秦天寶，羅艷妮(武漢大學(xué)環(huán)境法研究所，湖北武漢　430072)

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試論環(huán)境信息公開(kāi)中“機(jī)密信息”的保護(hù)

秦天寶，羅艷妮
(武漢大學(xué)環(huán)境法研究所，湖北武漢430072)

摘要：《環(huán)境信息公開(kāi)辦法（暫行）》規(guī)定，“商業(yè)秘密”是企業(yè)應(yīng)當(dāng)提交政府的信息中唯一可以免予公開(kāi)的信息。然而，此規(guī)定并不足以在信息公開(kāi)過(guò)程中保障企業(yè)利益；因?yàn)橛行皺C(jī)密信息”不符合“商業(yè)秘密”的四要件，與公共利益無(wú)涉，卻對(duì)企業(yè)具有重要的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，應(yīng)該獲得保護(hù)。保護(hù)“機(jī)密信息”是保障企業(yè)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的必要，應(yīng)當(dāng)豁免其公開(kāi)。美國(guó)在保護(hù)“機(jī)密信息”方面具有豐富的立法與司法經(jīng)驗(yàn)，值得借鑒。

關(guān)鍵詞：環(huán)境信息公開(kāi)；機(jī)密信息；法理基礎(chǔ)

我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》與《環(huán)境信息公開(kāi)辦法（暫行）》規(guī)定，“商業(yè)秘密”是企業(yè)應(yīng)當(dāng)提交政府的信息中唯一可以免予公開(kāi)的信息。2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》亦規(guī)定“實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查的部門(mén)、機(jī)構(gòu)及其工作人員應(yīng)當(dāng)為被檢查者保守商業(yè)秘密”，“除涉及國(guó)家秘密和商業(yè)秘密的事項(xiàng)外，應(yīng)當(dāng)全文公開(kāi)”。然而，三部立法均未規(guī)定商業(yè)秘密的具體范疇與界限。我國(guó)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》及相關(guān)司法解釋規(guī)定，商業(yè)秘密是指秘密的、具有價(jià)值的、采取保密手段的經(jīng)營(yíng)信息與技術(shù)信息。在信息時(shí)代，信息對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)是一種重要的財(cái)富，因此在當(dāng)今的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中竊取信息的現(xiàn)狀非常嚴(yán)重，政府公開(kāi)的企業(yè)信息也成為竊取信息的重要渠道。由于政府要求企業(yè)公開(kāi)信息是基于公共利益考量的職權(quán)行為，企業(yè)一般無(wú)法抗拒。然而，除商業(yè)秘密之外，企業(yè)所擁有的可以帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益且需要保密的信息也為數(shù)不少，對(duì)這些信息也應(yīng)該妥為保護(hù)。為充分保護(hù)企業(yè)信息，美國(guó)的《信息公開(kāi)法》中保護(hù)“商業(yè)秘密”的規(guī)定，“機(jī)密信息”也一體適用。美國(guó)所謂“機(jī)密信息”，即從個(gè)人處獲得、具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的未公開(kāi)信息。實(shí)際上，我國(guó)加入的《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱為“TRIPS”）中規(guī)定有“未公開(kāi)的信息”條文除商業(yè)秘密之外已經(jīng)保護(hù)包括一些具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值卻不符合商業(yè)秘密標(biāo)準(zhǔn)的信息，如管理信息。參酌外國(guó)立法例和我國(guó)已經(jīng)加入的國(guó)際條約，審視我國(guó)近年來(lái)屢屢發(fā)生的重大經(jīng)濟(jì)信息泄密案件，在信息公開(kāi)的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)擁有的“機(jī)密信息”的保護(hù)實(shí)在是非常必要。

