潘 佳

(北京大學 法學院， 北京 100871)

甘肅省草原生態(tài)補償制度現(xiàn)狀、問題及對策

潘 佳

(北京大學 法學院， 北京 100871)

為了貫徹執(zhí)行國家的草原生態(tài)補償政策，甘肅省相繼實施了國家的退耕還草工程、退牧還草工程以及草原生態(tài)補助獎勵政策，并制定了諸多與此有關的地方性法規(guī)和政策文件，包括一些有地方特色的規(guī)定。在實施草原生態(tài)補償?shù)恼咧?，甘肅省建立了與各個政策工程體制框架相應的運行機制。這些規(guī)范性文件和體制機制的保障，使得甘肅省草原生態(tài)補償取得了一定成效，然而，在制度層面，甘肅省草原生態(tài)補償有關的政策法規(guī)還存在諸多不足，這些不足亟待從制度上予以完善。

草原生態(tài)；生態(tài)補償；法規(guī)；政策；甘肅省

我國“草原生態(tài)補償”的概念在理論和實踐中并未獲得統(tǒng)一的認知，在相關規(guī)范性文件中將其表述為“草原生態(tài)補償機制”，其在政策實踐中系分類推行?！安菰鷳B(tài)補償”包含哪些內容是存在爭議的，但“草原生態(tài)補償”包含“受益者補償”的要求已獲得普遍認同。有學者認為：草原生態(tài)補償，一般是受益者負擔原則的體現(xiàn)，是在使用環(huán)境資源的過程中引起的環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)整體功能的積極變化，這種社會關系是傳統(tǒng)部門法不能解決的，是一種基于“正外部性”的補償①。

2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度。 2014年4月，新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)境保護法》)規(guī)定：國家建立、健全生態(tài)保護補償制度。這些新要求和新舉措，對甘肅省生態(tài)補償法規(guī)政策的完善及新時期指導甘肅省生態(tài)補償實踐的開展產(chǎn)生了積極的影響。草原生態(tài)保護，不僅與牧民的生存權有關，還牽涉民族區(qū)域穩(wěn)定、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展以及生態(tài)安全等重大議題。這些目標的實現(xiàn)，終究要落實到制度層面。作為一種直接促進生態(tài)文明建設的經(jīng)濟利益協(xié)調機制，草原生態(tài)補償制度的設計及實施無疑具有重要的現(xiàn)實意義和理論價值。

一、甘肅省草原生態(tài)補償相關制度

甘肅省草原資源的生態(tài)地位突出，草原生態(tài)系統(tǒng)脆弱，影響波及范圍廣。一直以來，資源利用與環(huán)境保護之間的矛盾十分突出，鑒于此，甘肅省致力于生態(tài)補償?shù)闹贫冉ㄔO，在落實國家生態(tài)補償政策的過程中，探索出了不平凡的路徑，特別是關于草原生態(tài)補償?shù)牧⒎ê蛯嵺`，運作較為成熟。甘肅省草原生態(tài)補償?shù)娜齻€政策工程主要依托國家予以推動，分別是：退耕還草政策、退牧還草政策和草原生態(tài)保護補助獎勵政策。

(一)退耕還草政策的制度內容

退耕還草政策工程于1999年在甘肅、陜西、四川三省率先試點，2000年正式啟動。2011年甘肅省貫徹國家草原補獎政策，退耕還草的補助資金全部由草原補獎政策資金所覆蓋。

甘肅省雖然出臺了與退耕還草相關的政策法規(guī)(見表1)，但其退耕還草政策的制度內容主要體現(xiàn)在國家層面的規(guī)范性文件中，其中的兩部規(guī)范性文件較為細致地規(guī)范了退耕還草工作：①2002年12月國務院頒布的《退耕還林條例》對其組織管理體制進行了規(guī)定：國務院農業(yè)行政主管部門負責已墾草場的退耕還草以及天然草場的恢復和建設有關規(guī)劃、計劃的編制以及技術指導和監(jiān)督檢查；國務院水行政主管部門負責退耕還草地區(qū)小流域治理、水土保持等相關工作的技術指導和監(jiān)督檢查；國務院糧食行政管理部門負責糧源的協(xié)調和調劑工作。已墾草場退耕還草和天然草場恢復與建設的具體實施，依照草原法和國務院有關規(guī)定執(zhí)行。②2013年6月新修訂的《中華人民共和國草原法》規(guī)定：禁止開墾草原。對水土流失嚴重、有沙化趨勢、需要改善生態(tài)環(huán)境的已墾草原，應當有計劃、有步驟地退耕還草；已造成沙化、鹽堿化、石漠化的，應當限期治理。國家支持依法實行退耕還草和禁牧、休牧。對在國務院批準規(guī)劃范圍內實施的退耕還草的農牧民，按照國家規(guī)定給予糧食、現(xiàn)金、草種費補助。退耕還草完成后，由縣級以上人民政府草原行政主管部門核實登記，依法履行土地用途變更手續(xù)，發(fā)放草原權屬證書。

