李宜釗

(海南大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，海南 海口570228)

隨著全球化、信息化和網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)的到來(lái)，人類(lèi)社會(huì)已走入一個(gè)充滿(mǎn)復(fù)雜性的時(shí)代。正如美國(guó)科學(xué)哲學(xué)家雷舍爾所表明的:“作為受限的物理的和智力力量的存在物，我們生活于一個(gè)復(fù)雜性確確實(shí)實(shí)是無(wú)限的領(lǐng)域，這種復(fù)雜性衍生的枝枝杈杈境況既普遍存在也無(wú)可避免”［1］1。在這一復(fù)雜性時(shí)代中，公共事務(wù)的復(fù)雜性日益凸顯，復(fù)雜性也已成為當(dāng)前公共管理與公共政策實(shí)踐中的日常話語(yǔ)。作為直接作用于復(fù)雜公共事務(wù)的重要領(lǐng)域，公共政策的執(zhí)行同樣充滿(mǎn)了復(fù)雜性。如何回應(yīng)這一重要現(xiàn)象，是政策執(zhí)行研究無(wú)法回避的重要課題。本文試圖在理解政策執(zhí)行復(fù)雜性的基礎(chǔ)上，檢視既有執(zhí)行研究的局限性，并提出執(zhí)行研究復(fù)雜性轉(zhuǎn)向的建議。

一、政策執(zhí)行的復(fù)雜性

政策執(zhí)行的復(fù)雜性源自三個(gè)方面:政策問(wèn)題的跨界性、執(zhí)行過(guò)程的政治性與執(zhí)行結(jié)果的不可控性。

(一)政策問(wèn)題的跨界性

問(wèn)題的跨界性(cross-cutting issue)指特定政策問(wèn)題與所屬政策領(lǐng)域呈現(xiàn)非一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，而是跨越問(wèn)題所屬領(lǐng)域邊界，并流動(dòng)于不同邊界或存在于多種邊界交叉地帶的現(xiàn)象［2］。根據(jù)系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，政策執(zhí)行系統(tǒng)往往并非孤立于外部系統(tǒng)，而是與外界其它眾多系統(tǒng)產(chǎn)生系統(tǒng)的耦合，從而使得多數(shù)政策問(wèn)題難以作為一個(gè)孤立的政策問(wèn)題而在問(wèn)題系統(tǒng)中存在。跨界性問(wèn)題的應(yīng)對(duì)需要多個(gè)不同部門(mén)的共同參與，這是政策執(zhí)行復(fù)雜性的主要來(lái)源之一［3］。正如葛德塞爾所言:“如果執(zhí)行過(guò)程只涉及一個(gè)機(jī)構(gòu)并且只由這個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)行動(dòng)獨(dú)自負(fù)責(zé)的話，那么執(zhí)行過(guò)程會(huì)非常簡(jiǎn)單”，而執(zhí)行“失敗的原因涉及在眾多機(jī)構(gòu)和政治力量之間協(xié)調(diào)的復(fù)雜性，每一個(gè)執(zhí)行者都可以減緩工程的進(jìn)展甚至讓其停工”［4］。

(二)執(zhí)行過(guò)程的政治性

從執(zhí)行過(guò)程的角度看，政策執(zhí)行的復(fù)雜性事實(shí)上是政治過(guò)程復(fù)雜性的表現(xiàn)之一。在復(fù)雜性時(shí)代，人類(lèi)社會(huì)的利益、價(jià)值與知識(shí)呈高度分化的特征。因此，一方面，當(dāng)政策執(zhí)行過(guò)程試圖將政策預(yù)期轉(zhuǎn)化為政策結(jié)果時(shí)，便不可避免地受到各方利益群體、價(jià)值倡導(dǎo)聯(lián)盟或知識(shí)社群的共同關(guān)注，并從各自利益、價(jià)值或知識(shí)的體驗(yàn)出發(fā)，試圖影響并改變公共政策的執(zhí)行結(jié)果;另一方面，在議程設(shè)置和政策規(guī)劃階段“失意”的機(jī)構(gòu)或者群體，也可能把政策執(zhí)行過(guò)程看作是“斗爭(zhēng)延續(xù)下去的又一次機(jī)會(huì)”［5］270，從而，政策執(zhí)行的過(guò)程便在事實(shí)上脫離了“科學(xué)”的范疇，進(jìn)入政治競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域。

