齊樹潔 丁啟明

（廈門大學(xué)法學(xué)院，福建廈門361005）

完善我國(guó)行政裁決制度的思考

齊樹潔 丁啟明

（廈門大學(xué)法學(xué)院，福建廈門361005）

基于對(duì)司法中心主義的反思及司法危機(jī)的倒逼，當(dāng)今西方法治發(fā)達(dá)國(guó)家不斷完善多元化糾紛解決機(jī)制。其中，行政裁決以其主體專門、裁決專業(yè)、程序簡(jiǎn)化、裁判高效的優(yōu)勢(shì)，在糾紛解決方面發(fā)揮著重要的補(bǔ)充作用。目前我國(guó)行政裁決制度存在適用范圍縮減、程序不規(guī)范、救濟(jì)方式尚未系統(tǒng)化等問(wèn)題。為健全我國(guó)行政裁決制度，完善社會(huì)矛盾預(yù)防化解機(jī)制，上述問(wèn)題亟待解決。美國(guó)的委任司法制度、英國(guó)的行政裁判所制度、日本的行政爭(zhēng)訟制度對(duì)我國(guó)行政裁決的完善具有借鑒意義。

行政裁決；多元化糾紛解決機(jī)制；司法改革

綜觀現(xiàn)代法治進(jìn)程，社會(huì)沖突的復(fù)雜性推動(dòng)著糾紛解決機(jī)制的變更，不同特征的糾紛需要多樣的糾紛解決手段。面對(duì)大量專業(yè)性較強(qiáng)、與行政管理密切相關(guān)的糾紛，傳統(tǒng)的審判方式顯得力不從心，司法資源的有限性進(jìn)一步凸顯。為確保這些爭(zhēng)端得到公平、快速、經(jīng)濟(jì)的解決，裁判主體需要具備專門知識(shí)和行政經(jīng)驗(yàn)，而這正是普通法官所欠缺的。美國(guó)、英國(guó)、日本等國(guó)的司法實(shí)踐證明，行政裁決是一種行之有效的替代性糾紛解決方式，能夠有效地彌補(bǔ)司法資源的不足，緩解、分擔(dān)審判機(jī)關(guān)的壓力，降低糾紛解決的成本，起到及時(shí)調(diào)整社會(huì)關(guān)系的重要作用。

2014年10月，中共中央十八屆四中全會(huì)作出的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出，要“健全行政裁決制度，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)解決同行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛功能”。這是健全我國(guó)社會(huì)矛盾預(yù)防化解機(jī)制的一項(xiàng)重要決策，對(duì)于新形勢(shì)下化解民間糾紛、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要的指導(dǎo)意義。2015年2月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014—2018）》。該文件指出，要“健全多元化糾紛解決機(jī)制。繼續(xù)推進(jìn)調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議等糾紛解決機(jī)制與訴訟的有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)，引導(dǎo)當(dāng)事人選擇適當(dāng)?shù)募m紛解決方式，推動(dòng)在征地拆遷、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、交通事故、物業(yè)管理、保險(xiǎn)糾紛等領(lǐng)域加強(qiáng)行業(yè)性、專業(yè)性糾紛解決組織建設(shè)，推動(dòng)仲裁制度和行政裁決制度的完善”①2014年，我國(guó)各級(jí)法院受理一審民事案件522.8萬(wàn)件，同比上升5.7%，受理一審商事案件278.2萬(wàn)件，同比上升8.5%。其中，受理知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件11萬(wàn)件，同比上升10%。民事案件受案量連續(xù)10年上升，法院承受巨大的審判壓力。參見周強(qiáng).最高人民法院工作報(bào)告［N］.人民法院報(bào)，2015－3－21（1）.。在此背景下，行政裁決的制度價(jià)值已經(jīng)逐漸得到關(guān)注與重視。

一、行政裁決制度何以必要

（一）行政裁決的含義與特征

依通說(shuō)，行政裁決是指行政機(jī)關(guān)依照法律的授權(quán)，對(duì)當(dāng)事人之間發(fā)生的、與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛進(jìn)行審查，并作出裁決的行政行為［1］。這是一種依申請(qǐng)而進(jìn)行的居間裁判。與行政執(zhí)法活動(dòng)相比，行政裁決更重視公正的價(jià)值取向，而相較于司法活動(dòng)，行政裁決又擁有絕對(duì)的效率優(yōu)勢(shì)，更加切合現(xiàn)代社會(huì)管理的需要。目前我國(guó)的行政裁決主要有權(quán)屬糾紛裁決、侵權(quán)糾紛裁決、損害賠償糾紛裁決等幾類，相關(guān)規(guī)定散見于法律、法規(guī)、部門規(guī)章中，尚未形成統(tǒng)一的制度體系。

相比之下，西方法治發(fā)達(dá)國(guó)家“行政裁決”的范圍則更加廣泛。美國(guó)的“行政裁決”又稱“委任司法”，是由獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)（Independent Regulation Agency，簡(jiǎn)稱I R A）與一般行政機(jī)關(guān)行使準(zhǔn)司法裁判權(quán)，對(duì)公法上與私法上的爭(zhēng)議進(jìn)行廣泛裁決的制度。近年來(lái)，相較于普通法院，美國(guó)獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)的受案數(shù)量更多，裁決效率更高［2］。英國(guó)則通過(guò)設(shè)立大量的行政裁判所（Administrative Tribunal）對(duì)民事、行政糾紛進(jìn)行裁決，每年處理的案件超過(guò)25萬(wàn)件［3］。裁判所體系由第一層裁判所與上訴裁判所組成，程序便捷、有針對(duì)性。日本的行政爭(zhēng)訟制度分為不服申訴、行政審判和當(dāng)事人爭(zhēng)訟等類型，其中當(dāng)事人爭(zhēng)訟制度與我國(guó)行政裁決的含義較為接近，是由特定機(jī)關(guān)居間解決私法糾紛的制度。

