)的專家，作為現(xiàn)代公正、嚴(yán)格的公務(wù)員考試所篩選出來的優(yōu)秀人才，本身就是“強(qiáng)人”的原型之一：“作為《德國民法典》基礎(chǔ)的人類形象，因此就不再是小手工業(yè)者或工廠工人的人類形象，而是富有的企業(yè)家、農(nóng)場(chǎng)主或政府官員的人類形象；換言之，就是這樣一種人，即人們能夠指望他們具有足夠的業(yè)務(wù)能力和判斷能力，在以契約自由、營(yíng)業(yè)自由和競(jìng)爭(zhēng)自由的基礎(chǔ)上成立的市民盈利團(tuán)體中理智地活動(dòng)并避免損失?！盵注][德]K·茨威格特·H·克茨：《比較法總論》，潘漢典等譯，法律出版社2003年版，第219頁。也正因?yàn)槿绱?，在界分追償制度中的一般過錯(cuò)與重過錯(cuò)時(shí)，有學(xué)者主張結(jié)合一般人的注意能力來界定，即公務(wù)人員連一般人所應(yīng)達(dá)到的注意程度都達(dá)不到時(shí)，就構(gòu)成重過錯(cuò)。參見劉志：《行政追償制度探究》，載《中國行政管理》2005年第10期。因此，就其預(yù)設(shè)的理性水平而言，公務(wù)員所組成的、作為法律主體的國家是不會(huì)犯一般人所犯的過錯(cuò)的。

最后，公務(wù)員所犯過錯(cuò)因此可以被歸屬為不同主體。即，其在公務(wù)所允許的出錯(cuò)范圍內(nèi)的一般過錯(cuò)，可被視為國家這一法律人格所犯的過錯(cuò)，而不是公務(wù)員作為自然人、作為獨(dú)立法律主體所犯的過錯(cuò)；而在此之外犯的錯(cuò)，就是個(gè)人過錯(cuò)。換言之，在作為國家法人之機(jī)關(guān)而犯有一般過錯(cuò)時(shí)，公務(wù)員并不作為獨(dú)立法律主體而存在，其意志及相應(yīng)的責(zé)任為國家吸收、承擔(dān)。但公務(wù)員要是犯了嚴(yán)重過錯(cuò)，因?yàn)檫@不是作為更高理性主體的國家法人所能為之的，那就只能是作為個(gè)人的公務(wù)員所犯的錯(cuò)，因此公務(wù)員得自我承擔(dān)責(zé)任。[注]我國臺(tái)灣學(xué)者張孝昭也采類似觀點(diǎn)。參見張孝昭：《國家賠償法逐條論述》，臺(tái)灣金湯書局1987年版，第55頁。進(jìn)言之，雖然公務(wù)責(zé)任因?yàn)楣珓?wù)而來，但因?yàn)楣珓?wù)員具有公務(wù)身份，國家機(jī)關(guān)給他賦予的權(quán)力使得他具有控制一定公共資源的能力，而他故意或重大過失而濫用或不用這種能力時(shí)，就使得這種行為在主觀上變成了服務(wù)于個(gè)人目的的違法行為，從而構(gòu)成了普通侵權(quán)行為。[注]德國刑法學(xué)提出的義務(wù)犯理論，可對(duì)此予以解釋。即這種義務(wù)雖然來自國家身份，但并不因此而免個(gè)人之責(zé)，個(gè)人由此對(duì)特定人員或財(cái)產(chǎn)負(fù)有法定義務(wù)，并基于此法定義務(wù)而承擔(dān)刑事責(zé)任。同理，公務(wù)員個(gè)人得由此承擔(dān)相應(yīng)民事責(zé)任而不是由國家承擔(dān)責(zé)任。關(guān)于義務(wù)犯理論的中文文獻(xiàn)，參見柯慶仁：《德國刑法學(xué)中的義務(wù)犯理論》，載《刑事法評(píng)論》第24卷。比如，監(jiān)管人員因?yàn)楣毶矸荻?fù)有照顧被監(jiān)管人員人身安全之義務(wù)，但他唆使、放縱牢頭獄霸毆打被監(jiān)管人員的行為，實(shí)際上也表明了其侵犯他人人身的犯意；又比如行政機(jī)關(guān)工作人員有救火任務(wù)，但其在可救火之時(shí)不管不問，則表明其有故意或間接故意毀壞他人財(cái)物的犯意。進(jìn)言之，這樣情況下他人的人身安全或財(cái)產(chǎn)安全是他本應(yīng)當(dāng)注意之物，而他放縱不管，就足以表明他有破壞的蓄意，放任毆打或是放任災(zāi)害蔓延，就變成了他實(shí)現(xiàn)個(gè)人目的的手段。因此，對(duì)這樣的行為，要由公務(wù)員個(gè)人擔(dān)責(zé)。

(三)追償與公務(wù)員個(gè)人直接賠償責(zé)任制之合理性分析

拋開追償制與公務(wù)員個(gè)人直接賠償責(zé)任制之所以分野的那些因素不論，純粹從自由主義法哲學(xué)角度來說，依照過錯(cuò)程度而分別由國家與公務(wù)員獨(dú)立承擔(dān)賠償責(zé)任的做法，極具正當(dāng)性與合理性。同時(shí)，重過錯(cuò)與非重過錯(cuò)的過錯(cuò)二元論，不僅解釋了為何可以由公務(wù)員個(gè)人來承擔(dān)重過錯(cuò)行政侵權(quán)行為的賠償責(zé)任，也從根本上解釋了追償責(zé)任的性質(zhì)，對(duì)我們正確理解和建構(gòu)追償制度具有無可估量的啟示意義。

其一，它體現(xiàn)了對(duì)公務(wù)員自由意志的肯定與尊重。對(duì)過錯(cuò)進(jìn)行區(qū)分，將不為公務(wù)所允許的重過錯(cuò)歸屬于公務(wù)員個(gè)人，表面上是給公務(wù)員施加了沉重的負(fù)擔(dān)，但它實(shí)際上是對(duì)公務(wù)員個(gè)人作為自由意志主體的肯定與尊重。公務(wù)員首先是作為一個(gè)有血有肉有靈魂、有道德有意志之理性主體而存在的，而不是完全作為國家機(jī)關(guān)的一分子——韋伯意義上的官僚制執(zhí)法機(jī)器而存在的。他能作為外在于官僚機(jī)器的獨(dú)立意志主體而存在，他能控制自己的行為，也應(yīng)該控制自己的行為，在作為機(jī)關(guān)的組織依法行政之余，仍然要作為獨(dú)立的法律主體承擔(dān)法律義務(wù)，并通過控制能力與義務(wù)主體地位證明其意志與道德主體之本質(zhì)，進(jìn)而作為這樣的主體而承擔(dān)相應(yīng)的不法行為責(zé)任。換言之，若是公務(wù)員不對(duì)任何侵權(quán)行為承擔(dān)責(zé)任，這反倒說明他完全不是一個(gè)理性主體，失去了為法律所規(guī)范的資格。同時(shí)，這種制度將公務(wù)員的一般過錯(cuò)歸屬為國家的公務(wù)過錯(cuò)而非個(gè)人過錯(cuò)，也體現(xiàn)了法律對(duì)公務(wù)員理性能力的尊重。

但是，人非圣賢，孰能無過，公務(wù)員雖被認(rèn)為是高于一般人的理性主體，但畢竟不是絕對(duì)理性的存在，他不可避免地會(huì)出現(xiàn)一些過錯(cuò)，而這些過錯(cuò)也是他為了公務(wù)而不得不犯下的，他因?yàn)楣娴男枰坏貌槐池?fù)無法推卸的職務(wù)責(zé)任，不能像普通人那樣面對(duì)可能侵權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)那樣而決定是否退避三舍。[注]有些學(xué)者認(rèn)為，公務(wù)賠償并不完全適用私法領(lǐng)域的雇主責(zé)任與企業(yè)責(zé)任原則，因?yàn)閲也皇瞧髽I(yè)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)并不能驅(qū)動(dòng)政府不做那些導(dǎo)致侵害的行為，政府為了公益必須冒一些風(fēng)險(xiǎn)而不是為了回避風(fēng)險(xiǎn)而不去做某些可能導(dǎo)致侵害的事情。See Stephen G.Breyer, Richard B.Stewart, Cass R.Sunstein, Matthew L.Spitzer， Administrative Law and Regulatory Policy (4th ed), Aspen Law﹠Business，1999，p.813。因此若將公務(wù)中的一般過錯(cuò)歸咎于他，其實(shí)就是將國家基于公益應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了公務(wù)員個(gè)人，這就違背了理性法則與自由主義原理，剝奪了公務(wù)員作為理性、自由主體之可能。在這個(gè)意義上，公務(wù)過錯(cuò)可說是公務(wù)員作為國家這一法律主體之機(jī)關(guān)(organ)所應(yīng)達(dá)到的最低標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)就表明其符合公務(wù)理性主體之資格，就有資格免于個(gè)人賠償責(zé)任。因此，通過這樣的有限國家賠償責(zé)任制度，公務(wù)員既獲得了必要的自由，也受到了法律的必要約束。

