廖其發(fā)

(西南大學(xué)教育學(xué)部,重慶400715)

我國縣域教育經(jīng)費(fèi)管理體制與機(jī)制改革研究*

廖其發(fā)

(西南大學(xué)教育學(xué)部,重慶400715)

我國縣域教育經(jīng)費(fèi)管理方面存在體制不順、運(yùn)行機(jī)制有缺陷、管理?xiàng)l件和手段有待改善等問題,需要進(jìn)一步研究解決.要解決這些問題,需要遵循我國教育改革與發(fā)展的基本價(jià)值準(zhǔn)則和財(cái)經(jīng)管理的基本原則,進(jìn)一步理順與縣域教育經(jīng)費(fèi)管理相關(guān)的體制特別是各方面的責(zé)任主體之間的責(zé)、權(quán)關(guān)系.在此基礎(chǔ)上,縣域教育經(jīng)費(fèi)的管理機(jī)制實(shí)行收支分開、嚴(yán)密規(guī)范、透明靈活的改革思路.在教育經(jīng)費(fèi)投入或收入方面的管理,實(shí)行總額控制、切塊包干、分級(jí)負(fù)責(zé)、區(qū)別投入的機(jī)制.在經(jīng)費(fèi)使用或支出方面的管理,實(shí)行項(xiàng)目審批、精細(xì)預(yù)算、過程規(guī)范、全程監(jiān)督、留有余地、隨機(jī)調(diào)控的機(jī)制.在保障條件方面,實(shí)行法規(guī)明晰、機(jī)構(gòu)專責(zé)、人員精干、手段現(xiàn)代的機(jī)制.

縣域;教育經(jīng)費(fèi);管理體制;管理機(jī)制;改革

根據(jù)筆者在全國的調(diào)查與對(duì)相關(guān)材料的分析,發(fā)現(xiàn)我國縣(區(qū)、市、旗)域教育經(jīng)費(fèi)的管理方面還存在許多問題需要解決.學(xué)術(shù)界和有關(guān)部門對(duì)相關(guān)問題作了一些研究與探索,取得了一些研究成果和有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn).但是,究竟如何全面認(rèn)識(shí)相關(guān)問題、如何有效解決相關(guān)問題,還需要做進(jìn)一步的研究.因此,本文重點(diǎn)研究如何改革和完善我國縣域教育經(jīng)費(fèi)管理體制與機(jī)制的相關(guān)問題.

一、問題的源起

這里所說的縣域主要是指有農(nóng)、林、牧、副、漁業(yè)和從事這些產(chǎn)業(yè)的人口的縣(區(qū)、市、旗)所轄的區(qū)域,但所提出的一些基本觀點(diǎn)也適用于純粹的城市之中的區(qū)級(jí)行政單位所管轄的區(qū)域.

這里所說的縣域教育經(jīng)費(fèi)管理體制是指與縣域教育經(jīng)費(fèi)收支有關(guān)的預(yù)算、劃撥、使用、決算、監(jiān)管、指導(dǎo)、調(diào)控有關(guān)的根本制度,其中最核心的是相關(guān)責(zé)任主體之間的責(zé)、權(quán)關(guān)系的劃分.

這里所說的縣域教育經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制是指與縣域教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算、劃撥、使用、監(jiān)管、指導(dǎo)、調(diào)控有關(guān)的具體運(yùn)作制度,如相關(guān)的運(yùn)作原則與方法等.

我國一直比較重視教育經(jīng)費(fèi)管理的改革,特別是在2013年4月15日,教育部下發(fā)了《教育部關(guān)于開展“教育經(jīng)費(fèi)管理年”活動(dòng)進(jìn)一步用好管好教育經(jīng)費(fèi)的通知》(教財(cái)[2013]3號(hào))[1],進(jìn)一步加大了教育經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管力度.盡管如此,我國在縣域教育經(jīng)費(fèi)收支的管理方面仍舊存在許多問題需要進(jìn)一步研究解決.

(一)縣域教育經(jīng)費(fèi)管理體制不順暢

我國現(xiàn)行的財(cái)政體制在許多方面還存在“嚴(yán)重問題”.如“財(cái)政分權(quán)在不對(duì)稱中進(jìn)行.集中表現(xiàn)為收入分權(quán)與支出分權(quán)不對(duì)稱,財(cái)政分權(quán)與行政分權(quán)不對(duì)稱”、“市縣級(jí)政府沒有得到相應(yīng)的財(cái)權(quán)”、“五級(jí)政府形式增加了層層分權(quán)制度建設(shè)與實(shí)施的難度”;“事權(quán)與財(cái)權(quán)不盡匹配”等[2].與此相應(yīng),縣域教育經(jīng)費(fèi)管理體制也不順暢,其中最主要的問題是相關(guān)責(zé)任主體在教育經(jīng)費(fèi)管理方面的責(zé)、權(quán)關(guān)系沒有理順.中央政府、省級(jí)政府、縣級(jí)政府之間在縣域教育經(jīng)費(fèi)籌措與投入方面的責(zé)權(quán)不明,缺少剛性的而又合理的、明確的制度.在縣域之內(nèi)的教育經(jīng)費(fèi)使用方面的管理權(quán)究竟以誰為主,其制度也比較混亂.有的地方教育經(jīng)費(fèi)使用方面的大小事務(wù)由縣主要領(lǐng)導(dǎo)如縣長或書記全權(quán)負(fù)責(zé)審批,絕大多數(shù)地方實(shí)行重大事務(wù)由主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé),具體事務(wù)由縣財(cái)政部門負(fù)責(zé)的體制,少數(shù)地方的具體事務(wù)由縣財(cái)政部門和教育行政部門共同負(fù)責(zé)的體制.在部分地方,鄉(xiāng)村學(xué)校、幼兒園的經(jīng)費(fèi)由鄉(xiāng)政府管理.在絕大多數(shù)地方,學(xué)校根本沒有教育經(jīng)費(fèi)的管理權(quán),故很難按照發(fā)展教育的需要來使用經(jīng)費(fèi).甚至學(xué)校、幼兒園等教育機(jī)構(gòu)自己創(chuàng)收的經(jīng)費(fèi),也多收到縣有關(guān)部門如財(cái)政部門統(tǒng)一管理,學(xué)校的筆墨紙張等辦公用品及其它小件物品都由縣相關(guān)部門統(tǒng)一采購.學(xué)校不僅在使用經(jīng)費(fèi)和報(bào)賬等方面存在很多問題,而且有些地方由縣有關(guān)部門統(tǒng)一采購的相關(guān)物品多價(jià)高質(zhì)劣,學(xué)?；隋X,但買不到自己滿意的產(chǎn)品.在很多地方,不僅學(xué)校沒有經(jīng)費(fèi)自主權(quán),而且縣教育行政部門也沒有相關(guān)權(quán)力.這種事權(quán)與財(cái)權(quán)嚴(yán)重分離的狀況,很難按照教育發(fā)展的實(shí)際需要來使用教育經(jīng)費(fèi).因此,縣域究竟應(yīng)當(dāng)實(shí)行什么樣的教育經(jīng)費(fèi)管理體制是一個(gè)還需要研究解決的問題.