一、“機(jī)密信息”概況

比較TRIPS協(xié)議與我國(guó)現(xiàn)行立法，可以歸納得出機(jī)密信息的大致范圍和基本要素。

TRIPS協(xié)議第7節(jié)第39條第2款規(guī)定，企業(yè)所擁有的“未披露的信息”需要保護(hù)。構(gòu)成此處的“未披露的信息”需具備以下要件[1]：第一，該信息作為整體或者作為其組成部分的確切構(gòu)造或組合，未被通常從事該類(lèi)信息工作的領(lǐng)域內(nèi)的人們普遍知悉或者容易獲得；第二，因其屬于秘密而具有商業(yè)價(jià)值；第三，合法控制該信息的人根據(jù)情況采取了合理的保密措施。而我國(guó)的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第10條規(guī)定“商業(yè)秘密”是“不為公眾所知悉，可以為信息的權(quán)利人帶來(lái)一些較大經(jīng)濟(jì)利益，具有實(shí)用性的，同時(shí)還需要權(quán)利人已經(jīng)采取保密措施加以保護(hù)的技術(shù)信息和經(jīng)營(yíng)信息?！雹俟ど绦姓芾砭止嫉摹蛾P(guān)于禁止侵犯商業(yè)秘密行為的若干規(guī)定》第二條對(duì)“商業(yè)秘密”進(jìn)一步解析, 規(guī)定“本規(guī)定所稱商業(yè)秘密, 是指不為公眾所知悉、能為權(quán)利人帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益、具有實(shí)用性并經(jīng)權(quán)利人采取保密措施的技術(shù)信息和經(jīng)營(yíng)信息. 本規(guī)定所稱不為公眾所知悉, 是指該信息是不能從公開(kāi)渠道直接獲取的. 本規(guī)定所稱能為權(quán)利人帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益、具有實(shí)用性, 是指該信息具有確定的可應(yīng)用性, 能為權(quán)利人帶來(lái)現(xiàn)實(shí)的或者潛在的經(jīng)濟(jì)利益或者競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì). 本規(guī)定所稱權(quán)利人采取保密措施, 包括訂立保密協(xié)議, 建立保密制度及采取其他合理的保密措施.本規(guī)定所稱技術(shù)信息和經(jīng)營(yíng)信息, 包括設(shè)計(jì)、程序、產(chǎn)品配方、制作工藝、制作方法、管理訣竅、客戶名單、貨源情報(bào)、產(chǎn)銷(xiāo)策略、招投標(biāo)中的標(biāo)底及標(biāo)書(shū)內(nèi)容等信息.”根據(jù)該條文，商業(yè)秘密需要具備“不為公眾所知悉、能為權(quán)利人帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益、具有實(shí)用性并經(jīng)權(quán)利人采取保密措施”四個(gè)要件。比較而言，“未公開(kāi)的信息”與“商業(yè)秘密”二者在內(nèi)涵、外延、法律特征、構(gòu)成要件、范圍上均有所不同[2]。

就內(nèi)涵而言，商業(yè)秘密一般局限于技術(shù)信息和經(jīng)營(yíng)信息，未公開(kāi)信息則包括技術(shù)信息、經(jīng)營(yíng)信息、管理信息等各類(lèi)與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有關(guān)的信息。這類(lèi)信息與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的聯(lián)系可能是直接的，也可能是間接的。就二者的外延而言，未公開(kāi)信息不僅包括知識(shí)經(jīng)濟(jì)條件下不斷涌現(xiàn)的各種新形式的商業(yè)秘密，而且能夠把某些不符合傳統(tǒng)商業(yè)秘密特征、但又確實(shí)需要保護(hù)的經(jīng)濟(jì)信息納入其中。就二者的構(gòu)成要件而言，未公開(kāi)信息只有三要件，它僅僅強(qiáng)調(diào)秘密性、價(jià)值性、保密性，淡化了實(shí)用性，而且并未限定該類(lèi)信息的功能范圍。在現(xiàn)實(shí)生活中，確實(shí)存在一些純理論性的信息，盡管它們不具有實(shí)用性，卻能在某些方面給生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者以啟迪或借鑒，以特殊的方式影響著生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，理應(yīng)得到法律保護(hù)。再如，有些政府采購(gòu)中招投標(biāo)獲得企業(yè)投標(biāo)的策略、采購(gòu)人員名單等不具有“商業(yè)秘密”所要求的實(shí)用性，但仍應(yīng)得到保護(hù)。就“商業(yè)秘密”與“未公開(kāi)信息”二者的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行比較而言，有一些信息并不直接對(duì)信息持有人具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，卻有利于減少競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的探索時(shí)間，減少探索成本，從而削弱信息持有人的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，如錯(cuò)誤的技術(shù)方案、結(jié)果不佳的營(yíng)銷(xiāo)方法等。在西方國(guó)家，這類(lèi)信息被稱為否定性的商業(yè)信息，也歸入被歸入廣義的商業(yè)秘密的范圍加以保護(hù)。在我國(guó)，此類(lèi)信息可以屬于“機(jī)密信息”的范圍。此外，還有一些信息持有人并未采取必要保護(hù)措施的信息，比如一些公司財(cái)務(wù)信息可能未釆取必要的保密措施，但是這些信息一旦泄露的話，同樣會(huì)對(duì)企業(yè)產(chǎn)生影響[3]，也應(yīng)當(dāng)歸入“機(jī)密信息”的范疇。