各國(guó)現(xiàn)行的行政裁決制度，雖然內(nèi)涵與范圍不盡相同，但仍體現(xiàn)出一定的制度共性：一是主體專門。如美國(guó)、日本的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)，英國(guó)的七十余類行政裁判所，我國(guó)的特定行政機(jī)關(guān)①如2008年修正的《專利法》第五十七條規(guī)定：“取得實(shí)施強(qiáng)制許可的單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)付給專利權(quán)人合理的使用費(fèi)，或者依照參加的有關(guān)國(guó)際條約的規(guī)定處理使用費(fèi)問(wèn)題。付給使用費(fèi)的，其數(shù)額由雙方協(xié)商；雙方不能達(dá)成協(xié)議的，由國(guó)務(wù)院專利行政部門裁決?！薄ｉT機(jī)構(gòu)②如2013年修正的《商標(biāo)法》第四十五條規(guī)定了由商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)對(duì)注冊(cè)商標(biāo)無(wú)效的申請(qǐng)進(jìn)行裁決。等。只有具備一定條件、符合法律授權(quán)的機(jī)構(gòu)方可成為裁決主體。二是裁決專業(yè)。裁決機(jī)關(guān)在解決糾紛時(shí)，需要綜合運(yùn)用特定領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)、行政政策及法律經(jīng)驗(yàn)，有助于形成裁判權(quán)威，起到經(jīng)濟(jì)裁決、定紛止?fàn)幍淖饔谩Ｈ浅绦蛟O(shè)計(jì)上兼具司法程序的自然公正屬性與行政程序的快捷簡(jiǎn)便特征。一方面，行政裁決不斷吸收司法程序的特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)，確保裁決主體作出公正裁判；另一方面，行政裁決程序不受訴訟程序的拘束，可以根據(jù)糾紛性質(zhì)的不同設(shè)計(jì)有針對(duì)性的程序規(guī)則，因此具有靈活簡(jiǎn)便、費(fèi)用低廉的特點(diǎn)。

行政裁決制度的發(fā)展曾經(jīng)存在一定爭(zhēng)議。依據(jù)傳統(tǒng)的權(quán)力配置理論，行政權(quán)與司法權(quán)應(yīng)當(dāng)保持完全的分離。由于行政裁決制度賦予行政主體裁決民事糾紛的權(quán)力，部分學(xué)者認(rèn)為其有行政權(quán)擠壓司法權(quán)之虞。但“二戰(zhàn)”以來(lái)的司法實(shí)踐則充分證明，以有效保護(hù)公民權(quán)益為基點(diǎn)，國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的規(guī)則正在不斷發(fā)展與變化，現(xiàn)代法治社會(huì)的一種趨勢(shì)即是司法與行政在保持各自權(quán)力運(yùn)作特征的同時(shí)出現(xiàn)一定程度的交叉與融合，行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力的同時(shí)，也具有先行處理社會(huì)糾紛的天然優(yōu)勢(shì)［4］。

（二）行政裁決是具有“準(zhǔn)司法性質(zhì)”的行政行為

對(duì)行政裁決性質(zhì)的認(rèn)識(shí)，關(guān)系到裁決制度設(shè)計(jì)、救濟(jì)選擇等核心問(wèn)題，目前我國(guó)學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界尚未形成統(tǒng)一看法。1989年頒布的《行政訴訟法》實(shí)施后，學(xué)界將行政裁決定位為具體行政行為或“準(zhǔn)司法”行為。但也有部分學(xué)者認(rèn)為，行政裁決實(shí)際上是行政機(jī)關(guān)行使司法權(quán)的制度，因此是司法行為。結(jié)合實(shí)體法與程序法的相關(guān)規(guī)定，及各類司法解釋、最高人民法院發(fā)布的意見、批復(fù)等，實(shí)踐中通常將權(quán)屬糾紛類行政裁決視為行政行為，當(dāng)事人對(duì)裁決結(jié)果不服的，以裁決機(jī)關(guān)為被告向法院提起行政訴訟。

在美國(guó)，根據(jù)聯(lián)邦最高法院判例，行政裁決是將部分司法權(quán)委托給行政機(jī)關(guān)行使的一種制度設(shè)計(jì)，裁決程序兼具司法屬性和行政特征，屬于“準(zhǔn)司法行為”（quasi-judicial）。英國(guó)司法實(shí)踐中曾傾向于將行政裁決視為行政行為，但考慮到裁判機(jī)制顯著的司法特征，2007年《裁判所、法院和執(zhí)行法》（Tribunals，Courts and Enforcement Act）實(shí)行后，基本將行政裁決行為視同為司法行為，裁判所監(jiān)督部門稱為行政司法委員會(huì)（Administrative Justice Council）［5］。在日本，不同類型的行政裁決性質(zhì)不同，如公害調(diào)整委員會(huì)的裁決被視為民事行為，而勞動(dòng)委員會(huì)的行政裁決則被視為行政行為［6］?？梢?，對(duì)行政裁決性質(zhì)的認(rèn)識(shí)是不斷變化的過(guò)程，具體判斷應(yīng)當(dāng)結(jié)合一國(guó)法律環(huán)境和制度土壤。