由于退耕還草工程實施較早，且以國務院規(guī)章之外的文件形式規(guī)范為主，專門性的規(guī)定很少，因此，上述兩部法規(guī)對甘肅省退耕還草制度的制訂具有明確的指導意義。

(二)退牧還草政策的制度內容

甘肅省針對退牧還草工程制定了一系列的法律政策(見表2)，但甘肅省主要是貫徹實施國家的草原生態(tài)補償政策，因此其退牧還草的制度內容體現(xiàn)在國家頒布的有關規(guī)范性文件中。

為了確保退牧還草工程順利實施，2003年3月國務院西部開發(fā)辦、國家計委、農業(yè)部、財政部、國家糧食局聯(lián)合下發(fā)了《關于下達2003年退牧還草任務的通知》，該通知確立了如下政策與措施：第一，完善草原家庭承包責任制，落實草原使用權，把草場劃分承包到戶，核發(fā)草原使用權證，明確農牧民的權利與義務，保護農牧民合法權益，保持承包關系長期穩(wěn)定；第二，實行以草定畜，嚴格控制載畜量，根據(jù)草場資源狀況和草場承載量，定期核定項目建設戶草原載畜量，控制休牧和劃區(qū)輪牧草原區(qū)內的牲畜放養(yǎng)數(shù)量，防止超載過牧，實現(xiàn)草畜平衡；第三，退牧還草的投入機制，實行國家、地方和農牧戶相結合的方式，以中央投入帶動地方和個人投入，多渠道保證投入。國家對退牧還草給予必要的草原圍欄建設資金補助和飼料糧補助，輪牧不享受飼料糧補助政策。

2011年8月，經(jīng)國務院同意，國家發(fā)展和改革委員會會同農業(yè)部、財政部印發(fā)了《關于完善退牧還草政策的意見》，該意見進一步完善了繼國家實施草原生態(tài)保護補助獎勵機制后的退牧還草政策：一是合理布局草原圍欄；二是配套建設舍飼棚圈和人工飼草地；三是提高中央投資補助比例和標準；四是飼料糧補助改為草原生態(tài)保護補助獎勵。

(三)草原生態(tài)保護補助獎勵政策的制度內容

為推進草原生態(tài)保護和建設，促進牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展，甘肅省出臺了一系列有關草原生態(tài)保護補助獎勵政策(見表3)。2011年7月，《甘肅省人民政府關于貫徹國務院草原生態(tài)保護補助獎勵政策全面推進草原保護建設的實施意見》(以下簡稱《意見》)出臺，該意見明確了實施草原補獎政策的意義，具體提出了五項主要任務和要求：

第一，實施禁牧補助，包括劃定禁牧區(qū)域以及兌付禁牧補助資金。2011年，國家核定甘肅省禁牧補助資金6億元。甘肅省三大區(qū)域的禁牧補助標準確定為：青藏高原區(qū)20元/畝、黃土高原區(qū)2.95元/畝、西部荒漠區(qū)2.2元/畝。禁牧補助資金直接發(fā)放到戶。第二，實行草畜平衡獎勵，包括落實草畜平衡區(qū)減畜計劃以及兌付草畜平衡獎勵資金。甘肅省三大區(qū)域的草畜平衡獎勵標準確定為：青藏高原區(qū)2.18元/畝、黃土高原區(qū)1.5元/畝、西部荒漠區(qū)1元/畝。草畜平衡獎勵資金直接發(fā)放到戶。第三，實施牧草良種補貼。2011年，國家核定甘肅省人工種草補助資金2.212億元。占全省人工種草總面積65%的多年生并處在旺長期的優(yōu)質豆科牧草按照10元/畝的標準補貼。對其余35%的當年生牧草、品種混雜落后及需要更新的苜蓿面積，采取項目管理方式。第四，實施牦牛、山羊良種補貼。2011年，國家核定甘肅省畜牧良種補貼資金584萬元，由省上集中統(tǒng)籌使用補貼資金，采取項目管理形式。第五，實施牧民生產(chǎn)資料綜合補貼。2011年，國家核定甘肅省牧戶生產(chǎn)資料補貼資金1.105億元，按每戶500元的標準將生產(chǎn)資料綜合補貼資金直接發(fā)放到戶。

