唐 俐

(1．吉林大學(xué) 法學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春130000;2．海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 ?？?70228)

無(wú)居民海島，是指不屬于居民戶(hù)籍管理的住址登記地的海島①參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》第57 條第(二)項(xiàng)的規(guī)定。。隨著國(guó)家第一批開(kāi)發(fā)利用無(wú)居民海島名錄的公布，無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用進(jìn)入一個(gè)嶄新的歷史階段，媒體關(guān)于“島主夢(mèng)”的宣傳報(bào)道鋪天蓋地，極大地拉動(dòng)了人們的眼球、滌蕩了人們的心靈。然而，無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用并非輕而易舉，做島主不僅需要極大的勇氣和魄力，還需要大量資金以及相關(guān)制度的支撐。當(dāng)前我國(guó)對(duì)無(wú)居民海島的權(quán)屬，無(wú)居民海島的有償使用，無(wú)居民海島的功能區(qū)劃、保護(hù)與利用規(guī)劃等方面作出了較詳細(xì)的規(guī)定，為無(wú)居民海島的保護(hù)、開(kāi)發(fā)利用和管理提供了基本的制度保障，但在實(shí)踐中無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用卻面臨各種困難，相關(guān)制度還存在著不完善的地方，需要明晰無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用的困境及其原因并探尋其出路。

一、南海無(wú)居民海島及其資源概況

2012年的《全國(guó)海島保護(hù)規(guī)劃》將我國(guó)海島分為黃渤海區(qū)、東海區(qū)、南海區(qū)和港澳臺(tái)區(qū)等4 個(gè)一級(jí)海區(qū)。其中南海區(qū)主要涉及到廣東、廣西和海南三省區(qū)②根據(jù)全國(guó)海島保護(hù)規(guī)劃對(duì)南海區(qū)所劃分的二級(jí)海區(qū)，主要涉及到廣東、廣西和海南三省區(qū)，因此，本文的研究所稱(chēng)的“南海無(wú)居民海島”的范圍界定為這三個(gè)省區(qū)內(nèi)的無(wú)居民海島。，被劃分為粵東區(qū)，珠江口區(qū)，粵西區(qū)，廣西北部灣區(qū)，海南島區(qū)，西沙群島區(qū)，中、南沙群島區(qū)等7 個(gè)二級(jí)海區(qū)。南海區(qū)共有島礁1 800 多個(gè)，其中無(wú)居民海島近1 600 個(gè)，占南海區(qū)島礁的絕大部分③根據(jù)全國(guó)海島保護(hù)規(guī)劃上的數(shù)據(jù)顯示，南海1 800 多個(gè)島礁中，有居民海島65 個(gè)(暫不計(jì)新建三沙市的有居民海島)，無(wú)居民海島近1 600 個(gè)。。南海區(qū)的無(wú)居民海島及其周邊海域有豐富的港口資源、旅游資源和海洋生物資源、油氣礦產(chǎn)資源，適合發(fā)展旅游業(yè)、漁業(yè)、海島交通運(yùn)輸及物流倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)、清潔能源基地建設(shè)等。此外，南海區(qū)的無(wú)居民海島還涉及如紅樹(shù)林、珊瑚礁、海草床等特殊海島生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)以及包括粵東區(qū)的南澎列島、針頭巖，珠江口佳蓬列島、粵西區(qū)圍夾島、大帆石，海南島區(qū)的鶯歌嘴、感恩角、四更沙角及西沙群島區(qū)的東島、北島、浪花礁、趙述島、中建島等在內(nèi)的多個(gè)重點(diǎn)保護(hù)的領(lǐng)?；c(diǎn)海島，需要特殊保護(hù)。

二、南海無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用困境及原因分析

(一)南海無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用的困境

新中國(guó)成立后至20 世紀(jì)末，由于立法滯后，包括南海區(qū)在內(nèi)的我國(guó)無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)利用曾經(jīng)一度出現(xiàn)較為嚴(yán)重的“無(wú)序、無(wú)度、無(wú)償”的“三無(wú)”開(kāi)發(fā)狀況，造成海島及其周邊生態(tài)環(huán)境受到嚴(yán)重破壞、海島消失等嚴(yán)重問(wèn)題。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，廣東海島20年銳減300 多個(gè)，海南海島消失51 個(gè)，中國(guó)的海島正面臨前所未有的生存危機(jī)［1］。隨著2003年《無(wú)居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》、2010年《海島保護(hù)法》以及2012年《全國(guó)海島保護(hù)規(guī)劃》等一系列法律法規(guī)和規(guī)范性文件的出臺(tái)，我國(guó)無(wú)居民海島的利用和管理的法律依據(jù)逐漸完善，就南海區(qū)而言，廣東、廣西作為全國(guó)的省級(jí)海島保護(hù)規(guī)劃試點(diǎn)省區(qū)在2011年上半年完成了《廣東省海島保護(hù)規(guī)劃》和《廣西省海島保護(hù)規(guī)劃》，《海南省海島保護(hù)規(guī)劃》也于2014年3月通過(guò)審查。南海無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)利用在規(guī)劃方面有了相應(yīng)的具體依據(jù)。值得關(guān)注的是，雖然相關(guān)法律法規(guī)的出臺(tái)對(duì)無(wú)居民海島的有序開(kāi)發(fā)提供了一定的制度保障，但南海可利用無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)卻呈現(xiàn)出不容忽視的困境。