(三)執(zhí)行結(jié)果的不可控性

從政策執(zhí)行結(jié)果角度看，“政策執(zhí)行包含著太多的無(wú)法控制的外在因素”［6］7。一方面，隨著政策執(zhí)行研究的推進(jìn)，人類(lèi)社會(huì)發(fā)現(xiàn)了越來(lái)越多的足以影響執(zhí)行結(jié)果的相關(guān)變量。然而，執(zhí)行知識(shí)的增加并沒(méi)有提高人類(lèi)社會(huì)對(duì)執(zhí)行結(jié)果的理性預(yù)期能力;相反，由于太多自變量的存在，使得人們對(duì)執(zhí)行結(jié)果這一因變量的可控性越來(lái)越缺乏信心。從政策問(wèn)題、政策文本、政策環(huán)境到執(zhí)行者、目標(biāo)群體、制度安排等眾多變量，似乎都可能導(dǎo)致政策預(yù)期的偏離。另一方面，影響執(zhí)行結(jié)果的各種變量之間也并非是相互獨(dú)立的，而往往是相互聯(lián)系、相互依賴(lài)和相互作用的。這種互動(dòng)性導(dǎo)致一項(xiàng)變量的改變對(duì)執(zhí)行結(jié)果的影響并非必然是單向度的，而是可能對(duì)執(zhí)行結(jié)果分別產(chǎn)生正向和負(fù)向兩種反饋回路，從而極大地降低了執(zhí)行結(jié)果的可預(yù)期性。甚至于某個(gè)變量細(xì)微的改變，也可能對(duì)政策的執(zhí)行的結(jié)果造成重大的影響。

二、回應(yīng)復(fù)雜性:既有執(zhí)行研究的局限性

面對(duì)政策執(zhí)行的復(fù)雜性這一事實(shí)，既有的執(zhí)行研究似乎仍然未能予以高度的重視，并對(duì)政策執(zhí)行的復(fù)雜性給以充分的理論回應(yīng)。

(一)自上而下執(zhí)行研究及其評(píng)價(jià)

自上而下執(zhí)行研究的起點(diǎn)是政府的決策，它考察了行政人員在多大程度上執(zhí)行決策，并試圖找到這種執(zhí)行程度背后的原因［5］270。因此，自上而下路徑提供了對(duì)政策執(zhí)行的清晰的研究方向。它所重點(diǎn)研究的兩個(gè)方面，即對(duì)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度以及經(jīng)合法授權(quán)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)的具體行為，清楚地表明了執(zhí)行者理解了什么以及他們到底在想什么［5］272。從而，按照自上而下研究的觀點(diǎn)，政策目標(biāo)是清晰的，政策執(zhí)行也是可以控制的:通過(guò)對(duì)執(zhí)行鏈條(implemen-tation chain)的控制，即要求執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間充分協(xié)調(diào)，使執(zhí)行的具體環(huán)節(jié)與流程能夠緊密連接。為此，需要研究影響政策執(zhí)行鏈條緊密性的各種可能因素。

然而，自上而下執(zhí)行研究對(duì)政策執(zhí)行復(fù)雜性的評(píng)估顯然是不夠的。比如，政策目標(biāo)往往是多重的、模糊的，而且越是復(fù)雜的政策問(wèn)題越是如此。這將導(dǎo)致執(zhí)行者的無(wú)所適從，他們將不得不在執(zhí)行過(guò)程中對(duì)政策目標(biāo)和政策文本進(jìn)行再解釋?zhuān)⒁灾匦陆忉尩恼吣繕?biāo)作為其行動(dòng)的依據(jù)，從而使得政策的執(zhí)行偏離政策的預(yù)期。同時(shí)，不同的執(zhí)行者也有可能根據(jù)自身的利益分布，尋求其在執(zhí)行過(guò)程中的比較優(yōu)勢(shì)地位，在并不明確的政策目標(biāo)和文本中進(jìn)行其重新解釋的過(guò)程。這將導(dǎo)致政策執(zhí)行過(guò)程中的再?zèng)Q策過(guò)程幾乎很難避免。另外，復(fù)雜和動(dòng)態(tài)發(fā)展的外界環(huán)境，也在加劇著原有政策目標(biāo)和預(yù)期的偏離。這些均導(dǎo)致了自上而下政策執(zhí)行的嚴(yán)密控制在事實(shí)上是非常困難的。將政策執(zhí)行看做因變量，而將政策與控制作為自變量，那么，“完美的政策”與“完美的控制”將導(dǎo)致完美的執(zhí)行，這是自上而下執(zhí)行研究的基本邏輯。然而，在復(fù)雜性條件下，“完美的政策”與“完美的控制”都只能是偽命題。

(二)自下而上執(zhí)行研究及其評(píng)價(jià)