我們認(rèn)為，行政裁決的設(shè)立目的是解決民事糾紛，行使的權(quán)力來(lái)自司法權(quán)的部分讓渡，裁決程序適用司法裁判原則，且裁決系依當(dāng)事人申請(qǐng)啟動(dòng)的居間性裁判，具有極強(qiáng)的司法屬性。但在我國(guó)，行政裁決的主體仍然是行政機(jī)關(guān)，行政裁決所解決的糾紛具有嚴(yán)格的行政相關(guān)性，是裁決主體依據(jù)行政權(quán)威作出的非終局性裁判，其行政行為的天然屬性仍然十分鮮明。因此，具有“準(zhǔn)司法性質(zhì)”的行政行為這一定性更加貼合行政裁決的制度內(nèi)涵。明確行政裁決的“準(zhǔn)司法”屬性，在制度設(shè)計(jì)中吸收公開、中立等司法裁判原則，并保障司法對(duì)民事糾紛的最終裁判權(quán)，有助于實(shí)現(xiàn)程序價(jià)值主義與程序工具主義的平衡，個(gè)案正義與行政管理秩序的平衡，管理制度與控權(quán)制度的平衡。

（三）我國(guó)行政裁決制度存在的問(wèn)題

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)法律對(duì)行政裁決定位不明確，造成制度設(shè)計(jì)缺乏司法特征，救濟(jì)路徑混亂等問(wèn)題，影響行政裁決制度優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。

一是裁決范圍不斷縮減。近年，美國(guó)、英國(guó)行政裁決的范圍呈現(xiàn)擴(kuò)張趨勢(shì)，設(shè)定主要遵循與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)原則［7］。反觀我國(guó)，行政機(jī)關(guān)為避免成為行政訴訟的被告，在實(shí)踐中對(duì)民事糾紛“只調(diào)不裁”，加之程序規(guī)則可操作性不強(qiáng)，制度運(yùn)行效果日漸衰微，裁決范圍不斷縮減。已有的裁決事項(xiàng)被紛紛廢止①如2014年修正的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》取消了工商行政管理部門對(duì)消費(fèi)者權(quán)益糾紛的裁決。2014年修正的《環(huán)境保護(hù)法》取消了環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)環(huán)境污染賠償糾紛的裁決。2010年修正的《水土保持法》廢止了相關(guān)損害賠償爭(zhēng)議行政裁決。2008年修正的《水污染防治法》廢止了水污染損害賠償爭(zhēng)議行政裁決。2002年修正的《水法》廢止了水事權(quán)屬爭(zhēng)議行政裁決等。，新頒布的法律不再規(guī)定裁決，而轉(zhuǎn)為規(guī)定調(diào)解或仲裁［8］。這種為避免行政權(quán)力擴(kuò)張而采取“一刀切”的方法限制行政裁決權(quán)發(fā)展的做法，從根源上看是惰性行政的表現(xiàn)，不僅有悖于現(xiàn)代行政權(quán)力擴(kuò)張的基本趨勢(shì)，也不利于我國(guó)當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)的實(shí)現(xiàn)。

二是程序規(guī)則不規(guī)范。受程序工具主義觀念的影響，我國(guó)規(guī)定行政裁決的法律多以實(shí)體性授權(quán)為主，具體的程序性規(guī)則極少［9］。多授權(quán)少控權(quán)的立法現(xiàn)狀，導(dǎo)致行政裁決在實(shí)踐中操作混亂，對(duì)權(quán)力運(yùn)行的約束嚴(yán)重不足。行政裁決與行政執(zhí)法在價(jià)值取向上的差異，未能在制度設(shè)計(jì)中得到良好反映。美國(guó)學(xué)者認(rèn)為，要確保行政裁決主體按照合理標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行法律，才能防止行政權(quán)異化損害公民權(quán)利。這種合理標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)至少包括公開、回避、期限等反映正當(dāng)程序原則的規(guī)定［10］。

三是裁決主體缺乏獨(dú)立性。行政執(zhí)法是執(zhí)法主體依職權(quán)對(duì)違法行為進(jìn)行積極追訴的制度，而行政裁決是特定主體依申請(qǐng)對(duì)民事糾紛進(jìn)行居間裁決的制度，兩者價(jià)值目標(biāo)的顯著差異決定了行政執(zhí)法主體與行政裁決主體應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)分離和獨(dú)立，否則裁決的居間性難以保障。目前我國(guó)行政裁決主體分散，尚未形成統(tǒng)一體系，多數(shù)裁決機(jī)關(guān)沒有設(shè)置專門裁決機(jī)構(gòu)，行政執(zhí)法權(quán)與行政司法權(quán)由同一主體行使，不符合自然公正的基本要求。另外，組織管理制度的缺失，從業(yè)資格及職業(yè)保障制度的缺位，導(dǎo)致裁決主體獨(dú)立性與專業(yè)性不足，嚴(yán)重影響裁判權(quán)威。