1．近岸無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用的困境

首先，有序開(kāi)發(fā)利用進(jìn)程遲緩，無(wú)序開(kāi)發(fā)現(xiàn)象仍存在。從沿南海的幾個(gè)省、自治區(qū)對(duì)無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)利用情況來(lái)看，海島有序開(kāi)發(fā)進(jìn)程遲緩。2006年海南省政府公布108 個(gè)無(wú)居民海島名錄，但有序開(kāi)發(fā)的寥寥無(wú)幾。根據(jù)2011年完成的海南省無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用調(diào)查資料顯示，海南島近岸有明顯開(kāi)發(fā)利用痕跡的無(wú)居民海島29 個(gè)，6 個(gè)島嶼為旅游用途，其余大部分為養(yǎng)殖用途，多數(shù)屬于無(wú)序開(kāi)發(fā)，部分開(kāi)發(fā)已對(duì)海島及其周邊生態(tài)環(huán)境造成一定的影響［2］。2011 國(guó)家公布首批開(kāi)發(fā)的海南省無(wú)居民海島包括三亞市東鑼?shí)u、西鼓島、蜈支洲島、小青洲，萬(wàn)寧市加井島、洲仔島。其中，蜈支洲島早在2001年就開(kāi)始開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)旅游項(xiàng)目，目前島上旅游開(kāi)發(fā)較為成熟?！度f(wàn)寧市無(wú)居民海島(洲仔島)開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)方案》通過(guò)評(píng)審，相關(guān)開(kāi)發(fā)商準(zhǔn)備按照方案開(kāi)發(fā)建設(shè)旅游景點(diǎn)［3］。2011年?yáng)|鑼?shí)u、西鼓島兩個(gè)無(wú)居民海島的保護(hù)與利用規(guī)劃通過(guò)了專(zhuān)家組的評(píng)審［4］，但兩島目前并未有實(shí)質(zhì)性的有序開(kāi)發(fā)利用。三亞小青州，萬(wàn)寧加井島也尚未見(jiàn)相關(guān)利用消息。廣東有無(wú)居民海島715 個(gè)④數(shù)據(jù)來(lái)源于2012年《全國(guó)無(wú)居民海島保護(hù)規(guī)劃》，廣東省無(wú)居民海島粵東區(qū)310 個(gè)、珠江口區(qū)171 個(gè)、粵西區(qū)234 個(gè)。，在《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》實(shí)施之前，已經(jīng)開(kāi)發(fā)近百個(gè)無(wú)居民海島，大多以粗放式開(kāi)發(fā)為主，包括海洋養(yǎng)殖、海島旅游、倉(cāng)儲(chǔ)、礦產(chǎn)開(kāi)采等［5］。國(guó)家公布首批開(kāi)發(fā)利用的無(wú)居民海島名錄中，廣東省占60 個(gè)，但鮮見(jiàn)正式申請(qǐng)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)的，到2014年，也才批準(zhǔn)兩個(gè)無(wú)居民海島使用申請(qǐng)，并給予頒證［6］。廣西北部灣區(qū)共有無(wú)居民海島640 個(gè)，廣西海島除面積較大、有淡水資源的部分海島在開(kāi)發(fā)利用中已形成陸連島，其余大部分海島為無(wú)居民且處于無(wú)序開(kāi)發(fā)狀態(tài)。國(guó)家公布的首批開(kāi)發(fā)的廣西自治區(qū)的11 個(gè)無(wú)居民海島，規(guī)劃用途大多為交通設(shè)施用島，目前僅有個(gè)別島嶼的使用申請(qǐng)獲得批復(fù)?？傮w上講，盡管在《海島保護(hù)法》頒布實(shí)施前南海近岸無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用已經(jīng)拉開(kāi)帷幕，但有序開(kāi)發(fā)利用進(jìn)程遲緩，與預(yù)想中的大量民間資本涌入開(kāi)發(fā)無(wú)居民海島的景象相去甚遠(yuǎn)。進(jìn)入國(guó)家無(wú)居民海島名錄的絕大部分尚未實(shí)現(xiàn)有序利用，沿南海各省區(qū)自行公布的多個(gè)海島的利用日程更是遙遙無(wú)期，例如廣西第二批公布的開(kāi)發(fā)利用無(wú)居民海島名錄共18 個(gè)，迄今為止，還沒(méi)有任何單位或個(gè)人正式提出旅游娛樂(lè)項(xiàng)目用島申請(qǐng)［7］。

其次，利用方式和主體單一趨同。從利用方式來(lái)看，南海區(qū)實(shí)際利用的海島，除了特殊用途海島等非經(jīng)營(yíng)性用島的外，海南、廣東、廣西的無(wú)居民海島所規(guī)劃的經(jīng)營(yíng)性用島基本上都為旅游娛樂(lè)用島，交通運(yùn)輸用島⑤國(guó)家公布的首批開(kāi)發(fā)利用的無(wú)居民海島名錄中，海南省6 個(gè)均定位為旅游娛樂(lè)用島，廣東省旅游娛樂(lè)用島34 個(gè)、交通工業(yè)用島18 個(gè);廣西11 個(gè)均為交通設(shè)施用島。，海島的利用方式單一趨同，雖有利于保護(hù)海島及周邊生態(tài)環(huán)境，但難免與無(wú)居民海島綜合資源相悖，易造成資源浪費(fèi)。對(duì)尚未進(jìn)入海島資源開(kāi)發(fā)日程的無(wú)居民海島則呈現(xiàn)單一漁業(yè)利用方式。缺乏海島利用與保護(hù)的統(tǒng)一規(guī)劃，政府對(duì)海島的利用與保護(hù)也缺乏政策與資金支持，這些海島經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一。由于未納入正式利用日程，海島漁業(yè)活動(dòng)往往無(wú)人管理，造成海島的過(guò)度開(kāi)發(fā)和生態(tài)的嚴(yán)重破壞。利用主體方面，南海區(qū)大部分有利用痕跡的無(wú)居民海島，主要是沿海漁民的自發(fā)利用。通過(guò)審批設(shè)立無(wú)居民海島使用權(quán)的較少，大中型企業(yè)主體相對(duì)欠缺，政府入股、合作開(kāi)發(fā)的也不多，可能導(dǎo)致海島開(kāi)發(fā)的深度和廣度不足，難以形成規(guī)模效應(yīng)。

