張景

摘要：

改革開(kāi)放以來(lái)，一種更以績(jī)效為基礎(chǔ)的官員考核和晉升體系的存在，對(duì)地方官員在他們?nèi)纹趦?nèi)具有戰(zhàn)略意義的時(shí)間點(diǎn)上增加政府開(kāi)支以提升自己的晉升前景形成了一種激勵(lì)。同時(shí)，隨著20世紀(jì)80年代初開(kāi)始的行政分權(quán)和以財(cái)政包干為內(nèi)容的財(cái)政分權(quán)改革，地方官員對(duì)政府預(yù)算支出的控制力也有了極大的提高，這為地方領(lǐng)導(dǎo)人在他們?nèi)纹趦?nèi)的關(guān)鍵時(shí)刻戰(zhàn)略性的加大財(cái)政支出提供了可能性。為此，試圖以地方政府預(yù)算的制定為角度，從理論上探究以績(jī)效為基礎(chǔ)的干部考核和晉升機(jī)制對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)人行為的影響。

關(guān)鍵詞：

政府預(yù)算；政績(jī)；關(guān)鍵時(shí)刻；財(cái)政支出；晉升

中圖分類號(hào)：

F24

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：16723198（2015）02007803

在過(guò)去的幾十年中，在西方國(guó)家不論是在政治領(lǐng)域還是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域有關(guān)政治經(jīng)濟(jì)周期的文獻(xiàn)都大量出現(xiàn)。而這些對(duì)西方民主國(guó)家的相關(guān)研究表明，政府在選舉年到來(lái)之前更有可能推行擴(kuò)張性的貨幣政策和財(cái)政政策，并頒布實(shí)施大量福利政策，以為在接下來(lái)的選舉中贏得選民的好感從而獲得選票。而在我國(guó)，相關(guān)研究則相對(duì)較少，本文試圖以地方政府預(yù)算的制定為角度，從理論上探究以績(jī)效為基礎(chǔ)的干部考核和晉升機(jī)制對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)人行為可能產(chǎn)生的影響。

1地方領(lǐng)導(dǎo)人受到的激勵(lì)

區(qū)別于西方民主制國(guó)家的地方政府官員因要面對(duì)民眾定期選舉，而存在會(huì)成為各地方不同經(jīng)濟(jì)狀況的替罪羊或受益人的風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)地方政府官員的政治仕途可能更多的取決于上級(jí)而不是他們管轄區(qū)內(nèi)的普通民眾，中國(guó)地方政府官員也因此在很大程度上有效避免了因普通民眾的問(wèn)責(zé)而降職的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

在西方民主制國(guó)家，選民主要是根據(jù)個(gè)人或是國(guó)家的經(jīng)濟(jì)狀況來(lái)評(píng)判領(lǐng)導(dǎo)人，而在中國(guó)，更多的是卻是根據(jù)這些領(lǐng)導(dǎo)人做出的經(jīng)濟(jì)和政治成就來(lái)判斷。自從改革開(kāi)放黨的工作重心從階級(jí)斗爭(zhēng)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)以來(lái)，官員的選拔和任用就更多的基于考察他們發(fā)展經(jīng)濟(jì)使中國(guó)變得富強(qiáng)的能力而不僅僅是之前的政治忠誠(chéng)度。改革開(kāi)放后隨著黨對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的追求和強(qiáng)調(diào)，也出現(xiàn)了一個(gè)新的名詞“政績(jī)”，而對(duì)政績(jī)更確切的表述可能是經(jīng)濟(jì)成就。為了制定有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制，黨和中央政府做出了巨大努力來(lái)使地方領(lǐng)導(dǎo)人的晉升和經(jīng)濟(jì)績(jī)效之間的聯(lián)系制度化。黨的中央委員會(huì)和中央組織部為此出臺(tái)了一系列黨規(guī)例、綱領(lǐng)和其它重要文件。事實(shí)上，關(guān)于中國(guó)省級(jí)官員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的一些實(shí)證證據(jù)已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)。從1979年至1995年，以GDP年增長(zhǎng)率為衡量標(biāo)準(zhǔn)的平均表現(xiàn)提高（降低）了省級(jí)官員晉升（終止）的可能性。