自下而上執(zhí)行研究較好地考慮了政策執(zhí)行過(guò)程的這種復(fù)雜性。這類(lèi)研究強(qiáng)調(diào)，要理解政策與行動(dòng)之間的關(guān)系，必須努力去發(fā)現(xiàn)那些尋求將政策付諸實(shí)施的個(gè)人和組織之間、政策行動(dòng)需要依靠的那些個(gè)人和組織之間以及由于政策變遷利益受到影響的個(gè)人和組織之間的互動(dòng)關(guān)系的復(fù)雜性和動(dòng)力，并對(duì)有關(guān)的經(jīng)驗(yàn)材料進(jìn)行概括［7］119。因此，自下而上執(zhí)行研究的邏輯起點(diǎn)是，政策執(zhí)行中所有公開(kāi)的和私下的行動(dòng)主體的個(gè)人和組織目標(biāo)、他們的戰(zhàn)略，以及他們所建立的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)［5］272。從而，自下而上研究強(qiáng)調(diào)以個(gè)體的行動(dòng)為研究的中心，并將研究的重點(diǎn)放在了有關(guān)的主體和機(jī)構(gòu)自身以及他們的互動(dòng)關(guān)系上，并主張以個(gè)體的行動(dòng)為研究中心［7］119。其研究結(jié)論是:政策是由執(zhí)行人員之間討價(jià)還價(jià)決定，而不是由高層決策者決定的，因此，“政策執(zhí)行的成敗往往取決于直接執(zhí)行該政策的街頭官僚的責(zé)任心和執(zhí)行技巧”［8］，而“政策必須與下層官員的意圖或行為方式相一致”［9］。

可見(jiàn)，自下而上執(zhí)行研究所強(qiáng)調(diào)的是，政策執(zhí)行是在一個(gè)復(fù)雜多變、充滿(mǎn)政治性的政治環(huán)境中進(jìn)行的。與自上而下研究相比較，這類(lèi)研究更多地強(qiáng)調(diào)了執(zhí)行過(guò)程中的復(fù)雜性事實(shí)。但這種復(fù)雜性事實(shí)并不完整。第一，自下而上研究過(guò)分強(qiáng)調(diào)了執(zhí)行者的行動(dòng)，將執(zhí)行者與決策者之間的互動(dòng)關(guān)系，從政策執(zhí)行的復(fù)雜性事實(shí)中抹殺了，從而忽略了決策者與組織對(duì)執(zhí)行者的限制。第二，自下而上研究過(guò)分地強(qiáng)調(diào)了執(zhí)行者對(duì)政策及其制定者的制約，忽視了決策者對(duì)執(zhí)行者的制約。然而，決策者如何應(yīng)對(duì)執(zhí)行者的這種反制行為，是相當(dāng)重要的課題，但提出討論的學(xué)者似乎相當(dāng)有限［6］66。其隱含的意思是，決策者對(duì)政策執(zhí)行的復(fù)雜性似乎無(wú)力應(yīng)對(duì)，從而缺乏回應(yīng)執(zhí)行復(fù)雜性的有效政策建議。第三，自下而上研究雖然描述了執(zhí)行者的行動(dòng)受到復(fù)雜性事實(shí)的各種限制，以及這些限制所造成的執(zhí)行者的應(yīng)對(duì)策略，但卻并未能從根本上說(shuō)明執(zhí)行者為何會(huì)有這么多的限制因素及其所采取策略的深層次原因，即缺乏對(duì)復(fù)雜性成因的深刻理解。

(三)第三代執(zhí)行研究及其評(píng)價(jià)

第三代執(zhí)行研究試圖整合自上而下和自下而上的兩類(lèi)研究模式，并具有多元化的特征。第三代執(zhí)行研究的主要代表性觀點(diǎn)包括了:Goggin 等對(duì)政府間關(guān)系的政策執(zhí)行模式的探討、薩巴蒂爾對(duì)政策變遷的探討以及溫特對(duì)規(guī)劃過(guò)程/執(zhí)行結(jié)果模式的探討［6］68－81。這些研究將政策執(zhí)行看做因變量，而努力尋求影響政策執(zhí)行的各種可能的自變量。在綜合模式的基礎(chǔ)上，近年來(lái)的第三代執(zhí)行研究重點(diǎn)關(guān)注政策工具與政策網(wǎng)絡(luò)［10］。政策工具的研究者認(rèn)為，政策的執(zhí)行在很大程度上涉及把政府的一種或多種基本工具應(yīng)用到政策問(wèn)題中去［5］273，因此，應(yīng)該重點(diǎn)分析各種政策工具的特征及其選擇［11］。從而，基于政策工具的執(zhí)行研究試圖以政策工具的選擇替代政策執(zhí)行的研究。政策網(wǎng)絡(luò)的研究者則將政策制定與政策執(zhí)行看作是互動(dòng)模式的模型化，并認(rèn)為，要理解政策過(guò)程，就必須充分而詳細(xì)地對(duì)這些互動(dòng)模式進(jìn)行描述和分析。因此，基于政策網(wǎng)絡(luò)的執(zhí)行研究首要關(guān)注的是誰(shuí)在參與、如何參與、參與的程度如何，其出發(fā)點(diǎn)是參與者以及參與者之間的關(guān)系互動(dòng)。