其二，它貫徹了現(xiàn)代法制的自負(fù)其責(zé)原則。[注]關(guān)于自負(fù)其責(zé)原則，參見王澤鑒：《侵權(quán)行為法》，中國政法大學(xué)出版社2000年版，第90頁；馮軍：《刑法中的自我答責(zé)》，載《中國法學(xué)》2006年第3期。自啟蒙時(shí)代確立人的自由主體地位以來，自負(fù)其責(zé)就成為現(xiàn)代法制的核心原則，即法律主體應(yīng)當(dāng)為自己而非他人的行為后果承擔(dān)責(zé)任，不能將責(zé)任推給他人。所以，公務(wù)過錯(cuò)與個(gè)人過錯(cuò)(或一般過錯(cuò)與重過錯(cuò))的區(qū)分既然決定了公務(wù)領(lǐng)域責(zé)任主體的二元化，那么公務(wù)員就必須對(duì)自己行為負(fù)責(zé)，自己承擔(dān)相應(yīng)法律后果。公務(wù)員個(gè)人直接責(zé)任制與追償制正是這種自負(fù)其責(zé)原則的體現(xiàn)。

其三，從自負(fù)其責(zé)原則我們可以推導(dǎo)出追償責(zé)任的代位責(zé)任本質(zhì)。[注]當(dāng)前主流觀點(diǎn)視追償權(quán)為國家機(jī)關(guān)基于特別權(quán)力關(guān)系而擁有的內(nèi)部人事懲戒權(quán)(70頁注⑤，第129頁)。但筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)既存在解釋能力不足的問題，在合理性方面也不如代位追償權(quán)。第一，特別權(quán)力關(guān)系預(yù)設(shè)了公務(wù)員的非權(quán)利主體地位，在特別權(quán)力關(guān)系理論已經(jīng)被破除的今天，將追償?shù)姆ɡ斫ɑ谔貏e權(quán)力關(guān)系既不合宜，也無必要。而將追償理解為保障受害人權(quán)利而由國家償付后的代位追償權(quán)，既不妨礙國家基于代位追償權(quán)而提出經(jīng)濟(jì)要求、啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)懲戒的權(quán)利，同時(shí)也保留了公務(wù)員面對(duì)此種請(qǐng)求時(shí)的權(quán)利主體地位，為追償程序的正當(dāng)程序化提供了法理根基，實(shí)在是一舉多得且融貫自洽；第二，將追償理解為人事懲戒責(zé)任難以解釋人事關(guān)系斷絕后追償權(quán)繼續(xù)存在的現(xiàn)象。如瑞士1958年《公職責(zé)任法》第7條規(guī)定：如果聯(lián)邦已經(jīng)支付賠償，則聯(lián)邦對(duì)因?yàn)楣室饣蛑卮筮^失造成損害的公務(wù)員有追償權(quán)，即使職務(wù)關(guān)系已經(jīng)解除也不例外。在人事關(guān)系斷絕后，就不存在基于人事管理權(quán)力繼續(xù)施加內(nèi)部懲戒的正當(dāng)理由。只有在追償責(zé)任不是內(nèi)部懲戒責(zé)任、而只是公務(wù)員承擔(dān)但由國家代位履行后的賠償責(zé)任的情況下，追償權(quán)才有不因人事關(guān)系的斷絕而消滅的法理。如上所述，在自由主義精神與自負(fù)其責(zé)原則主導(dǎo)的現(xiàn)代法制中，如果某人要為某事承擔(dān)責(zé)任，則必然是因?yàn)閾p害因他而起，責(zé)任歸咎于他，除非他因?yàn)榉傻陌才哦袚?dān)代位或連帶責(zé)任。而且，自負(fù)其責(zé)的邏輯也決定了代位責(zé)任必須配套以相應(yīng)的追償制度。同樣，如果一行為導(dǎo)致多個(gè)主體承擔(dān)責(zé)任，則要么這些責(zé)任是連帶責(zé)任，要么是一主體因?yàn)榉傻陌才哦鳛樾问缴系呢?zé)任主體，另一主體則是實(shí)質(zhì)責(zé)任主體。因此，當(dāng)機(jī)關(guān)對(duì)外承擔(dān)賠償責(zé)任時(shí)，要么是機(jī)關(guān)自己為自己的行為負(fù)責(zé)，要么是遵循法律的安排為他人承擔(dān)代位責(zé)任，而后者又必然要求以追償制度來貫徹自負(fù)其責(zé)原則。因此國家對(duì)公務(wù)員追償，要么是因?yàn)樽鳛檫B帶責(zé)任主體在承擔(dān)共同侵權(quán)責(zé)任后追償連帶責(zé)任，[注]因此法國沒有國家完全責(zé)任制下的追償，只有共同侵權(quán)連帶責(zé)任制下的求償。不過法國卻認(rèn)為這種求償權(quán)可以通過行政命令的方式行使(70頁注② ，第592頁)。這一做法讓人疑惑，因?yàn)檫@顯然違背了該國所界定的公務(wù)員個(gè)人賠償責(zé)任與國家所承擔(dān)的連帶之責(zé)的內(nèi)在本質(zhì)。要么作為形式主體承擔(dān)代位責(zé)任后求償?？傊?，追償責(zé)任本質(zhì)上是公務(wù)員個(gè)人的責(zé)任，是國家承擔(dān)代位責(zé)任的邏輯結(jié)果。

綜上可見，無論是追償制還是個(gè)人直接賠償責(zé)任制，其本質(zhì)都是公務(wù)員對(duì)重過錯(cuò)侵權(quán)行為承擔(dān)個(gè)人責(zé)任的方式。反過來說，在沒有重過錯(cuò)的情況下，公務(wù)員個(gè)人盡管也會(huì)承擔(dān)其他性質(zhì)的責(zé)任——比如我國所確立的公務(wù)員執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任制，但他們不會(huì)對(duì)非重過錯(cuò)侵權(quán)行為承擔(dān)個(gè)人責(zé)任。非重過錯(cuò)責(zé)任由國家自己來承擔(dān)。也就是說，過錯(cuò)程度是區(qū)分國家自己責(zé)任與公務(wù)員自己責(zé)任的規(guī)范性理由與標(biāo)準(zhǔn)。由此一來，我們可以認(rèn)定，公務(wù)領(lǐng)域?qū)嶋H上存在著二元侵權(quán)責(zé)任主體，即國家對(duì)一般過錯(cuò)行為承擔(dān)自己的賠償責(zé)任，而公務(wù)員則對(duì)重過錯(cuò)行為承擔(dān)賠償責(zé)任。進(jìn)言之，在追償制下，重過錯(cuò)情況下國家所承擔(dān)的賠償責(zé)任都是代位責(zé)任，而非重過錯(cuò)情況下國家所承擔(dān)的賠償責(zé)任都是國家自己責(zé)任。