(二)縣域教育經(jīng)費(fèi)的運(yùn)作機(jī)制有缺陷

可以說,在縣域教育經(jīng)費(fèi)的預(yù)算、劃撥、使用、監(jiān)管、指導(dǎo)、調(diào)控等方面的具體制度和辦法都不同程度地存在一些問題.在經(jīng)費(fèi)預(yù)算、劃撥方面,缺少常規(guī)性的或穩(wěn)定的機(jī)制.如縣域教育經(jīng)費(fèi)的重要來源之一是上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付,但我國的轉(zhuǎn)移支付體系本身“較為零亂”,存在“一般性轉(zhuǎn)移支付比重仍舊較小”、“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目繁雜”等問題[3].因此,各縣乃至縣下教育單位多以項(xiàng)目申請(qǐng)的方式獲得相關(guān)經(jīng)費(fèi).各縣及各個(gè)教育單位申請(qǐng)到了相關(guān)項(xiàng)目,就可獲得相關(guān)經(jīng)費(fèi),未申請(qǐng)到相關(guān)項(xiàng)目,就不能獲得相關(guān)經(jīng)費(fèi).在教育經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目的審批方面,審批者的主觀意志決定了給不給經(jīng)費(fèi)、給多少經(jīng)費(fèi)、相關(guān)經(jīng)費(fèi)給誰等問題.因此,不少縣要花大力氣到省里、甚至到中央跑項(xiàng)目,于是拉關(guān)系、走后門等現(xiàn)象層出不窮.在教育經(jīng)費(fèi)的使用方面,往往實(shí)行上年經(jīng)費(fèi)如果有剩余,下年撥款時(shí)就扣除這一部分或少撥這一部分款項(xiàng),逼迫有關(guān)單位突擊花錢、報(bào)假賬.與此同時(shí),經(jīng)費(fèi)預(yù)算時(shí)的使用細(xì)目、物價(jià)水平等方面的情況與決算時(shí)的情況有變化,但現(xiàn)在的相關(guān)制度比較固化或不切合實(shí)際,導(dǎo)致很多問題的出現(xiàn).甚至有的地方借錢做完了相關(guān)項(xiàng)目,卻遲遲拿不到經(jīng)費(fèi).有些項(xiàng)目的報(bào)賬要跑到省里,但多方面的原因,縣里的相關(guān)人士往返無數(shù)次也難以報(bào)銷賬目.在監(jiān)管方面,缺乏有效的運(yùn)作機(jī)制和長效機(jī)制,多數(shù)時(shí)候無人監(jiān)管,少數(shù)時(shí)候的臨時(shí)檢查也多是走過場(chǎng),經(jīng)費(fèi)的收支缺乏公開性或透明度,以致于有些地方吃空餉、貪污、挪用等腐敗現(xiàn)象長期得不到有效遏制.在調(diào)控方面,缺少相關(guān)的機(jī)制,使得教育經(jīng)費(fèi)的投入、分配和使用難以靈敏地反映需求的變化.

(三)縣域教育經(jīng)費(fèi)管理?xiàng)l件與手段有待改善

其一,缺少專門的日常管理機(jī)構(gòu),多由縣、鄉(xiāng)財(cái)政部門統(tǒng)一代管.這些部門對(duì)教育不熟悉、對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的管理缺少深刻的認(rèn)識(shí),因而管理中會(huì)出現(xiàn)一些問題.其二,缺少熟悉業(yè)務(wù)的管理隊(duì)伍、也缺乏規(guī)范的用人機(jī)制.其三,管理手段比較落后.雖然我國已經(jīng)開始實(shí)施“金財(cái)工程”等財(cái)政管理信息系統(tǒng)工程,有部分地方已經(jīng)在實(shí)行網(wǎng)絡(luò)化的經(jīng)費(fèi)管理,但網(wǎng)絡(luò)化或信息化管理遠(yuǎn)未普及,而且相關(guān)技術(shù)也還需要完善.因此在不少地方,教育經(jīng)費(fèi)管理難以做到公開、透明、規(guī)范.

學(xué)術(shù)界對(duì)教育經(jīng)費(fèi)管理方面的相關(guān)問題做了不少研究,到2014年11月7日止,在中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫,我們可以查到題名中有“教育經(jīng)費(fèi)”、“管理”二詞的各類文獻(xiàn)共337篇,其中有少部分文獻(xiàn)與縣域教育經(jīng)費(fèi)管理有一定關(guān)系.學(xué)術(shù)界還發(fā)表了一些題名中有“教育”、“財(cái)政”二詞的文獻(xiàn),其中的部分文獻(xiàn)與縣域教育經(jīng)費(fèi)管理也有一定聯(lián)系.在中國國家圖書館,還收藏了一些與教育經(jīng)費(fèi)管理有關(guān)的著作和資料集.可以說,我國學(xué)術(shù)界對(duì)教育經(jīng)費(fèi)管理做了多方面的思考與實(shí)踐探索,提出了不少具有參考價(jià)值的思想觀點(diǎn)與具體方法,這是我們研究相關(guān)問題的重要基礎(chǔ).國外雖然有關(guān)于中國包括中國農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)問題的研究,但關(guān)注的是經(jīng)費(fèi)投入的數(shù)量問題和均衡問題,還沒有發(fā)現(xiàn)專門研究中國教育經(jīng)費(fèi)管理問題的文獻(xiàn).盡管學(xué)術(shù)界和相關(guān)部門對(duì)我國教育經(jīng)費(fèi)管理的相關(guān)問題做了一些有價(jià)值的研究與探索,但是,對(duì)我國縣域教育經(jīng)費(fèi)管理體制與機(jī)制改革方面的研究相對(duì)薄弱,還需要做更深入、更具針對(duì)性的研究.

二、我國縣域教育經(jīng)費(fèi)管理體制與機(jī)制改革的基本原則

我國縣域教育經(jīng)費(fèi)管理體制與機(jī)制的改革需要遵循我國教育改革與發(fā)展的基本價(jià)值準(zhǔn)則[4]和財(cái)經(jīng)管理的基本原則,其中最重要的準(zhǔn)則或原則如下:

(一)有助于全體受教育者身心的健康發(fā)展

教育的根本在于育人或立德樹人.也就是說,國家或社會(huì)需要提供必要條件或基本條件,盡可能充分地挖掘和發(fā)揮我國所有受教育者特別是青少年兒童的身心發(fā)展?jié)摿?使他們的德、智、體、美等方面的素養(yǎng)都得到比較充分的發(fā)展,從而為他們的生存與發(fā)展和有效率地參與社會(huì)的生活、建設(shè)奠定良好的基礎(chǔ).在社會(huì)所能提供的各種條件之中,教育經(jīng)費(fèi)是基礎(chǔ)性的條件.教育經(jīng)費(fèi)管理體制與機(jī)制對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的投入數(shù)量、投入方向、使用效率等問題具有極大的影響,從而從根本上影響到教育的條件、影響到受教育者身心發(fā)展的水平或質(zhì)量.因此,教育經(jīng)費(fèi)管理體制與機(jī)制改革的一個(gè)非常重要的價(jià)值準(zhǔn)則或基本原則就是要圍繞有利于育人或立德樹人這一根本來進(jìn)行,要使相關(guān)的體制與機(jī)制的運(yùn)行最大限度地有助于全體受教育者身心發(fā)展?jié)撃艿某浞职l(fā)揮、其德、智、體、美等方面的素養(yǎng)全面發(fā)展.