2．邊遠(yuǎn)無(wú)居民海島資源利用困境

邊遠(yuǎn)海島，一般是指交通不便、經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)薄弱的海島⑥參見(jiàn)2012年《全國(guó)海島保護(hù)規(guī)劃》中對(duì)邊遠(yuǎn)海島的界定。。全國(guó)海島保護(hù)規(guī)劃中確立的邊遠(yuǎn)海島名錄中包括廣東西澳島、汛洲島等26 個(gè)，廣西潿洲島、斜陽(yáng)島等4 個(gè)，海南海頭島、北港島等36 個(gè)⑦全國(guó)海島保護(hù)規(guī)劃公布的南海區(qū)的邊遠(yuǎn)海島名錄海南省包括海頭島、北港島、東嶼島、石頭公－下朗和西沙群島，西沙群島的無(wú)居民海島均應(yīng)屬于邊遠(yuǎn)海島。。邊遠(yuǎn)海島雖因遠(yuǎn)離大陸帶來(lái)許多不便，但在我國(guó)與相鄰或相向國(guó)家海上劃界時(shí)具有特殊意義，海島生態(tài)環(huán)境也別具一格，資源的利用和管理具有特殊性，對(duì)其開(kāi)發(fā)利用需要進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的規(guī)范、管理。特別是西沙群島，在我國(guó)設(shè)立三沙市以后，邊遠(yuǎn)海島的開(kāi)發(fā)更應(yīng)得到重視。不僅彰顯主權(quán)，而且對(duì)三沙市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，民生等問(wèn)題具有重大的意義。就目前的開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀來(lái)看，西沙群島有多個(gè)無(wú)居民海島有人工利用痕跡，多為海南漁民在進(jìn)行漁業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)時(shí)使用，近年來(lái)，隨著西沙群島永興島補(bǔ)給基地的擴(kuò)建和完善，加之對(duì)南海無(wú)居民海島效用認(rèn)識(shí)的提高，邊遠(yuǎn)無(wú)居民海島的利用與管理開(kāi)始受到政府重視。南沙群島11個(gè)海島中，大多數(shù)島上有我國(guó)漁民開(kāi)發(fā)利用的痕跡［2］。近期，我國(guó)在南沙群島的石油開(kāi)采以及“種島”活動(dòng)對(duì)無(wú)居民海島及其資源的開(kāi)發(fā)具有較強(qiáng)的示范和主權(quán)意義。但整體而言，遠(yuǎn)岸無(wú)居民海島有序利用還不盡如人意。一方面由于離岸較遠(yuǎn)，各種補(bǔ)給較為困難，不利于長(zhǎng)期作業(yè);另一方面，西南中沙長(zhǎng)期以來(lái)軍用較多民用較少，除了沿海市縣世世代代以漁為生的農(nóng)民季節(jié)性的在這里從事生產(chǎn)活動(dòng)外，鮮有足跡。

(二)南海無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用呈現(xiàn)困境的原因分析

南海無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用存在著進(jìn)程遲緩、利用方式和主體單一、邊遠(yuǎn)海島開(kāi)發(fā)困難等困境，不符合資源市場(chǎng)配置要求。需要探究其原因，才能提出有效的對(duì)策。

1．無(wú)居民海島資源效用認(rèn)識(shí)不科學(xué)、配置觀念缺失

相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間，我國(guó)的海島工作服從國(guó)防和戰(zhàn)備需要，開(kāi)發(fā)利用排不上位置［8］。例如，南海邊遠(yuǎn)無(wú)居民海島長(zhǎng)期以來(lái)海島利用以軍事目的為主，民間有序的利用活動(dòng)處于真空狀態(tài)。當(dāng)然，這與國(guó)家南海問(wèn)題解決的思路也緊密相關(guān)，大力提倡(或側(cè)重)以軍事手段、政治手段解決爭(zhēng)端時(shí)，必然會(huì)對(duì)無(wú)居民海島自然資源的利用價(jià)值產(chǎn)生偏離。事實(shí)上，無(wú)居民海島不僅具有國(guó)防價(jià)值，也具有經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)價(jià)值;不僅具有豐富的生物資源，更重要的是無(wú)居民海島同時(shí)兼?zhèn)潢懙嘏c海洋的特征，具有重要的生態(tài)環(huán)境、社會(huì)文化價(jià)值。如果沒(méi)有這樣全面的效用認(rèn)識(shí)，在無(wú)居民海島的利用和管理上只能偏廢。效用認(rèn)識(shí)不足直接導(dǎo)致配置觀念的缺失。沒(méi)有全面的效用觀念，結(jié)果就是對(duì)無(wú)居民海島的財(cái)產(chǎn)屬性認(rèn)識(shí)不足，在市場(chǎng)交易中無(wú)法對(duì)無(wú)居民海島這一交易客體做出合理的價(jià)值評(píng)估，擾亂經(jīng)濟(jì)主體的交易決策，導(dǎo)致市場(chǎng)弱化。對(duì)無(wú)居民海島資源效用認(rèn)識(shí)不科學(xué)以及配置觀念的缺失，勢(shì)必導(dǎo)致無(wú)居民海島利用和管理活動(dòng)中存在不少問(wèn)題。

2．南海無(wú)居民海島基礎(chǔ)設(shè)施差、資源開(kāi)發(fā)成本高、風(fēng)險(xiǎn)大、融資難

總體而言，我國(guó)無(wú)居民海島基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)十分落后。一方面，基于氣候、生態(tài)等自然環(huán)境因素、基礎(chǔ)設(shè)施因素和資金因素，增加了無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)的難度，開(kāi)發(fā)成本與一般的島嶼相比，要高出1 ～2 倍，投資額大且每年都需要支付巨額維護(hù)金、開(kāi)發(fā)周期長(zhǎng)、回報(bào)率低，從沿海各地二三十年間的嘗試看，海島投資動(dòng)輒花費(fèi)千萬(wàn)元，而多數(shù)收效并不理想［9］，這也是導(dǎo)致無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用遲緩的原因;另一方面，南海無(wú)居民海島特別是西南中沙群島，更多地涉及主權(quán)、國(guó)防安全等國(guó)家核心利益，開(kāi)發(fā)無(wú)居民海島不僅要控制自然風(fēng)險(xiǎn)、還需承受政治風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)控制成本也相應(yīng)增加了。此外，雖然相關(guān)法規(guī)規(guī)定了無(wú)居民海島使用權(quán)可以抵押融資，但由于南海無(wú)居民海島基礎(chǔ)設(shè)施差、開(kāi)發(fā)成本高、風(fēng)險(xiǎn)大，為降低融資風(fēng)險(xiǎn)，保障資金的安全性，無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)融資受到金融企業(yè)的嚴(yán)格限制，特別是中小資本更難融資介入到無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)中。

