鄭春榮/上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長(zhǎng)、副教授

地方債置換新政解

地方債置換是在現(xiàn)有《預(yù)算法》的法律框架下，實(shí)現(xiàn)了地方政府債務(wù)的規(guī)范管理，又較好地處理了新舊債務(wù)過(guò)渡，防范違約風(fēng)險(xiǎn)。地方政府債務(wù)置換雖然在本質(zhì)上是借新還舊，但也存在積極的意義。

第一，終結(jié)了隱性債務(wù)舊體制。眾所周知，我國(guó)的地方政府債務(wù)是在違反《預(yù)算法》規(guī)定的情況下，通過(guò)國(guó)有企業(yè)（融資平臺(tái)）進(jìn)行舉借的隱性債務(wù)?，F(xiàn)在將隱性債務(wù)顯性化，是地方政府債務(wù)管理的新飛躍。第二，終結(jié)了城投公司、融資平臺(tái)的融資怪象。長(zhǎng)期以來(lái)，城投公司、融資平臺(tái)在舉債時(shí)大都從事公益性資本項(xiàng)目。然而，根據(jù)監(jiān)管要求，企業(yè)融資必須以較高的盈利能力為前提，而且只有資產(chǎn)多了負(fù)債才能增加。于是融資平臺(tái)成天包裝盈利、包裝利潤(rùn)，本是地方政府正當(dāng)?shù)娜谫Y需求，卻要喬裝打扮，以符合監(jiān)管要求。在新體制下，政府債不再需要有盈利性要求，因此，在債務(wù)監(jiān)管方面就理順了：橋歸橋，路歸路，大大提高了監(jiān)管的有效性。第三，降低了利息成本。地方政府債券具有免稅、高信用的特征，融資成本遠(yuǎn)低于融資平臺(tái)的銀行貸款或企業(yè)債券。當(dāng)然，由于債務(wù)置換，造成銀行資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的變化：由融資平臺(tái)的債券和貸款變成了地方政府債券，其盈利能力受到一定影響，購(gòu)買地方政府債券的積極性不如前幾年了。第四，降低了承銷成本。目前城投債券的承銷費(fèi)用在1%以上，而地方政府債券的發(fā)行手續(xù)費(fèi)較低，3年期的只有0.05%，10年期的只有0.1%。

應(yīng)當(dāng)注意到，2015年第二批債務(wù)置換額度與第一批額度一樣，為1萬(wàn)億，額度已經(jīng)下發(fā)到各個(gè)省份。截至2013年6月底，審計(jì)署審計(jì)的地方債務(wù)中，2015年需要償還的債務(wù)為1.86萬(wàn)億。這樣，兩次置換額度已經(jīng)超過(guò)2015年需要償還的債務(wù)總額，說(shuō)明地方政府債務(wù)實(shí)際額可能高于上次審計(jì)得出的數(shù)字。而債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)能否從本質(zhì)上控制，要看地方政府是否擁有穩(wěn)定的財(cái)政資金來(lái)源和健全的地方財(cái)政收入體系。目前地方政府沒(méi)有穩(wěn)定的財(cái)源，面臨我國(guó)的城鎮(zhèn)化浪潮，完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化要求等都需要有財(cái)政資金作為保證。倘若這一問(wèn)題不解決，地方政府“變壞”的可能性仍然存在。

與此同時(shí)，地方債首批置換需在8月底之前完成，平均每月發(fā)行近2500億；第2批置換預(yù)計(jì)年底前完成，意味著9-12月平均仍有2500億發(fā)行。從資金量來(lái)講，市場(chǎng)完全具有承受能力。對(duì)于主要的投資者——銀行而言，無(wú)非是將原來(lái)的城投債券或貸款變成了地方政府債券而已。以2014年為例，該年末，金融機(jī)構(gòu)本外幣貸款余額為86.8萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)13.3%，全年新增人民幣貸款9.78萬(wàn)億元，將原來(lái)準(zhǔn)備給融資平臺(tái)的商業(yè)貸款轉(zhuǎn)為地方政府債券，具有充足的操作空間?？偟膩?lái)看，地方政府債券發(fā)行流暢的關(guān)鍵在于機(jī)制設(shè)計(jì)合理、穩(wěn)定，信息公開透明。

現(xiàn)在可能的問(wèn)題有兩個(gè)：一是地方政府債券（含置換債券）發(fā)行時(shí)存在利率過(guò)低的非市場(chǎng)化現(xiàn)象。以三年期地方債券為例，從5月21日至6月初，新疆、廣西、山東等省地方債券利率僅為2.84%～2.87%，遠(yuǎn)低于市場(chǎng)預(yù)期，地方債招標(biāo)利率與同期限國(guó)債一致甚至更低，銀行虧本持有。筆者懷疑一些地方政府做了“工作”，影響正常的市場(chǎng)化發(fā)行進(jìn)程。二是商業(yè)銀行持有地方債券的意愿將逐步降低。從資產(chǎn)配置結(jié)構(gòu)來(lái)講，商業(yè)銀行過(guò)多持有地方政府債券，將導(dǎo)致其盈利能力下降，因此下半年繼續(xù)申購(gòu)地方政府債券的意愿可能下降。從這個(gè)角度來(lái)看，預(yù)計(jì)地方政府債券的發(fā)行利率將有所提高，以增加吸引力。

可以預(yù)見(jiàn)，經(jīng)過(guò)此次置換，地方債被“關(guān)進(jìn)”預(yù)算的“籠子”，將極大地降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率。筆者認(rèn)為，新《預(yù)算法》已經(jīng)把地方政府債務(wù)額度交由國(guó)務(wù)院分配和控制，因此如果新《預(yù)算法》能夠有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，地方政府發(fā)債的有效約束機(jī)制將得以建立。但《預(yù)算法》并不能禁止地方國(guó)有企業(yè)舉債。由于地方國(guó)有企業(yè)舉借的債務(wù)很難區(qū)分是政策性債務(wù)還是經(jīng)營(yíng)性債務(wù)，因此，今后的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要是地方國(guó)有企業(yè)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，特別是防止地方融資平臺(tái)借助國(guó)有企業(yè)的身份再度隱性融資。在監(jiān)控地方國(guó)有企業(yè)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上，可以多措并舉：

一是完善地方國(guó)有企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)。通過(guò)混合所有制改革，引進(jìn)民營(yíng)、外資等股東，建立對(duì)地方國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)評(píng)價(jià)考核機(jī)制，能夠較好防范上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)向國(guó)有企業(yè)任意發(fā)號(hào)施令，防止地方國(guó)有企業(yè)再度淪為地方政府融資的代理主體。二是強(qiáng)化金融市場(chǎng)的硬約束。在債券、銀行貸款、信托產(chǎn)品等融資渠道上，既要強(qiáng)化監(jiān)管，防止融資平臺(tái)死灰復(fù)燃，又要強(qiáng)化評(píng)級(jí)、會(huì)計(jì)事務(wù)所、律師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)的“看門人”作用，使信息披露真實(shí)可靠，讓融資平臺(tái)的融資包裝行為無(wú)法成功。三是進(jìn)一步落實(shí)政府官員的債務(wù)考核機(jī)制。十八屆三中全會(huì)已經(jīng)提出要把新增債務(wù)作為干部考核的指標(biāo)，今后如果這一條能夠得到貫徹實(shí)施，政府官員通過(guò)債務(wù)搞活經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)造政績(jī)的動(dòng)機(jī)就會(huì)減弱?！?/p>

（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）

鄭春榮/上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長(zhǎng)、副教授