可見(jiàn)，第三代政策執(zhí)行研究試圖通過(guò)對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程中存在的關(guān)系進(jìn)行更復(fù)雜的描述，來(lái)代替自上而下和自下而上兩個(gè)相對(duì)簡(jiǎn)單的模式［12］。但是，第三代執(zhí)行研究在加深人們對(duì)執(zhí)行復(fù)雜性認(rèn)識(shí)和理解的同時(shí)，卻沒(méi)有能夠?qū)@種復(fù)雜性進(jìn)行有效梳理并取得共識(shí)，甚至也沒(méi)有對(duì)復(fù)雜性的深層原因作出合理的解釋。第一，第三代執(zhí)行研究對(duì)于政策執(zhí)行的諸多影響因素的描述，在不同的研究者手里有著相當(dāng)大的差異。這些因素幾乎包含了價(jià)值、制度、技術(shù)和政治中的所有因素，似乎任何一種因素都可能對(duì)政策執(zhí)行造成重大影響。更重要的是，對(duì)影響因素的分析幾乎沒(méi)有取得共識(shí)的可能。第二，以政策工具選擇研究代替政策執(zhí)行的研究，同樣沒(méi)有能夠較好地說(shuō)明如何應(yīng)對(duì)政策執(zhí)行復(fù)雜性這一根本問(wèn)題，或者說(shuō)，政策工具的研究只是將復(fù)雜性事實(shí)從政策執(zhí)行過(guò)程的研究轉(zhuǎn)移到了政策工具的選擇研究上。第三，基于政策網(wǎng)絡(luò)的執(zhí)行研究過(guò)分強(qiáng)調(diào)了政策網(wǎng)絡(luò)中參與者(人)的互動(dòng)對(duì)政策執(zhí)行復(fù)雜性的影響，但卻忽略了其他要素(物)與人的互動(dòng)在政策執(zhí)行中的重要性。而對(duì)復(fù)雜性的分析則需要“對(duì)相互依存的物質(zhì)——社會(huì)或‘超越人本身的’世界進(jìn)行分析”［13］。另一方面，政策網(wǎng)絡(luò)的研究由于無(wú)法合理解決“參與者政策網(wǎng)絡(luò)”與“問(wèn)題關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)”之間的適配性，即問(wèn)題的解決所需的參與者網(wǎng)絡(luò)與事實(shí)的參與者網(wǎng)絡(luò)之間的匹配性，從而對(duì)如何應(yīng)對(duì)政策執(zhí)行復(fù)雜性缺乏有效建議。

三、解釋局限性:既有執(zhí)行研究的困境

對(duì)政策執(zhí)行研究發(fā)展軌跡的分析表明，政策執(zhí)行的研究并沒(méi)有真正忽視執(zhí)行中的復(fù)雜性問(wèn)題。相反，隨著政策執(zhí)行研究的發(fā)展，執(zhí)行中的復(fù)雜性越來(lái)越受到研究者的廣泛關(guān)注。這是因?yàn)?，從政策?zhí)行研究的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，作為一種難以割裂的基本事實(shí)，復(fù)雜性的確在很大程度上為政策執(zhí)行帶來(lái)了眾多的困擾，甚至直接造成政策執(zhí)行的失敗。從而，復(fù)雜性便成為政策執(zhí)行研究所無(wú)法回避的基本問(wèn)題之一。因此，從回應(yīng)復(fù)雜性的角度上看，政策執(zhí)行理論的發(fā)展過(guò)程，便表現(xiàn)出一個(gè)對(duì)復(fù)雜性認(rèn)識(shí)和理解的不斷深化的發(fā)展過(guò)程。然而，迄今為止，無(wú)論哪一種執(zhí)行理論或研究路徑，均沒(méi)有能夠揭示出政策執(zhí)行過(guò)程中復(fù)雜性困境的深刻成因，也沒(méi)有能夠就如何應(yīng)對(duì)復(fù)雜性困境提出有效的政策建議。因此，既有的執(zhí)行研究在回應(yīng)執(zhí)行中的復(fù)雜性事實(shí)這一方面，仍然具有較大的局限性。這與當(dāng)前研究的傳統(tǒng)思維模式本身所具有的局限性有關(guān)。