四是救濟(jì)體系不完善。從法律層面看，我國(guó)行政裁決的救濟(jì)方式主要有行政訴訟和民事訴訟兩種。由于缺乏統(tǒng)一、明確的規(guī)定，實(shí)踐中當(dāng)事人對(duì)行政復(fù)議、行政訴訟、民事訴訟、行政附帶民事訴訟的救濟(jì)手段使用混亂，法院的態(tài)度與處理方法也不盡相同。與一般行政訴訟案件相比，行政裁決之訴有其特殊性，當(dāng)事人雖系因不服行政裁決而提出告訴，但最終目的仍然在于解決平等主體之間的民事糾紛。一般行政訴訟的合法性審查不能解決當(dāng)事人的根本問(wèn)題，在實(shí)踐中造成政府裁而不決，法院決而不裁的尷尬局面［11］。如某跨國(guó)公司H認(rèn)為民營(yíng)A企業(yè)圖形商標(biāo)侵犯其商標(biāo)版權(quán)，向商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)提出申請(qǐng)，要求裁決對(duì)A企業(yè)圖形商標(biāo)不予核準(zhǔn)注冊(cè)，商標(biāo)委員會(huì)作出行政裁決，認(rèn)為H公司申請(qǐng)理由不成立，被異議商標(biāo)予以核準(zhǔn)注冊(cè)。經(jīng)復(fù)議H公司提起行政訴訟，法院一審判決維持商標(biāo)委員會(huì)的行政裁決。H公司提起上訴，二審法院認(rèn)為一審法院認(rèn)定事實(shí)及適用法律錯(cuò)誤，判決撤銷行政裁決，責(zé)令重新裁決。但是，商標(biāo)委員會(huì)又作出了與原裁決相似的裁決，H公司繼續(xù)申請(qǐng)復(fù)議及提起訴訟。兩公司均承擔(dān)了大量的訴訟成本，商標(biāo)糾紛仍然得不到及時(shí)、最終的解決，造成當(dāng)事人訟累的同時(shí)，也嚴(yán)重影響司法裁判的權(quán)威。

二、行政裁決程序之完善

行政裁決是行政機(jī)關(guān)在糾紛解決中進(jìn)行利益再分配的過(guò)程，只有嚴(yán)格規(guī)范裁決程序，突出行政裁決的“準(zhǔn)司法”性質(zhì)，才能防止權(quán)力恣意運(yùn)作，確保裁決主體作出公正裁決。

（一）立法模式的選擇

行政裁決的立法問(wèn)題由來(lái)已久，有部分學(xué)者建議為其單獨(dú)立法，但考慮到行政裁決制度在我國(guó)的發(fā)展目前仍處在積極探索階段，單獨(dú)立法可能脫離法制環(huán)境，也很難保證各位階法律之間的圓融自洽。因此在立法層次上可以考慮由行政程序法統(tǒng)一規(guī)定行政裁決的設(shè)立方式、基本原則、一般程序及救濟(jì)方法。再結(jié)合實(shí)際情況細(xì)化不同類型行政裁決的具體程序、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等。例如，在英國(guó)，各行政裁判所適用的基本程序規(guī)則由《裁判所與調(diào)查法》（Tribunals and Inquiries Act）、《裁判所程序示范規(guī)則》（Model Rules of Procedure for Tribunals）來(lái)統(tǒng)一規(guī)定或示范，而具體程序規(guī)則則通過(guò)《工業(yè)裁判所條例》（Industry Tribunals Regulations）等單行法律加以規(guī)范［12］。這種體系既確保了程序的相對(duì)統(tǒng)一，又有助于實(shí)現(xiàn)操作的簡(jiǎn)便靈活，值得我國(guó)借鑒。

（二）明確裁決范圍

設(shè)立行政裁決事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)著眼于社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求，保持規(guī)模適度，在滿足糾紛解決需要的同時(shí)，避免濫設(shè)行政裁決造成資源浪費(fèi)。綜觀行政裁決制度成熟的國(guó)家，其設(shè)立的裁決事項(xiàng)也不盡相同。如美國(guó)行政裁決涉及的領(lǐng)域涵蓋貿(mào)易、證券、環(huán)境、海洋等。英國(guó)行政裁判所的主要類型有教育、雇傭、醫(yī)療、土地、傷害賠償、運(yùn)輸?shù)龋?3］。考慮到我國(guó)民事糾紛的現(xiàn)狀、救濟(jì)途徑的有效性以及國(guó)家權(quán)力配置等情況，可以設(shè)立行政裁決事項(xiàng)的民事糾紛應(yīng)當(dāng)包括自然資源權(quán)屬糾紛、知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛、環(huán)境污染損害賠償糾紛、醫(yī)療事故糾紛、交通事故糾紛、消費(fèi)者權(quán)益糾紛、物業(yè)管理糾紛、保險(xiǎn)糾紛、不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)糾紛以及其他與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)或政策性較強(qiáng)的糾紛。

（三）規(guī)范裁決主體

司法的公正，根植于司法主體的獨(dú)立性。行政裁決是一種具有“準(zhǔn)司法”性質(zhì)的行政行為，其裁判的公正同樣需要以裁決主體的獨(dú)立性為保障。在美國(guó)、英國(guó)等國(guó)，行政裁決制度之所以獲得公眾廣泛的認(rèn)可與信賴，裁決主體的獨(dú)立性是重要因素。美國(guó)的行政裁決主體主要是大量的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)，《聯(lián)邦行政程序法》（Administrative Procedures Act）規(guī)定，管制機(jī)構(gòu)的行政法官由行政機(jī)關(guān)從文官委員會(huì)預(yù)設(shè)的人事名單中進(jìn)行選任，候選人兼有行政管理經(jīng)驗(yàn)與必要的法律知識(shí)。任職的行政法官獨(dú)立于所屬機(jī)關(guān)從事業(yè)務(wù)，非經(jīng)文官保護(hù)委員會(huì)審議不得免職、降職［14］。英國(guó)的行政裁決主體是行政裁判所，裁判所獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，根據(jù)法律規(guī)定在普通法院體系之外單獨(dú)設(shè)立，由司法部統(tǒng)一管轄。裁判所成員從大法官認(rèn)可的名單中挑選、任命，裁判者獨(dú)立辦案，不受任何干預(yù)與影響，非經(jīng)大法官同意，行政部長(zhǎng)不得解除裁判所成員的職務(wù)［15］。