綜上可知，機(jī)密信息是所有不為公眾所知卻能為信息持有者帶來(lái)正面的經(jīng)濟(jì)利益，或者能為信息持有人的競(jìng)爭(zhēng)者帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益，反向?qū)е滦畔⒊钟腥烁?jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)地位下降的，不符合商業(yè)秘密評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的信息。機(jī)密信息首先具有機(jī)密性，即不為公眾所知，此點(diǎn)與商業(yè)秘密一致；其次具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，至于是正面的經(jīng)濟(jì)價(jià)值或者負(fù)面的經(jīng)濟(jì)價(jià)值則在所不問(wèn)?！皺C(jī)密信息”并不必然包括“采取保密措施”與“實(shí)用性”的特征，換言之，“機(jī)密信息”既可能具備上述二要素之一或全部，也可能都不具備。除此之外，還可以參考以下因素決定其是否為機(jī)密信息[4]：1、信息持有人企業(yè)之外的公眾知曉程度；2、雇員以及其他與企業(yè)有關(guān)的人員的知曉程度；3、他采取措施的保護(hù)信息的秘密性的程度；4、信息對(duì)信息持有人或者競(jìng)爭(zhēng)者的價(jià)值；5、信息持有人為開(kāi)發(fā)信息付出的精力或者經(jīng)濟(jì)成本；6、信息被其他人獲取的難以程度。

二、“機(jī)密信息”保護(hù)的法理基礎(chǔ)

（一）保護(hù)“機(jī)密信息”是保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)的必要

“機(jī)密信息”本質(zhì)上是企業(yè)耗費(fèi)一定的勞動(dòng)而獲得的有利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的信息，是一種私有智力財(cái)產(chǎn)。從私法原理來(lái)講，“機(jī)密信息”的持有人投入時(shí)間、金錢(qián)、精力獲得商業(yè)秘密信息，以建立并維持其競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，法律應(yīng)當(dāng)保護(hù)和鼓勵(lì)企業(yè)為獲得機(jī)密信息所付出的努力，這對(duì)于市場(chǎng)的健康競(jìng)爭(zhēng)是有利的。從公法原理來(lái)講，企業(yè)基于對(duì)政府的信賴將其信息提交給政府，因而政府在信息公開(kāi)時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分盡到注意義務(wù)，保障企業(yè)的合法利益。這種合法利益的保護(hù)，同時(shí)也有利于公共利益的增加。“私有財(cái)產(chǎn)的形成和不斷增長(zhǎng)是公共利益形成與擴(kuò)展的條件和源泉。而私有財(cái)產(chǎn)的形成和不斷增長(zhǎng)，又依賴于對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的有效保護(hù)。如果私有財(cái)產(chǎn)得不到保障，則個(gè)人自由創(chuàng)造的活力就不能得到發(fā)揮，社會(huì)進(jìn)步將失去動(dòng)力，真正的公共利益也將無(wú)法實(shí)現(xiàn)?！盵5]利益，不論是個(gè)人的或集體的，最后必須像饑餓或發(fā)癢那樣為個(gè)人所感覺(jué)到。換句話說(shuō)，不存在不能落實(shí)為個(gè)人利益的國(guó)家利益或社會(huì)的集體利益[6]。再者，對(duì)企業(yè)信息的保護(hù)并不單純是對(duì)財(cái)產(chǎn)的保護(hù)和對(duì)個(gè)人利益的保護(hù)，從更廣泛的意義上講也是維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序[7]。故而，只要是企業(yè)通過(guò)其自主勞動(dòng)而獲取的信息，不公開(kāi)不會(huì)危及公共利益，就應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒傻恼J(rèn)可和保護(hù)而不予公開(kāi)。