3．立法位階低、無(wú)居民海島使用權(quán)權(quán)利客體和性質(zhì)不明確、導(dǎo)致權(quán)利不穩(wěn)定

從立法理論層面看，無(wú)居民海島資源配置實(shí)質(zhì)是無(wú)居民海島財(cái)產(chǎn)權(quán)法律配置，財(cái)產(chǎn)權(quán)屬于一國(guó)民事基本法律制度的內(nèi)容。根據(jù)《立法法》規(guī)定，民事基本法律制度屬于我國(guó)的法律保留事項(xiàng)⑧參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)立法法》第8 條的規(guī)定。。缺乏全國(guó)統(tǒng)一的專(zhuān)門(mén)法律不利于無(wú)居民海島利用和管理社會(huì)關(guān)系的調(diào)整。從現(xiàn)實(shí)需要看，法律來(lái)源于生活，是社會(huì)生活、物質(zhì)基礎(chǔ)最基本的反映。沿海省份均擁有豐富的無(wú)居民海島資源，開(kāi)發(fā)利用無(wú)居民海島依據(jù)各自地方性法規(guī)不利于全國(guó)海島資源的綜合管理，且與法律的普遍性特征相悖。鑒于此，應(yīng)制定《無(wú)居民海島法》這樣的專(zhuān)門(mén)立法，再準(zhǔn)用一般民法或行政法，才能符合《立法法》規(guī)定和滿(mǎn)足無(wú)居民海島利用與管理之需要。遺憾的是，目前我國(guó)還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的無(wú)居民海島立法，有關(guān)無(wú)居民海島的規(guī)定主要體現(xiàn)在《海島保護(hù)法》和各地關(guān)于無(wú)居民海島利用與管理的地方性法規(guī)以及國(guó)家海洋局、財(cái)政部等部門(mén)規(guī)范性文件。全國(guó)性的規(guī)章主要包括國(guó)家海洋局2003年《無(wú)居民海島保護(hù)和利用管理規(guī)定》以及相關(guān)各部委對(duì)無(wú)居民海島測(cè)量、登記、使用金征收等的程序性規(guī)定，立法位階偏低。就地方性立法而言，沿海的廈門(mén)市、寧波市于2004年、青島市于2008年出臺(tái)了有關(guān)無(wú)居民海島的地方性規(guī)章，2013年頒行的《浙江省無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用管理辦法》是我國(guó)首個(gè)針對(duì)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用的省級(jí)政府規(guī)章，南海區(qū)各省、自治區(qū)，有較多關(guān)于無(wú)居民海島規(guī)劃及無(wú)居民海島使用權(quán)取得的程序性規(guī)定，但并未出臺(tái)相應(yīng)的無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)與管理方面的綜合型地方性法規(guī)或省級(jí)政府規(guī)章，立法方面與其他沿海省市相比，較為落后。

從立法內(nèi)容上看，現(xiàn)有法律法規(guī)未明確無(wú)居民海島使用權(quán)的客體和性質(zhì)。《海島保護(hù)法》規(guī)定了無(wú)居民海島的申請(qǐng)審批、使用金征收等問(wèn)題，58 個(gè)法律條文里未見(jiàn)“無(wú)居民海島使用權(quán)”字樣，具體條文中更多的是規(guī)劃、保護(hù)等內(nèi)容。雖然國(guó)家海洋局等部門(mén)規(guī)章中能見(jiàn)“無(wú)居民海島使用權(quán)”的字眼，并對(duì)無(wú)居民海島使用金的征收、使用權(quán)登記等作出了具體規(guī)定，但均未對(duì)無(wú)居民海島使用權(quán)的具體含義有實(shí)質(zhì)性的界定?！段餀?quán)法》中更未見(jiàn)無(wú)居民海島使用權(quán)的蹤影，嚴(yán)格遵循“物權(quán)法定主義”，現(xiàn)階段認(rèn)為無(wú)居民海島使用權(quán)是一項(xiàng)物權(quán)還缺乏法律依據(jù)。無(wú)居民海島使用權(quán)的權(quán)利客體范圍、權(quán)利性質(zhì)的模糊，可能導(dǎo)致權(quán)利內(nèi)容的模糊從而使得無(wú)居民海島使用權(quán)人所取得的權(quán)利不穩(wěn)定。同時(shí)，政府作為無(wú)居民海島所有權(quán)人和管理者的雙重身份，由于不能正確定位，導(dǎo)致政府與民爭(zhēng)利的情況時(shí)有發(fā)生。例如，臺(tái)商陳明哲在海南開(kāi)發(fā)“西島海上游樂(lè)世界”一例，顯現(xiàn)了無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)過(guò)程中由于權(quán)利性質(zhì)、權(quán)利客體的不明確給當(dāng)事人帶來(lái)的損失，海島開(kāi)發(fā)主體的合法權(quán)益難以維護(hù)⑨1999年7月28日，經(jīng)過(guò)三亞市有關(guān)部門(mén)的層層審批，八里海公司與西島居委會(huì)以聯(lián)營(yíng)、租賃土地的方式興建“西島海上游樂(lè)世界”。2002年12月23日，三亞市政府與北京同德投資控股有限公司簽訂了合作開(kāi)發(fā)西島的協(xié)議，協(xié)議規(guī)定三亞市與同德公司各出資5 000萬(wàn)元共同成立西島旅游開(kāi)發(fā)有限公司。對(duì)此，《海南特區(qū)報(bào)》的一篇文章報(bào)道:“三亞市政府有關(guān)部門(mén)給陳明哲的批文同樣可以批了再?gòu)U:2002年三亞市發(fā)展計(jì)劃局批文(三計(jì)投(2002)144 號(hào))同意陳明哲的八里海公司投資8 000 萬(wàn)元在珍珠港西側(cè)興建西島旅游碼頭;而到了2003年6月10日，該局卻批復(fù)同意西島旅游開(kāi)發(fā)有限公司興建西島和肖旗港碼頭項(xiàng)目，批準(zhǔn)同意的同時(shí)廢止了該局為陳明哲作出的‘三計(jì)投(2002)144 號(hào)文件’……”。參見(jiàn)《海南特區(qū)報(bào):西島海上游樂(lè)世界緣何沒(méi)落》，http://new．0898． net/2005/01/04/151048．html。。

4．政府扶持力度不夠

無(wú)居民海島的利用從產(chǎn)業(yè)角度看，由于環(huán)境影響大，回報(bào)見(jiàn)效慢，屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，需要政府結(jié)合海島自然環(huán)境在海上安全、海上交通等方面予以保護(hù)，市場(chǎng)的形成與發(fā)展較之一般產(chǎn)業(yè)對(duì)政府依賴(lài)性更大。長(zhǎng)期以來(lái)(即使《海島保護(hù)法》頒布以后)，在中國(guó)最大的邊緣海上，無(wú)居民海島的有序民用開(kāi)發(fā)幾乎是沒(méi)有的。這與政府的扶持力度欠缺存在緊密聯(lián)系，突出表現(xiàn)在南海無(wú)居民海島基礎(chǔ)設(shè)施落后上。