三、同源而殊途:兩種責(zé)任制的自優(yōu)劣及啟示

如上所述，個(gè)人賠償責(zé)任制與追償?shù)囊?guī)范性、制度邏輯及實(shí)體要件本屬一致，它們都是公務(wù)員個(gè)人就其重過錯(cuò)行政侵權(quán)行為承擔(dān)個(gè)人賠償責(zé)任的方式，都體現(xiàn)了對(duì)公務(wù)員的尊重；所區(qū)別者，不過是國家是先行賠償再追償，還是國家不管，任憑受害人自行向公務(wù)員求償。但是，最好的辦法是這種法國、美國式的無追償而由公務(wù)員與國家各自直接負(fù)責(zé)的做法，還是“將責(zé)任強(qiáng)加于政府并給予政府通過追償訴訟或懲戒性程序來起訴公務(wù)員”？[注]Stephen G.Breyer, Richard B.Stewart, Cass R.Sunstein, Matthew L.Spitzer,Administrative Law and Regulatory Policy, Aspen Law﹠Business(4th ed),1999，p.814.換言之，為什么兩者規(guī)范性基礎(chǔ)一致，但卻又同源而殊途呢？對(duì)此，我們需要進(jìn)一步分析兩種制度同源而殊途的原因所在，從而為選擇并完善我國行政賠償制度中的公務(wù)員個(gè)人責(zé)任制提供參考。

(一)公務(wù)員個(gè)人直接賠償責(zé)任制的優(yōu)點(diǎn)

其一，它能更為有力地實(shí)現(xiàn)法治。是追償還是由公務(wù)員個(gè)人直接承擔(dān)重過錯(cuò)行為的賠償責(zé)任、哪一種方式更有利于實(shí)現(xiàn)法治，在美國曾掀起持久的爭(zhēng)論。雖然諸如戴維斯這樣的學(xué)者認(rèn)為通過行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的紀(jì)律懲戒以及追償能更好地督促公務(wù)員審慎運(yùn)用權(quán)力，[注]Kenneth.Davis， Administrative Law Text. St.Paul,Minn.:West Publishing Company,1977，p.493；Kenneth F Warren, Administrative Law in the Political System(3rd ed),Prentice-Hall, 1996,p.486.但其他學(xué)者和法官并不贊同，認(rèn)為這既缺乏文獻(xiàn)支持，也不符合美國人事管理制度之現(xiàn)狀。如布倫南法官認(rèn)為，證據(jù)顯示，由受害人直接對(duì)公務(wù)員提起訴訟比通過聯(lián)邦侵權(quán)求償法向政府求償更有效，它對(duì)合眾國起到了更有效的制約作用。[注]Carlson v.Green,446U.S.14(1980)。布倫南法官認(rèn)為，對(duì)聯(lián)邦公務(wù)員提起訴訟，除了懲戒方面的優(yōu)勢(shì)外，還因?yàn)檫@樣做可以提出聯(lián)邦侵權(quán)求償法所不允許的懲罰性賠償，可以請(qǐng)求陪審團(tuán)，并拓寬了救濟(jì)渠道，創(chuàng)設(shè)非正式的救濟(jì)方式，使得被州法所允許的合法侵權(quán)行為能得到聯(lián)邦層面的救濟(jì)?？紤]到美國對(duì)聯(lián)邦公務(wù)員的保護(hù)，肯尼斯·沃倫對(duì)布倫南法官的觀點(diǎn)更為認(rèn)同。[注]本頁注③第2個(gè)文獻(xiàn)，p.487。也就是說，美國聯(lián)邦法官之所以通過諸如比文斯這樣的案例來確定公務(wù)員個(gè)人的賠償責(zé)任，一個(gè)重要原因是他們認(rèn)為文官制度對(duì)公務(wù)員形成強(qiáng)大的保護(hù)，以致除了以普通法侵權(quán)訴訟的形式來實(shí)施懲戒，就沒有其他更好的懲戒辦法。

從根本上來說，追償?shù)闹贫壤Ь掣从谝粋€(gè)古老難題:體系內(nèi)部的監(jiān)督如何能夠有效實(shí)現(xiàn)。追償是由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)啟動(dòng)并操作的，因此從屬性來說屬于內(nèi)部監(jiān)督、問責(zé)。這種內(nèi)部監(jiān)督屬性決定了追償在落實(shí)法治這一層面要遠(yuǎn)遜于由重過錯(cuò)公務(wù)員個(gè)人直接面向受害人承擔(dān)經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任的做法。的確，對(duì)于賠償義務(wù)機(jī)關(guān)來說，在沒有強(qiáng)大外力制約的情況下，啟動(dòng)追償對(duì)他來說只是在履行國家賠償法所規(guī)定的義務(wù)，而不意味著現(xiàn)實(shí)可見的利益，而且追償失敗反而會(huì)造成被追償?shù)墓珓?wù)員與其所屬行政機(jī)關(guān)離心離德，因此，行政首長(zhǎng)通常在懲處自己的同事時(shí)總是猶豫不決的，[注][法]夏爾·巴里什：《行政科學(xué)》，施雪華譯，上海譯文出版社2000年版，第457頁。行政機(jī)關(guān)也總是不愿意落實(shí)代位責(zé)任。[注]法國行政機(jī)關(guān)總是基于共同侵權(quán)的邏輯而承擔(dān)連帶責(zé)任，但卻很少落實(shí)因此而生的代位求償權(quán)，結(jié)果引發(fā)老百姓的不滿。參見70頁注②，第591頁。

而將公務(wù)侵權(quán)行為區(qū)分為重過錯(cuò)行為與一般過錯(cuò)行為，并規(guī)定受害人只能向有重過錯(cuò)的公務(wù)員求償，則將追償變?yōu)榍髢敚瑥膬?nèi)部監(jiān)督方式轉(zhuǎn)換為外部監(jiān)督方式。從此，不再是行政機(jī)關(guān)對(duì)其系統(tǒng)之內(nèi)的公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)督，而是受害人基于權(quán)利邏輯對(duì)公務(wù)員進(jìn)行外部監(jiān)督。為了救濟(jì)自己的權(quán)利，受害人必然有足夠的動(dòng)力與信念對(duì)重過錯(cuò)公務(wù)員展開堅(jiān)定、持續(xù)的監(jiān)督，由此公務(wù)賠償制度的法治維度得到有效實(shí)現(xiàn)，公務(wù)員也由此時(shí)刻置于公民監(jiān)督之中。因此，從監(jiān)督原理上來說，公務(wù)員個(gè)人直接承擔(dān)重過錯(cuò)侵權(quán)行為的責(zé)任，實(shí)際上是“權(quán)利制約權(quán)力”邏輯的體現(xiàn)，其要義就在于以受害人的求償權(quán)來制約公務(wù)員的行政權(quán)，從而避免了內(nèi)部監(jiān)督難以實(shí)現(xiàn)的困境，而不是像追償制度那樣，以受害人的求償權(quán)來制約行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)，再由行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)去制約公務(wù)員的行政權(quán)，由此陷入內(nèi)部監(jiān)督困境。

其二，它更為有力地維護(hù)了國家利益。一是財(cái)政利益。如果由國家對(duì)一切公務(wù)侵權(quán)行為承擔(dān)賠償責(zé)任后對(duì)重過錯(cuò)公務(wù)員實(shí)施追償，那么國家就不得不面臨這樣一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)：公務(wù)員無錢可賠或是追償決定機(jī)關(guān)不愿意讓公務(wù)員賠。這樣就不可避免地構(gòu)成對(duì)國家財(cái)政權(quán)益的侵害，進(jìn)而構(gòu)成對(duì)全體納稅人乃是全體國民的損害，因?yàn)閲夜藏?cái)政利益的受損意味著國民享受公共服務(wù)的利益受損。因此不追償也有損民主價(jià)值。所以，由公民直接向重過錯(cuò)公務(wù)員求償，而不是國家承擔(dān)賠償責(zé)任，能夠有力地維護(hù)國家財(cái)政利益。二是政府形象。在國家承擔(dān)賠償責(zé)任然后追償?shù)那闆r下，在受害人以及其他公民的心目中，是政府而不是某個(gè)具體的公務(wù)員侵犯了公民權(quán)益，公務(wù)員反而借由追償制度置身事外。因此，政府的廉正形象(integrity)不免受損。[注]Carlson v.Green,, 446 U. S. 14 (1980).反之，由公務(wù)員個(gè)人直接面對(duì)受害人承擔(dān)責(zé)任，政府就可以置身事外，避免形象受損。