（二）政府公開(kāi)“機(jī)密信息”不具有正當(dāng)性

改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，創(chuàng)造了世界奇跡。然而生態(tài)環(huán)境的巨大損害也是中國(guó)發(fā)展的代價(jià)，這種破壞和污染的速度、規(guī)模和后果，也遠(yuǎn)非世界歷史上的任何一個(gè)國(guó)家可比。目前席卷大半個(gè)中國(guó)的“霧霾”，使中國(guó)人民的身體健康處于被嚴(yán)重威脅的狀態(tài)，2013年發(fā)生的青島中石油管道爆炸的重大事故，也昭示了政府在環(huán)境評(píng)價(jià)上的玩忽職守給人民造成的巨大傷害①焦盛元. 青島輸油管道爆炸追蹤: 社會(huì)各界發(fā)聲. [EB/OL]. [2014-01-14]. http://news.c-ps.net/2013/11/156223. ml.。目前的環(huán)境現(xiàn)狀迫切需要政府、企業(yè)公開(kāi)可能影響公共利益的相關(guān)信息，以期避免更多的環(huán)境事故以及侵害公眾利益的行為發(fā)生。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，環(huán)境信息的公開(kāi)對(duì)公眾來(lái)講尤為重要。公眾只有充分知悉環(huán)境信息，才能參與到環(huán)境保護(hù)活動(dòng)中去，才能為真正解決環(huán)境問(wèn)題打下良好的基礎(chǔ)。

毫無(wú)疑問(wèn)，保障公眾的知情權(quán)是保護(hù)環(huán)境公共利益的必然要求。然而，政府信息公開(kāi)應(yīng)該區(qū)別信息，對(duì)于純屬政府的信息，政府作為公共管理者其信息理應(yīng)屬于公眾，應(yīng)當(dāng)充分公開(kāi)。至于政府從企業(yè)處獲取的信息，應(yīng)視為政府代為保管的企業(yè)私有信息。機(jī)密信息、商業(yè)秘密本質(zhì)上都是一種私有智力財(cái)產(chǎn)，對(duì)私有財(cái)產(chǎn)剝奪的一切形式都應(yīng)當(dāng)具有正當(dāng)性，而公共利益要求則是正當(dāng)理由之一。龐德說(shuō)“盡管我們維護(hù)和承認(rèn)所有個(gè)人和團(tuán)體利益的根本原因是基于社會(huì)利益，這并不是說(shuō)對(duì)上兩個(gè)世紀(jì)人們苦苦追求的個(gè)人利益的淡漠。與之相反，社會(huì)利益的主要方面是個(gè)人的道德和社會(huì)生活，因此個(gè)人利益與社會(huì)利益息息相關(guān)?！边M(jìn)言之，在認(rèn)可公共利益的重要的地位的前提下，不可無(wú)視個(gè)人利益。個(gè)人利益，是社會(huì)的存在的重要基石。企業(yè)的私有信息即是個(gè)人利益之一，當(dāng)正當(dāng)?shù)墓怖嫘枨蟛淮嬖跁r(shí)，私有信息財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)?shù)玫秸块T(mén)的充分保護(hù)。[8]同時(shí)，讓企業(yè)有一個(gè)“可信賴”的政府也有利于改善政商關(guān)系，可以讓企業(yè)將來(lái)繼續(xù)向政府提供可靠、真實(shí)的信息。