國(guó)家限制性的投資政策削弱了海島經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力［10］，同時(shí)也遲滯了海島基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，受“備戰(zhàn)”思維影響，國(guó)家對(duì)海島基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入很少。改革開(kāi)放后，在其他地方紛紛出臺(tái)吸引投資，特別是外資投入的優(yōu)惠政策的同時(shí)，出于國(guó)防安全等方面的考慮，國(guó)家嚴(yán)控外商開(kāi)發(fā)利用無(wú)居民海島的市場(chǎng)準(zhǔn)入，使得無(wú)居民海島基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與鄰近大陸地區(qū)的差異加劇。建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施是政府提供社會(huì)公共物品職責(zé)所系，其追求的是社會(huì)效益而非經(jīng)濟(jì)效益。對(duì)于逐利的經(jīng)濟(jì)人來(lái)說(shuō)，單純追求社會(huì)效益很不理性，因而只有政府可以保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。遺憾的是，目前政府在無(wú)居民海島基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面投入欠缺。即使《海島保護(hù)法》頒布后，國(guó)家海洋局發(fā)布的《無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用具體方案編制辦法》仍要求用島申請(qǐng)人就海島淡水供應(yīng)、電力及能源、交通運(yùn)輸?shù)扔枰员ＷC。這樣做無(wú)異于將政府的義務(wù)轉(zhuǎn)嫁到經(jīng)濟(jì)主體上，損害政府形象且不利于基礎(chǔ)設(shè)施事業(yè)。改變這種現(xiàn)狀，需要政府加大扶持、加大資金投入。此外，在海島基本信息以及海島開(kāi)發(fā)市場(chǎng)信息方面，政府沒(méi)有發(fā)揮較好的作用，目前南海無(wú)居民海島有償使用制度尚未充分建立;在海島產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，未見(jiàn)政府結(jié)合南海無(wú)居民海島的自身特色提供科學(xué)的產(chǎn)業(yè)政策，目前海島產(chǎn)業(yè)仍簡(jiǎn)單且單一。

三、破解南海無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用困境的出路

針對(duì)上文提出的我國(guó)南海無(wú)居民海島在開(kāi)發(fā)利用中的困境和原因分析，筆者以為應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面入手破解南海無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用的困境。

(一)科學(xué)認(rèn)識(shí)南海無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用的意義及其特殊要求

1．南海無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用的意義

如前所述，南海無(wú)居民海島具有重要的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，對(duì)南海無(wú)居民海島有效開(kāi)發(fā)利用，構(gòu)建科學(xué)的開(kāi)發(fā)利用制度和管理、市場(chǎng)服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)南海無(wú)居民海島資源的合理、高效配置，對(duì)促進(jìn)沿南海各省、自治區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和壯大我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)具有重大的經(jīng)濟(jì)意義。南海無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用和管理關(guān)系到重大海洋經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)也與南海主權(quán)問(wèn)題密不可分。2009年以來(lái)，南海問(wèn)題持續(xù)升溫，南海周邊主權(quán)爭(zhēng)端國(guó)競(jìng)相爭(zhēng)奪南海油氣和其他海洋資源，有關(guān)國(guó)家之間圍繞島嶼主權(quán)歸屬和海域劃界問(wèn)題所展開(kāi)的交鋒日趨激烈［11］。越南目前占領(lǐng)了南沙29 個(gè)島礁、菲律賓占領(lǐng)7 個(gè)，直接原因在于對(duì)南海一些無(wú)居民海島，我國(guó)長(zhǎng)期缺乏有效的利用和管理，使周邊爭(zhēng)端國(guó)有機(jī)可乘，不斷強(qiáng)化實(shí)質(zhì)性的占領(lǐng)，嚴(yán)重?fù)p害了我國(guó)的主權(quán)。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)與維權(quán)和保護(hù)并不矛盾，而是相輔相成，當(dāng)面對(duì)嚴(yán)峻復(fù)雜的南海主權(quán)爭(zhēng)議的形勢(shì)，應(yīng)當(dāng)建立起以開(kāi)發(fā)促維權(quán)，以開(kāi)發(fā)促保護(hù)的戰(zhàn)略新觀念，對(duì)南海無(wú)居民海島進(jìn)行有序開(kāi)發(fā)利用和實(shí)際管控，將有助于我國(guó)實(shí)現(xiàn)守邊護(hù)防、彰顯主權(quán)的目的。因此，在實(shí)現(xiàn)主權(quán)、國(guó)防、軍事等功能的基礎(chǔ)上，促進(jìn)南海無(wú)居民海島的合理開(kāi)發(fā)利用具有深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。2012年黨的十八大報(bào)告中明確提出“提高海洋資源開(kāi)發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”⑩參見(jiàn)《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗》(胡錦濤在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告)第八部分。。因此，對(duì)南海可利用無(wú)居民海島進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用既是建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的需要，也是實(shí)施我國(guó)海洋戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)。

2．南海無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用的特殊要求

首先，南海無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用不能以經(jīng)濟(jì)利益最大化為基點(diǎn)。值得注意的是，在對(duì)南海無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用的過(guò)程中，不能僅將南海無(wú)居民海島視為國(guó)家所有和開(kāi)發(fā)利用者享有利益的財(cái)產(chǎn)，其不僅能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，還具有生態(tài)、國(guó)防安全、科研等公益價(jià)值，特別是對(duì)一些特殊用途的無(wú)居民海島，經(jīng)濟(jì)價(jià)值次于公益價(jià)值。即使對(duì)于經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)利用無(wú)居民海島，也不能唯經(jīng)濟(jì)效益獨(dú)取，在使用權(quán)的確定上也應(yīng)當(dāng)突出公益與限制性并加強(qiáng)管理和控制［12］。生態(tài)的脆弱和地理空間的相對(duì)封閉，也使得南海無(wú)居民海島沒(méi)有追求最大經(jīng)濟(jì)利益的客觀條件。整體性的資源開(kāi)發(fā)更要注重結(jié)構(gòu)合理，無(wú)居民海島有著土地、礦產(chǎn)等眾多資源要素，無(wú)居民海島的整體利用不是對(duì)島上每一種資源要素不論主次的全部加以利用、分別管理，而應(yīng)在整體保護(hù)基礎(chǔ)上的重點(diǎn)利用、整體管理。

其次，需要政府積極參與市場(chǎng)培育。無(wú)居民海島的利用正成為海洋經(jīng)濟(jì)的熱點(diǎn)，市場(chǎng)潛力巨大，然而它在快速發(fā)展的同時(shí)存在著利用者對(duì)海島保護(hù)不力造成生態(tài)破壞、市場(chǎng)潛力大而實(shí)際規(guī)模小、經(jīng)濟(jì)單一(基本上是漁業(yè))等問(wèn)題。由于海島基礎(chǔ)條件落后與法律規(guī)制發(fā)展緩慢等原因，一方面，豐富的資源優(yōu)勢(shì)得不到合理利用和有效配置，無(wú)法轉(zhuǎn)化為商品，制約了資源配置效率;另一方面，公共利益色彩也在一定程度上扼殺了資源市場(chǎng)的發(fā)展。因此，無(wú)居民海島的利用與管理需要政府積極參與市場(chǎng)培育。