目前，我國(guó)司法體制正在進(jìn)行重要改革，在此背景下，因勢(shì)利導(dǎo)地對(duì)行政裁決主體缺乏獨(dú)立性的尷尬局面進(jìn)行改革將有利于提高行政裁決的裁判權(quán)威。今后可考慮在行政裁決申請(qǐng)受理量大的領(lǐng)域設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的裁決機(jī)構(gòu)，裁決機(jī)構(gòu)的人事管理、經(jīng)費(fèi)薪酬獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，裁決人員依法獨(dú)立裁決，不受行政機(jī)關(guān)的干涉，非經(jīng)任職機(jī)關(guān)評(píng)議不得降職、免職。而在案件受理量較小的領(lǐng)域，裁決機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)與執(zhí)法機(jī)構(gòu)的分離。

（四）厘清行政裁決與民事訴訟的關(guān)系

申請(qǐng)行政裁決與提起民事訴訟是彼此獨(dú)立的糾紛解決方式，關(guān)于設(shè)立了行政裁決的事項(xiàng)是否可以不經(jīng)裁決而直接向法院提起民事訴訟，我國(guó)法律主要規(guī)定了兩種形式：一是行政裁決強(qiáng)制先行，如2004年修正的《土地管理法》第十六條規(guī)定，土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，當(dāng)事人協(xié)商解決不成的，由人民政府處理。當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，向人民法院起訴。二是當(dāng)事人自主選擇，如《商標(biāo)法》第六十條規(guī)定，侵犯注冊(cè)商標(biāo)專用權(quán)行為引起糾紛的，由當(dāng)事人協(xié)商解決；不愿協(xié)商或者協(xié)商不成的，商標(biāo)注冊(cè)人或者利害關(guān)系人可以向人民法院起訴，也可以請(qǐng)求工商行政管理部門處理。強(qiáng)制先行有利于行政機(jī)關(guān)以簡(jiǎn)便的程序快速解決糾紛，減輕法院負(fù)擔(dān)的同時(shí)節(jié)約司法成本。結(jié)合我國(guó)目前的現(xiàn)實(shí)情況將部分行政裁決設(shè)置為強(qiáng)制先行，有利于彌補(bǔ)法院專業(yè)知識(shí)的不足，確保行政政策的統(tǒng)一、連貫。如自然資源權(quán)屬糾紛、知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛、醫(yī)療事故糾紛、不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)糾紛等案件量大、專業(yè)性強(qiáng)的領(lǐng)域，均可將行政裁決設(shè)置為前置程序。

（五）制定規(guī)范的裁決程序

程序保障是情景概念，在不同社會(huì)場(chǎng)域中有不同含義［16］。為行政裁決設(shè)計(jì)程序規(guī)則應(yīng)充分考慮其“準(zhǔn)司法”屬性及其特殊的價(jià)值取向。

首先，要確保程序正當(dāng)。程序正當(dāng)是公正裁決的保證，也是行政裁決制度的生命力所在［17］。如前文所述，目前我國(guó)的行政裁決程序未能充分吸納司法程序的優(yōu)勢(shì)，影響了裁決權(quán)威的形成。

程序價(jià)值主義認(rèn)為，良好的程序應(yīng)具備三項(xiàng)基本特征：一是程序本身符合自然公正的要求，二是實(shí)現(xiàn)裁判中立，三是制度設(shè)計(jì)以控制權(quán)力為目標(biāo)價(jià)值。如美國(guó)的行政裁決以正當(dāng)程序?yàn)榛驹瓌t，英國(guó)則在行政活動(dòng)司法化的過(guò)程中強(qiáng)調(diào)自然公正原則。公開、通知、回避、聽證、送達(dá)等制度已經(jīng)成為各國(guó)完善行政裁決程序的普遍選擇。我國(guó)行政裁決程序的設(shè)置同樣應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)鮮明的“準(zhǔn)司法”特征。

一是申請(qǐng)與告知。明確行政裁決以當(dāng)事人申請(qǐng)為啟動(dòng)要件，裁決主體受理申請(qǐng)后應(yīng)向申請(qǐng)人發(fā)出裁決受理通知書，并對(duì)另一方行政相對(duì)人履行告知義務(wù)，通知其就糾紛事項(xiàng)進(jìn)行陳述、答辯、或參加聽證等。對(duì)裁決申請(qǐng)不予受理的，應(yīng)當(dāng)書面通知申請(qǐng)人，并在通知中載明不予受理的理由。二是回避制度。行政裁決人員與當(dāng)事人有利害關(guān)系，或者有其他情況可能影響公正裁決的，應(yīng)當(dāng)回避。當(dāng)事人認(rèn)為存在上述情況的，可以書面申請(qǐng)裁決人員回避。三是陳述與答辯。裁決主體應(yīng)聽取民事糾紛雙方當(dāng)事人的陳述，必要時(shí)可通過(guò)交叉辯論厘清案件爭(zhēng)點(diǎn)，并對(duì)糾紛事實(shí)進(jìn)行調(diào)查。四是制作規(guī)范的裁決文書。行政裁決書應(yīng)載明爭(zhēng)議的主要事實(shí)和理由，作出裁決的依據(jù)和理由，以及具體的裁決內(nèi)容，并在文書中載明裁決人員。五是送達(dá)程序。行政裁決的生效應(yīng)以送達(dá)為必要，送達(dá)應(yīng)告知相對(duì)人對(duì)行政裁決享有的司法救濟(jì)權(quán)。