三、“機(jī)密信息”保護(hù)的域外經(jīng)驗(yàn)借鑒——以美國(guó)為例

美國(guó)于1996年制定的《信息自由法》（Freedom of Information Act FOIA）U.S.C. § 552(b)(4)規(guī)定予以保護(hù)的信息范圍是“商業(yè)秘密以及從個(gè)體處獲得的機(jī)密的商業(yè)或者金融信息”①89thUnited States Congress. Freedom of Information Act [EB/OL]. [2015-04-08]. http://en.wikipedia.org/ wiki/Freedom_of_Information_Act_(United_States).，表明商業(yè)秘密以及“機(jī)密信息”可以豁免公開(kāi)。對(duì)于“機(jī)密”信息，適用的標(biāo)準(zhǔn)有三個(gè)：首先是從個(gè)體或者公司獲得，其次是商業(yè)或者金融信息，最后是特殊或者機(jī)密的信息。最后一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)在美國(guó)的司法實(shí)踐中產(chǎn)生了比較大的分歧，之后的許多司法案例也圍繞這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)展開(kāi)[9]。在美國(guó)的司法實(shí)踐中，并沒(méi)有對(duì)機(jī)密信息的概念進(jìn)行界定，而是通過(guò)確定是否公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)解決公開(kāi)與否的問(wèn)題。關(guān)于如何適用“機(jī)密信息”這個(gè)條款，美國(guó)司法實(shí)踐經(jīng)歷了幾個(gè)不同的發(fā)展階段。

（一）公共利益時(shí)代[10]——最大化公開(kāi)

《信息自由法》出臺(tái)的時(shí)代背景為美國(guó)行政機(jī)關(guān)的公信力和公正性受到社會(huì)的強(qiáng)烈質(zhì)疑，國(guó)會(huì)對(duì)于行政機(jī)關(guān)授權(quán)持審慎態(tài)度，社會(huì)對(duì)于公共利益的保護(hù)則采取非常積極的態(tài)度。美國(guó)聯(lián)邦和各州法院對(duì)商業(yè)秘密的審查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，但是整體態(tài)勢(shì)是追求信息的最大化公開(kāi)。在Getman v. NLRB案中，法院認(rèn)為：必須對(duì)所有的信息逐條進(jìn)行識(shí)別，對(duì)于不在豁免范圍內(nèi)的信息應(yīng)予公開(kāi)，而一些無(wú)法識(shí)別的信息也應(yīng)披露，因?yàn)橄拗乒_(kāi)不是《信息自由法》的目的②United Courts of Appeals District of Columbia Circuit. 450 F 2d 670 Getman V. National Labor Relations Board EB/OL]. [2015-04-08]. http://openjurist.org/450/f2d/670.。法院還堅(jiān)持認(rèn)為即使信息提交人與行政機(jī)關(guān)簽訂了保密協(xié)議也不足以阻卻信息公開(kāi)。只要是不能提供實(shí)質(zhì)性的理由證明報(bào)告不應(yīng)當(dāng)提交給公眾的情況，都應(yīng)當(dāng)將其公開(kāi)。

（二）商業(yè)秘密保護(hù)時(shí)期——擴(kuò)大商業(yè)秘密保護(hù)

