深圳市房地產(chǎn)評估發(fā)展中心 郭祖軍

1996年，第二次聯(lián)合國人類住區(qū)大會提出了“人人享有適當住房”戰(zhàn)略，改善住區(qū)條件和促進住區(qū)可持續(xù)發(fā)展成為各國政府的共同愿望。在我國，住房是最基本的民生問題，從2007年國務院印發(fā)《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發(fā)〔2007〕24號）至今，各級政府都高度重視住房保障問題，黨的十八屆三中全會在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出要“健全符合國情的住房保障和供應體系”。深圳市在近十年的探索與實踐中，不斷突破土地、人口、環(huán)境、行政管理等方面的困境和約束，取得一系列成就，已建立了具有鮮明深圳特色、分層次多渠道廣覆蓋的住房保障和供應體系。

一、三次跨越，構(gòu)建了政策法規(guī)的新體系

深圳市緊抓“制度先行”這個牛鼻子，以需求和問題為導向，住房保障制度建設實現(xiàn)了三次跨越：

一是2007 年，在國務院24 號文出臺不到半年時間里，市政府出臺了《關(guān)于進一步促進我市住房保障工作的若干意見》（深府〔2007〕262號，以下簡稱《若干意見》），從住房保障對象、標準、實施方式、房源籌集、資金籌措、分配、后續(xù)管理及監(jiān)管機制等方面提出了實施意見，初步勾畫了深圳住房保障的政策框架。

二是2010 年，率先出臺了地方性法規(guī)《深圳市保障性住房條例》（以下簡稱《條例》），修正和提升了《若干意見》有關(guān)提法，固化了其中的成功經(jīng)驗，實現(xiàn)了住房保障依法行政、依法推進的跨越；同時，市委市政府出臺《關(guān)于實施人才安居工程的決定》（深發(fā)〔2010〕5號），將住房保障和人才強市戰(zhàn)略目標結(jié)合，推進人才安居工作，賦予了住房保障新的內(nèi)涵和意義。

三是2012 年，市政府出臺《深圳市住房保障制度改革創(chuàng)新綱要》（深府〔2012〕145號，以下簡稱《改革創(chuàng)新綱要》），率先在全國提出“保障性住房封閉運作”、“誠信申報、輪候分配、資格后審”“引入社會力量強化保障房管理”等一系列創(chuàng)新思路。

目前，深圳市已基本構(gòu)建了以《條例》為核心，以保障性住房的用地及規(guī)劃、建設管理、定價、輪候分配等數(shù)十個細則或規(guī)定為配套的住房保障政策體系，為全面推進具有深圳特色的住房保障奠定了堅實的制度基礎(chǔ)。

二、兩個擴面，實現(xiàn)了保障范圍的廣覆蓋

長期以來，深圳市人口結(jié)構(gòu)嚴重倒掛，常住人口中非戶籍人口占超過70%，戶籍人口中新移民占比高達90%，住房需求非常強烈。為使住房保障惠及更多群體，《條例》規(guī)定各類專業(yè)人才以及連續(xù)繳納社保達到一定年限的非本市戶籍常住人員，可以逐步納入住房保障范圍。在繼續(xù)全面實現(xiàn)戶籍低保、低收入住房困難家庭的應保盡保，確保最需要保障群體的住房問題得以解決基礎(chǔ)上，深圳市住房保障范圍已實現(xiàn)了兩個擴面：

一是實現(xiàn)了從戶籍人口擴展至非戶籍人才和其他住房困難群體。通過貨幣補貼、公共租賃住房和產(chǎn)業(yè)配套住房等措施，穩(wěn)步推進非戶籍人才以及其他住房困難家庭的住房保障，實現(xiàn)了住房保障工作的重心由“解困型”向“發(fā)展型”轉(zhuǎn)變。

二是戶籍人口住房保障從低收入住房困難家庭擴展至無房家庭，只要是戶籍無房并符合其他附屬條件，均納入住房保障范圍，率先開始著力解決戶籍“夾心層”群體的住房困難。

三、四輪突破，完成了保障方式的多元化

建立和完善以公共租賃住房、安居型商品房、貨幣補貼制度，實施“租售補”并舉的保障方式是深圳對國家層面豐富和完善住房保障實施方式的重要貢獻之一。具體來說，有四輪重大突破：