既有的執(zhí)行研究承襲了邏輯實(shí)證主義思維模式。邏輯實(shí)證主義強(qiáng)調(diào)，人類(lèi)社會(huì)與自然世界在本質(zhì)上是一致的，必須要在紛繁復(fù)雜的因果鏈條中尋找出某種確定的、不可改變的因果法則［14］。因此，在邏輯實(shí)證主義思維模式下，政策執(zhí)行研究本質(zhì)上是一種科學(xué)的研究活動(dòng)，其主要目標(biāo)是建立可供解釋執(zhí)行現(xiàn)象并預(yù)測(cè)執(zhí)行趨勢(shì)的特定因果關(guān)系。為追求這一研究目標(biāo)，既有的執(zhí)行研究具有三個(gè)明顯的特征:一是以理性為研究的基本假設(shè)，強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行中的參與者是原子化的理性個(gè)體，因而執(zhí)行的過(guò)程是可以通過(guò)理性的建構(gòu)實(shí)現(xiàn)理性的控制，從而追求對(duì)最佳政策執(zhí)行控制模式的探索;二是在方法論上的還原主義，既表現(xiàn)為試圖通過(guò)對(duì)執(zhí)行過(guò)程的分解和細(xì)化尋找影響政策執(zhí)行的影響因素，也表現(xiàn)為將執(zhí)行過(guò)程獨(dú)立于其它的政策過(guò)程;三是在研究目標(biāo)上追求因果關(guān)系，試圖通過(guò)執(zhí)行過(guò)程的關(guān)鍵影響因素的確立，建立穩(wěn)定的因果關(guān)系以預(yù)測(cè)政策執(zhí)行的發(fā)展趨勢(shì)。

既有的執(zhí)行研究受到邏輯實(shí)證主義思維模式的統(tǒng)治或深刻影響。然而，對(duì)執(zhí)行中復(fù)雜性的考察和理解，卻難以通過(guò)實(shí)證主義的邏輯來(lái)達(dá)成。

首先，復(fù)雜性的生成并非基于人類(lèi)的個(gè)體理性，而是執(zhí)行系統(tǒng)中各要素而非僅僅個(gè)體之間的多元互動(dòng)。互動(dòng)來(lái)自于要素之間的相互聯(lián)系、相互依賴(lài)與相互作用。杰維斯概括了三類(lèi)互動(dòng)情形:一是一個(gè)變量的后果常常取決于其它變量的狀態(tài);二是己方的戰(zhàn)略依賴(lài)于他者的戰(zhàn)略;三是最初的行為或結(jié)果常常會(huì)影響到后來(lái)的行為或結(jié)果。杰維斯強(qiáng)調(diào)，當(dāng)互動(dòng)發(fā)生時(shí)，意圖和結(jié)果常常大相徑庭，而控制往往是不奏效的［15］。因此，當(dāng)執(zhí)行過(guò)程的結(jié)果并不隨意圖而來(lái)時(shí)，無(wú)論是執(zhí)行者抑或是決策者，均無(wú)法對(duì)執(zhí)行的過(guò)程施加有效的理性控制，并作出有效預(yù)測(cè)。復(fù)雜性在互動(dòng)的過(guò)程中生成，而理性則在互動(dòng)的過(guò)程中淪喪。這使得通過(guò)理性的假設(shè)來(lái)探討執(zhí)行中復(fù)雜性成為一種幾乎不可能完成的任務(wù)。

其次，當(dāng)由于互動(dòng)而導(dǎo)致結(jié)果并不隨意圖而來(lái)時(shí)，原因與結(jié)果之間的明確的線性關(guān)系便難以成立。線性因果關(guān)系的建構(gòu)基于這樣的假設(shè)，即從原因到結(jié)果的作用過(guò)程中，其它相關(guān)要素保持靜止?fàn)顟B(tài)。然而，當(dāng)要素之間相互聯(lián)系、相互依賴(lài)并相互作用時(shí)，一個(gè)要素的變化必然導(dǎo)致其它要素的變化。因此，既有的執(zhí)行研究試圖揭開(kāi)復(fù)雜性的面紗，尋找執(zhí)行過(guò)程中具有決定性的線性因果關(guān)系，這種努力本身便是不理解復(fù)雜性如何生成的結(jié)果。

再次，既有執(zhí)行研究對(duì)復(fù)雜性的理解采用還原主義研究方法。還原主義方法論強(qiáng)調(diào)，作為整體的事物倘若難以理解，可以通過(guò)將整體進(jìn)行拆分;只要理解了整體中的部分，便能理解整體的屬性;否則便繼續(xù)拆分。正如笛卡爾所言:“我們要透徹領(lǐng)悟一個(gè)問(wèn)題，就必須把它從任何多余的觀念中抽象出來(lái)，把它歸結(jié)為一個(gè)十分簡(jiǎn)單的問(wèn)題，并且把它分割為盡可能小的部分”［16］。然而，還原主義在通過(guò)將整體拆分為不同的孤立的部分來(lái)理解整體屬性的同時(shí)，也割裂了部分之間的相互聯(lián)系，忽視了部分之間的相互依賴(lài)與相互作用。因此，復(fù)雜性在聯(lián)系與互動(dòng)中生成，而還原主義卻通過(guò)割裂聯(lián)系和忽視互動(dòng)來(lái)理解復(fù)雜性，其方法論上的缺陷是顯而易見(jiàn)的。