這個(gè)時(shí)期由于經(jīng)濟(jì)的衰退，社會(huì)對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)加大關(guān)注，司法的眼光從公共利益轉(zhuǎn)向了私權(quán)利的保護(hù)，因此對(duì)于商業(yè)秘密的保護(hù)加大。1974年的國(guó)家公園案（National Parks and Conservation Association v. Rogers C. B. Morton）③United Courts of Appeals District of Columbia Circuit. 498 F. 2d 765 National Parks and Conservation Association V. C B Morton [EB/OL]. [2015-04-08]. http://openjurist.org/498/f2d/765.確立了對(duì)于“機(jī)密”信息的審核“雙重標(biāo)準(zhǔn)”——妨礙政府以后取得必要信息的能力④適用該標(biāo)準(zhǔn)的信息應(yīng)該是企業(yè)自愿提交給政府，并且是政府行政正常運(yùn)行的必要信息.若該信息被公開(kāi), 政府將來(lái)可能無(wú)法再次獲得同類(lèi)信息,因此這類(lèi)信息就可以不被公開(kāi).以及對(duì)信息權(quán)利人的競(jìng)爭(zhēng)地位造成重大的損害⑤適用該標(biāo)準(zhǔn)的信息應(yīng)該是企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手不知道的信息, 并且會(huì)給企業(yè)帶來(lái)利益或者會(huì)損害該企業(yè)的利益的信息. 這類(lèi)信息就可以不公開(kāi).。對(duì)于企業(yè)商業(yè)秘密的保護(hù)，該時(shí)期構(gòu)建了“反信息公開(kāi)訴訟”⑥“反情報(bào)自由訴訟”（reverse FOIA action）是指向行政機(jī)關(guān)提出信息的人提出訴訟, 禁止行政機(jī)關(guān)向第三者提供其向行政機(jī)關(guān)提供的秘密信息. 該訴訟主要是為了防止行政機(jī)關(guān)的信息公開(kāi), 可能造成提供信息企業(yè)的商業(yè)秘密泄露或者遭受其他的損害, 這是知情權(quán)與私權(quán)的平衡機(jī)制. (參見(jiàn): 王名揚(yáng). 美國(guó)行政法[M]. 北京: 中國(guó)法制出版社, 2005: 1006.)。

（三）豁免信息進(jìn)一步擴(kuò)大——三重標(biāo)準(zhǔn)[11]

這個(gè)時(shí)期的Critical Mass Energy Project v. Nuclear Regulatory Commission[12]系列案件中對(duì)“confidential”的內(nèi)涵進(jìn)行了一個(gè)長(zhǎng)期的爭(zhēng)論，最終確立了“三重標(biāo)準(zhǔn)時(shí)期”。該案件增加了一個(gè)新的標(biāo)準(zhǔn)，即企業(yè)信息是在自愿提交的情況下，如果按照慣例是不公開(kāi)的，就屬于豁免4的范圍。屬于強(qiáng)制提交的信息，則適用國(guó)家公園案件中的雙重標(biāo)準(zhǔn)。但是該標(biāo)準(zhǔn)也受到詬病，因?yàn)閷?duì)于公共利益的關(guān)注不夠。之后的司法實(shí)踐實(shí)際上縮小了“三重利益標(biāo)準(zhǔn)”的適用范圍，以保障公共利益，保護(hù)公民的知情權(quán)。也沒(méi)有其他法庭明確采用三種標(biāo)準(zhǔn)，雖然第二與十循環(huán)法庭已經(jīng)建議他們采用該標(biāo)準(zhǔn)。因此，國(guó)家公園案件確立的雙重標(biāo)準(zhǔn)在所有強(qiáng)制提交信息與大部分自愿提交的信息案件中適用[13]。

（四）穩(wěn)定時(shí)期——公共利益與商業(yè)秘密的均衡發(fā)展

因?yàn)樵谧栽柑峤慌c強(qiáng)制提交信息之間沒(méi)有一個(gè)明確的法律界限，例如法律沒(méi)有強(qiáng)制企業(yè)與政府簽訂合同，但是企業(yè)欲與政府合作就必須提交一些文件，此時(shí)提交的信息屬于自愿提交還是強(qiáng)制提交難以區(qū)分[10]。一年后的Comdisco, Inc. V. General Servs. Administration[14]案延續(xù)了國(guó)家公園案的雙重標(biāo)準(zhǔn)。總的來(lái)說(shuō)，Comdisco案的法庭認(rèn)為自愿還是非自愿的提交只與政府將來(lái)獲得該信息的能力會(huì)不會(huì)因?yàn)楣_(kāi)該信息而受損有關(guān)。如果即使是自愿提交的信息，政府不需要擔(dān)憂降低獲得信息，則政府利益充分保護(hù)時(shí)，可以公開(kāi)該信息。唯一需要考慮的就是，個(gè)體企業(yè)利益是否得到保護(hù)。