一是率先在全國推出公共租賃住房。2007 年，為覆蓋兩個“夾心層”——買不起市場商品房又不符合經(jīng)濟適用住房條件的夾心層，以及不符合廉租住房條件又買不起經(jīng)濟適用住房的夾心層，實現(xiàn)住房保障對象無縫對接，深圳市推出了公共租賃住房；同時，針對城市低保及低保邊緣家庭數(shù)量較少的實際情況，積極推進公共租賃住房和廉租住房并軌運行，逐步將廉租住房納入公共租賃住房統(tǒng)一管理，以公共租賃住房作為主要的出租型保障性住房。2010年，住房城鄉(xiāng)建設部等七部委出臺《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導意見》（建?！?010〕87號），在全國范圍內(nèi)推廣公共租賃住房；2012年，住房城鄉(xiāng)建設部頒布了部門規(guī)章《公共租賃住房管理辦法》（住房和城鄉(xiāng)建設部令第11號），進一步總結(jié)推廣了深圳市公共租賃住房的實踐經(jīng)驗。

二是率先在全國推出安居型商品房。2010年，為緩解因商品住房價格高企帶來的住房壓力，化解經(jīng)濟適用住房的各種弊端，深圳市推出了具有共有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的安居型商品房，面向戶籍無房家庭和人才群體等新“夾心層”家庭出售，減少直至停止經(jīng)濟適用住房建設和供應，逐步將其納入安居型商品房管理范疇，以安居型商品房作為主要的出售型保障性住房。2013年，北京市推出了自住型商品房，年底，住房城鄉(xiāng)建設部選取了深圳、北京等六城市開展共有產(chǎn)權(quán)住房試點，掀起了理論界和各地對共有產(chǎn)權(quán)住房研究和探索的新風潮。

三是率先在全國推出產(chǎn)業(yè)配套住房。結(jié)合自身特殊的人口結(jié)構(gòu)特點和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的需要，為改善外來務工人員和產(chǎn)業(yè)職工的住房條件，深圳在部分出讓產(chǎn)業(yè)用地和工業(yè)園區(qū)升級改造中配建了一定比例的配套公寓或宿舍作為產(chǎn)業(yè)配套住房，由產(chǎn)業(yè)單位自主管理，以吸引、穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)人才群體與員工隊伍，拓展了公共租賃住房的內(nèi)涵與形式。

四是貨幣補貼成為重要的保障方式。針對存量住房資源充足而新建保障性住房供應跟不上的局面，《改革創(chuàng)新綱要》中首次將“補”與“租售”擺在同等重要位置，通過靈活采用低保、低收入、人才和租金補差等貨幣補貼方式，滿足不同住房保障對象的多樣化需求。

四、兩維梯度，建立了保障標準的分層次

無論是實物配置還是貨幣補貼，都需要建立符合實際的保障標準。為避免保障不足和防止過度保障、出現(xiàn)懶惰和浪費的情形，深圳市通過兩維梯度，建立起分層次的保障標準體系。

一是實物供給與配置建立了合理梯度。按照適用、靈活和可變的原則，深圳提出了35、50、65、80 平方米四種保障性住房戶型標準，其中，安居型商品房的戶型包括65和80平方米兩種，公共租賃住房的戶型以35和50平方米為主，兼顧少量65和80平方米；在供給端建立合理戶型梯度的同時，還從需求端合理引導、適度保障，按照一至兩人、兩至三人、三至四人、四人及以上家庭人口結(jié)構(gòu)分別配置建筑面積為35、50、65和80平方米左右的公共租賃住房。

二是租售價格和貨幣補貼建立了合理梯度。安居型商品房價格相當于同地段同檔次市場商品住房售價的50%-70%；公共租賃住房租金則針對低保家庭、低收入家庭和其他住房困難家庭，分別按照市場租金的10%以下、30%至50%、50%至70%確定。貨幣補貼標準則綜合考慮保障對象收入、商品住房和保障性住房的價格、財政承受能力等因素確定，針對戶籍低保、低收入、人才等住房困難家庭實施不同的貨幣補貼標準。

五、四種創(chuàng)新，拓寬了土地供應的多渠道

按照《深圳市土地利用總體規(guī)劃(2006—2020年)》，到2020年，深圳市建設用地總規(guī)?？刂圃?0%以內(nèi)，截至2013 年，深圳已開發(fā)的建設用地為917平方公里，即到2020年，深圳平均每年新增可用的建設用地土地不足9 平方公里，而且，這些土地又以分布在海邊、山邊的畸零地塊為主，非常不利于開發(fā)建設。針對這種土地資源緊缺現(xiàn)狀和建設用地減量發(fā)展的約束，深圳市合理調(diào)整全市土地利用及供應結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮城市更新和存量土地在保障性安居工程建設中的積極作用，實現(xiàn)保障性住房建設用地的可持續(xù)供應，逐步破解了住房保障土地資源緊缺的發(fā)展困境。