(二)有助于教育事業(yè)的健康發(fā)展和均衡發(fā)展

所謂兵馬未動(dòng),糧草先行.教育事業(yè)要健康發(fā)展和均衡發(fā)展,離不開基本的物質(zhì)條件特別是經(jīng)費(fèi)條件.而經(jīng)費(fèi)條件的保障水平或質(zhì)量如何,其分配的公平性如何,對(duì)教育事業(yè)的健康發(fā)展和均衡發(fā)展具有重大的制約作用.因此,教育經(jīng)費(fèi)管理體制與機(jī)制的改革需要遵循的一個(gè)重要的價(jià)值準(zhǔn)則或基本原則是要有助于我國各級(jí)各類教育的健康發(fā)展和均衡發(fā)展.

(三)有助于增進(jìn)全體中國人民的根本利益、長遠(yuǎn)利益

我國教育事業(yè)的發(fā)展,既直接關(guān)系到所有的受教育者、受教育者家庭的利益,也關(guān)系到全體中國人的利益,教育經(jīng)費(fèi)的投入方向如何、使用效率如何等教育經(jīng)費(fèi)管理問題,既直接關(guān)系到教育經(jīng)費(fèi)方面的利益分配,同時(shí)也關(guān)系到全體中國人從教育中所獲利益的份額與質(zhì)量,故不能不慎之又慎.因此,教育經(jīng)費(fèi)管理體制與機(jī)制改革的一個(gè)重要的價(jià)值準(zhǔn)則或應(yīng)當(dāng)遵守的基本原則是有助于增進(jìn)全體中國人民的根本利益、長遠(yuǎn)利益.

(四)有助于促進(jìn)我國的現(xiàn)代化建設(shè)

我國未來發(fā)展的長期任務(wù)是努力提高我國社會(huì)主義政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等各個(gè)領(lǐng)域建設(shè)的速度與水平,使之實(shí)現(xiàn)國家的富強(qiáng)與文明、全體人民的共同幸福與康樂.而要有效地完成這些任務(wù),一個(gè)非常重要的基礎(chǔ)就是大力發(fā)展我國的教育事業(yè),充分開發(fā)我國豐富的人力資源,把我國由一個(gè)人力資源大國變成一個(gè)人力資源強(qiáng)國,把我國由一個(gè)教育大國變成一個(gè)教育強(qiáng)國.實(shí)現(xiàn)這一前景的重要基礎(chǔ),在于教育經(jīng)費(fèi)條件的有效保障.而教育經(jīng)費(fèi)管理體制與機(jī)制如何,直接關(guān)系經(jīng)費(fèi)保障條件的水平,進(jìn)而關(guān)系到教育強(qiáng)國、人力資源大國是否能夠?qū)崿F(xiàn),影響到國家富強(qiáng)的程度.因此,教育經(jīng)費(fèi)管理體制與機(jī)制改革一個(gè)必須選擇的價(jià)值準(zhǔn)則或需要遵守的基本原則就是有助于促進(jìn)我國的現(xiàn)代化建設(shè).

(五)有助于教育公平的實(shí)現(xiàn)

實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平是人類社會(huì)長期追求的理想目標(biāo),更是社會(huì)主義所追求的最核心的價(jià)值觀或價(jià)值準(zhǔn)則.實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的重要基礎(chǔ)是實(shí)現(xiàn)教育公平.其中最重要的是要使我國的全體受教育者特別是全體青少年兒童都能夠公平獲得受教育機(jī)會(huì)和基本的受教育的條件,使之都能夠受到比較良好的教育、其身心在其潛能許可的范圍內(nèi)能夠獲得比較充分的發(fā)展,從而為其未來比較公平地參與社會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)、得到自己應(yīng)該而且可能得到的生存與發(fā)展條件奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ).因此,教育公平應(yīng)該是我國教育的一個(gè)非常重要的價(jià)值追求.而要實(shí)現(xiàn)教育公平,經(jīng)費(fèi)及以經(jīng)費(fèi)為基礎(chǔ)的相關(guān)條件的保障是關(guān)鍵.因此,有助于實(shí)現(xiàn)教育公平是我國教育經(jīng)費(fèi)管理體制與機(jī)制改革應(yīng)當(dāng)追求或遵循的價(jià)值準(zhǔn)則.

(六)有助于提高教育經(jīng)費(fèi)的使用效率

在任何時(shí)候,教育經(jīng)費(fèi)的增長都比不上人們對(duì)于教育經(jīng)費(fèi)需求的增長.因此,如何使有限的教育經(jīng)費(fèi)最大限度地發(fā)揮其效益,或者說如何避免教育經(jīng)費(fèi)的浪費(fèi)、如何避免貪污腐敗者對(duì)有限的教育經(jīng)費(fèi)的侵占,如何盡可能使每一分錢都用到最該用的地方,都發(fā)揮出其可能發(fā)揮的效用,始終是教育經(jīng)費(fèi)管理體制與機(jī)制改革必須關(guān)注的一個(gè)主要問題.因此,教育經(jīng)費(fèi)管理體制與機(jī)制改革必須有助于提高教育經(jīng)費(fèi)的使用效率.

(七)有助于高素質(zhì)教師隊(duì)伍的建設(shè)

教育事業(yè)運(yùn)行的基礎(chǔ)力量是教師,只有保障教師的基本地位和基本的工作條件、基本的生活條件,才有可能吸引有志之士加入到教師隊(duì)伍,也才有可能促進(jìn)其素質(zhì)不斷提高和其教書育人作用的充分發(fā)揮.而教師隊(duì)伍建設(shè)的各種條件的核心是經(jīng)費(fèi)方面的條件.因此教育經(jīng)費(fèi)管理體制與機(jī)制改革要重視教師隊(duì)伍建設(shè)這個(gè)基礎(chǔ),或者說需要遵循有助于高素質(zhì)的教師隊(duì)伍的建設(shè)這一價(jià)值準(zhǔn)則.

(八)有助于國家基本而又合理的經(jīng)費(fèi)政策的落實(shí)

國家與相關(guān)部門制定了不少教育經(jīng)費(fèi)或財(cái)務(wù)管理方面的政策,如教育部下發(fā)的《教育部關(guān)于開展“教育經(jīng)費(fèi)管理年”活動(dòng) 進(jìn)一步用好管好教育經(jīng)費(fèi)的通知》(教財(cái)[2013]3號(hào))提出:“經(jīng)費(fèi)安排要向農(nóng)村、邊遠(yuǎn)、貧困和民族地區(qū)傾斜,向農(nóng)村義務(wù)教育、職業(yè)教育和學(xué)前教育傾斜,向資助家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生傾斜,向建設(shè)高素質(zhì)教師隊(duì)伍傾斜.”“經(jīng)費(fèi)使用要統(tǒng)籌近期任務(wù)和長遠(yuǎn)目標(biāo),統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域間教育協(xié)調(diào)發(fā)展,統(tǒng)籌各級(jí)各類教育協(xié)調(diào)發(fā)展,統(tǒng)籌安排日常經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),統(tǒng)籌硬件建設(shè)和軟件建設(shè).”[1]這些基本政策,反映了我國教育事業(yè)健康發(fā)展的需要,需要認(rèn)真地貫徹落實(shí).