四、執(zhí)行研究的復(fù)雜性轉(zhuǎn)向:復(fù)雜性理論的視角

自1973年P(guān)ressman 與Wildavsky 發(fā)表《執(zhí)行》一書(shū)以來(lái)，政策執(zhí)行研究便受到了眾多學(xué)科的共同關(guān)注，并一度形成了執(zhí)行研究的浪潮。然而，這種浪潮并未能長(zhǎng)久持續(xù)。自20 世紀(jì)80年代中期開(kāi)始，學(xué)術(shù)界對(duì)政策執(zhí)行的學(xué)術(shù)興趣便開(kāi)始下降。有關(guān)執(zhí)行研究文獻(xiàn)的規(guī)模不斷縮小和缺乏理論共識(shí)，使得不少學(xué)者因而認(rèn)為政策執(zhí)行研究已“走入死胡同”或認(rèn)為“研究浪潮已經(jīng)減弱”［17］。這種觀點(diǎn)可能過(guò)于悲觀，但未來(lái)的政策執(zhí)行研究亟須尋求理論的突破則是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。

從回應(yīng)政策執(zhí)行復(fù)雜性的角度上看，尋求對(duì)政策執(zhí)行復(fù)雜性的認(rèn)識(shí)和理解，提出應(yīng)對(duì)復(fù)雜性的有效執(zhí)行策略，實(shí)現(xiàn)執(zhí)行研究的復(fù)雜性轉(zhuǎn)向則是未來(lái)執(zhí)行研究突破既有理論局限性的一種可能路徑。新的研究路徑必須突破邏輯實(shí)證主義的思維模式，在執(zhí)行研究的基礎(chǔ)假設(shè)方面摒棄個(gè)體理性，至少不能僅以個(gè)體的理性為基礎(chǔ)假設(shè)，而應(yīng)更多地關(guān)注執(zhí)行中的多元互動(dòng);在研究方法論方面從還原主義的邏輯，轉(zhuǎn)到對(duì)執(zhí)行的整體系統(tǒng)的關(guān)注上;在研究目標(biāo)方面從對(duì)線性因果關(guān)系的追求，轉(zhuǎn)到對(duì)執(zhí)行過(guò)程中非線性因果關(guān)系的揭示。

復(fù)雜性理論可以為執(zhí)行研究的復(fù)雜性轉(zhuǎn)向提供新的研究范式。復(fù)雜性理論現(xiàn)在通常被認(rèn)為是社會(huì)科學(xué)的潛在新范式，它主要來(lái)源于物理科學(xué)和生物科學(xué)，是由耗散結(jié)構(gòu)理論、混沌理論、自組織理論、系統(tǒng)理論、協(xié)同理論、涌現(xiàn)理論等相關(guān)理論所構(gòu)成的一個(gè)龐大的理論體系。復(fù)雜性理論重點(diǎn)考察系統(tǒng)的組成要素如何通過(guò)其動(dòng)態(tài)的相互作用而形成整體的特性。因此，復(fù)雜性理論不贊同還原主義，反對(duì)把整體還原為部分。復(fù)雜性理論強(qiáng)調(diào)，系統(tǒng)中要素間的相互作用將使得某一要素或關(guān)系的變化通常會(huì)改變其它要素或關(guān)系，并進(jìn)而影響到其自身，要素間的互動(dòng)將構(gòu)成這樣一個(gè)反饋回路:其中的因果關(guān)系不是單向的，而是相互的或循環(huán)的。復(fù)雜性理論并不贊成對(duì)線性因果關(guān)系的追尋，而強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)中因果關(guān)系的非線性與不確定性。同時(shí)，復(fù)雜性理論還強(qiáng)調(diào)，由于系統(tǒng)中各要素之間的非線性互動(dòng)而使得“我們通常不能提前知道進(jìn)一步的復(fù)雜性在何處出現(xiàn)以及如何出現(xiàn)”［1］234，復(fù)雜性理論同樣反對(duì)理性的基本假設(shè)。