20世紀(jì)80年代中期，干部責(zé)任制引入到省級(jí)，用以規(guī)范任務(wù)分配，進(jìn)行績(jī)效考核。干部責(zé)任制的實(shí)現(xiàn)所導(dǎo)致的直接和也許意外的后果就是，地方官員現(xiàn)在更注重量化和易于衡量的項(xiàng)目，這樣就難以避免的以摒棄難以量化的項(xiàng)目為代價(jià)。改革時(shí)期地方政府對(duì)大型開(kāi)發(fā)項(xiàng)目建設(shè)有著持久性熱潮，地方官員期望用這些經(jīng)濟(jì)建設(shè)成績(jī)來(lái)打動(dòng)上級(jí)官員。而這些項(xiàng)目被戲稱為“政績(jī)工程”或更直白地稱作“干部晉升工程”。鑒于這些項(xiàng)目流行的現(xiàn)象，人民日?qǐng)?bào)自2000年以來(lái)發(fā)表了超過(guò)400篇關(guān)于所謂的“政績(jī)工程”的文章。

地方領(lǐng)導(dǎo)人在“政績(jī)工程”上的過(guò)度支出不僅得到容忍，甚至還可能因此受到上級(jí)的提拔獎(jiǎng)勵(lì)，表面上看來(lái)似乎令人困惑。但是，地方領(lǐng)導(dǎo)者的上級(jí)也能從這些“政績(jī)工程”中受益，他們可能因此而得到好評(píng)，并且反過(guò)來(lái)打動(dòng)他們的上級(jí)。此外，從更高級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)者的角度來(lái)看，“政績(jī)工程”背后的理由應(yīng)該放置在信息不對(duì)稱的背景下看待。中國(guó)地方領(lǐng)導(dǎo)人和他們的上級(jí)之間的關(guān)系類似于一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的委托代理關(guān)系，存在的主要問(wèn)題是在這種關(guān)系中地方官員的天賦、能力，甚至他們的努力都難以直接觀察。在西方民主制國(guó)家，選民“不能直接觀察到現(xiàn)任決策者的素質(zhì)，然而，他們能從可見(jiàn)的經(jīng)濟(jì)成果中獲取到關(guān)于決策者素質(zhì)的信息”。在中國(guó)，上級(jí)官員并沒(méi)有掌握有關(guān)地方領(lǐng)導(dǎo)人的素質(zhì)能力的比較全面的信息，且對(duì)于下屬的長(zhǎng)期監(jiān)控因需要的成本花費(fèi)巨大而難以執(zhí)行。但大型的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目不同，它們不僅更可視而且可以量化，是比經(jīng)濟(jì)指標(biāo)更可靠更直接的測(cè)量地方官員的能力和努力程度的標(biāo)準(zhǔn)。

從上級(jí)的角度來(lái)看，正因?yàn)榇笮烷_(kāi)發(fā)項(xiàng)目需要大量的資金，使得他們可以較為精確的觀察到地方官員為從地方民眾和企業(yè)中獲得支付大型開(kāi)發(fā)項(xiàng)目所需的更多資源而付出努力的過(guò)程中表現(xiàn)出來(lái)的努力程度和能力。此外，地方官員在“發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)”、“造福一方百姓”的旗號(hào)下，“跑部錢進(jìn)”成為一種被默許的“合理”行為，成為考察干部能力和水平的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，甚至被鄭重其事地寫(xiě)進(jìn)了一些地方和部門的“紅頭文件”。

從地方領(lǐng)導(dǎo)人的角度來(lái)看，以經(jīng)典的職業(yè)生涯關(guān)注模型來(lái)作為他們表現(xiàn)的衡量標(biāo)準(zhǔn)是比較合理的。具體來(lái)說(shuō)，霍姆斯特羅姆提出了正式的理論模型，就是在不完全信息下因?qū)β殬I(yè)生涯的擔(dān)憂導(dǎo)致的高效率的管理行為?！奥殬I(yè)生涯關(guān)注模型的關(guān)鍵結(jié)論是，即使沒(méi)有金錢激勵(lì)，一位資質(zhì)不確定的代理人還是會(huì)更加努力去使相關(guān)的“勞動(dòng)力市場(chǎng)”相信他的高潛質(zhì)。好的表現(xiàn)能提升對(duì)他能力的感知力，并能轉(zhuǎn)變?yōu)槲磥?lái)在組織內(nèi)或組織外的工作機(jī)會(huì)。”這種深入的見(jiàn)解可以推廣到中國(guó)去模擬尋找晉升機(jī)會(huì)的地方官員的行為，這些地方官員的資質(zhì)不為他們的上級(jí)所知，而上級(jí)官員正是相關(guān)的“勞動(dòng)力市場(chǎng)”的決策制定者。德沃特里彭特，杰威，和迪羅爾研究結(jié)果也表明了在“多任務(wù)的情況下，代理人可能不再關(guān)注市場(chǎng)要求他關(guān)注的任務(wù)”，這對(duì)中國(guó)地方官員而言就意味著以可視和可量化的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)為衡量標(biāo)準(zhǔn)。這似乎也在一定程度上解釋了中國(guó)地方官員發(fā)揮他們的大部分精力用以經(jīng)濟(jì)建設(shè)的原因。