一是實施商品房及城市更新配建模式。早在2007年，深圳市就出臺文件明確提出要在部分出讓的商品住宅用地中安排建設一定比例的保障性住房。2009 年以來，為改善民生和推進城市建設，釋放土地資源，深圳市大力推進城市更新，借此機會，加大城市更新配建保障房力度，出臺城市更新項目保障性住房配建比例暫行規(guī)定，明確城市更新項目要配建其批準住宅建筑面積5～30%的保障性住房，拓寬了保障性住房的籌集渠道。

二是實施存量用地“工改保”模式。隨著城市的快速發(fā)展，部分二十世紀八、九十年代出讓的原工業(yè)用地面臨了用地規(guī)劃功能調(diào)整的問題，通過地價及其他政策優(yōu)惠，引導部分土地使用權(quán)人利用這些原工業(yè)用地來建設保障性住房，并允許將建成的保障房優(yōu)先分配給本企業(yè)符合條件的保障對象。“工改?！蹦Ｊ郊冉鉀Q了該類土地繼續(xù)開發(fā)的出路問題，充分調(diào)動了企業(yè)參與保障性住房建設運營的積極性，也有利于緩解保障性住房建設的土地供應難題和當前的資金壓力。

三是實施“地鐵車輛段上蓋”模式。借鑒香港地鐵與周邊物業(yè)搭配開發(fā)的模式，將地鐵、保障性住房以及商業(yè)物業(yè)開發(fā)三者統(tǒng)籌考慮，深圳市已利用地鐵車輛段平臺建設了4 個此類項目，共約2.2 萬套保障房。地鐵車輛段上蓋模式不但節(jié)約集約利用了土地、緩解了保障房建設資金壓力，也降低了居民工作和生活成本，達到了既解決土地不足又便于市民出行還提高地鐵運營效益的多贏局面。

四是實施產(chǎn)業(yè)園區(qū)配建模式。為緩解產(chǎn)業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)工人及管理人員的住房問題，深圳市在興建各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)時要求按一定比例配建公寓、宿舍，優(yōu)先提供給園區(qū)內(nèi)的外來務工人員，對于一些戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)園區(qū)的重點企業(yè)，鼓勵其出資在園區(qū)內(nèi)集中興建保障性住房，優(yōu)先租售給本企業(yè)符合條件的職工，并將富余用房由政府按成本價收購后納入全市統(tǒng)一管理。該種模式下企業(yè)利用園區(qū)產(chǎn)業(yè)配套用地，集中投資建設和管理，既可較好地解決企業(yè)職工住房困難，又可緩解政府新建保障性住房的土地供應、資金保障和項目管理壓力。

六、企業(yè)參與，探索了建設運營的新模式

深圳市近十年間已安排保障性住房項目約400多個、30余萬套，所需投資約1000億元。通過公開出讓土地、引導企業(yè)利用自有用地等方式吸引社會投資占總投資60%以上，即使在政府投資建設項目中，深圳市也通過建設運營模式的創(chuàng)新，引導企業(yè)參與，有效緩解了政府資金和項目管理壓力，促進了保障房建設運營的效益化、專業(yè)化和市場化。主要手段有：

一是采用代建總承包模式。通過引入品牌開發(fā)商作為總承包單位參與保障性住房建設，采用聯(lián)合體投標方式，一次招標即確定最優(yōu)的代建總承包、勘察、設計和施工企業(yè)組合，政府只需按節(jié)點支付項目款項。代建總承包模式有效運用社會技術(shù)、資金和管理力量，緩解項目當期資金壓力，合理控制工程造價和質(zhì)量，提高了項目管理的進度和效益。

二是采用代建或BT模式。囿于政府投資項目管理壓力，深圳市按一定比例的代建管理費，積極引導國有企業(yè)或其他社會資本參與代建；探索實施項目招標，引入企業(yè)帶資建設，再由政府贖買的BT模式。

三是采用建設—運營—移交的BOT 模式。針對公共租賃住房“準公共產(chǎn)品”屬性，深圳市還借鑒了公共基礎(chǔ)設施BOT的做法，通過嚴密的經(jīng)濟測算，設置合理的出租率、租金繳付率、自主租賃權(quán)等激勵措施，吸引了有實力的企業(yè)參與公共租賃住房的建設和運營。

四是采用全市統(tǒng)籌、分類管理模式。隨著大量的保障性住房陸續(xù)竣工交付使用，保障性住房配租、配售及后續(xù)管理均將面臨巨大的監(jiān)管壓力，深圳市創(chuàng)新思路，由原來的市、區(qū)住房保障部門直接管理為主，轉(zhuǎn)變?yōu)槿薪y(tǒng)籌、分類管理的模式，建設重點企事業(yè)單位住房專員制度，將部分公共租賃住房交由業(yè)主代管或企業(yè)托管，或者通過公開招標引進專業(yè)公司參與后續(xù)運營管理，建立責、權(quán)、利相統(tǒng)一的管理機制。