其次，要實(shí)現(xiàn)裁判經(jīng)濟(jì)。相較于司法程序，行政裁決具有高效、簡(jiǎn)便、成本低廉等制度優(yōu)勢(shì)，因此裁決程序的設(shè)計(jì)應(yīng)避免過(guò)度司法化導(dǎo)致的程序臃腫。英國(guó)《弗蘭克斯委員會(huì)報(bào)告》指出，行政裁判所的公正裁決不能以犧牲效率為代價(jià)，否則就背棄了裁判所設(shè)立的初衷。

考慮到司法所輸出的程序正義，往往以高昂的程序成本為代價(jià)，行政裁決所耗費(fèi)的社會(huì)資源與當(dāng)事人所需要負(fù)擔(dān)的成本應(yīng)當(dāng)顯著低于司法程序的消耗。因此在程序設(shè)計(jì)上，應(yīng)簡(jiǎn)化相關(guān)手續(xù)，提高運(yùn)轉(zhuǎn)速度。裁決主體在裁決程序中可以適用職權(quán)主義審查模式，為查清案件事實(shí)，必要時(shí)可主動(dòng)調(diào)取證據(jù)［18］。此外，應(yīng)明確不同類型行政裁決的審理期限，確保裁決主體迅速、及時(shí)的解決糾紛。

三、行政裁決救濟(jì)體系之構(gòu)建

“有權(quán)利必有救濟(jì)。”行政裁決是行政機(jī)關(guān)確定當(dāng)事人之間權(quán)利、義務(wù)關(guān)系的行為。裁決權(quán)的不當(dāng)行使，勢(shì)必會(huì)給當(dāng)事人的合法權(quán)益造成損害［19］。因此，法律在設(shè)定行政裁決權(quán)的同時(shí)，也必須設(shè)立相應(yīng)的救濟(jì)制度。

（一）建立行政裁決復(fù)議制度

首先，將行政裁決納入行政復(fù)議范圍。《行政復(fù)議法》第八條第二款規(guī)定：“不服行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛作出的調(diào)解或者其他處理，依法申請(qǐng)仲裁或者向人民法院提起訴訟?！边@一規(guī)定排除了當(dāng)事人對(duì)行政裁決獲得復(fù)議救濟(jì)的可能性［20］，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)自我監(jiān)督機(jī)制的缺位。相對(duì)于訴訟而言，行政復(fù)議程序簡(jiǎn)單、迅速及時(shí)，以便民為原則［21］，可以對(duì)行政裁決進(jìn)行完全審查，審查后認(rèn)為裁決確有錯(cuò)誤的，既可以撤銷，也可以變更，對(duì)于快速解決民事糾紛有不可替代的作用。因此，應(yīng)盡快修正《行政復(fù)議法》，將行政裁決納入行政復(fù)議的范圍內(nèi)，建立由上一級(jí)行政裁決主體對(duì)行政裁決進(jìn)行復(fù)議的制度。

其次，明確行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系。綜觀域外經(jīng)驗(yàn)，處理行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系主要有兩種方法。一是以美國(guó)、英國(guó)為代表的復(fù)議前置型。被裁決人對(duì)裁決不服的，在窮盡行政救濟(jì)措施后，方可請(qǐng)求司法審查。這種制度體現(xiàn)了尊重行政判斷的意旨，也有防止當(dāng)事人逃避行政救濟(jì)和減輕法院負(fù)擔(dān)的作用［22］。二是以日本為代表的選擇型。對(duì)行政裁決不服的，要提出行政復(fù)議還是直接起訴，當(dāng)事人享有選擇權(quán)。這種做法尊重當(dāng)事人對(duì)程序的自由選擇，有利于實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與司法權(quán)的平衡。

2014年11月修正的《行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱新《行政訴訟法》）第四十四條規(guī)定：“對(duì)屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟。法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定?！笨梢娢覈?guó)法律對(duì)于行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系配置采取的是選擇型為原則，復(fù)議前置為例外。在我國(guó)，行政裁決所涉及的民事糾紛復(fù)雜多樣，行政裁決主體的自我審查機(jī)制尚待完善，將行政復(fù)議設(shè)置為強(qiáng)制先行有損害公民程序選擇權(quán)之虞，目前我國(guó)立法中的自由選擇主義反映了我國(guó)國(guó)情的現(xiàn)實(shí)需要。