從上述幾個(gè)發(fā)展階段可以看出，美國(guó)沒(méi)有對(duì)信息公開(kāi)案件中的“機(jī)密信息”進(jìn)行界定，而是為了協(xié)調(diào)公益與私益的矛盾，實(shí)現(xiàn)《信息公開(kāi)法》的宗旨，選擇“機(jī)密信息”的界定標(biāo)準(zhǔn)。埃里希認(rèn)為“無(wú)論是現(xiàn)在或者是其他任何時(shí)候，法律發(fā)展的重心不在立法，不在法學(xué)，也不在司法判決，而在社會(huì)本身”①轉(zhuǎn)引自：沈宗靈. 現(xiàn)代西方法理學(xué)[M]. 北京: 北京大學(xué)出版社, 1992: 271.。社會(huì)本身對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和商業(yè)自由的保障，與社會(huì)本身對(duì)于公共利益的保護(hù)，二者間存在此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。在美國(guó)信息自由法第一個(gè)階段，行政機(jī)關(guān)的公信力、公正性受到社會(huì)的強(qiáng)烈質(zhì)疑，所以社會(huì)對(duì)于公共利益的保護(hù)采取非常積極的態(tài)度，強(qiáng)調(diào)信息的最大化公開(kāi)，即使有政府與企業(yè)之間有保密協(xié)議，也可能被公開(kāi)。在第二個(gè)階段，隨著經(jīng)濟(jì)的衰退，強(qiáng)調(diào)企業(yè)的自主性與私有權(quán)利的保護(hù)，所以商業(yè)秘密最大化保護(hù)，甚至把商業(yè)秘密的范圍與《侵權(quán)法重述》的范圍等同，采取了雙重審查標(biāo)準(zhǔn)。第三個(gè)階段處于經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇期，公共利益與商業(yè)秘密更理性地協(xié)調(diào)適用。

美國(guó)確立了雙重標(biāo)準(zhǔn)與三重標(biāo)準(zhǔn)，力求在公共利益與企業(yè)利益之間取得平衡。美國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，在不同的歷史時(shí)期，一個(gè)國(guó)家對(duì)于不同的利益保護(hù)采用的是不同的標(biāo)準(zhǔn)。在公共利益與企業(yè)私有財(cái)產(chǎn)之間如何獲得平衡，需要根據(jù)時(shí)代的需要調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)。

四、“機(jī)密信息”保護(hù)的建議

商業(yè)秘密作為典型的智力財(cái)產(chǎn)得到了法律的保護(hù)，對(duì)于那些具有商業(yè)價(jià)值卻不符合商業(yè)秘密標(biāo)準(zhǔn)的“其他信息”，特別是上市公司的金融、財(cái)務(wù)信息，如果不采取保密措施，必然會(huì)使企業(yè)遭受損失。在信息網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會(huì)，一些別有用心的企業(yè)可以通過(guò)一定的信息整合技術(shù)②美國(guó)審計(jì)總署的一項(xiàng)調(diào)查顯示, 在所提出的要求獲取政府信息的請(qǐng)求中, 只有1/20符合立法者的期望, 由新聞?dòng)浾?、學(xué)者或作家提出, 而4/5是為獲取競(jìng)爭(zhēng)者資料的商業(yè)操作. 見(jiàn): Wald P. M. The Freedom of Information Act: A hort Case Study in the Perils and Pay-backs of Legislating Democratic Values [J]. Emory Law Journal, 1984, 33 (3): 49-684.整合公開(kāi)的信息，獲得對(duì)被公開(kāi)企業(yè)的更多具有商業(yè)價(jià)值的信息，而這種信息又關(guān)系到企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。對(duì)于這種信息法律不加保護(hù)，會(huì)鼓勵(lì)對(duì)他人商業(yè)機(jī)密的巧取豪奪，危害社會(huì)主義市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。企業(yè)提交給政府的環(huán)境信息，是基于企業(yè)對(duì)政府的信賴，所以應(yīng)該保護(hù)其“機(jī)密信息”，即具有商業(yè)價(jià)值的“其他信息”。