七、存量利用，拓展了房源籌集的新來源

“十一五”期末，深圳市住房總建筑面積約4億平方米，其中城中村村民自建房有1.74億平方米，占比高達43%，而政策性保障性住房0.26億平方米，僅占總量的6.2%。深圳市認識到，僅依靠新建保障性住房，短期內(nèi)難以滿足住房困難群體的住房需求，結(jié)合全市住房結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀和大量城中村村民自建房在解決新就業(yè)大學生及外來務工人員住房困難中發(fā)揮重要作用等實際情況，深圳市還積極探索利用社會存量資源，將部分符合條件的現(xiàn)有住房納入保障性安居工程管理范疇。

一是結(jié)合打擊非法房地產(chǎn)銷售、遏制違法建筑工作，在沒收（征收）違規(guī)集資房或統(tǒng)建樓作為產(chǎn)業(yè)配套員工住房和人才公寓等方面進行了有益地嘗試。

二是通過向股份公司集體統(tǒng)籌租賃、市場競拍等多種途徑，將部分存量住房轉(zhuǎn)為保障性住房，拓展了保障性住房的籌集渠道。

三是開展城中村環(huán)境綜合整治，以物業(yè)進社區(qū)為重點，著力改善城中村消防設施、基礎(chǔ)設施和公共服務設施，提升以非戶籍人口為主要租住地的城中村居住環(huán)境，惠及人口超過500萬。

八、樣板引路，形成了質(zhì)量監(jiān)管的新方式

質(zhì)量安全是保障性安居工程的生命線。深圳實施嚴格的樣板引路、逐套檢驗和工程質(zhì)量責任追究制度，從設計、施工、建筑材料等主要環(huán)節(jié)入手，層層把關(guān)，既抓結(jié)構(gòu)安全，又關(guān)注質(zhì)量通病。

一是推行樣板引路管理制度。保障性住房建設嚴格實施樣板引路，按照樣板引路實施方案制作實物樣板，并按照樣板的標準進行大面積施工，施工過程中開展樣板引路項目質(zhì)量階段性評議，對照樣板評議施工質(zhì)量及提出整改要求；推廣質(zhì)量通病防治的先進工法，減少滲漏、開裂等質(zhì)量通病。

二是強化各方質(zhì)量行為監(jiān)管。建立工程質(zhì)量追溯制度并全面實施質(zhì)量責任追究制度，加大執(zhí)法監(jiān)督力度，強化質(zhì)量責任“三場”聯(lián)動責任追究措施，完善“三個級別、三個層次”的工程質(zhì)量責任追究制度，有效提升從業(yè)人員責任意識。加強對保障性住房項目各方責任主體質(zhì)量行為的監(jiān)管，督促各方健全質(zhì)量保證體系，落實企業(yè)質(zhì)量管理責任。落實建設單位第一責任人的質(zhì)量責任，對施工單位的項目經(jīng)理和監(jiān)理單位的項目總監(jiān)等主要責任人員的履職情況進行監(jiān)管。

三是落實逐套檢驗制度。嚴格按照商品住宅建筑質(zhì)量逐套檢驗管理規(guī)定，在竣工驗收前，對公共部位和每一套的觀感質(zhì)量和使用功能進行檢驗，竣工驗收時監(jiān)督機構(gòu)按不少于5%的比例抽檢。同時，試點推廣業(yè)主查驗制度，引導小業(yè)主對自己的住房質(zhì)量進行查驗，查驗中發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量問題，由有關(guān)單位限時整改，及時發(fā)現(xiàn)和消除住宅的各類質(zhì)量缺陷，給業(yè)主提供滿意放心的住房。

九、節(jié)能低碳，走出了綠色發(fā)展的新路子

近年來，深圳市把握啟動大規(guī)模保障性住房建設這一機遇，堅持“讓保障性住房成為綠色建筑的典范，讓綠色建筑進入尋常百姓家”理念，大力推進綠色宜居的保障性住房建設，率先在國內(nèi)強制推行保障性住房綠色建筑建設標準，11111套的龍悅居保障性住房成為全國第一個按綠色建筑標準建設的保障性住房小區(qū)，其三期獲綠色建筑鉑金級認證。具體做法和經(jīng)驗有：