其三，它有力地規(guī)避了賠償義務(wù)機(jī)關(guān)因追償所要面臨的管理風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)公務(wù)員進(jìn)行追償，意味著賠償義務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)際上和公務(wù)員之間處于對(duì)立、對(duì)抗位置。如果追償程序高度正當(dāng)程序化，追償機(jī)關(guān)因此能夠充分聽取公務(wù)員意見，充分尊重公務(wù)員利益，并在符合法治的前提下使公務(wù)員心悅誠服地認(rèn)識(shí)到自己的問題所在，那么追償不會(huì)產(chǎn)生公務(wù)員對(duì)追償機(jī)關(guān)的怨懟；如果追償程序并不正當(dāng)程序化，或是正當(dāng)程序化的追償失敗因而追償并不能使公務(wù)員心悅誠服地認(rèn)識(shí)到自己的錯(cuò)誤的情況下，追償反而可能使自認(rèn)被無辜問責(zé)的公務(wù)員對(duì)領(lǐng)導(dǎo)、同事心懷不滿，與其所屬機(jī)關(guān)離心離德。這樣一來，機(jī)關(guān)內(nèi)部的團(tuán)結(jié)與協(xié)作氣氛會(huì)被破壞，被追償公務(wù)員與其同事、領(lǐng)導(dǎo)一起共事時(shí)就會(huì)效率低下、效果不佳。因此，從管理效益的角度來看，由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)來追償具有相當(dāng)?shù)牟缓弦诵裕驗(yàn)樗鼤?huì)嚴(yán)重地影響通過官僚等級(jí)制權(quán)威行使的控制和指揮，并使上級(jí)和下屬間的敵對(duì)關(guān)系擴(kuò)大化。[注]羅森布魯姆指出，內(nèi)部問責(zé)會(huì)加劇機(jī)關(guān)內(nèi)部的對(duì)抗，不利于機(jī)關(guān)上下一體的團(tuán)結(jié)行政。David H.Rosenbloom, Robert S. Kravchuk, Public Administration:Uderstanding Management,Politics and Law in the Public Sector(6th ed), Beijing：Peking University Press, 2006,p.245。相形之下，由受害人直接向公務(wù)員提起訴訟這樣一種讓侵權(quán)法充當(dāng)監(jiān)察專員的方法，[注]71頁注⑧。既比較好地保證了法治程序的公正性，也使行政機(jī)構(gòu)無需面對(duì)追償這樣一種內(nèi)部問責(zé)所導(dǎo)致的種種問題，還轉(zhuǎn)移了追償所帶來的各種風(fēng)險(xiǎn)。

(二)追償制的優(yōu)點(diǎn)

尺有所短，寸有所長(zhǎng)。盡管法國與美國聯(lián)邦的做法能夠更好地實(shí)現(xiàn)公務(wù)賠償制度的法治功能而不讓重過錯(cuò)公務(wù)員逍遙法外，但這種制度也同樣面臨著種種爭(zhēng)議，有著追償制度所沒有的不足；反過來說，追償制度在如下兩個(gè)方面卻具有公務(wù)員個(gè)人重過錯(cuò)公務(wù)侵權(quán)責(zé)任制所不具備的優(yōu)勢(shì)。

第一，追償制更有利于保護(hù)受害人權(quán)利。美國學(xué)者戴維斯強(qiáng)烈要求國家對(duì)一切公務(wù)侵權(quán)行為承擔(dān)賠償責(zé)任，反對(duì)公務(wù)員個(gè)人直接承擔(dān)賠償責(zé)任，其中最為重要的理由就是這樣不利于保護(hù)受害人。因?yàn)楣珓?wù)員可能比較貧窮，沒有能力履行賠償判決；而民事侵權(quán)訴訟中的法官和陪審團(tuán)也可能因?yàn)槌鲇趯?duì)履行公務(wù)卻要個(gè)人承擔(dān)責(zé)任的公務(wù)員的同情，而做出有利于被告公務(wù)員的判決，并降低損害賠償?shù)念~度。[注]K.C.Davis、R.J.Pierce, Administrative Law Treatise(Volume Ш)(3rd ed),Little,Brown and company,1994,p.206.的確，保障受害人人權(quán)是我們?cè)诮?gòu)重過錯(cuò)公務(wù)員侵權(quán)責(zé)任制時(shí)必須考慮的因素，因?yàn)閲屹r償法首先是人權(quán)保障法，是保護(hù)受害人人權(quán)的法，決不能為了落實(shí)公務(wù)員的個(gè)人責(zé)任就將求償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到風(fēng)險(xiǎn)抵御能力微弱的受害人身上，使得受害人在歷經(jīng)艱難的求償訴訟后即使勝訴也難以切實(shí)實(shí)現(xiàn)權(quán)利。在這一點(diǎn)上，實(shí)施追償制度，由擁有雄厚財(cái)力、也更有能力和受害人達(dá)成妥協(xié)的國家在承擔(dān)賠償責(zé)任后再追償，更有利于保護(hù)受害人人權(quán)。

第二，更有利于保護(hù)公務(wù)員人權(quán)。盡管由公務(wù)員直接面臨因重過錯(cuò)侵權(quán)行為而生之損害賠償之訴符合自由主義法哲學(xué)，但公務(wù)員畢竟是在執(zhí)行公務(wù)時(shí)犯下的過錯(cuò)，而且，公務(wù)員是否具有重過錯(cuò)是在訴訟中認(rèn)定的，因此，在重過錯(cuò)還未認(rèn)定時(shí)就由公務(wù)員個(gè)人來面對(duì)受害人向其提起的求償訴訟，就必然使得公務(wù)員要承受超出賠償金之外其他沉重負(fù)擔(dān)：時(shí)間、精力、訴訟費(fèi)用以及心理壓力。[注]United States V. Gilman, 347 U. S. 507 (1954).因此，由公務(wù)員直接承擔(dān)侵權(quán)賠償責(zé)任，不利于保護(hù)其人權(quán)。同時(shí)，這種做法也不公平。這等于說，公務(wù)員為執(zhí)行職務(wù)惹上官司，還要以自己的力量去面對(duì)訴訟，去承擔(dān)明斷是非曲直的訴訟成本，而國家則可以隔岸觀火、不費(fèi)司法成本就能知曉最終結(jié)果。因此，以發(fā)明侵權(quán)法上“漢德公式”而聞名的漢德法官就主張，不管公務(wù)員處于何種情形，都應(yīng)該享受完全豁免，免予個(gè)人賠償訴訟的侵?jǐn)_，因?yàn)槿绻麤]有這樣的制度，那么“只有到案件完全審理完之后，才可能知道原告的主張是否完全成立。而所有的公務(wù)員，不論是有罪的，還是無辜的，卻都要承擔(dān)受審的責(zé)任并面對(duì)案件結(jié)果那種慣常的威脅，這會(huì)挫傷公務(wù)員大膽地執(zhí)行其職務(wù)時(shí)的熱情?！盵注]Gregoire v. Biddle，177 F.2d 579,581 (2d Cir.1949).Cf Alfred C.Aman,William T.Mayton. Administrative Law, St.Paul,Minn.:West Publishing Company,1992，p.542.也正是因?yàn)橛晒珓?wù)員個(gè)人面對(duì)求償訴訟不夠公平，所以，為了保護(hù)公務(wù)員，施行公務(wù)員個(gè)人直接賠償責(zé)任制的法國總是以共同侵權(quán)的名義、以連帶責(zé)任的方式來先替公務(wù)員承擔(dān)賠償責(zé)任，而且事后還很少追償。[注]70頁注②，第591頁。換言之，盡管法國制度理論上能夠更為有效地落實(shí)公務(wù)員個(gè)人責(zé)任，但為了保護(hù)公務(wù)員，為了管理效益，國家還是通過承擔(dān)連帶責(zé)任的方式來幫助公務(wù)員規(guī)避其個(gè)人在程序與實(shí)體上的風(fēng)險(xiǎn)。因此，實(shí)施追償制度，由國家作為賠償訴訟的被告來承擔(dān)責(zé)任而公務(wù)員承擔(dān)追償責(zé)任的話，公務(wù)員的權(quán)利能夠得到更好的保障。