在《意見》的基礎上，2011年9月，甘肅省政府辦公廳印發(fā)了《甘肅省落實草原生態(tài)保護補助獎勵機制政策實施方案》，該方案是甘肅省草原生態(tài)補助獎勵政策實施中最為明確、系統(tǒng)、有操作意義的規(guī)范性文件。

2012年甘肅省人民政府常務會議通過了《甘肅省草畜平衡管理辦法》和《甘肅省草原禁牧辦法》，對于草原補獎工作中主要涉及的禁牧和草畜平衡問題，提供了明確的法規(guī)依據(jù)。

通過草原補獎政策的實施，甘肅省草原生態(tài)環(huán)境得到了有效地恢復，草原退化、草場植被退化和草原荒漠化等現(xiàn)象有了改善，總體來說，牧民的生活質量得到了提升②。

二、甘肅省草原生態(tài)補償相關政策存在的問題

盡管甘肅省草原生態(tài)補償?shù)恼邔嵺`取得了一定成就，然而在制度層面還存在明顯的不足。

(一)草原生態(tài)補償?shù)幕局贫群烷L效機制沒有建立

首先，甘肅省有關草原的規(guī)范性文件，呈現(xiàn)一種散而亂的狀態(tài)，內容不全面、不規(guī)范、可操作性不足。比如，作為甘肅省草原保護最為重要的地方性法規(guī)——《甘肅省草原條例》，僅在第21～27條涉及了禁牧、合理載畜、休牧、退牧還草等少部分草原生態(tài)補償?shù)墓ぷ魅蝿蘸凸芾泶胧?，缺少基于受益者補償?shù)囊?guī)定。

其次，地方性法規(guī)和規(guī)章以外的規(guī)范性文件占多，而明確、系統(tǒng)可以指導退耕還草、退牧還草和草原補獎的文件很少，大多數(shù)文件僅在個別條款對其有所涉及，宣示性的內容居多。

最后，其他規(guī)范性文件的效力層級不夠，草原生態(tài)補償?shù)拈L效機制沒有建立。與草原生態(tài)保護最為密切相關的《甘肅省草原條例》、《甘肅省草原禁牧辦法》和《甘肅省草畜平衡管理辦法》缺乏明確、細化和具體的草原生態(tài)補償內容。主要不足在于：①具有鮮明的“權力”本位特性，牧民的權利很少涉及，比如，牧民在禁牧、草畜平衡、獎勵補助方面到底有哪些權利，并不明顯；②條文以實體性規(guī)范和宣示性的“應然性”條款為主，缺少程序性規(guī)范，操作性欠缺。

(二)草原生態(tài)補償標準較低

草原生態(tài)補償政策的受益人是國家，而政府是國家的代表。草原生態(tài)補償有關的資金投入包括中央政府、省政府和市縣政府，但資金主要來源于中央政府。由于縣政府財力有限，在草原生態(tài)保護上面臨著財政困難，中央財政作為主要的政府主體，資金投入與牧民生活的需求相比遠遠不足，由國家負擔生態(tài)補償費用的做法是低效率的④。

在實踐中，牧民普遍反映補償標準過低，而且補償標準沒有體現(xiàn)出不同的自然地理環(huán)境、經(jīng)濟社會發(fā)展水平的地區(qū)性差異，現(xiàn)有的補償標準制定得較粗，科學性有待研究 。