一是強制推廣綠色建筑建設標準。2011年，出臺了《保障性安居工程建設標準（試行）》，要求保障性安居工程全面達到《深圳市綠色建筑評價規(guī)范》銅級標準，主管部門從工程造價、方案設計、施工圖審查、工程監(jiān)理、節(jié)能專項驗收等環(huán)節(jié)加強指導、監(jiān)督。

二是堅持低成本技術(shù)路線和適用的設計與技術(shù)。采用外遮陽、自然通風、自然采光、可再生能源技術(shù)以及采用再生建材產(chǎn)品等技術(shù)，通過優(yōu)化設計達到較好的節(jié)能減排效果，而不需要借助于建筑設備等高成本投入方式；因地制宜的在保障性安居工程方案設計、施工中推行獨立式太陽能光電系統(tǒng)、太陽能光熱系統(tǒng)（熱水系統(tǒng)）、中水處理及雨水收集與利用、鋼結(jié)構(gòu)、小區(qū)垃圾分類收集處理等技術(shù)，優(yōu)先使用綠色再生建材產(chǎn)品。

三是大力推廣住宅產(chǎn)業(yè)化、建筑工業(yè)化建設模式。針對保障房項目具有結(jié)構(gòu)相對單一、個性化不明顯、標準化程度較高等特點，大力推廣住宅產(chǎn)業(yè)化、建筑工業(yè)化建設模式，在前端消滅保障房建設質(zhì)量隱患。開展保障性住房標準化系列化設計研究，推廣使用標準戶型和工業(yè)化建造技術(shù)，其中，龍悅居三期公租房項目首次在21.6萬平方米的建筑面積上大規(guī)模應用工業(yè)化技術(shù)，其外墻、樓梯、走廊全部為工廠化預制、現(xiàn)場拼裝完成，并集成應用了多項綠色低碳技術(shù)和產(chǎn)品。

十、誠信申報，開創(chuàng)了輪候分配的新機制

深圳市徹底改變過去經(jīng)濟適用房分配以收入資產(chǎn)為核心的“九查九核”傳統(tǒng)做法，全面推進保障性住房的輪候分配制度，實行誠信申報、常態(tài)受理、有序輪候、動態(tài)核查。

一是建立保障性住房申請統(tǒng)一輪候庫。以輪候制度為核心，出臺安居型商品房、公共租賃住房輪候及配售、配租辦法，建立輪候庫。在日常輪候基礎(chǔ)上，啟動“兩庫合一”，實現(xiàn)保障性住房申請一張申請表、一個輪候庫。同時通過對住房困難家庭規(guī)模、結(jié)構(gòu)特點進行預判，減少保障性住房棄選、棄租、轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)借等問題。自2014年底推行安居型商品房和公共租賃住房兩個輪候庫“兩庫合一”以來，目前兩類保在冊輪候家庭共約6萬戶。

二是實行保障性住房申請誠信申報制度。將以往政府部門的資格預審、全面審查，轉(zhuǎn)變?yōu)槟壳暗恼\信申報、資格后審、動態(tài)核查，自2012年實行分配誠信申報制度以來，深圳市已推出約50 個項目，分配房源共約6 萬套。單個項目從申報到分配僅需約3 個月，與原來的流程相比，時限縮短80%以上，大大節(jié)約了行政成本。

三是完善監(jiān)管和懲戒機制。一方面，建立申請和享受住房保障的家庭、單身居民檔案，記載申請、審核、輪候、配置以及不良行為等信息，并在部門政府網(wǎng)站公示，同時將公示內(nèi)容告知當事人所屬單位和征信機構(gòu)；另一方面，提高騙購騙租的違法違規(guī)成本，對騙購人最高可處20萬元的罰款、終身不再受理其購買保障性住房或者購房補貼申請，對騙租人最高可處6萬元的罰款、10年內(nèi)不予受理其住房保障申請。同時，構(gòu)建保障性住房分配中保障對象、媒體、公證機構(gòu)、紀檢監(jiān)察等全方位、全過程的監(jiān)督體系，以確保保障性住房真正惠及需要的人群。

總的來說，深圳是以一個縣域的土地面積、承載一個超大城市的人口和一個省的經(jīng)濟總量，這就是深圳的基本市情。可以說，正是面臨推動經(jīng)濟社會和城市住區(qū)質(zhì)量型、可持續(xù)發(fā)展的訴求與土地、人口、資源、環(huán)境、行政管理等方面約束的矛盾，深圳市在完善住房保障和住房供應政策體系、拓展保障房籌集建設的渠道和模式、深化保障房分配運營機制中才不斷改革創(chuàng)新，這就是深圳市住房保障近年來政策演變和相關(guān)措施實施的邏輯。