(九)有助于比較靈敏地反映教育經(jīng)費(fèi)管理需求的變化

教育事業(yè)永遠(yuǎn)是發(fā)展變化的,對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的需求與教育經(jīng)費(fèi)管理所面對(duì)的形勢(shì)也是在不斷地發(fā)展變化的,同時(shí)全國各地的情況也千差萬別,如果教育經(jīng)費(fèi)管理體制與機(jī)制過分僵化,就難以比較及時(shí)地反映情況的變化,難以恰當(dāng)?shù)靥幚砀鞯氐牟煌闆r.因此,教育經(jīng)費(fèi)的管理體制與機(jī)制也應(yīng)當(dāng)富有適應(yīng)性,能夠比較靈敏地反映教育經(jīng)費(fèi)管理需求的變化或教育經(jīng)費(fèi)管理實(shí)施過程中的情況變化.

(十)有助于全面貫徹財(cái)務(wù)管理原則

經(jīng)費(fèi)管理或財(cái)經(jīng)管理需要遵循一些基本原則或基本規(guī)范,如“依法理財(cái)原則”、“勤儉節(jié)約原則”、“量入為出原則”、“正確處理國家、單位和個(gè)人三者的利益關(guān)系原則”等[5].教育經(jīng)費(fèi)管理體制與機(jī)制的改革,應(yīng)當(dāng)有助于這些財(cái)務(wù)管理原則的貫徹.

三、我國縣域教育經(jīng)費(fèi)管理體制改革的基本思路

縣域教育經(jīng)費(fèi)的管理涉及到方方面面的管理主體,其管理體制改革特別是責(zé)權(quán)關(guān)系劃分方面的改革應(yīng)按照合理分權(quán)、減少層級(jí)、承擔(dān)教育事務(wù)的責(zé)任與管理教育經(jīng)費(fèi)的權(quán)利基本統(tǒng)一的思路來進(jìn)行:

(一)中央負(fù)責(zé)縣域教育經(jīng)費(fèi)管理基本政策的制定和宏觀管理

與縣域教育經(jīng)費(fèi)管理相關(guān)的基本政策應(yīng)該由中央制定.如在何種情況下由中央、省、地級(jí)市向縣域投入教育經(jīng)費(fèi),投入的教育經(jīng)費(fèi)的種類、數(shù)量、用途,中央、省、地級(jí)市、縣各級(jí)政府對(duì)縣域教育經(jīng)費(fèi)投入的比例,對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的分配原則、使用原則、監(jiān)管辦法等,都由中央制定基本的標(biāo)準(zhǔn),以便全國遵循.在此基礎(chǔ)上,履行中央應(yīng)負(fù)的教育經(jīng)費(fèi)籌措、分配方面的管理職責(zé),并對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市相關(guān)部門對(duì)中央制定的規(guī)則在各地的貫徹落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)管.一般由中央相關(guān)部門組織各方面的相關(guān)人士共同會(huì)商,提出與教育經(jīng)費(fèi)管理相關(guān)的教育體制改革的基本思想和基本準(zhǔn)則,全國人大在此基礎(chǔ)上制定出基本的法規(guī),國務(wù)院及相關(guān)部門在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步制定具體的實(shí)施細(xì)則并具體負(fù)責(zé)中央支付到縣的教育經(jīng)費(fèi)的籌措、分配、監(jiān)管等管理職責(zé),中共中央和全國人大有關(guān)部門對(duì)國務(wù)院及地方政府的相關(guān)工作依法規(guī)進(jìn)行督察.

(二)省、自治區(qū)、直轄市對(duì)縣域教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行調(diào)節(jié)和中觀監(jiān)管

各省、自治區(qū)、直轄市的相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)中央的相關(guān)政策與法規(guī),制定出本轄區(qū)縣域教育經(jīng)費(fèi)籌措、分配,使用、監(jiān)管等方面的具體實(shí)施辦法.然后依據(jù)這些辦法,積極籌措投向縣域的教育經(jīng)費(fèi),按中央的規(guī)定和本省域的實(shí)際向各縣域分配中央政府投入的教育經(jīng)費(fèi),再依據(jù)各縣域的實(shí)際,分為不同情況,本級(jí)財(cái)政再對(duì)各縣域投入不同比例的經(jīng)費(fèi),同時(shí)規(guī)范地級(jí)政府對(duì)縣域教育經(jīng)費(fèi)的支持.在此基礎(chǔ)上,組織力量對(duì)縣域教育經(jīng)費(fèi)的分配、使用等實(shí)施監(jiān)管.其責(zé)權(quán)的具體分工仿中央的體制.

(三)地級(jí)政府及同級(jí)組織不直接參與縣域教育經(jīng)費(fèi)的管理

為減少管理層級(jí)和使省級(jí)政府能夠更加有效地對(duì)縣域教育經(jīng)費(fèi)實(shí)施必要的管理,地級(jí)政府及其他地級(jí)組織除根據(jù)上級(jí)黨委、人大、政府的相關(guān)規(guī)定對(duì)縣域進(jìn)行力所能及的經(jīng)費(fèi)支持以外,不直接參與縣域教育經(jīng)費(fèi)的管理.

(四)縣(區(qū)、市、旗)政府對(duì)本縣域教育經(jīng)費(fèi)的籌措和管理負(fù)主要職責(zé),縣黨委、人大等負(fù)督導(dǎo)職責(zé)

也就是說,在縣黨委指導(dǎo)下,縣人大負(fù)責(zé)本縣域內(nèi)與教育經(jīng)費(fèi)相關(guān)的法規(guī)的制定和經(jīng)費(fèi)的總體預(yù)算、決算等重大教育經(jīng)費(fèi)管理事務(wù)的審定,以保障縣域教育經(jīng)費(fèi)能夠較好地籌措和使用.而縣政府在縣黨委的指導(dǎo)下,在縣人大的督導(dǎo)下,負(fù)責(zé)本縣教育經(jīng)費(fèi)的籌措.如努力發(fā)展生產(chǎn),增加稅源,增強(qiáng)本縣財(cái)力,在此基礎(chǔ)上,盡可能按本縣域教育改革與發(fā)展的需要,足額投入教育經(jīng)費(fèi).同時(shí)根據(jù)本縣的實(shí)際情況,積極向中央、省、地市級(jí)政府爭(zhēng)取教育經(jīng)費(fèi)的支持.與此同時(shí),縣政府根據(jù)本縣域?qū)嶋H,制定教育經(jīng)費(fèi)分配、使用、監(jiān)管的具體準(zhǔn)則,確定宏觀的分配方案,監(jiān)督教育經(jīng)費(fèi)的使用.