(三)草原生態(tài)補償方式缺乏明晰規(guī)定

從補償主體來看，有市場補償和政府補償，但甘肅省草原生態(tài)補償?shù)氖袌鰴C制還沒有建立起來，其草原生態(tài)補償以政府的貨幣補償和項目補貼為主，實物補償為輔，與草原補獎政策有關的實物補償僅在生產(chǎn)資料補貼等少數(shù)情況中涉及③，而且不存在專門針對草原補償?shù)闹橇蛘呒寄苎a償。

(四)草原生態(tài)補償?shù)貐^(qū)社會保障制度不健全

草原補償實施地區(qū)的放牧收入是農牧民主要的收入來源，這些地區(qū)大多交通不便，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老社會救濟等基本資源投入嚴重不足，社會保障制度的不健全影響到農牧民參與草原生態(tài)保護的自覺性和積極性，因此，社會保障的程度和水平也影響了草原生態(tài)補償制度的實施效果。

三、關于完善草原生態(tài)補償機制的建議

(一)完善制度體系

在《甘肅省草原條例》的 “保護與利用”一章中增加草原生態(tài)補償?shù)闹贫葍热?，對草原生態(tài)進行界定，補充規(guī)定草原生態(tài)補償?shù)脑瓌t、范圍、方式、主體、權利、義務、財政和監(jiān)管制度等。針對《甘肅省草畜平衡管理辦法》和《甘肅省禁牧辦法》的不足，應采取增加：主管部門的法律責任；突出對牧民生態(tài)補償權利的保障，細化牧民的權利；增加草原生態(tài)補償?shù)某绦蛐砸?guī)范，將《甘肅省落實草原生態(tài)保護補助獎勵機制政策實施方案》中關于財政和組織保障等制度內容吸納入《甘肅省草畜平衡管理辦法》和《甘肅省禁牧辦法》中。

(二)構建多元化的草原補償主體

為構建多元化的草原補償主體，需提升補償力度、創(chuàng)新補償方式。《甘肅省草原條例》規(guī)定：草原生態(tài)補償應當是中央作為財政轉移支付和補貼的主體，地方政府作為有力補充，并結合其他的機制。在此基礎上還應加大省級財政對中央財政直接支持項目的補償力度(如后續(xù)產(chǎn)業(yè)扶植資金)，并設立甘肅省草原生態(tài)補償基金制度，其基金來自于社會捐款和政府撥款以及草原資源使用稅。

(三)規(guī)定補償方式和救濟途徑

其一，發(fā)揮不同補償方式的優(yōu)勢，綜合利用。在生產(chǎn)資料綜合補貼中，大型的生產(chǎn)資料設備，可以考慮以實物補貼為主，以實物的形式補償給村民小組等集體共有。在《甘肅省草原條例》中建立智力投入補償機制，加大生態(tài)補償有關的教育投入和技能培訓。其二，明確補獎資金發(fā)放違約的

民事救濟渠道及其法律責任，強化對責任主體的監(jiān)督和制約。

注釋：

①關于該理論，詳見李永寧：《論生態(tài)補償?shù)姆▽W內涵及其法律制度的完善——以經(jīng)濟學的分析為視角》，載《法律科學(西北政法大學學報)》，2011年3月第2期，第133-142頁。 鑒于此，基于開發(fā)利用者付費、破壞者修復這一原則上的破壞與開發(fā)草原，本質上不屬于草原生態(tài)補償?shù)姆懂牎?/p>

②2013年6、8月課題組曾兩次趕赴甘肅省天?？h，就草原補獎政策實施進行了專門調研。在實地調研中，很多牧民認為國家實施草原補獎政策非常及時。如果不實行該政策，草場就會越來越退化，牧民沒有草原，牛羊不會很好的生長，又不得不減畜；這樣會造成家庭畜牧經(jīng)濟和草原生態(tài)的惡性循環(huán)。從這個角度看，獎補政策一定程度上保證了牧民的生活。

③根據(jù)筆者的調研，甘肅省不同區(qū)域，甚至一個縣所轄的各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展水平差距都很明顯，現(xiàn)有的簡單的分類不能反映不同地區(qū)的實際情況，亟待細化，需要甘肅省研究更為細致的補償標準、分類方法和原則。

[責任編輯 周 莉]

2014-04-24

國家社會科學基金重點項目(編號：12AZD062).

潘 佳，北京大學法學院博士生，主要從事環(huán)境與資源保護法學研究.

S812

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1009-3699(2015)01-0073-04