(三)一點(diǎn)啟示：設(shè)計(jì)兼顧責(zé)任追究與權(quán)利保障的公務(wù)員個(gè)人責(zé)任制

綜上可見，在一個(gè)韋伯所言的諸神反復(fù)爭(zhēng)斗的價(jià)值多元世界里，決定直接賠償責(zé)任主體是公務(wù)員還是國家，公務(wù)員的個(gè)人責(zé)任是通過直接責(zé)任制還是追償制來實(shí)現(xiàn)，不僅要基于行政侵權(quán)行為所體現(xiàn)的自由意志，不僅要考慮國家利益、國家形象與管理效益，還要綜合其中所涉另外兩方主體即公務(wù)員與受害人的利益與價(jià)值追求。而在其中，落實(shí)公務(wù)員個(gè)人責(zé)任、保障國家財(cái)政利益等價(jià)值與保障受害人、公務(wù)員權(quán)利等價(jià)值存在著緊張與沖突。也正是因?yàn)閷?duì)各種價(jià)值、利益的權(quán)衡與取舍上的不同，才出現(xiàn)了追償與公務(wù)員個(gè)人直接承擔(dān)賠償責(zé)任這兩種實(shí)體要件相同但程序不同的追責(zé)制。

應(yīng)該說，面對(duì)上述各種價(jià)值與利益，難說有一個(gè)明確、清晰而合理的權(quán)衡與排序標(biāo)準(zhǔn)。到底采取何種制度，取決于立法者及其所處的各種制度乃至文化環(huán)境，因此很難說哪種選擇更為合理，哪種選擇缺少合理性。即使是在同一法制體系乃至法治文化里，也有不同選擇。比如，美國的加利福利亞州就沒有采取聯(lián)邦政府的做法，而是規(guī)定由州對(duì)公務(wù)員承擔(dān)雇主責(zé)任，州公務(wù)員承擔(dān)追償責(zé)任。其責(zé)任區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)是公務(wù)員行為是否具有“欺詐、腐敗與惡意”，即是否有重過錯(cuò)。[注]West’s Ann.Cal.Gov.Code,§§825.4 and 825.6.這得到了戴維斯的肯定與支持，認(rèn)為是其他州法以及聯(lián)邦法的效仿榜樣。[注]Kenneth.Davis， Administrative Law Text. St.Paul,Minn.:West Publishing Company,1977，p.493.

然而，也正如前文對(duì)兩種責(zé)任制優(yōu)劣的分析所顯示的，在這個(gè)價(jià)值多元世界里，基于不同的價(jià)值排序，不論哪種制度，它在保障一些價(jià)值的同時(shí)，不可避免地要面對(duì)另一些價(jià)值被犧牲、不能有效實(shí)現(xiàn)的窘境：如果要充分實(shí)現(xiàn)法治，落實(shí)公務(wù)員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，那么受害人權(quán)利、公務(wù)員權(quán)利就難以充分保障；如果要充分保護(hù)受害人權(quán)利、公務(wù)員利益，那么法治就難以充分實(shí)現(xiàn)、公務(wù)員個(gè)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任就難以落實(shí)。一言以蔽之，保護(hù)受害人權(quán)益與管理價(jià)值、法治處于深深緊張之中，任何立法者都不可能尋求得完美的法則來實(shí)現(xiàn)所有目的，而只能接受一些價(jià)值被更好地實(shí)現(xiàn)，而另一些價(jià)值不能有效實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)。

反過來說，在這個(gè)價(jià)值多元的時(shí)代，無論為優(yōu)先實(shí)現(xiàn)哪些價(jià)值而確立哪種制度，都意味著該制度必須適度尊重并采取可行措施以便爭(zhēng)取能多實(shí)現(xiàn)另一些價(jià)值，否則它的正當(dāng)性就存在重大欠缺。因此，我們必須帶著鐐銬跳舞，設(shè)計(jì)盡可能兼容多重價(jià)值的公務(wù)員個(gè)人責(zé)任制。

四、兩全權(quán)利保障與責(zé)任追究的追償:從經(jīng)濟(jì)懲戒轉(zhuǎn)向程序規(guī)訓(xùn)

如上所述，無論是追償制，還是公務(wù)員個(gè)人直接賠償責(zé)任制，都存在著各自的優(yōu)點(diǎn)與不足。相較而言，采取追償制度來落實(shí)公務(wù)員個(gè)人責(zé)任制并完善之也許更為適合我國。首先，我國國家賠償法業(yè)已確立追償制度，短期內(nèi)修法改弦更張，采取法、美等國的公務(wù)員個(gè)人直接賠償責(zé)任制不太可能。其次，即使是采取個(gè)人直接賠償責(zé)任制的法國，為了保護(hù)公務(wù)員與受害人，其制度也無法真正得到落實(shí)，從而面臨與追償制度一樣的窘境。最后也是最為重要的是，公務(wù)員個(gè)人直接賠償責(zé)任制無法有效保護(hù)受害人與公務(wù)員，而追償制在保障受害人與公務(wù)員的同時(shí)，有可能通過制度的完善而有效實(shí)現(xiàn)其規(guī)范功能。因此，與其去建構(gòu)一個(gè)無法保障其實(shí)效的新制度，不如內(nèi)部挖潛，完善行政追償制度。而其中關(guān)鍵，就在于弱化其經(jīng)濟(jì)懲戒色彩以減輕行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員的抵觸之心，強(qiáng)化其程序規(guī)訓(xùn)功能，實(shí)現(xiàn)追償從經(jīng)濟(jì)懲戒向程序規(guī)訓(xùn)的轉(zhuǎn)變，使之能夠盡可能兩全權(quán)利保障與責(zé)任追究，從而落實(shí)其作為公務(wù)員個(gè)人責(zé)任制之責(zé)任追究功能。

(一)為什么要從經(jīng)濟(jì)懲戒轉(zhuǎn)向程序規(guī)訓(xùn)

為了保障人權(quán)，我國立法者沒有選擇公務(wù)員個(gè)人直接對(duì)重過錯(cuò)公務(wù)員侵權(quán)行為直接承擔(dān)賠償責(zé)任的制度，而是選擇了追償，這樣就將以管理價(jià)值為主要目標(biāo)的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)置于法治與管理價(jià)值的緊張之中。而在看不到追償?shù)娘@著效益且追償還會(huì)負(fù)面影響管理效益的情況下，掌握追償決定權(quán)的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)根本就沒有多少主動(dòng)啟動(dòng)并落實(shí)追償?shù)膭?dòng)力。這是追償制度實(shí)施不力、法治功能不彰的直接原因。

因此，為落實(shí)法治功能，追償制度建構(gòu)的首要關(guān)鍵，并不在于追償程序的正當(dāng)程序化——當(dāng)然這是不可或缺的，而在于盡可能地調(diào)動(dòng)追償機(jī)關(guān)的追償積極性的同時(shí)盡量限制追償機(jī)關(guān)不追償?shù)牟昧繖?quán)，在強(qiáng)化追償?shù)姆ㄖ喂δ艿耐瑫r(shí)盡可能地削弱追償對(duì)管理效益的負(fù)面影響。

破題的關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)換視角、改變方法，即保留并弱化追償作為實(shí)體制度的經(jīng)濟(jì)懲戒功能，突出并強(qiáng)化追償作為程序的規(guī)訓(xùn)功能，通過程序的規(guī)訓(xùn)功能來實(shí)現(xiàn)追償?shù)姆ㄖ喂δ?。換言之，追償制度的經(jīng)濟(jì)懲戒面向可以減免、弱化，但追償程序的規(guī)訓(xùn)維度要強(qiáng)化，從而主要通過追償程序而不是追償責(zé)任本身來盡可能實(shí)現(xiàn)公務(wù)賠償制度的法治功能。弱化經(jīng)濟(jì)懲戒或許有違追償制度的本義，也會(huì)減損追償制度之維護(hù)國家財(cái)政利益的價(jià)值維度，但在這個(gè)諸神之爭(zhēng)的世界，或許這是為了保障權(quán)利、落實(shí)法治與管理效益所不得不承受的代價(jià)。[注]許多國家封頂追償金額。如加拿大規(guī)定，公務(wù)員在國家承擔(dān)賠償責(zé)任的情況下，所承擔(dān)的追償責(zé)任不得超過250加元。捷克則規(guī)定：“除非勞動(dòng)法有特別規(guī)定，除非過錯(cuò)系被追償人故意，國家求償額原則上不超過已賠償額的1/6，1 000克朗為最高額?！倍砹_斯聯(lián)邦也規(guī)定：“致害公務(wù)員賠償數(shù)額不得超過其月工資的1/3，法院確定其違法后，責(zé)成其交付該損害賠償訴訟的訴訟費(fèi)?！鞭D(zhuǎn)引自謝祥為、葉雨：《國家追償標(biāo)準(zhǔn)研究》，載《江西社會(huì)科學(xué)》2006年12期。但反過來說，正因?yàn)榻?jīng)濟(jì)懲戒弱化，所以才更要加強(qiáng)程序?qū)珓?wù)員的規(guī)訓(xùn)，否則就會(huì)損害追償制度的公平性與法治功能。