(五)在政府保證了一個(gè)縣(區(qū)、市、鎮(zhèn))教育經(jīng)費(fèi)撥款總額的情況下,縣域內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)使用方面的分配權(quán)、管理權(quán)主要?dú)w縣教育行政部門

近幾年,我們?cè)谌珖鴸|中西部四十余個(gè)縣進(jìn)行了縣域教育情況的調(diào)查.其中,對(duì)東中部898人、西部2 014人共2 912人進(jìn)行了有效的問卷調(diào)查.在數(shù)十個(gè)問卷調(diào)查問題中,為了解人們對(duì)縣域內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的分配和管理權(quán)的歸屬,我們?cè)儐柫艘粋€(gè)關(guān)于縣域內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)使用方面的分配權(quán)和管理權(quán)的歸屬問題:“您認(rèn)為政府在保證了一個(gè)縣(區(qū)、市、鎮(zhèn))教育經(jīng)費(fèi)撥款總額的情況下,其教育經(jīng)費(fèi)具體使用方面的分配權(quán)與管理權(quán)應(yīng)該以哪一級(jí)政府部門、組織或負(fù)責(zé)人為主?”全國各地被調(diào)查者的基本意見的主要統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)如下:

表1 被調(diào)查者關(guān)于縣域教育經(jīng)費(fèi)使用方面的分配權(quán)、管理權(quán)歸屬的問卷調(diào)查基本數(shù)據(jù)表(%)

如表1所示,在全國的被調(diào)查者中,有51.0%認(rèn)為應(yīng)將教育經(jīng)費(fèi)使用方面的分配權(quán)、管理權(quán)歸于教育行政部門,選擇縣(區(qū)、市、鎮(zhèn))政府常務(wù)會(huì)議,縣(區(qū)、市、鎮(zhèn))級(jí)人民代表大會(huì)的人數(shù)比例分別為10.9%、10.2%,分別居第二、三位,其人數(shù)比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于選擇縣級(jí)教育行政部門的人數(shù)比例,但又明顯地比其它選項(xiàng)高.在東中部、西部及西部內(nèi)部各類人群中,選擇教育行政部門的人數(shù)比例都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其它選項(xiàng).其中選擇此項(xiàng)的人數(shù)比例最高的是西部干部,高達(dá)63.9%;選擇此項(xiàng)人數(shù)比例最低的是西部其他人員和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村的被調(diào)查者,其比例分別為42.6%,46.5%,但仍舊遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其它選項(xiàng).

根據(jù)上述問卷調(diào)查結(jié)果和發(fā)展縣域教育的需要,我們對(duì)縣域教育經(jīng)費(fèi)使用方面的分配權(quán)和管理權(quán)提出以下設(shè)想:

1.縣(區(qū)、市、旗)人大作為全縣的最高立法機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)縣域教育經(jīng)費(fèi)使用方面的分配管理規(guī)則的制定和對(duì)這些規(guī)則落實(shí)情況的監(jiān)督.

2.以縣長為首的縣政府會(huì)議特別是其常務(wù)會(huì)議是本縣最高權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu),具體負(fù)責(zé)教育經(jīng)費(fèi)使用方面的分配、管理細(xì)則的制定,并對(duì)相關(guān)細(xì)則的落實(shí)情況進(jìn)行督察.

3.縣域內(nèi)的黨委主要參與對(duì)教育經(jīng)費(fèi)方面的管理事務(wù)的指導(dǎo)和監(jiān)督,不參與具體的管理事務(wù).

4.縣域內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)使用方面的分配與管理由縣教育行政部門具體負(fù)責(zé).縣教育行政部門是全縣域內(nèi)教育事務(wù)的專職管理機(jī)構(gòu),對(duì)本縣域內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的需求狀況、各級(jí)各類教育機(jī)構(gòu)的實(shí)際情況和未來本縣域教育發(fā)展的趨勢(shì)有比較全面的掌握,“對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的分配和使用理應(yīng)具有更大的權(quán)威.”[6]因此,由其主持縣域教育經(jīng)費(fèi)使用過程中的分配與管理最為合適.縣教育行政部門在行使這些權(quán)力的過程中,要組成一個(gè)專門的教育經(jīng)費(fèi)管理委員會(huì),其成員包括縣域黨委的代表、縣人大代表、縣政府及財(cái)政等相關(guān)部門的代表,縣教育行政部門正副負(fù)責(zé)人,各相關(guān)科室負(fù)責(zé)人,各片區(qū)學(xué)校校長代表,教職工代表,具體召集人為縣級(jí)教育行政部門負(fù)責(zé)人.在各個(gè)教育經(jīng)費(fèi)使用單位提出詳細(xì)的經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目申請(qǐng)的基礎(chǔ)上,通過廣泛的調(diào)研,縣教育行政部門根據(jù)縣人大和縣政府制定的規(guī)則和本縣各級(jí)各類教育和各個(gè)教育機(jī)構(gòu)發(fā)展的實(shí)際需要,提出教育分配方案,通過教育經(jīng)費(fèi)管理委員會(huì)討論、修正、表決通過后實(shí)施.在教育經(jīng)費(fèi)的具體使用過程中,縣級(jí)教育行政部門進(jìn)行全程監(jiān)督.為便于縣教育行政部門行使其職權(quán),應(yīng)當(dāng)為縣教育行政部門建立專職的財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)、建立專門的賬戶,由專職的財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)負(fù)責(zé)日常流水賬的管理.必要時(shí),在縣域內(nèi)的各片區(qū)設(shè)立報(bào)賬點(diǎn),負(fù)責(zé)各片區(qū)流水賬的管理.縣教育行政部門在行使本縣域教育經(jīng)費(fèi)使用方面的管理權(quán)的過程中,接受本縣域黨委、人大、縣政府及財(cái)政、監(jiān)察等具體部門的監(jiān)管.

(六)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村的權(quán)力機(jī)關(guān)和權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)參與本轄區(qū)教育經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)督

在一般情況下,各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、街道辦事處和村級(jí)組織需要根據(jù)縣政府的安排和本轄區(qū)實(shí)際,努力完成本轄區(qū)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的教育經(jīng)費(fèi)籌措任務(wù),行使參與本轄區(qū)教育經(jīng)費(fèi)使用方面的監(jiān)督權(quán),而不直接干預(yù)教育經(jīng)費(fèi)其他方面的管理.但在特殊情況下,如本鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村經(jīng)濟(jì)十分發(fā)達(dá),其教育經(jīng)費(fèi)完全由本鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村籌措,則可根據(jù)縣有關(guān)組織和機(jī)構(gòu)的授權(quán),依循相關(guān)法規(guī)行使自己所籌的教育經(jīng)費(fèi)使用過程中的分配等方面的管理權(quán).在這一過程中,接受縣教育行政部門等機(jī)構(gòu)的督察.

(七)學(xué)校內(nèi)部的經(jīng)費(fèi)由學(xué)校自主管理

這里所說的學(xué)校內(nèi)部的經(jīng)費(fèi)主要是指學(xué)校的公用經(jīng)費(fèi)、自籌經(jīng)費(fèi)及上級(jí)撥給的獎(jiǎng)酬金,不含上級(jí)用之于學(xué)校的基建費(fèi)、大型儀器設(shè)備購置費(fèi)等?？顚Ｓ玫慕?jīng)費(fèi).

學(xué)校要充分發(fā)揮其辦學(xué)活力,就必須根據(jù)本校實(shí)際情況,靈活使用本校擁有的經(jīng)費(fèi).一方面可以進(jìn)行一些最為需要的建設(shè),另一方面也可對(duì)教職工實(shí)施最合理的報(bào)酬和獎(jiǎng)勵(lì),從而有效地改善學(xué)校的辦學(xué)條件,充分地調(diào)動(dòng)教職工的積極性.與此同時(shí),還能節(jié)省往返縣城審批、報(bào)賬的人力.因此,應(yīng)當(dāng)給學(xué)校在公用經(jīng)費(fèi)、培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)、自籌經(jīng)費(fèi)中歸本校支配或使用的部分、獎(jiǎng)酬金等學(xué)校日常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的使用權(quán)或使用方面的分配權(quán)、管理權(quán).