既然要保護(hù)企業(yè)的“機(jī)密信息”，就必須要探討判斷“機(jī)密信息”的標(biāo)準(zhǔn)。本文認(rèn)為，可以參考以下因素判斷某一信息是否為機(jī)密信息：（1）該企業(yè)信息的社會(huì)知曉程度。若社會(huì)知曉度低，即可納入“機(jī)密信息”范疇；（2）該企業(yè)信息被其雇員與同行競(jìng)爭(zhēng)者之間的知曉度，可適用前一標(biāo)準(zhǔn)；（3）該企業(yè)是否積極采取措施保護(hù)其信息。若采取相對(duì)周全的措施，應(yīng)當(dāng)傾向于保護(hù)企業(yè)信息；（4）該企業(yè)信息對(duì)信息持有人或者競(jìng)爭(zhēng)者是否具有經(jīng)濟(jì)或其他價(jià)值。價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)非經(jīng)濟(jì)效益，還可包括客觀關(guān)系等；（5）信息持有人對(duì)獲得該信息所付出的經(jīng)濟(jì)或者其他成本的大??；（6）其他不知曉信息的人獲取該信息的難易程度。這個(gè)可從反面論證企業(yè)信息的價(jià)值，價(jià)值越高越值得較強(qiáng)保護(hù)以維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程序。此外，政府承諾不公開(kāi)、企業(yè)自愿提交和企業(yè)提交的信息是尚未被公開(kāi)的，這三個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)也比較合理。同時(shí)也可以借鑒美國(guó)審查標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于企業(yè)自愿提交的信息，如果關(guān)系到政府將來(lái)是否可以再次得到類(lèi)似的信息，對(duì)于政府再次獲得這樣的信息有影響，則要最大化的保護(hù)，維護(hù)行政效率。如果不會(huì)影響政府再次獲得這樣的信息，則可以類(lèi)比強(qiáng)制信息公開(kāi)。對(duì)于強(qiáng)制提交的信息，應(yīng)當(dāng)最大化程度地公開(kāi)。

總的來(lái)說(shuō)政府是否公開(kāi)“機(jī)密信息”要考慮以下四個(gè)方面：第一，政府機(jī)關(guān)對(duì)信息提供者是否有過(guò)保密的承諾，如果有承諾且不涉及公共利益就不公開(kāi)；第二，提供者是否通常向公眾公開(kāi)該類(lèi)似的信息，如果有公開(kāi)的慣例就可以公開(kāi)；第三，公開(kāi)信息是否會(huì)影響政府機(jī)關(guān)以后獲得類(lèi)似的信息的能力，如果影響政府的獲得信息能力，就一般不公開(kāi)[15]。第四，如果信息公開(kāi)會(huì)產(chǎn)生正面的經(jīng)濟(jì)損失或者反面的增加競(jìng)爭(zhēng)者競(jìng)爭(zhēng)地位，則不應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。

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(編輯：朱選華)

On the Protection of Confidential Information In the Environmental Information Disclosure

QIN Tianbao, LUO Yanni
(Environmental Law Institute, Wuhan University, Wuhan, China430072)

Abstract:"Disclosure of Environmental Information (Interim)" formulates that the trade secret is the only exemption of enterprises’s information submitted to the government from the disclosure. However, this provision can not adequately protect the interests of enterprises in the process of information disclosure, because some of "Confidential Information" does not meet the four elements of "trade secrets". Such information is not involved with the public interest, but has significant economic values to the enterprises, which has to be protected. The protection of "confidential information" is a must to protect private property of companies and they should be exempted from the disclosure. America has a rich experience in the legislative and judicial protection of "confidential information" , which deserves our reference.

Key words:Environmental Information Disclosure; Confidential Information; Legal Basis

作者簡(jiǎn)介：秦天寶(1975- )，男，江蘇徐州人，珞珈特聘教授，博士，研究方向：環(huán)境法

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目(11AZD105)；教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大課題(2009JJD820005)

收稿日期：2014-05-19

DOI：10.3875/j.issn.1674-3555.2015.03.008本文的PDF文件可以從xuebao.wzu.edu.cn獲得

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.6

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1674-3555(2015)03-0054-07