因此，在未來(lái)的政策執(zhí)行研究中，有必要引入復(fù)雜性理論:通過(guò)思維模式與方法論創(chuàng)新，在理論假設(shè)、方法論和研究目標(biāo)方面實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行研究的復(fù)雜性轉(zhuǎn)向，從而為執(zhí)行研究的理論突破帶來(lái)一種可能的路徑。而這正是復(fù)雜性理論視角在公共政策研究中的重要價(jià)值所在［18］。

首先，執(zhí)行研究的復(fù)雜性轉(zhuǎn)向有必要實(shí)現(xiàn)在理論假設(shè)方面由理性假設(shè)向互動(dòng)假設(shè)的轉(zhuǎn)向。按照Kim的觀點(diǎn)，以互動(dòng)為執(zhí)行研究假設(shè)的邏輯基礎(chǔ)是:生物系統(tǒng)是基于對(duì)歷史、相互聯(lián)系以及隨機(jī)性行為的反應(yīng)，而變化是生物系統(tǒng)不可避免的組成部分;因此，人類(lèi)行為可以被看做為一種溝通，溝通的中介是信息，而信息對(duì)人們行為的改變則稱(chēng)為相互作用，人類(lèi)溝通的高級(jí)層次是互動(dòng)的模式;而社會(huì)規(guī)則則被設(shè)計(jì)為對(duì)人類(lèi)互動(dòng)行為的應(yīng)對(duì)［19］。Hellstern 持類(lèi)似的觀點(diǎn)。他強(qiáng)調(diào)，傳統(tǒng)科學(xué)已經(jīng)喪失了其部分的可信性，實(shí)驗(yàn)?zāi)Ｐ偷乃季S也已經(jīng)為強(qiáng)調(diào)個(gè)體的、特殊的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的實(shí)踐思維讓開(kāi)了道路，該思維強(qiáng)調(diào)，所有的知識(shí)以?xún)r(jià)值為基礎(chǔ)，并依靠于如下的關(guān)鍵假設(shè):人類(lèi)的信息促進(jìn)了能力，而信息是人類(lèi)互動(dòng)的中介［20］。因此，執(zhí)行研究的復(fù)雜性轉(zhuǎn)向，應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)基于信息交換的互動(dòng)，甚至，更進(jìn)一步地強(qiáng)調(diào)物質(zhì)與人類(lèi)之間的互動(dòng)是人類(lèi)行為的基本特征，而研究的動(dòng)力并非尋求所謂“最佳”的方案，而是將研究的視角轉(zhuǎn)到如何更好地理解人類(lèi)的這種互動(dòng)行為中來(lái)。

其次，執(zhí)行研究的復(fù)雜性轉(zhuǎn)向有必要在方法論方面實(shí)現(xiàn)由還原論向整體論的轉(zhuǎn)向。整體論的執(zhí)行研究在本質(zhì)上反對(duì)階段論的還原論方法，主張執(zhí)行研究應(yīng)回歸政策過(guò)程本身，并以揭示政策過(guò)程中各種因素之間復(fù)雜的聯(lián)系與互動(dòng)，以及這些聯(lián)系和互動(dòng)對(duì)政策執(zhí)行的影響為己任。走向整體論的執(zhí)行研究，并非必然就是對(duì)政策執(zhí)行理論的重新建構(gòu)。事實(shí)上，在復(fù)雜世界中，已經(jīng)有不少執(zhí)行理論正在自覺(jué)或不自覺(jué)地通過(guò)近似整體論的研究方法，來(lái)回應(yīng)政策執(zhí)行中的復(fù)雜性。其中，政策網(wǎng)絡(luò)理論或許是最接近整體論研究的。但這種整體論方法在政策網(wǎng)絡(luò)理論中并非明確的指導(dǎo)性方法，其在走向整體論的過(guò)程中其實(shí)是一種基于多元參與者的無(wú)意識(shí)走向。正是這種無(wú)意識(shí)，成為了政策網(wǎng)絡(luò)理論真正走向整體論執(zhí)行研究的障礙:一方面導(dǎo)致“參與者網(wǎng)絡(luò)”與“問(wèn)題關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)”之間的不匹配;另一方面則將物質(zhì)世界與人類(lèi)社會(huì)之間的互動(dòng)排除在其研究的視野。因此，如何解決既有執(zhí)行理論中存在的這些障礙，便成為當(dāng)前政策執(zhí)行研究走向整體論研究的關(guān)鍵。