如果以可視、可量化的經(jīng)濟(jì)成就作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，那么大型開(kāi)發(fā)項(xiàng)目就可能會(huì)提升官員的晉升前景，在這種背景下，地方官員竭盡全力去搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)來(lái)為自身政治生涯服務(wù)就顯得自然而然。然而，在這里時(shí)間作為一個(gè)重要的考慮因素，決定了政府預(yù)算政策可能存在的政治周期。在西方民主制國(guó)家，政府預(yù)算周期存在的其中一個(gè)目的就是為了向選民傳遞關(guān)于競(jìng)選官員能力的信號(hào)。尤其是，地方官員可能在他們?nèi)纹趦?nèi)的某一重要時(shí)點(diǎn)加大政府財(cái)政支出來(lái)使他們晉升的機(jī)會(huì)最大化。由于用于大規(guī)模開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的費(fèi)用過(guò)于昂貴，財(cái)政支出難以長(zhǎng)期承擔(dān)，地方官員必須為他們?cè)谖黄陂g的良好表現(xiàn)框定準(zhǔn)確的最重要時(shí)刻。一位地方官員在任期內(nèi)的最初幾年過(guò)快地增加財(cái)政支出是不明智的，因?yàn)樵谶@幾年得到晉升幾乎是不可能的，這樣努力就會(huì)白費(fèi)。另外，經(jīng)濟(jì)過(guò)早的增長(zhǎng)使得在易于得到晉升的后期制造很好的政績(jī)變得更加困難。

然而過(guò)晚地加大財(cái)政支出同樣也是不明智的，那是因?yàn)椋绻晃坏胤焦賳T在同一個(gè)職位上待太久就很難再有晉升的機(jī)會(huì)，并且最終只能以一個(gè)縣級(jí)干部的身份退休，這樣他在任期內(nèi)的所有努力都白費(fèi)了。

改革開(kāi)放以來(lái)，干部終身任期制得到改變，并且對(duì)年輕干部的提拔越來(lái)越受到重視。與此同時(shí)，強(qiáng)制性的干部退休制度已在各級(jí)政府建立實(shí)施。縣級(jí)的最高層領(lǐng)導(dǎo)必須在55歲退休，在縣級(jí)以上，只有45歲以下的干部才可以在領(lǐng)導(dǎo)位置留任。正因?yàn)槿绱?，一個(gè)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在自己四十幾歲的時(shí)候一般都會(huì)盡全力爭(zhēng)取被盡快提拔，以免因歲數(shù)太大而喪失資格導(dǎo)致最終在縣級(jí)結(jié)束自己的政治生命。在這種大背景下，當(dāng)一位地方官員想要得到提拔時(shí)，用可視和可量化的政績(jī)來(lái)打動(dòng)上級(jí)產(chǎn)生的激勵(lì)就會(huì)在這位領(lǐng)導(dǎo)人的任期內(nèi)達(dá)到頂峰。在這之后，如果這位領(lǐng)導(dǎo)人仍然在同一個(gè)職位上而沒(méi)有得到提拔，那么用可視和可量化的政績(jī)來(lái)打動(dòng)上級(jí)對(duì)他產(chǎn)生的激勵(lì)將不會(huì)隨著時(shí)間而加大。但需要明確的是，即使不能得到晉升，非周期性激勵(lì)可能依然在地方官員中存在。例如，政績(jī)工程的實(shí)施只圍繞著一個(gè)目標(biāo)來(lái)進(jìn)行——為官僚個(gè)人或某個(gè)官僚小集團(tuán)的個(gè)人利益和集團(tuán)利益服務(wù)。而這種利益除了官場(chǎng)得道仕途升遷的政治利益，還有經(jīng)濟(jì)利益，即從工程中獲取腐敗收益。