應(yīng)該給每所中學(xué)、中心小學(xué)、職業(yè)學(xué)校、成人學(xué)校設(shè)立專門賬戶,村小或其它教學(xué)點(diǎn)的經(jīng)費(fèi)掛在中心小學(xué)或中心學(xué)校賬戶上,由學(xué)校校長負(fù)責(zé)審批本校經(jīng)費(fèi)的分配、報(bào)銷等事.

學(xué)校教職工有權(quán)參與學(xué)校經(jīng)費(fèi)使用過程中的管理.如由校教職工代表會(huì)議或全體會(huì)議制定本校經(jīng)費(fèi)使用、監(jiān)督等方面的規(guī)則,校長定期向全校教職工特別是教職工代表會(huì)議報(bào)告經(jīng)費(fèi)使用情況,接受教職工的監(jiān)督.

此外,縣教育行政部門和縣鄉(xiāng)政府等相關(guān)部門對(duì)學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)使用情況具有監(jiān)察責(zé)任與權(quán)力,發(fā)現(xiàn)有不良情況,有權(quán)立即加以處置、糾正或報(bào)告相關(guān)部門.

四、縣域教育經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制改革的基本設(shè)想

總體來說,縣域教育經(jīng)費(fèi)的管理機(jī)制實(shí)行收支分開、嚴(yán)密規(guī)范、透明靈活的思路.在教育經(jīng)費(fèi)投入或收入方面的管理,實(shí)行總額控制、切塊包干、分級(jí)負(fù)責(zé)、區(qū)別投入的機(jī)制.在經(jīng)費(fèi)使用或支出方面的管理,實(shí)行項(xiàng)目審批、精細(xì)預(yù)算、過程規(guī)范、全程監(jiān)督、留有余地、隨機(jī)調(diào)控、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的機(jī)制.在保障條件方面,實(shí)行法規(guī)明晰、機(jī)構(gòu)專責(zé)、人員精干、手段現(xiàn)代的機(jī)制.

(一)完善我國教育經(jīng)費(fèi)特別是國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的籌措法規(guī)

我國的教育經(jīng)費(fèi)籌措政策特別是財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重、各級(jí)財(cái)政支出之中教育經(jīng)費(fèi)所占的比重還沒有合理的和硬性的規(guī)定,或即使有所規(guī)定,但也形同虛設(shè),更沒有建立起長效的增長機(jī)制.因此,歷屆政府在財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的投入方面具有較大的隨意性,波動(dòng)幅度較大.有很長一段時(shí)間國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重在3%以下,甚至較長時(shí)間徘徊在2.5%左右,使得當(dāng)時(shí)教育事業(yè)的發(fā)展處于十分困難的境地.國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重在2011年達(dá)到了3.93%,首次接近20年前提出的4%的目標(biāo),2012年達(dá)到了4.28%,首次超過4%.但會(huì)不會(huì)出現(xiàn)過去經(jīng)常出現(xiàn)的人存政存、人亡政息的情況,難以預(yù)料.因此,要改變過去那種以項(xiàng)目定教育經(jīng)費(fèi)投入總量的辦法,直接以財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重、占各級(jí)財(cái)政支出的比重確定財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入總量的辦法,以保障財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)有比較穩(wěn)定的可以預(yù)期的來源.因此,必須通過教育經(jīng)費(fèi)方面的立法,明確規(guī)定全國和各省(自治區(qū)、直轄市)、地級(jí)市(地區(qū)、自治州、盟)、縣(區(qū)、市、旗)教育經(jīng)費(fèi)占GDP的最低比重與增長機(jī)制、教育經(jīng)費(fèi)占本級(jí)財(cái)政支出的最低比重與增長機(jī)制.根據(jù)世界各國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入占GDP比重的一般情況、我國教育經(jīng)費(fèi)投入的現(xiàn)狀和潛力,我國在2016年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入占GDP的比重應(yīng)該達(dá)到4.5%左右,此后隨GDP的增長,在此基數(shù)上按照同比例而增長.特別是我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)具備相當(dāng)基礎(chǔ)的情況下,國家財(cái)政應(yīng)當(dāng)適度放緩基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)的增長,而適當(dāng)加快教育經(jīng)費(fèi)支出的增長.

在政府財(cái)政撥款逐步增長的情況下,需要適當(dāng)延長義務(wù)教育的年限,逐步降低非義務(wù)教育階段教育的學(xué)雜費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),切實(shí)地、逐步地減輕學(xué)生家庭的教育費(fèi)負(fù)擔(dān),從而使廣大民眾從中受益.與此同時(shí),有關(guān)部門要進(jìn)一步規(guī)范教育部門的各種收費(fèi)制度.界定教育亂收費(fèi)和捐資助學(xué)的界限,制定合理的激勵(lì)政策,鼓勵(lì)社會(huì)各方面的力量積極地捐資助學(xué)或出資辦學(xué).

為了保障教育經(jīng)費(fèi)有穩(wěn)定的來源,國家在大力發(fā)展經(jīng)濟(jì),使經(jīng)濟(jì)一直保持較高速度增長的情況下,需要進(jìn)一步完善稅收制度和稅收監(jiān)管制度,努力地但又是比較合理地開辟財(cái)源,以保證財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)等財(cái)政支出有穩(wěn)定的財(cái)源做保障.

(二)規(guī)范縣域財(cái)政性教育總經(jīng)費(fèi)的投入制度

現(xiàn)在縣域內(nèi)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的來源一般是本級(jí)財(cái)政性經(jīng)費(fèi)、省級(jí)財(cái)政和中央財(cái)政的專項(xiàng)補(bǔ)助或轉(zhuǎn)移支付,而這幾方面來源的核算機(jī)制一般是項(xiàng)目審批制.除了教師工資、義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)等基本項(xiàng)目外,其它項(xiàng)目多是臨時(shí)性的而不是穩(wěn)定性的,因此所獲得的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入也不穩(wěn)定.各縣即使基本情況相同,但因?yàn)楂@得的經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目不同,其財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)狀況也有較大差異.即使是教師工資部分,有的縣因?yàn)樨?cái)政困難,往往盡量壓縮教師編制,壓低教師工資標(biāo)準(zhǔn)來減少經(jīng)費(fèi)支出,以致于有些學(xué)校因?yàn)榻處熑本幉坏貌黄赣么n教師,但沒有代課教師工資的支出項(xiàng)目,不得不違規(guī)地從本來就不寬裕的公用經(jīng)費(fèi)中發(fā)給代課教師少得可憐的代課費(fèi).這些情況的存在,使得縣域教育經(jīng)費(fèi)的投入極不均衡,學(xué)校辦學(xué)存在諸多經(jīng)費(fèi)方面的困難.因此,縣域財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的投入制度需要改良.其辦法如下:

1.按經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和人口總量、人口密度、偏遠(yuǎn)程度等相關(guān)因素分類核定各縣(區(qū)、市、旗)域財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的最低投入總量

大略地說,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平高的地區(qū),物價(jià)水平和各行業(yè)收入水平必然偏高,故同項(xiàng)目的教育經(jīng)費(fèi)支出水平也隨之而偏高,與此相應(yīng),人均教育經(jīng)費(fèi)投入也應(yīng)該略高.經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平偏低的地區(qū),相關(guān)指數(shù)相對(duì)略低,人均教育經(jīng)費(fèi)投入也應(yīng)該略低.而人口密度低,學(xué)校規(guī)模必然小,生均相關(guān)支出就相對(duì)較大,反之學(xué)校規(guī)模大,相關(guān)支出如人員成本、管理成本方面的支出就要小一些.距離中心城市越遠(yuǎn),交通費(fèi)、教師補(bǔ)助等項(xiàng)支出也越大.學(xué)生的流出或流入也可導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)支出的減少或增加.因此,各縣域財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入的水平或數(shù)量,應(yīng)該綜合這幾個(gè)方面的要素來加以考慮.