（二）完善行政裁決的司法救濟(jì)制度

行政裁決主體的權(quán)力來(lái)自于司法權(quán)的部分讓渡，實(shí)現(xiàn)這種“部分”性的關(guān)鍵在于，行政裁決不應(yīng)當(dāng)成為糾紛的終局性解決機(jī)制，司法必須保留對(duì)民事糾紛的最終裁決權(quán)［23］。根據(jù)英國(guó)的裁判所上訴規(guī)則，當(dāng)事人對(duì)行政裁判所裁決不服的，可以向上一級(jí)裁判所提出上訴，法院也可以發(fā)布令狀，命令裁判所將其所作裁決移送司法審查，如有越權(quán)情況將予撤銷［24］。美國(guó)的司法審查制度則規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)行政裁決不服的，在窮盡行政救濟(jì)途徑后可向法院提出司法審查，法院認(rèn)為行政裁決違法的，可以予以撤銷，也可以行使司法變更權(quán)。日本的當(dāng)事人訴訟是日本在吸收歐美行政裁決制度的過(guò)程中結(jié)合本土實(shí)際情況和社會(huì)習(xí)慣進(jìn)行調(diào)整后的制度創(chuàng)新。該制度規(guī)定，在與行政裁決有關(guān)的行政訴訟中，被告是民事糾紛中的另一方當(dāng)事人，而非作出處分或裁決的行政廳［25］，原裁決機(jī)關(guān)以第三人身份加入訴訟活動(dòng)中，法院的判決對(duì)其產(chǎn)生拘束力。

對(duì)于我國(guó)行政裁決的司法救濟(jì)方式，學(xué)界的爭(zhēng)議頗多，大致有四種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為不服行政裁決的當(dāng)事人可以提起民事訴訟。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政訴訟僅就行政裁決進(jìn)行合法性審查，無(wú)法解決民事爭(zhēng)議，應(yīng)允許當(dāng)事人提起民事訴訟徹底解決爭(zhēng)訟根源問(wèn)題。二是認(rèn)為不服行政裁決的當(dāng)事人可以提起行政附帶民事訴訟，這種觀點(diǎn)考慮到行政裁決之訴的特殊性，且一定程度上體現(xiàn)在我國(guó)相關(guān)的法律和司法解釋中①如2000年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第六十一條規(guī)定：“被告對(duì)平等主體之間的民事爭(zhēng)議所作的裁決違法，民事爭(zhēng)議當(dāng)事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事爭(zhēng)議的，人民法院可以一并審理。”有學(xué)者認(rèn)為，該規(guī)定為對(duì)不服行政裁決提起行政附帶民事訴訟提供了法律依據(jù)。。三是認(rèn)為行政裁決的性質(zhì)是行政行為，因此司法救濟(jì)只能是行政訴訟，建議賦予法院對(duì)行政裁決的司法變更權(quán)。四是認(rèn)為可以借鑒日本的當(dāng)事人訴訟制度，構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的行政裁決當(dāng)事人訴訟。

為行政裁決構(gòu)建司法救濟(jì)體系，應(yīng)以實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)為基本目標(biāo)，根據(jù)有利于實(shí)現(xiàn)權(quán)利保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定爭(zhēng)議的解決路徑。在現(xiàn)有的制度空間內(nèi)，法律有明確規(guī)定的，應(yīng)依其規(guī)定；法律無(wú)明確規(guī)定的，應(yīng)針對(duì)不同類型的行政裁決，提供相應(yīng)的司法救濟(jì)。

首先，對(duì)確權(quán)類行政裁決不服的，當(dāng)事人可以提起行政訴訟。如在行政裁決主體對(duì)自然資源權(quán)屬糾紛、專利糾紛、商標(biāo)糾紛作出的確權(quán)類裁決中，當(dāng)事人對(duì)裁決不服的，將產(chǎn)生以行政爭(zhēng)議為主，涉及民事爭(zhēng)議的關(guān)聯(lián)案件②行政爭(zhēng)議與民事爭(zhēng)議關(guān)聯(lián)的案件可分為兩類：一是以行政爭(zhēng)議為主，涉及民事爭(zhēng)議的案件；二是以民事爭(zhēng)議為主，涉及行政爭(zhēng)議的案件。參見張曉茹.多種法律關(guān)系引起的糾紛與訴訟程序的適用［J］.河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，（3）.。在此類行政裁決之訴中，行政爭(zhēng)議居于核心地位，民事爭(zhēng)議的解決以行政爭(zhēng)議的解決為先決條件［26］，因此適宜提起行政訴訟。新《行政訴訟法》第十二條規(guī)定，人民法院受理行政案件的范圍包括：“……（四）對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的；……（十二）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的?！弊匀毁Y源權(quán)屬類確權(quán)裁決屬于新《行政訴訟法》第十二條明確規(guī)定的受案范圍③2009年最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第六條第一款也作出了類似規(guī)定：“土地權(quán)利人認(rèn)為鄉(xiāng)級(jí)以上人民政府作出的土地確權(quán)決定侵犯其依法享有的農(nóng)村集體土地所有權(quán)或者使用權(quán)，經(jīng)復(fù)議后向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。”根據(jù)該規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)《土地管理法》第十六條規(guī)定的確權(quán)裁決不服的，可以提起行政訴訟。最高人民法院《關(guān)于不服政府或房地產(chǎn)行政主管部門對(duì)爭(zhēng)執(zhí)房屋的確權(quán)行為提起訴訟人民法院應(yīng)作何種案件受理問(wèn)題的函》中指出：“當(dāng)事人對(duì)人民政府或房地產(chǎn)行政主管部門關(guān)于房屋產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議的確權(quán)決定不服而提起訴訟的，人民法院應(yīng)作為行政案件受理?！薄?/p>