再次，執(zhí)行研究的復(fù)雜性轉(zhuǎn)向有必要在研究目標(biāo)上實(shí)現(xiàn)線性關(guān)系到非線性關(guān)系的轉(zhuǎn)向。在實(shí)證主義范式下，既有的執(zhí)行研究在研究目標(biāo)上執(zhí)著于探討影響政策執(zhí)行的明確的線性因果關(guān)系。然而，在復(fù)雜世界中，這種線性因果關(guān)系事實(shí)上是十分模糊的，甚至可能是根本不存在的。一方面，政策執(zhí)行中的因變量與自變量本身的定位便是難以明確的。政策執(zhí)行本身是一種改造世界的實(shí)踐性行動(dòng)，這種行動(dòng)不僅將改變問(wèn)題的狀態(tài)，而且將可能改變其它要素的狀態(tài)，包括政策本身、執(zhí)行環(huán)境、參與者的狀態(tài)，等等。因此，在復(fù)雜性條件下，互動(dòng)的因果關(guān)系的描述才可能是更接近于兩者之間的真實(shí)關(guān)系。另一方面，即使自變量和因變量之間的定位是明確的，兩種變量之間的關(guān)系同樣是無(wú)法明確的。在聯(lián)系與互動(dòng)的復(fù)雜情境下，當(dāng)自變量發(fā)生變化時(shí)，其它自變量也將可能發(fā)生變化，并將這種變化進(jìn)一步反饋到其所設(shè)定的因變量之上，從而導(dǎo)致了因果關(guān)系的非線性。正是基于此，馬駿教授評(píng)價(jià)道:“正如自然科學(xué)長(zhǎng)期受到牛頓力學(xué)的影響一樣，公共行政學(xué)研究長(zhǎng)期以來(lái)也局限于牛頓力學(xué)的狹隘范圍，用線性理論模型來(lái)理解公共行政，過(guò)分強(qiáng)調(diào)公共行政中的秩序和確定性，而忽視了對(duì)不確定性、不穩(wěn)定性和其它復(fù)雜性的研究［21］。因此，在政策執(zhí)行研究中，有必要實(shí)現(xiàn)研究目標(biāo)的轉(zhuǎn)向，即從對(duì)線性因果關(guān)系的迷戀中走出來(lái)，轉(zhuǎn)而關(guān)注政策執(zhí)行中各要素之間的相互影響的非線性因果關(guān)系。

需要說(shuō)明的是，執(zhí)行研究的復(fù)雜性轉(zhuǎn)向，其意圖并非否定既有的執(zhí)行研究，而是試圖通過(guò)研究視閾的復(fù)雜性轉(zhuǎn)向，提供新的研究視野和思路，從而為既有研究提供有效的補(bǔ)充。這是因?yàn)?，一方面，倘若徹底拋棄了傳統(tǒng)的研究，將可能導(dǎo)致空洞的復(fù)雜性研究。例如，整體論的思維同時(shí)包含著分析性的思維［22］，政策執(zhí)行研究的整體論轉(zhuǎn)向，并不意味著全面否定對(duì)政策執(zhí)行影響因素的分析與探討。事實(shí)上，莫蘭便多次引用阿多爾諾的這樣一句話:“整體是非真理”。他認(rèn)為，“對(duì)整體的向往是對(duì)真理的向往，但承認(rèn)整體的不可能性是一條重要的真理”，從而，整體同時(shí)“既是真理，也是非真理”［23］。換言之，純粹的整體性研究將可能導(dǎo)致空洞的整體主義。另一方面，傳統(tǒng)的社會(huì)科學(xué)研究(包括執(zhí)行研究)往往建立在爭(zhēng)論和共識(shí)的基礎(chǔ)上。理性主義和經(jīng)驗(yàn)主義是社會(huì)科學(xué)發(fā)展過(guò)程中非常重要的兩種基本取向，它們之間爭(zhēng)論的結(jié)果往往是某種暫時(shí)性共識(shí)的形成:經(jīng)驗(yàn)主義摧毀了理性主義的某種建構(gòu)，而理性主義則根據(jù)經(jīng)驗(yàn)主義的新的發(fā)現(xiàn)進(jìn)行新的理性建構(gòu)。從而，新的理性建構(gòu)本身，事實(shí)上就已經(jīng)包含了眾多經(jīng)驗(yàn)主義中所發(fā)現(xiàn)的非理性的東西在內(nèi)?！皬?fù)雜性研究是科學(xué)意義上的辯證法”［24］，因此，執(zhí)行研究的復(fù)雜性轉(zhuǎn)向其意義便在于，它可以通過(guò)對(duì)復(fù)雜性的重視和探索，穿梭往返于政策執(zhí)行中的確定性與不確定性之間、理性與非理性之間、整體與要素之間、線性與非線性之間，讓人們清楚地知道，既有的執(zhí)行研究其效用的界限何在，以及在何種情況下必須違反它們，從而使得執(zhí)行研究處于一種互為競(jìng)爭(zhēng)和補(bǔ)充的雙重邏輯關(guān)系之中。這將是未來(lái)執(zhí)行研究實(shí)現(xiàn)理論突破的一種必然方向。

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