人均GDP和高等以下教育的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占全國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的比重,可以作為計(jì)算一個(gè)縣財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入的基本參數(shù)之一.具體地說,對(duì)于人均GDP高于全國水平的發(fā)達(dá)縣和中等以上發(fā)達(dá)縣來說,最低的人均財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入水平占本縣人均GDP的比重,不能低于全國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占全國GDP的比重再乘以我國高等以下教育的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占全國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的比重.而經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平中等及中等以下的縣,考慮到教育均衡發(fā)展的要求和實(shí)際情況,人均財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入水平應(yīng)該達(dá)到全國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占全國GDP的比重再乘以我國高等以下教育的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占全國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的比重.各縣總?cè)丝诔艘员究h人均財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入數(shù),就是該縣財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入的基數(shù).

在此基礎(chǔ)上,通過比較精確的測(cè)算,根據(jù)人口密度、距離中心城市的距離,對(duì)人口基數(shù)與密度偏低、距離中心城市的距離偏遠(yuǎn)的縣適當(dāng)按人均給予不盡相同的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),再追加若干財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的投入.這一補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)亦可按照全國中等以下縣人均年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)乘以不同系數(shù)再乘以本縣總?cè)丝趤碛?jì)算.與此同時(shí),縣域?qū)W生流出與流入再按一定標(biāo)準(zhǔn)扣除或增加一定經(jīng)費(fèi).

上述三方面測(cè)算數(shù)的總和,為一個(gè)縣財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入的總數(shù).這一總數(shù)在年初按上一年的GDP水平及其它相關(guān)因素做預(yù)算,年終再按當(dāng)年的水平?jīng)Q算.前一年沒有用完的經(jīng)費(fèi),不計(jì)入當(dāng)年應(yīng)當(dāng)劃撥的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)之內(nèi).而超支的教育經(jīng)費(fèi),則從當(dāng)年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)之中扣除.

2.精確測(cè)算縣和縣以上各級(jí)財(cái)政對(duì)縣域財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的負(fù)擔(dān)數(shù)額

按上述方法測(cè)算的各個(gè)縣域財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)總額原則上由縣級(jí)及縣級(jí)以上財(cái)政分別負(fù)擔(dān).但各級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)的比例,則根據(jù)各級(jí)政府財(cái)政狀況的不同而有所不同.一般來說,各縣級(jí)財(cái)政在本縣的財(cái)政收入(中央、省、地的財(cái)政補(bǔ)助不計(jì)算在內(nèi))或財(cái)政支出中,必須按不低于中央規(guī)定的最低比重從財(cái)政收入總額中劃出一部分作為本縣級(jí)財(cái)政的教育經(jīng)費(fèi),相對(duì)于測(cè)算的本縣域財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)總額的不足部分,則由上級(jí)財(cái)政按比例負(fù)擔(dān).其中,中央財(cái)政和各省級(jí)財(cái)政各自負(fù)擔(dān)多大比重,則由中央有關(guān)部門根據(jù)各個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的財(cái)政能力,分別確定不同的比重.省域之內(nèi),再由省有關(guān)部門根據(jù)各地、市、州的財(cái)政能力,分別確定省級(jí)財(cái)政和地市級(jí)財(cái)政的負(fù)擔(dān)比重.這一負(fù)擔(dān)關(guān)系一經(jīng)確定,則固定5年,確有重大變故,再行調(diào)整.

每年年初,按照上年的情況預(yù)算縣域財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的總量及縣、地、省、中央等各級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)的數(shù)額并分批到位.到年終再按當(dāng)年的情況進(jìn)行決算.

各級(jí)財(cái)政特別是縣級(jí)財(cái)政對(duì)相關(guān)縣域的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入,不得低于上述標(biāo)準(zhǔn),而只能高于上述標(biāo)準(zhǔn).

(三)規(guī)范縣域內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的分配制度

各縣(區(qū)、市、旗)在核定的縣域財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)總額的范圍內(nèi),按照國家及相關(guān)部門的規(guī)定,對(duì)教育經(jīng)費(fèi)實(shí)行科學(xué)的分配.

1.根據(jù)教育經(jīng)費(fèi)的分配原則,確定教育經(jīng)費(fèi)分配項(xiàng)目的優(yōu)先順序.比如優(yōu)先安排教師的工資、學(xué)校的公用經(jīng)費(fèi)、義務(wù)教育兩免一補(bǔ)費(fèi)用、非義務(wù)教育階段困難學(xué)生的補(bǔ)助,然后再根據(jù)剩余的財(cái)力情況,安排大型修繕費(fèi)、設(shè)備購置費(fèi)、基建費(fèi)等.

2.確定經(jīng)費(fèi)支出項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn).根據(jù)縣域教育改革與發(fā)展的實(shí)際需要,盡可能將教育經(jīng)費(fèi)分為不同的具體的項(xiàng)目,這些項(xiàng)目應(yīng)該能夠涵蓋所有的教育經(jīng)費(fèi)支出,必要時(shí)預(yù)留一定比例的應(yīng)急經(jīng)費(fèi),以支付一些意外的開支.每一個(gè)項(xiàng)目都盡可能按照實(shí)際情況,確定各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)開支的具體標(biāo)準(zhǔn).具體安排哪些項(xiàng)目,最好由縣教育行政部門主持進(jìn)行具體的論證,做好具體的預(yù)算,再報(bào)縣政府與人大備案,接受其審查.

3.按單位申請(qǐng)、縣域教育經(jīng)費(fèi)管理委員會(huì)審批的程序向各教育單位劃撥經(jīng)費(fèi).其中一些常規(guī)性的項(xiàng)目如教師工資、公用經(jīng)費(fèi)等按國家規(guī)定的程序和辦法進(jìn)行審批和調(diào)整.而其它非常規(guī)性項(xiàng)目則由學(xué)校等教育單位根據(jù)需要在年終做下一年的預(yù)算之前向縣教育經(jīng)費(fèi)管理部門提出申請(qǐng)和測(cè)算,相關(guān)部門根據(jù)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行審批.審批通過,列入下一年的預(yù)算.在各單位申請(qǐng)的基礎(chǔ)上,縣域教育經(jīng)費(fèi)管理委員會(huì)或縣教育行政部門再根據(jù)需要和經(jīng)費(fèi)狀況,適當(dāng)安排一些項(xiàng)目.