(二)完善立法，明確無(wú)居民海島使用權(quán)的客體和性質(zhì)

我國(guó)應(yīng)當(dāng)制定無(wú)居民海島方面的專(zhuān)門(mén)立法，提高立法的位階，沿南海各省區(qū)也應(yīng)當(dāng)積極制定有關(guān)無(wú)居民海島利用和管理的綜合性法規(guī)，以保障法律適用的統(tǒng)一性和確定性。無(wú)居民海島的專(zhuān)門(mén)立法主要應(yīng)包括無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用、管理和保護(hù)的基本原則，無(wú)居民海島規(guī)劃，無(wú)居民海島資源開(kāi)發(fā)利用，無(wú)居民海島的保護(hù)，無(wú)居民海島資源配置、監(jiān)督檢查及法律責(zé)任等內(nèi)容，具體條文設(shè)計(jì)中，應(yīng)當(dāng)明確無(wú)居民海島使用權(quán)的申請(qǐng)主體、權(quán)利的取得方式、權(quán)利客體、權(quán)利性質(zhì)、權(quán)利內(nèi)容、權(quán)利期限及其限制等。

對(duì)無(wú)居民海島使用權(quán)的客體和性質(zhì)，學(xué)界有較為廣泛的探討，學(xué)者們大多認(rèn)為無(wú)居民海島使用權(quán)是以整體無(wú)居民海島資源作為客體，這樣有利于無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)［13］。無(wú)居民海島使用權(quán)是一系列權(quán)利的集合，如取水權(quán)、島上土地使用權(quán)、海域使用權(quán)、林權(quán)和漁業(yè)權(quán)等，是一種非典型用益物權(quán)［14］。無(wú)居民海島使用權(quán)是一種新型獨(dú)立用益物權(quán)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)無(wú)居民海島立法建立其物權(quán)制度規(guī)則［15］。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將無(wú)居民海島使用權(quán)物權(quán)化，其客體為整個(gè)無(wú)居民海島。首先，無(wú)居民海島從物的屬性來(lái)說(shuō)屬于事實(shí)上的集合物。無(wú)居民海島的資源構(gòu)成因素包括淡水資源(有的無(wú)居民海島具有淡水資源)、土地資源、生物資源、礦產(chǎn)資源等，所有這些資源要素共同構(gòu)成了無(wú)居民海島自然資源，其不能視同于土地、海域等，應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立性;無(wú)居民海島位置固定，具有特定性這一法律上物的屬性。民法學(xué)者歸納集合物作為物權(quán)客體的原則為:具有相當(dāng)程度之特定性與獨(dú)立性;適當(dāng)之公示方法;交易上之實(shí)益即非常需求［16］。無(wú)居民海島作為一個(gè)整體能滿(mǎn)足此要求。其次，目前，相關(guān)行政規(guī)范性文件已經(jīng)確立了無(wú)居民海島有償使用、登記制度，為無(wú)居民海島使用權(quán)的物權(quán)規(guī)范化奠定了立法基礎(chǔ)。實(shí)踐中，已有相關(guān)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)主體取得無(wú)居民海島使用權(quán)證書(shū)為物權(quán)化提供了經(jīng)驗(yàn)支撐［17］。因此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)提高無(wú)居民海島立法的位階，滿(mǎn)足物權(quán)法定原則的要求將無(wú)居民海島使用權(quán)用益物權(quán)化，明確其物權(quán)性質(zhì)。物權(quán)具有絕對(duì)性和排他性，排斥他人非法干涉，對(duì)無(wú)居民海島使用權(quán)人而言，明確無(wú)居民海島使用權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)可以使得權(quán)利更穩(wěn)定，權(quán)利的預(yù)期更明確，投入資金更放心。用益物權(quán)作為一項(xiàng)限定物權(quán)，對(duì)所有權(quán)加以限制，所有權(quán)人不得隨意變更權(quán)利內(nèi)容，不得在同一物上設(shè)立內(nèi)容不相容的兩項(xiàng)物權(quán)，政府代表國(guó)家行使無(wú)居民海島所有權(quán)的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)做到尊重他人的物權(quán)，不與民爭(zhēng)利。同時(shí)，通過(guò)對(duì)經(jīng)營(yíng)性無(wú)居民海島實(shí)行有償使用制度以實(shí)現(xiàn)所有權(quán)人和他物權(quán)人的利益平衡。

(三)加強(qiáng)南海無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用的政府扶持力度

南海無(wú)居民海島資源的開(kāi)發(fā)利用不僅于沿南海各省區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)有益，更有助于國(guó)家在南海主權(quán)的實(shí)現(xiàn)與維護(hù)。南海無(wú)居民海島資源的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，需要各級(jí)政府，特別是中央與省級(jí)政府加大扶持力度以保證在維護(hù)國(guó)家主權(quán)的前提下實(shí)現(xiàn)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益。

1．加強(qiáng)南海無(wú)居民海島基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

南海無(wú)居民海島基礎(chǔ)設(shè)施是進(jìn)駐海島的單位和個(gè)人開(kāi)展資源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，是政府維護(hù)南海主權(quán)權(quán)益、實(shí)施無(wú)居民海島管理的物質(zhì)保障。當(dāng)前，在南海無(wú)居民海島資源在尚未有序利用情形下，建設(shè)設(shè)施建設(shè)應(yīng)以吸引投資、培育市場(chǎng)為主要目標(biāo)。

(1)完善南海無(wú)居民海島基礎(chǔ)設(shè)施的主體

明確各級(jí)政府是完善南海無(wú)居民海島基礎(chǔ)設(shè)施的唯一主體。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講，由于基礎(chǔ)設(shè)施的公共屬性，即在消費(fèi)中既無(wú)排他性又無(wú)競(jìng)爭(zhēng)性，也就是說(shuō)，不能阻止人們使用一種公共物品，而且，一個(gè)人享用一種公共物品并不減少另一個(gè)人對(duì)他的使用［18］;公共物品還具有效用的不可分性，既不能將其分割為若干部分分別歸屬，也不能按照誰(shuí)付款誰(shuí)受益的原則而限定使用者，其效用的分享、收益與消費(fèi)為整個(gè)社會(huì)成員共享，所以，如果由市場(chǎng)提供必然導(dǎo)致效率低下，在無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)的初期，基礎(chǔ)設(shè)施的提供必須由政府完成。從政府職能角度出發(fā)，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施以保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活正常運(yùn)轉(zhuǎn)是政府公共事務(wù)管理和服務(wù)職能的具體體現(xiàn)［19］64－65。當(dāng)然，為確?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)富有效率?？稍谡鲗?dǎo)基礎(chǔ)上靈活運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制。但具體到南海無(wú)居民海島，特別是邊遠(yuǎn)無(wú)居民海島，這種輔助性的市場(chǎng)機(jī)制也是不適合的。因?yàn)槟虾o(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)利用在實(shí)現(xiàn)資源經(jīng)濟(jì)利益外，更重要的是維護(hù)南海主權(quán)、實(shí)現(xiàn)領(lǐng)土完整。運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制可能會(huì)對(duì)海島國(guó)防安全、經(jīng)濟(jì)安全等構(gòu)成不確定的威脅。從這個(gè)意義上說(shuō)，南海無(wú)居民海島基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)同時(shí)又是政府國(guó)防職能的具體內(nèi)容。