盡管我國(guó)憲法的有關(guān)規(guī)定是簡(jiǎn)潔明確的，但是計(jì)算出一位縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人在位期間多少年后會(huì)被考慮提拔，以及對(duì)財(cái)政支出的激勵(lì)最大的精確時(shí)間實(shí)際上是不容易的。分別根據(jù)我國(guó)憲法106條和黨章26條規(guī)定，地方行政長(zhǎng)官和黨委書(shū)記的任期一般都是五年。但事實(shí)上，現(xiàn)實(shí)中觀察到的這些地方官員在位時(shí)間一般要比憲法規(guī)定的五年短，因?yàn)榭h級(jí)領(lǐng)導(dǎo)會(huì)因?yàn)槎喾N原因而提早離開(kāi)自己的職位。一些領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)任到其它縣，一些領(lǐng)導(dǎo)因?yàn)槟挲g過(guò)大或是身體不適而退休，還有一些領(lǐng)導(dǎo)因?yàn)楦瘮〕舐劧怀仿?。但是，轉(zhuǎn)任、退休和因腐敗丑聞撤職通常是在縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的掌控之外，因此應(yīng)該不會(huì)影響對(duì)他們的激勵(lì)機(jī)制。但是當(dāng)上級(jí)要做出事關(guān)他們政治生涯的重大決策的時(shí)候，在任期內(nèi)的關(guān)鍵時(shí)刻加大財(cái)政支出卻在他們所能控制的范圍之內(nèi)。如果假定一位縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的“正常”政治生涯周期對(duì)應(yīng)于憲法規(guī)定的五年任期，那么我們可以得出一個(gè)假設(shè)：地方官員因受到激勵(lì)很可能在其任職期間的第四年突然加大政府支出。一些人可能會(huì)反駁說(shuō)，地方官員并不會(huì)提前知道他們什么時(shí)候會(huì)被調(diào)任或是代替，因此相應(yīng)地，他們不可能衡量自己的政治生涯周期進(jìn)而采取措施。但是，在這里我們討論的一個(gè)重要前提是領(lǐng)導(dǎo)人在不確定的情況下依然能做出理性的戰(zhàn)略行為。

2地方領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)政府財(cái)政支出的控制力和影響力

如果之前的假設(shè)：地方官員會(huì)因激勵(lì)而選擇在他們?nèi)纹趦?nèi)具有重要戰(zhàn)略意義的時(shí)間點(diǎn)上增加政府開(kāi)支做出政績(jī)以提升自己的晉升前景是正確的，那么另外一必備條件就是中國(guó)地方官員對(duì)財(cái)政支出有足夠的控制力。

作為統(tǒng)一的中央集權(quán)國(guó)家，中國(guó)憲法并沒(méi)有關(guān)于中央和地方政府之間權(quán)力的具體劃分的相關(guān)規(guī)定。但是，即使在改革開(kāi)放前，作為一個(gè)中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體，中國(guó)也并沒(méi)有像前蘇聯(lián)和其它歐洲社會(huì)主義國(guó)家那樣集權(quán)。在80年代初，中央政府占財(cái)政支出總額的份額在50%以上波動(dòng)，但是自1998年以來(lái)，卻在35%上下波動(dòng)。也就是說(shuō)自1998年以來(lái)，每年各級(jí)地方政府支出約占政府總支出的70%。中國(guó)地方政府現(xiàn)今顯然在財(cái)政支出以及對(duì)各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的日?？刂品矫嬲紦?jù)著更大的比重。據(jù)國(guó)家行政學(xué)院杜鋼建教授的觀點(diǎn)，“除了外交事務(wù)，軍隊(duì)，以及國(guó)防，中央與地方領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力之間幾乎沒(méi)有區(qū)別”。

在收入方面，財(cái)政分權(quán)在1994年有所逆轉(zhuǎn)。在這一年，中國(guó)政府實(shí)行了分稅制改革，提高了中央政府在總收入中的比重，達(dá)到了自大躍進(jìn)以來(lái)前所未有的水平，但是支出權(quán)力依然高度分散。為了彌補(bǔ)之間的差額，中央政府給地方政府四倍多的補(bǔ)貼，從1993年的540億人民幣到1994年的2390億人民幣。從那時(shí)以來(lái)，中央財(cái)政補(bǔ)貼增長(zhǎng)了七倍，至2007年以18000億元?jiǎng)?chuàng)下紀(jì)錄。