細(xì)言之，一方面，要保留并在一定程度上淡化而不是刻意追求實(shí)現(xiàn)追償?shù)慕?jīng)濟(jì)懲戒功能與補(bǔ)償功能。之所以要保留追償制度，是因?yàn)樽穬數(shù)膶?shí)體維度是程序維度的基礎(chǔ)，是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)啟動(dòng)追償程序的權(quán)力來源所在，也是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)激勵(lì)公務(wù)員配合追償程序、以更為積極理性誠懇的態(tài)度接受程序規(guī)訓(xùn)的后盾。之所以要淡化，是因?yàn)閺?qiáng)化經(jīng)濟(jì)懲戒只能是和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)所追求的管理效益直接對(duì)撞從而致使追償難以啟動(dòng)，因此要以這種妥協(xié)來降低公務(wù)員對(duì)追償制度的抵觸，換取其對(duì)追償程序的配合，進(jìn)而換取賠償義務(wù)機(jī)關(guān)啟動(dòng)、操作追償程序的積極性。因?yàn)椴灰钥梢姟⒖闪炕膭儕Z經(jīng)濟(jì)利益方式來落實(shí)懲罰，公務(wù)員、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)追償程序的抵觸之心必將降低一些，追償程序之規(guī)訓(xùn)功能才可以盡量發(fā)揮。

另一方面，要充分認(rèn)識(shí)并加強(qiáng)追償作為程序的規(guī)訓(xùn)功能。追償制度的法治功能不僅體現(xiàn)在作為結(jié)果的追償決定，還體現(xiàn)在作為過程的追償程序本身。正如美國訴吉爾曼案(United States V. Gilman)中聯(lián)邦法官所宣稱的，對(duì)公務(wù)員啟動(dòng)法律問責(zé)程序本身就是懲戒，追償制度的實(shí)施過程本身是一個(gè)對(duì)公務(wù)員本人個(gè)人意志及道德進(jìn)行審判追究的過程。因?yàn)樽穬斣趯?shí)體與程序上具有分離性，即公務(wù)員在實(shí)體上可能不會(huì)被追償，但只要啟動(dòng)追償程序，那么公務(wù)員就會(huì)通過這一程序被納入法治的軌道，而不至于成為法律的化外之民。通過追償過程，他接受了法律的評(píng)價(jià)、教育與引導(dǎo)，能夠因此更好地領(lǐng)悟如何執(zhí)法才是合法合理的。因此，追償不僅具有結(jié)果的懲罰價(jià)值，還有過程的規(guī)訓(xùn)價(jià)值；不僅具有結(jié)果維度，還有過程維度。追償過程本身就是公務(wù)員被規(guī)訓(xùn)的過程。

(二)制度建構(gòu)的基本方向與思路：盡可能糅合賠償程序與追償程序

要落實(shí)追償制度的程序規(guī)訓(xùn)功能，首要之處在于限制賠償義務(wù)機(jī)關(guān)啟動(dòng)追償程序的自由，否則，連追償程序都不啟動(dòng)，何來追償程序?qū)珓?wù)員的規(guī)訓(xùn)？筆者認(rèn)為，在現(xiàn)行追償法律體制下，盡量糅合賠償程序與追償程序，通過賠償程序來實(shí)施追償，讓追償程序的啟動(dòng)盡量不以機(jī)關(guān)意志為轉(zhuǎn)移，可以很好地能解決這一問題。也就是說，要放棄那種賠償程序與追償程序是前后兩個(gè)階段的觀念，盡可能地在賠償程序中一并解決追償問題或盡量在賠償程序中實(shí)現(xiàn)追償制度的功能。筆者認(rèn)為，基于如下兩個(gè)理由，這是完全可能的。

1.賠償程序和追償程序在程序上存在重合性

追償必須以賠償為前提僅僅意味著，追償只是賠償?shù)目赡芙Y(jié)果，賠償并不意味著一定追償。因此，在結(jié)果意義上，賠償和追償存在分離的可能，即有賠償?shù)珶o追償。但在程序上，則存在著兩者合一的可能，即賠償與追償在某些環(huán)節(jié)和步驟上可能合一，賠償程序既可以決定是否賠償又可以決定是否追償。一方面，從追償?shù)闹贫葍r(jià)值來說，不管最終追償?shù)膶?shí)體結(jié)果如何，追償作為責(zé)任追究程序是必須啟動(dòng)進(jìn)行的，因?yàn)橹挥腥绱瞬拍懿榍宓降资菄易约贺?zé)任還是公務(wù)員個(gè)人責(zé)任，只有如此才能對(duì)公共資金的使用有所交待，所以追償程序是賠償?shù)倪壿嬔苌铮瑑烧叽嬖谝恢滦?；另一方面，追償?shù)哪承?shí)體要件是可以通過賠償程序來確定的，即追償?shù)膶?shí)體要件——重過錯(cuò)。

2.賠償程序和追償程序在功能上存在一致性

如前所述，追償?shù)膽徒渑c規(guī)訓(xùn)功能既通過追償金額來體現(xiàn)，也通過追償程序來體現(xiàn)，追償具有實(shí)體與程序兩個(gè)維度。而且，因?yàn)槌绦騽?chǎng)化所帶來的規(guī)訓(xùn)效果，[注]關(guān)于程序的劇場(chǎng)化效應(yīng)，參見舒國瀅：《從司法的廣場(chǎng)化到司法的劇場(chǎng)化》，載《政法論壇》1999年第3期。追償程序的規(guī)訓(xùn)效果比單純的追償金額更強(qiáng)。因此，從追償?shù)某绦蚓S度與規(guī)訓(xùn)價(jià)值來理解，凡是發(fā)生于賠償程序過程且讓公務(wù)員感受到法律之懲戒與規(guī)訓(xùn)功能的賠償程序，就是追償程序。比如，賠償以公務(wù)員存在違法性和過錯(cuò)為前提，因此認(rèn)定賠償責(zé)任之違法、過錯(cuò)要件是否存在的程序，其實(shí)就是一個(gè)考問與訓(xùn)誡公務(wù)員執(zhí)法水平與道德良知的追償程序。

基于二者在程序上的重合性與功能上的一致性，我們可以將賠償制度與追償制度融合起來，利用現(xiàn)行的賠償程序來進(jìn)行追償，進(jìn)而將內(nèi)部問責(zé)式追償程序變?yōu)橥獠砍绦?。這樣做，具有如下意義：

1.可以解決內(nèi)部問責(zé)式追償程序難以啟動(dòng)缺乏啟動(dòng)動(dòng)力的問題

將賠償程序與追償程序結(jié)合起來，由賠償程序帶動(dòng)追償程序，其實(shí)就是變相剝奪和限制行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)追償?shù)牟昧繖?quán)，將追償?shù)臋?quán)利交給了賠償請(qǐng)求人。這樣就有效解決了賠償義務(wù)機(jī)關(guān)追償動(dòng)力不足的問題。通過這一安排，一旦賠償程序啟動(dòng)，相應(yīng)的追償程序也就隨之啟動(dòng)，與賠償責(zé)任相關(guān)的公務(wù)員就必須進(jìn)入賠償程序，來接受相應(yīng)程序所帶來的考問與訓(xùn)誡。

2.可以避免或減少內(nèi)部問責(zé)式追償程序?qū)芾硇б娴呢?fù)面沖擊

在單純地將追償視為經(jīng)濟(jì)懲戒的觀念與制度中，追償?shù)臎Q定權(quán)完全交給了賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。如前所述，這一做法實(shí)際上是將賠償義務(wù)機(jī)關(guān)推向了被追償公務(wù)員的對(duì)立面，容易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的不合，進(jìn)而導(dǎo)致管理效益的降低。而經(jīng)由制度設(shè)計(jì)，將追償糅和于賠償程序之中，由賠償程序來啟動(dòng)追償程序，給公務(wù)員一種是由受害人啟動(dòng)追償程序而不是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)啟動(dòng)追償程序的感覺，就可以避免被追償公務(wù)員對(duì)追償義務(wù)機(jī)關(guān)的不滿，從而降低追償制度對(duì)管理效益的負(fù)面沖擊。