(四)規(guī)范縣域內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的使用制度

在教育經(jīng)費(fèi)使用過程中,必須嚴(yán)格按照有關(guān)部門確定的使用范圍和使用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行使用.其經(jīng)費(fèi)往來的賬目必須清楚、明白、規(guī)范.

各級(jí)各類學(xué)校或教育單位單獨(dú)設(shè)立賬號(hào),每個(gè)學(xué)校的各個(gè)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目再設(shè)立分賬號(hào),以便于分單位進(jìn)行分類使用和管理.

(五)規(guī)范縣域內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管制度

需要建立縣域內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)分配、使用方面的經(jīng)常性的監(jiān)管制度.一是財(cái)政部門、審計(jì)部門、監(jiān)察部門、反貪部門等相關(guān)機(jī)構(gòu)與組織需要組織專門力量,定期對(duì)本縣域內(nèi)各教育單位教育經(jīng)費(fèi)的分配、使用情況進(jìn)行監(jiān)督.二是實(shí)行賬目公開,接受群眾監(jiān)督.這樣,盡可能避免教育經(jīng)費(fèi)被貪污、挪用、濫用的情況出現(xiàn).三是實(shí)行責(zé)任追究制度.凡在教育經(jīng)費(fèi)使用過程中出現(xiàn)違規(guī)違法行為,有關(guān)部門均應(yīng)及時(shí)地根據(jù)情節(jié)的輕重依照相關(guān)法規(guī)進(jìn)行處置.

(六)規(guī)范縣域內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的調(diào)節(jié)制度

教育經(jīng)費(fèi)的需求情況在不斷變化,如人員經(jīng)費(fèi)的支出標(biāo)準(zhǔn)、需要支出的數(shù)量、各類物價(jià)的水平都在不斷變化.因此,在確定教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算項(xiàng)目與標(biāo)準(zhǔn)時(shí),需要留有余地,同時(shí)也需要定期修正相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn),從而保持縣域內(nèi)的教育經(jīng)費(fèi)制度具有較強(qiáng)的適應(yīng)性.

(七)加強(qiáng)縣域教育經(jīng)費(fèi)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)與能力建設(shè)

教育經(jīng)費(fèi)的管理需要強(qiáng)有力的組織、隊(duì)伍與相關(guān)的手段.因此,要做好縣域內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)管理,需要做好以下幾方面的建設(shè).

1.建立專門的縣域教育經(jīng)費(fèi)管理機(jī)構(gòu)

如在縣域教育經(jīng)費(fèi)管理委員會(huì)或縣教育行政部門之下,建立縣教育經(jīng)費(fèi)或教育財(cái)務(wù)中心,負(fù)責(zé)全縣日常教育經(jīng)費(fèi)入賬、劃撥、報(bào)賬等方面的財(cái)務(wù)事務(wù).縣級(jí)教育財(cái)務(wù)中心再向各片區(qū)派駐財(cái)務(wù)小組,具體負(fù)責(zé)各片區(qū)的財(cái)務(wù)工作.大的學(xué)校可單獨(dú)建立財(cái)務(wù)室,具體負(fù)責(zé)本校的日常財(cái)務(wù)工作.

2.提高財(cái)務(wù)隊(duì)伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)

盡可能聘用訓(xùn)練有素的財(cái)會(huì)人員擔(dān)任財(cái)務(wù)工作,如果是非專業(yè)人士擔(dān)任財(cái)務(wù)工作,則需要先培訓(xùn)后上崗.在上崗過程中,定期對(duì)財(cái)務(wù)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)和考查,經(jīng)過培訓(xùn)和試用,業(yè)務(wù)仍舊不熟者,或有貪污挪用行為者,則不能再擔(dān)任財(cái)務(wù)人員.

3.加強(qiáng)教育財(cái)經(jīng)設(shè)施建設(shè)

盡可能根據(jù)教育經(jīng)費(fèi)管理的需要,為相關(guān)的部門和人員配備各種必要的設(shè)施或設(shè)備.特別重要的是,“建立具有超前性、全面系統(tǒng)、程序嚴(yán)格、能夠控制和提供全面信息服務(wù)的財(cái)政管理框架體系,是財(cái)政管理走向科學(xué)、規(guī)范的必然要求.”[7]因此,需要積極開發(fā)相關(guān)軟件和硬件,進(jìn)一步完善和普及“金財(cái)系統(tǒng)”,盡可能建立和完善縣域財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)或網(wǎng)絡(luò)化系統(tǒng),不僅全縣域各相關(guān)單位完全聯(lián)網(wǎng),而且盡可能逐步實(shí)現(xiàn)全省域乃至全國聯(lián)網(wǎng).相關(guān)的財(cái)務(wù)主管部門、審計(jì)部門、監(jiān)察部門、反貪部門根據(jù)需要隨時(shí)都可以審查需要審查的單位與個(gè)人的財(cái)務(wù)往來情況.

總之,對(duì)于縣域內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的管理,要根據(jù)教育事業(yè)改革與發(fā)展的需要,使教育經(jīng)費(fèi)的籌措與使用方面的管理相分離.縣域教育經(jīng)費(fèi)籌措方面的管理,主要由各級(jí)政府及財(cái)政部門負(fù)責(zé),縣域教育經(jīng)費(fèi)使用方面的分配權(quán)和管理權(quán)主要由教育行政部門和學(xué)校分別行使,其它權(quán)力機(jī)關(guān)、權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)制定規(guī)則、監(jiān)督規(guī)則的執(zhí)行,其它相關(guān)力量參與教育經(jīng)費(fèi)使用中的分配、管理等方面的監(jiān)督.與此同時(shí),進(jìn)一步完善相關(guān)的管理機(jī)制.

[1]教育部.教育部關(guān)于開展“教育經(jīng)費(fèi)管理年”活動(dòng)進(jìn)一步用好管好教育經(jīng)費(fèi)的通知(教財(cái)[2013]3號(hào))[J].教育財(cái)會(huì)研究,2013(3).

[2]王軍.中國轉(zhuǎn)型期公共財(cái)政[M].北京:人民出版社,2006:140-141、143.

[3]樓繼偉.中國政府間財(cái)政關(guān)系再思考[M].北京:中國社會(huì)科學(xué)出版社,2013:291-292.

[4]廖其發(fā).論我國教育改革與研究的價(jià)值取向[J].西南大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版,2011(1):19-27.

[5]鐘澤盛.公共財(cái)政體制下的事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理研究[M].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2012:47-49.

[6]宗曉華.公共教育財(cái)政制度的規(guī)范理論與構(gòu)建路徑[J].西南大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版,2011(1):63-68.

[7]李炳鑒.政府預(yù)算管理學(xué)[M].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2003:398.

責(zé)任編輯 曹 莉

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1673-9841(2015)05-0071-10

10.13718/j.cnki.xdsk.2015.05.010

2015-06-18

廖其發(fā),西南大學(xué)教育學(xué)部,教授,博士生導(dǎo)師.

全國教育科學(xué)“十一五”規(guī)劃2009年度教育部重點(diǎn)課題“我國西部農(nóng)村教育綜合改革試驗(yàn)區(qū)有效模式研究”(DGA090151),項(xiàng)目負(fù)責(zé)人:廖其發(fā).