新《行政訴訟法》第六十一條規(guī)定：“在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對(duì)民事爭(zhēng)議所作的裁決的行政訴訟中，當(dāng)事人申請(qǐng)一并解決相關(guān)民事爭(zhēng)議的，人民法院可以一并審理。”④最高人民法院2009年發(fā)布的《關(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下做好行政審判工作的若干意見》也作出了類似規(guī)定：“充分發(fā)揮行政訴訟附帶解決民事爭(zhēng)議的功能，在受理行政機(jī)關(guān)對(duì)平等主體之間的民事爭(zhēng)議所作的行政裁決……等案件時(shí)，可以基于當(dāng)事人申請(qǐng)一并解決相關(guān)民事爭(zhēng)議。要正確處理行政訴訟與民事訴訟交叉問(wèn)題，防止出現(xiàn)相互矛盾或相互推諉?！睂?duì)該規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，有利于補(bǔ)強(qiáng)傳統(tǒng)行政訴訟在解決行政裁決糾紛中的短板。由于行政裁決具有預(yù)決效力，人民法院在審理案件的過(guò)程中應(yīng)先就行政裁決的合法性進(jìn)行審查。行政裁決合法的，判決維持行政裁決，駁回原告提出的一并審理民事爭(zhēng)議的訴訟請(qǐng)求，行政裁決成為解決民事糾紛的最終依據(jù)；行政裁決違法或無(wú)效的，應(yīng)遵循先行政后民事的程序，判決撤銷行政裁決或確認(rèn)行政裁決無(wú)效，再對(duì)民事糾紛進(jìn)行審理并作出裁判［27］。

其次，對(duì)非確權(quán)類行政裁決不服的，當(dāng)事人可以提起民事訴訟。如在行政裁決主體對(duì)環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生、交通事故等損害賠償糾紛，消費(fèi)者權(quán)益糾紛等侵權(quán)糾紛作出的非確權(quán)類裁決中，當(dāng)事人對(duì)裁決不服的將產(chǎn)生以民事爭(zhēng)議為主，涉及行政爭(zhēng)議的關(guān)聯(lián)案件。在此類裁決之訴中，民事爭(zhēng)議居于核心地位，行政裁決權(quán)的行使雖產(chǎn)生行政爭(zhēng)議，使民事爭(zhēng)議變得更為復(fù)雜，但案件主要爭(zhēng)點(diǎn)仍然是平等主體之間的民事糾紛，因此適宜提起民事訴訟。最高人民法院2009年發(fā)布的《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》第八條規(guī)定：“為有效化解行政管理活動(dòng)中發(fā)生的各類矛盾糾紛，人民法院鼓勵(lì)和支持行政機(jī)關(guān)依當(dāng)事人申請(qǐng)或者依職權(quán)進(jìn)行調(diào)解、裁決或者依法作出其他處理?！?dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)對(duì)平等主體之間民事爭(zhēng)議所作調(diào)解、裁決或者其他處理，以對(duì)方當(dāng)事人為被告就原爭(zhēng)議向人民法院起訴的，由人民法院作為民事案件受理。法律或司法解釋明確規(guī)定作為行政案件受理的，人民法院在對(duì)行政行為進(jìn)行審查時(shí)，可對(duì)其中的民事爭(zhēng)議一并審理，并在作出行政判決的同時(shí)，依法對(duì)當(dāng)事人之間的民事爭(zhēng)議一并作出民事判決?！奔闯擅鞔_規(guī)定不服行政裁決應(yīng)提起行政訴訟的，當(dāng)事人均可就原糾紛向法院提起民事訴訟［28］。

行政裁決的對(duì)象是平等主體之間的民事爭(zhēng)議，允許當(dāng)事人通過(guò)民事訴訟程序解決糾紛，體現(xiàn)了對(duì)當(dāng)事人程序選擇權(quán)的尊重，是以權(quán)利救濟(jì)為本位的制度設(shè)計(jì)。在民事訴訟過(guò)程中，行政裁決具有證據(jù)效力，根據(jù)證據(jù)審查規(guī)則，法院應(yīng)當(dāng)審查行政裁決的客觀性、關(guān)聯(lián)性與合法性［29］。原告應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)證明行政裁決違法或無(wú)效，舉證成立的，人民法院依法對(duì)民事爭(zhēng)議進(jìn)行審理并作出裁判，并在判決理由中對(duì)行政裁決是否違法或無(wú)效作出說(shuō)明；當(dāng)事人不能舉證說(shuō)明行政裁決違法或無(wú)效的，應(yīng)裁定駁回原告的訴訟請(qǐng)求。

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責(zé)任編輯：程政舉

The Thoughts of Improving the Adm inistrative Ad judication System in China

Qi Shujie Ding Qiming
（Law School，Xiamen University，Xiamen Fujian 361005）

In the view of the rethink of judicial centrism，and the pressure caused by litigation explosion，western developed countrieshasbeen continued to improve the alternative dispute resolution.Administrative adjudication，which is professional，effective and inexpensive，does play an important role in dispute resolution.And it’s also conductive in saving judicial resources，and easing social contradictions.Administrative adjudication in China is now facing several critical problems.Issues of scope，procedure，legal subject and remedies are involved.In order to improve the administrative adjudication in China，and to complete the alternative dispute resolution，above issuesmust be resolved.The administrative adjudication system in US，UK and Japan are significant references.

administrative adjudication；alternative dispute resolution；judicial reform

D 925.3

A

2095－3275（2015）06－0008－08

2015－09－01

齊樹潔（1954— ），男，河北武安人，廈門大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向訴訟法學(xué)；丁啟明（1988— ），女，黑龍江哈爾濱人，廈門大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向訴訟法學(xué)。