(2)完善南海無(wú)居民海島基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的對(duì)策

南海無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)在彰顯資源價(jià)值的同時(shí)也是維護(hù)國(guó)家利益的重要手段，其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要各級(jí)政府加大政策扶持，在策略和具體措施上需要講求科學(xué)性和時(shí)效性。首先，南海無(wú)居民海島基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的策略方面，近岸和邊遠(yuǎn)無(wú)居民海島有別。邊遠(yuǎn)無(wú)居民海島遠(yuǎn)離大陸，受交通條件限制，海島利用的后勤保障極其不利。以海南省三沙市為例，從邊遠(yuǎn)無(wú)居民海島資源開(kāi)發(fā)效率角度出發(fā)，需要在西南中沙群島建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施完備的后勤補(bǔ)給基地，以保障海島的有序利用。后勤補(bǔ)給基地是邊遠(yuǎn)無(wú)居民海島利用的物質(zhì)保障，是無(wú)居民海島發(fā)展海島旅游業(yè)的休憩、娛樂(lè)設(shè)施場(chǎng)所，是漁業(yè)活動(dòng)的產(chǎn)品中轉(zhuǎn)地和倉(cāng)庫(kù)?據(jù)悉，為發(fā)展遠(yuǎn)洋捕撈，海南將建西南中沙漁業(yè)補(bǔ)給基地，初步選址在西沙永興島。，是礦業(yè)開(kāi)發(fā)的后方基地。因此，作為后勤補(bǔ)給基地的無(wú)居民海島應(yīng)當(dāng)具備相當(dāng)于陸地的基建設(shè)施。同時(shí)，這樣的無(wú)居民海島由于生產(chǎn)活動(dòng)相對(duì)集中，人流較大，應(yīng)逐步向有居民海島轉(zhuǎn)變。一般性無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)利用，系根據(jù)用島人的申請(qǐng)，在政府審批下從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。受海島地域狹小，生態(tài)環(huán)境脆弱等條件限制，單島的整體性開(kāi)發(fā)模式較為單一，有的只適合進(jìn)行漁業(yè)活動(dòng)，有的適合發(fā)展海島觀光和旅游，有的適合礦業(yè)活動(dòng)……因此，一般性海島應(yīng)根據(jù)自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其規(guī)模應(yīng)小于補(bǔ)給基地。其次，要完善南海無(wú)居民海島基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的具體措施。南海無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)不僅有益于南海各省區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更有益于國(guó)防建設(shè)。鑒于此，筆者以為，要加大南海無(wú)居民海島建設(shè)資金投入力度，提高中央財(cái)政性建設(shè)資金用于海島建設(shè)的比例;國(guó)家在制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和政策及安排專(zhuān)項(xiàng)資金時(shí)，要充分體現(xiàn)對(duì)南海無(wú)居民海島的支持;中央和地方要逐步加大對(duì)南海無(wú)居民海島交通、淡水、能源和通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的投入;國(guó)家政策性銀行貸款、國(guó)際金融組織和外國(guó)政府優(yōu)惠貸款，優(yōu)先安排南海無(wú)居民海島建設(shè)項(xiàng)目。

2．加強(qiáng)南海無(wú)居民海島的旅游產(chǎn)業(yè)扶持

南海無(wú)居民海島發(fā)展旅游業(yè)同時(shí)具備政策和資源優(yōu)勢(shì)，如前所述，政策方面，南海無(wú)居民海島首批開(kāi)發(fā)名錄中，旅游娛樂(lè)用島占大部分，資源方面，南海無(wú)居民海島數(shù)量眾多且分布廣泛、海洋性氣候突出、地貌類(lèi)型多樣，適合發(fā)展旅游業(yè)。在這雙重優(yōu)勢(shì)下，更需要政府加強(qiáng)對(duì)海島旅游的產(chǎn)業(yè)扶持，突出海島特色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)海島經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(1)編制南海無(wú)居民海島旅游發(fā)展規(guī)劃，發(fā)展特色旅游

如前所述，國(guó)家和省級(jí)政府編制海島規(guī)劃，發(fā)布可開(kāi)發(fā)利用的旅游型海島名錄，沿南?？h級(jí)人民政府也組織編制可利用無(wú)居民海島的保護(hù)與利用規(guī)劃。目前尚未見(jiàn)就某一個(gè)產(chǎn)業(yè)制定海島規(guī)劃。南海無(wú)居民海島由于特殊的戰(zhàn)略地位，結(jié)合海南國(guó)際旅游島建設(shè)背景，加強(qiáng)旅游產(chǎn)業(yè)的扶持必須制定專(zhuān)門(mén)的南海無(wú)居民海島旅游發(fā)展規(guī)劃，以保障南海特色旅游的健康發(fā)展。南海無(wú)居民海島旅游發(fā)展規(guī)劃必須以海島保護(hù)規(guī)劃為基礎(chǔ)，堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)要求，合理布局，提升海島旅游層次，依據(jù)資源優(yōu)勢(shì)，減少重復(fù)建設(shè)，創(chuàng)建一批有規(guī)模且有特色的無(wú)居民海島或島群旅游區(qū)，確保無(wú)居民海島旅游開(kāi)發(fā)有章可循，和諧發(fā)展。