3.強(qiáng)化追償?shù)囊?guī)訓(xùn)功能并避免內(nèi)部問責(zé)式追償程序公正性不足的問題

只有將追償與開放公正的程序結(jié)合起來，才能最大化地實(shí)現(xiàn)追償?shù)姆ㄖ喂δ?，最小化由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)所操作的追償程序的反法律意義。因?yàn)樽穬斒琴r償義務(wù)機(jī)關(guān)所操作的，且傳統(tǒng)上這一程序被視為內(nèi)部程序，因此這一程序客觀上必然具有人事懲戒的味道，等于是變相地授予了機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)新的人事懲戒權(quán)。如果這一程序不公正，那么它就只能從本質(zhì)上的法律程序變成反法律的紀(jì)律懲戒程序。[注]See Michel Foucault，Discipline and Punish: The Birth of the Prison，translated by Alan Sheridan, New York:Vintage Books, 1979，p.223．反之，如果它和賠償程序盡量合為一體，則可以使之從以往的人事紀(jì)律維護(hù)程序變成法律問責(zé)程序，減少人事管理權(quán)力對(duì)于公務(wù)員的壓迫意義上的訓(xùn)誡意味，實(shí)現(xiàn)法治的柔軟化，并有效地保護(hù)公務(wù)員的合法權(quán)益。換言之，如果機(jī)關(guān)內(nèi)部的法律問責(zé)制不通過公正程序來進(jìn)行，那么內(nèi)部法律問責(zé)制就會(huì)淪落為單純的人事紀(jì)律問責(zé)制，就會(huì)淪落為反法律，從而違背問責(zé)本應(yīng)該遵守的法治原則，并因缺乏開放、反思、公正性而變得機(jī)會(huì)主義，成為上級(jí)恣意打壓下級(jí)的工具。因此，將追償程序與賠償程序結(jié)合起來，可以有效地解決追償?shù)木葷?jì)問題。如前所述，追償是一種代位求償制度，追償義務(wù)機(jī)關(guān)只有要求但無強(qiáng)制公務(wù)員交錢的權(quán)力。但我們的制度對(duì)此語焉不詳，法院對(duì)此是否可以救濟(jì)、該如何救濟(jì)也同樣語焉不詳，加之主流學(xué)說認(rèn)為其是內(nèi)部人事懲戒制度，傾向于認(rèn)為其不為行政訴訟法所調(diào)整，因此一旦行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制實(shí)施追償，被追償公務(wù)員將求救無門。因此，我們將賠償程序與追償融合起來，至少可以因?yàn)橘r償程序的公正性而保障追償在過錯(cuò)認(rèn)定方面的公正性，保障追償金額之基數(shù)——賠償金額確定上的公正性。其中關(guān)鍵在于，利用先行程序、賠償訴訟程序，我們可以把機(jī)關(guān)、公務(wù)員和受害人、甚至法院引入到程序之中，使原本封閉的程序變成開放、反思的程序，實(shí)現(xiàn)規(guī)訓(xùn)程序的理性化。

4.可以實(shí)現(xiàn)受害人的報(bào)復(fù)正義與情感撫慰要求

將追償程序與賠償程序結(jié)合起來，不僅可以實(shí)現(xiàn)追償?shù)耐獠炕c公務(wù)員吏治管理的公共化，還可以更好地滿足受害人的報(bào)復(fù)正義要求。這是因?yàn)椋芎θ艘虼说靡酝ㄟ^參與賠償程序而參與追償程序，直接參與對(duì)公務(wù)員的責(zé)任評(píng)定過程。這就在形式上給予了受害人實(shí)現(xiàn)報(bào)復(fù)正義、發(fā)泄其怒氣的機(jī)會(huì)。同時(shí)，通過賠償程序來進(jìn)行追償，確定公務(wù)員的責(zé)任，可以讓受害人直觀地感受到國家懲戒公務(wù)員的誠意和對(duì)他們情感的尊重。

5.促進(jìn)賠償糾紛的更好解決與公務(wù)員責(zé)任心的增強(qiáng)

一方面，受害人通過賠償程序來參與追償程序，使得公務(wù)員能夠更加直接、直觀地感受受害人的痛苦與憤怒，而更加深刻地認(rèn)識(shí)其行為上的瑕疵、不足與錯(cuò)誤。這不僅會(huì)促使公務(wù)員真誠地向受害人道歉悔過，滿足受害人的情感需要，從而更好地了結(jié)賠償糾紛，還會(huì)促使公務(wù)員提高執(zhí)法的責(zé)任心與水平，盡量避免類似情況再次發(fā)生。即使公務(wù)員沒有重大過錯(cuò)，不能被追償，這樣做也一樣可以起到促進(jìn)公務(wù)員反省的效果。有道是，有則改之，無則加勉。

另一方面，只有基于正當(dāng)程序，通過盡可能地聽取并回應(yīng)被問責(zé)公務(wù)員的意見和申辯，才能更好地通過規(guī)范、公正的程序和合理的依據(jù)對(duì)公務(wù)員的主觀狀態(tài)進(jìn)行反復(fù)的剖析與考問，才能讓公務(wù)員在莊嚴(yán)的場(chǎng)合、隆重的儀式與規(guī)范化的交涉中，在開放、反思而反復(fù)的程序?qū)怪袑徱曌约旱闹饔^狀態(tài)上的不足，切實(shí)認(rèn)識(shí)到自己的過錯(cuò)，認(rèn)識(shí)到自己的行為不符合理性的要求。這必將有力促進(jìn)他們改過自新，實(shí)現(xiàn)追償?shù)膽颓氨押?、治病救人的效果。也就是說，正當(dāng)程序化的追償更具有教化功能。

(三)相關(guān)制度的建構(gòu)

第一，在賠償程序上要進(jìn)行相應(yīng)改革，設(shè)定侵權(quán)公務(wù)員之賠償程序中第三人法律地位。無論是先行程序還是賠償訴訟程序，都可以允許賠償請(qǐng)求人將侵權(quán)公務(wù)員列為第三人，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)得要求侵權(quán)公務(wù)員參與程序，[注]如中國臺(tái)灣“國家賠償法實(shí)施細(xì)則”第16條規(guī)定，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)以書面通知為侵害行為之所屬公務(wù)員或受委托行使公權(quán)力之團(tuán)體、個(gè)人，或公有公共設(shè)施因設(shè)置或管理有欠缺，致人民生命、身體或財(cái)產(chǎn)受損害，而就損害原因有應(yīng)負(fù)責(zé)之人，于協(xié)議期日到場(chǎng)陳述意見。法院得發(fā)出傳票傳喚侵權(quán)公務(wù)員參與訴訟。公務(wù)員自己也可以主動(dòng)要求參與程序。其實(shí)，公務(wù)員本身就應(yīng)該享有訴訟中獨(dú)立第三人地位。其一，行政機(jī)關(guān)的賠償責(zé)任直接和公務(wù)員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任緊密關(guān)聯(lián)，因此，為了避免賠償責(zé)任延及己身，公務(wù)員自然擁有參與訴訟、行使抗辯權(quán)的權(quán)利。其二，賠償訴訟必然要對(duì)職務(wù)行為的有責(zé)性即過錯(cuò)進(jìn)行認(rèn)定，這種認(rèn)定因?yàn)槌绦虻臋?quán)威性而要作為內(nèi)部行政處分之依據(jù)。[注]如奧地利先公務(wù)員懲戒程序再賠償訴訟程序，賠償訴訟程序以懲戒程序?yàn)榍疤?。該國《國家賠償法》第12條規(guī)定：國家損害賠償之訴，取決于公務(wù)員懲戒程序之結(jié)果的，法院得于審判期日開始之前依職權(quán)或依申請(qǐng)中止訴訟程序，至懲戒結(jié)果確定后，繼續(xù)審判。但是，這種做法的前提是公務(wù)員懲戒程序高度法治化且具權(quán)威性，而我國目前恰恰缺乏這樣的制度，因此，將這種賠償訴訟程序制度移植入我國難以發(fā)揮效用。

第二，賠償制度在實(shí)體上要以過錯(cuò)為歸責(zé)原則。無論是在先行程序還是在賠償訴訟程序中，都需要討論公務(wù)員的過錯(cuò)。法官應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)參與訴訟各方就過錯(cuò)程度進(jìn)行討論，并在判決文書中認(rèn)定過錯(cuò)程度，并說明理由。