這些行政分權(quán)和以財(cái)政包干為內(nèi)容的財(cái)政分權(quán)改革顯然加強(qiáng)了對(duì)地方官員預(yù)算自由裁量權(quán)的限制。但是，這些地方官員依然有足夠的權(quán)力和影響力在他們?nèi)纹趦?nèi)具有戰(zhàn)略意義的時(shí)間點(diǎn)上選擇增加政府開(kāi)支，特別是縣這一級(jí)。原因有三。第一，1994年的分稅制改革從未將地方政府財(cái)政支出權(quán)重新集中。實(shí)際上，中央政府占政府總支出的比重從1994年的30%下降到2008年的22%。第二，自1994年改革以來(lái)，不斷膨脹的中央補(bǔ)貼一直沒(méi)有奪走地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于預(yù)算支出的自由裁量權(quán)。確切地說(shuō)，來(lái)自中央政府的各種補(bǔ)貼滿足了地方政府很大部分的預(yù)算需求。但是，這些補(bǔ)貼只有一小部分作為專項(xiàng)補(bǔ)貼用于規(guī)定的用途，例如基礎(chǔ)設(shè)施，公共衛(wèi)生等等。例如在2003年，中央對(duì)地方的補(bǔ)貼只有19%為專項(xiàng)補(bǔ)貼。最核心的補(bǔ)貼是一次性退稅或是少部分附帶的轉(zhuǎn)移支付，以此來(lái)滿足地方政府的特定用途。地方財(cái)政支出的規(guī)模和優(yōu)先事項(xiàng)在很大程度上仍取決于地方官員。此外，盡管地方官員努力說(shuō)服上級(jí)政府以取得更多的專項(xiàng)撥款，但是大多數(shù)補(bǔ)貼，例如稅收返還和一般性轉(zhuǎn)移支付，還是依據(jù)預(yù)定的程序或金額來(lái)實(shí)行，因而這些努力很難起到作用。一些人可能會(huì)反駁說(shuō)縣級(jí)官員在一些年份支出更多是因?yàn)樗麄兊纳霞?jí)允許他們這么做?？紤]到自1994年以來(lái)地方政府越來(lái)越依賴從上級(jí)那里得到的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付這一事實(shí)，這種說(shuō)法當(dāng)然是正確的，這在本文的前面已經(jīng)有所提及。但是，在這里我們討論的只是問(wèn)題的一部分，并且財(cái)政補(bǔ)貼大量增長(zhǎng)的同時(shí)并沒(méi)有剝奪地方領(lǐng)導(dǎo)者的財(cái)政支出權(quán)。第三，中國(guó)的財(cái)政分權(quán)并沒(méi)有提升公眾參與度或是地方預(yù)算程序的透明度。地方政府財(cái)政預(yù)算依然相當(dāng)粗簡(jiǎn)，并且沒(méi)有相關(guān)法律來(lái)監(jiān)督政府的這種行為。此外，地方人民代表大會(huì)只在春天召開(kāi)幾天，這對(duì)于監(jiān)管當(dāng)?shù)氐呢?cái)政預(yù)算來(lái)說(shuō)顯得時(shí)間太晚而且太短。

還應(yīng)當(dāng)指出的是，盡管縣委書(shū)記和縣長(zhǎng)同是一個(gè)縣的一把手，但他們扮演著不同的角色?？h委書(shū)記顯然是一個(gè)縣的“一把手”，特別是通過(guò)對(duì)下級(jí)黨政干部的任命制和人事控制來(lái)發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)力。縣長(zhǎng)則是縣級(jí)政府的頂層管理者，對(duì)政府進(jìn)行日常管理，例如農(nóng)業(yè)、工業(yè)、教育等等。在回顧經(jīng)濟(jì)責(zé)任方面，縣委書(shū)記和縣長(zhǎng)接收到的應(yīng)該是一套類似的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。盡管縣委書(shū)記不必做出分配財(cái)政支出的決策，但是他也會(huì)從可視的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中獲益，并因此成為縣長(zhǎng)財(cái)政政策的支持者。

3結(jié)語(yǔ)

既然一種更以績(jī)效為基礎(chǔ)的官員考核和晉升體系的存在對(duì)地方官員產(chǎn)生了激勵(lì)，使他們有了動(dòng)機(jī)，而與此同時(shí)，地方官員對(duì)政府預(yù)算支出也有足夠的控制力和影響力，那么，就有充足的理由推斷地方領(lǐng)導(dǎo)人很可能在激勵(lì)之下選擇在他們?nèi)纹趦?nèi)的關(guān)鍵時(shí)刻戰(zhàn)略性的加大財(cái)政支出，做出政績(jī)以最大限度的提升他們的晉升機(jī)會(huì)。當(dāng)然，這一推論是否正確，還有待于用大量實(shí)際數(shù)據(jù)進(jìn)行驗(yàn)證，而這正是我們努力的方向。

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