(2)加強(qiáng)南海無(wú)居民海島旅游資源開(kāi)發(fā)國(guó)際合作

當(dāng)前南海無(wú)居民海島旅游開(kāi)發(fā)的障礙不僅來(lái)自經(jīng)濟(jì)方面，還包括政治方面，容易與周邊國(guó)家掀起主權(quán)爭(zhēng)議從而影響投資及游客的安全。在我國(guó)致力于開(kāi)發(fā)南海旅游發(fā)展無(wú)居民島嶼旅游時(shí)，遭到了越南、菲律賓等國(guó)的抗議?越南外交部2010年1月5日譴責(zé)中國(guó)在西沙群島上發(fā)展旅游業(yè)計(jì)劃是“侵犯了越南主權(quán)”。菲律賓軍方則在2008年就表示將協(xié)助游客前往與我國(guó)存在主權(quán)爭(zhēng)議的中業(yè)島觀光，享受白色的沙灘和清澈的海水。。其實(shí)旅游開(kāi)發(fā)與那些單純依靠消耗資源的營(yíng)利方式存在一個(gè)重要的區(qū)別:不是以資源的消耗為基礎(chǔ)，其營(yíng)利水平的高低還有賴(lài)于游客的規(guī)模及其消費(fèi)水平。旅游區(qū)到訪(fǎng)的游客越多，消費(fèi)水平越高，那么所獲的利潤(rùn)就會(huì)更多。中國(guó)龐大的游客資源及其逐漸提高的消費(fèi)水平，使得中國(guó)游客本身成為世界許多國(guó)家爭(zhēng)先恐后爭(zhēng)奪的資源。南海周邊國(guó)家如果愿意拋開(kāi)主權(quán)爭(zhēng)議，與中國(guó)在無(wú)居民海島旅游方面進(jìn)行合作，將會(huì)給他們帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)各國(guó)人民和平友愛(ài)地交流與合作，將大大改善南海的緊張局勢(shì)，利于各個(gè)國(guó)家國(guó)內(nèi)的穩(wěn)定與繁榮。

3．政府提供財(cái)稅優(yōu)惠政策

南海無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)利用需要政府提供財(cái)稅優(yōu)惠，以鼓勵(lì)南海無(wú)居民海島旅游、漁業(yè)等符合海島生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，市場(chǎng)機(jī)制對(duì)外部效應(yīng)的糾正失靈時(shí)，政府應(yīng)該充分發(fā)揮作用，積極干預(yù)，減少效率損失，實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，稅收減免和財(cái)政補(bǔ)貼是鼓勵(lì)正外部效應(yīng)的重要措施［19］203。在堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、有序利用的前提下，開(kāi)發(fā)利用南海無(wú)居民海島在獲取經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)也有利于國(guó)家主權(quán)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，整體上是具有正外部性的。因此，向南海無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)利用提供財(cái)稅優(yōu)惠是有理論基礎(chǔ)的。具體而言，財(cái)稅優(yōu)惠包括稅收減免和財(cái)政補(bǔ)貼兩個(gè)方面。稅收減免主要指政府對(duì)于具有正外部效應(yīng)的生產(chǎn)者給予一定的稅收優(yōu)惠，例如，對(duì)旅游、漁業(yè)、交通、通訊、淡水能源及其他符合海島生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求的企業(yè)，可以降低增值稅和企業(yè)所得稅稅率。財(cái)政補(bǔ)貼主要指在存在正外部效應(yīng)情況下，為了擴(kuò)大實(shí)際產(chǎn)品的供給或消費(fèi)量，政府可以向企業(yè)或個(gè)人提供一定的財(cái)政補(bǔ)貼，例如為鼓勵(lì)人們進(jìn)行海島開(kāi)發(fā)而進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼;為有利于海島利用的海水凈化技術(shù)的提高而進(jìn)行的科技補(bǔ)貼，等等。

［1］小島危機(jī)［EB/OL］．［2011－05－11］．http://discover．news．163．com/special/islandcrisis/．

［2］石?，?，黃厚衡，洪海凌．海南省無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀及管理對(duì)策淺析［J］． 海洋開(kāi)發(fā)與管理，2013(6):59－64．

［3］全國(guó)首例開(kāi)發(fā)利用無(wú)人居住海島《洲仔島開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)方案》通過(guò)專(zhuān)家評(píng)審［EB/OL］． ［2013－10－27］． http://wanning． hainan．gov．cn/wngov/wnnykj110/dt110/200404/t20040427_35760．html．

［4］鄧韶勇，陳甲勇．海南東鑼西鼓單島保護(hù)和利用規(guī)劃通過(guò)評(píng)審［N］．中國(guó)海洋報(bào)，2011－09－27(A3)．

［5］曹斯．廣東對(duì)無(wú)居民海島進(jìn)行可持續(xù)開(kāi)發(fā)［EB/OL］．［2013－01－24］．http://ocean．china．com．cn/．

［6］廣東將試點(diǎn)出讓無(wú)居民海島使用權(quán) 市民可當(dāng)島主［EB/OL］． ［2014－03－05］．http://news．qq．com/a/20140305/004048．htm．

［7］羅暘． 廣西出臺(tái)文件掃清購(gòu)島障礙 買(mǎi)座海島當(dāng)島主你行的［EB/OL］．［2014－06－04］． http://news． gxnews． com． cn/staticpages/20140604/newgx538e591e－10427026．shtml．

［8］郭院．海島法律制度比較研究［M］．北京:中國(guó)海洋大學(xué)出版社，2006:7．

［9］買(mǎi)島易，建島難［EB/OL］．［2011－08－16］．http://discovery．163．com/special/unbewohnteinsel/．

［10］王忠．國(guó)家推進(jìn)海島經(jīng)濟(jì)建設(shè)政策分析［J］．太平洋學(xué)報(bào)，2003(4):90．

［11］李國(guó)強(qiáng)．從維護(hù)海洋權(quán)益看建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的緊迫性［N］．中國(guó)海洋報(bào)，2014－09－09(A3)．

［12］趙紅梅．無(wú)居民海島使用權(quán)的法律屬性［N］．中國(guó)海洋報(bào)，2010－03－19(002)．

［13］周珂，譚柏平．論我國(guó)海島的保護(hù)與管理——以海島立法完善為視角［J］．中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2008(1):38．

［14］劉登山．無(wú)居民海島使用權(quán)制度研究［D］．長(zhǎng)春:吉林大學(xué)法學(xué)院，2010．

［15］周學(xué)鋒．無(wú)居民海島物權(quán)制度探析［J］．浙江海洋學(xué)院學(xué)報(bào):人文社會(huì)科學(xué)版，2010(4):1－5．

［16］謝在全．民法物權(quán)論:上冊(cè)［M］．北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2011:14．

［17］中國(guó)首個(gè)無(wú)人島旦門(mén)山島“花落”浙商［EB/OL］． ［2011－11－09］．http://www．eeo．com．cn/2011/1109/215353．shtml．

［18］曼昆．經(jīng)濟(jì)學(xué)原理——微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)分冊(cè)［M］．第4 版．北京:北京大學(xué)出版社，2006:220．

［19］曹聞民．政府職能論?［M］．北京:人民出版社，2008．