第三，公務(wù)員僅僅對(duì)于法定范圍和標(biāo)準(zhǔn)的賠償責(zé)任承擔(dān)追償責(zé)任，但對(duì)超出此范圍的補(bǔ)償不負(fù)追償責(zé)任。同時(shí)，和解程序中若存在著基于定性不清的事實(shí)的賠償決定，公務(wù)員對(duì)這種基于不確定事實(shí)所承擔(dān)的賠償責(zé)任不承擔(dān)追償責(zé)任。

第四，根據(jù)《行政訴訟法》第56條的規(guī)定，制度化法院的司法建議職能。應(yīng)當(dāng)允許求償人在行政賠償訴訟中就侵權(quán)行為所體現(xiàn)的過錯(cuò)程度請(qǐng)求法院進(jìn)行主動(dòng)審查。法院也可以主動(dòng)進(jìn)行審查，并就相關(guān)證據(jù)聽取侵權(quán)公務(wù)員意見。應(yīng)該說，這在技術(shù)上并不構(gòu)成重大障礙，因?yàn)榉ㄔ阂脖仨殞?duì)侵權(quán)行為是否具有過錯(cuò)進(jìn)行審查。

第五，發(fā)揮民主代議制機(jī)關(guān)對(duì)追償資金的監(jiān)督功能。立法機(jī)關(guān)或上級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)就賠償資金的使用進(jìn)行審查，看有沒有至少啟動(dòng)程序?qū)用娴淖穬?，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)去落實(shí)追償程序，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向立法機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)說明賠償金額、不追償原因以及啟動(dòng)追償程序之后的結(jié)果等。[注]相近觀點(diǎn)，參見王兆鵬、陳長(zhǎng)文：《應(yīng)求償而不求償——揭開司法機(jī)關(guān)賠償五億元的黑盒子》，載《月旦民商法雜志》2009年第5期。

第六，制定關(guān)于追償占賠償金額比例的裁量基準(zhǔn)，限制行政機(jī)關(guān)對(duì)追償金額的裁量權(quán)。當(dāng)前，我國已經(jīng)有不少省、自治區(qū)、直轄市相繼出臺(tái)了有關(guān)國家賠償費(fèi)用管理辦法，對(duì)追償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)與額度作出了規(guī)定，[注]相關(guān)立法的梳理，參見謝祥為、葉雨：《國家追償標(biāo)準(zhǔn)研究》，載《江西社會(huì)科學(xué)》2006年12期。但還應(yīng)該更加具體一些。具體而言，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)可以從如下幾個(gè)方面來裁量追償金額：平時(shí)表現(xiàn)好的就少賠，反之則多賠；公務(wù)員積極主動(dòng)參與賠償程序的，能降低影響、減少損害的，認(rèn)錯(cuò)態(tài)度好、反思深刻、教訓(xùn)總結(jié)好的，能取得受害人原諒的，少賠，反之則多賠；故意侵權(quán)的多賠，重大過失的少賠。

五、結(jié)語

吏治整頓向來是政府治理的重點(diǎn)與難點(diǎn)，也是國家社會(huì)治理體制能否有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵之一。它不僅需要疾風(fēng)驟雨、聲勢(shì)浩大的專項(xiàng)整治或運(yùn)動(dòng)，更需要體系嚴(yán)整、執(zhí)行有力的制度建設(shè)；不僅需要“既打老虎又打蒼蠅”，更需要防微杜漸、懲戒那些不構(gòu)成貪腐但違法亂紀(jì)的行為。然而，吏治一般來說屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的事務(wù)，這就給了公務(wù)員逃離法律規(guī)訓(xùn)、脫離人民權(quán)利之規(guī)范的機(jī)會(huì)。也正因?yàn)槿绱耍糁慰偸请y以取得有效成果。而公務(wù)侵權(quán)賠償制度中公務(wù)員個(gè)人責(zé)任制則提供了一種將公務(wù)員納入規(guī)范化、外部化的問責(zé)機(jī)制的途徑，也就給吏治整頓提供了一條可靠的途徑。

基于權(quán)利規(guī)范行政的邏輯，個(gè)人直接賠償責(zé)任制能夠更為有力地約束公務(wù)員，但有可能因此而導(dǎo)致受害人權(quán)益無法實(shí)現(xiàn)或因此而導(dǎo)致國家與公務(wù)員之間不公平的責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)之分配。追償?shù)倪@種規(guī)范功能相較而言稍弱，有因?yàn)閮?nèi)部監(jiān)督之痼疾而落空的風(fēng)險(xiǎn)，但只要將賠償程序與追償程序關(guān)聯(lián)起來，就依然可以依托公民主觀權(quán)利之邏輯，通過其對(duì)賠償程序的啟動(dòng)來啟動(dòng)追償程序，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)追償對(duì)公務(wù)員的規(guī)訓(xùn)。可以說，國家賠償制度中的追償制度，為公民啟動(dòng)對(duì)一般公務(wù)員的法制問責(zé)，開辟了一條具有較高確定性的通道。因此，作為過錯(cuò)認(rèn)定機(jī)制和責(zé)任追究程序，追償應(yīng)當(dāng)在這個(gè)時(shí)代積極發(fā)揮其作用。這不僅為了民主，也為了法治與社會(huì)正義。進(jìn)言之，追償程序必須啟動(dòng)并進(jìn)行——雖然它本身是需要改革的，否則國家賠償法就是不完整的，法治也是殘缺的。

當(dāng)然，我們必須注意到，身處價(jià)值多元世界的追償，反過來也可能會(huì)對(duì)行政管理產(chǎn)生一定的負(fù)面影響，這也正是當(dāng)追償純粹淪為內(nèi)部監(jiān)督時(shí)其實(shí)施不力的主要原因。即，追償通過經(jīng)濟(jì)懲戒的邏輯懲戒公務(wù)員，導(dǎo)致了賠償義務(wù)機(jī)關(guān)為了其管理效益而不積極實(shí)施追償。因此，我們需要設(shè)計(jì)精妙的追償制度，盡可能地協(xié)調(diào)各種價(jià)值。相應(yīng)地，我們需要加深和拓展對(duì)追償?shù)恼J(rèn)識(shí)。我們需要認(rèn)識(shí)到追償不能僅局限于追“償”，即侵權(quán)公務(wù)員對(duì)國家所承擔(dān)的代位責(zé)任的償還，其更重要的作用是對(duì)公務(wù)員的執(zhí)法水平、能力與責(zé)任心進(jìn)行審查，確定其行政責(zé)任、道德責(zé)任，從而實(shí)現(xiàn)法制的規(guī)訓(xùn)功能；追償功能不僅體現(xiàn)于追償金額，更體現(xiàn)于程序與過程，因此盡可能地發(fā)揮程序意義上的追償，通過程序來發(fā)揮追償?shù)囊?guī)訓(xùn)價(jià)值。因此，我們不妨弱化行政追償?shù)慕?jīng)濟(jì)懲戒屬性，強(qiáng)化其程序規(guī)訓(xùn)功能，實(shí)現(xiàn)行政追償從經(jīng)濟(jì)懲戒到程序規(guī)訓(xùn)的轉(zhuǎn)化。

細(xì)心讀者會(huì)發(fā)現(xiàn)，本文主要以行政賠償制度中的追償制度為研究對(duì)象，對(duì)司法賠償制度中的追償制度著墨不多。的確，鑒于司法行為與行政職務(wù)行為受法律規(guī)范的程度不一樣，司法人員與行政機(jī)關(guān)公務(wù)員受法律保護(hù)的機(jī)制與邏輯不一樣，司法賠償與行政賠償所牽涉的價(jià)值及其權(quán)重不一樣，因此司法賠償中的追償制度與行政賠償中的追償制度很不一樣。[注]參見《中華人民共和國國家賠償法》第16條與第31條。但是，在價(jià)值多元的世界，司法賠償中的追償同樣深深地內(nèi)嵌于其中，受各種相互競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)值的制約，因此其制度設(shè)計(jì)必然和行政賠償中的追償一樣，要盡可能地兼容各種價(jià)值并安排不同權(quán)重。因此，本文提出的一些結(jié)論或許同樣適用于司法賠償中的追償。