桂家友

導(dǎo)讀：近年來，我國的住房保障體系逐步完善，大型居住社區(qū)是這一體系的重要載體。然而，由于大型居住社區(qū)在區(qū)位布局、配套建設(shè)、規(guī)模范圍、人口結(jié)構(gòu)、人口增速等方面與一般居住社區(qū)具有較大差異性，給基層社會治理帶來了巨大的挑戰(zhàn)。這需要著力于完善制度建設(shè)、轉(zhuǎn)變政府職能和管理方式、夯實基層基礎(chǔ)自治力量，形成政社分離又合作的關(guān)系，構(gòu)建自治與共治的新型社區(qū)治理模式。

關(guān)鍵詞：居住社區(qū)；溝通協(xié)調(diào)；“鎮(zhèn)管社區(qū)”；“社會隔離”

居住問題是民生事業(yè)中的一個重要方面。實現(xiàn)“住有所居”是黨和政府在新時期新階段推進(jìn)民生工程、加強社會建設(shè)的一項重要目標(biāo)。為此，黨中央和國務(wù)院出臺了一系列政策，各地方政府也制定了相應(yīng)的實施措施。保障房建設(shè)一般存在兩種主要形式，一種是分散型，即由開發(fā)商在新建小區(qū)提供一定比例的房源作為保障房（政府提供補貼）；另一種是集中型，即政府規(guī)劃一定面積的區(qū)域作為保障房基地，集中建設(shè)保障房。由于我國政府在過去一段時期忽視保障房供給，住房問題積累成疾，實現(xiàn)短期內(nèi)解決問題的有效方式就只能是集中、快速增加保障房數(shù)量。作為改革開放的前沿陣地，上海市浦東新區(qū)通過集中規(guī)劃建設(shè)大型居住社區(qū)，落實保障房政策，逐步實現(xiàn)中低收入群體“住有所居”的愿景。

一、浦東大型居住社區(qū)現(xiàn)狀

（一）浦東大型居住社區(qū)的基本情況

自2003年開始，上海市有步驟地推進(jìn)大型居住社區(qū)規(guī)劃選址和分階段建設(shè)，共在9個郊區(qū)縣確定了47個大型居住社區(qū)建設(shè)基地，規(guī)劃導(dǎo)入人口300萬左右。到2012年已建和在建的34個大型居住社區(qū)基地，總規(guī)劃用地106.58平方公里，規(guī)劃人口235萬。浦東新區(qū)作為上海市的郊區(qū)，也成為大型居住社區(qū)基地規(guī)劃和建設(shè)的重要區(qū)域之一，先后分三批選定批準(zhǔn)了8個基地、共12個大型居住社區(qū)，規(guī)劃導(dǎo)入人口近90萬。2012年已建和在建5個基地、10個大型居住社區(qū)，規(guī)劃人口65萬。這些方面大致占上海市總量的四分之一。

具體來看，2008年規(guī)劃選址的曹路、三林、周康航3個大型居住社區(qū)基地，居民已經(jīng)陸續(xù)入住。到2012年10月已經(jīng)簽約4.12萬戶（套）。其中，曹路鎮(zhèn)大型居住社區(qū)基地北片已交付使用1.76萬套，實際入住4325套、10 255人。三林鎮(zhèn)大型居住社區(qū)基地7個地塊一期工程的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全部竣工，交付使用1.5萬套住房，第一批在2012年8月份入住，目前大部分在裝修，實際入住3000人左右。周康航基地（包括周浦鎮(zhèn)、康橋鎮(zhèn)和航頭鎮(zhèn)）辦理入戶近1萬套，航頭鎮(zhèn)實際入住1341戶、3007人；周浦鎮(zhèn)和康橋鎮(zhèn)入住率都較低。2010年規(guī)劃選址的航頭拓展基地、惠南民樂、川沙新鎮(zhèn)3個基地，其中2個已開工；滬通鐵路惠南站和浦東南匯城2個基地，正在規(guī)劃之中。這樣，8個基地形成了“3+2+3”的格局。8個基地總用地面積約35.20平方公里，可建住宅面積3281萬平方米。已經(jīng)建成建筑面積351萬平方米，占總規(guī)劃10.7%，其中安置房200萬平方米，經(jīng)適房151萬平方米。在建建筑面積364萬平方米，占總規(guī)劃11%，其中安置房291萬平方米，經(jīng)適房173萬平方米。2013年竣工200萬平方米，新開工125萬平方米。[1]這些數(shù)據(jù)說明，浦東大型居住社區(qū)到全部建成仍需較長的時間。

（二）基本特征

根據(jù)調(diào)查，浦東8個大型居住社區(qū)基地規(guī)劃、建設(shè)和入住狀況主要體現(xiàn)為五個方面的特征。

1.區(qū)位多集中于城郊接合部和郊區(qū)

浦東8個大型居住社區(qū)基地，除三林懿德社區(qū)位于上海市城郊接合部外，其余都在外環(huán)外，屬近郊和遠(yuǎn)郊。這些基地在建設(shè)大型居住社區(qū)之前，大都屬于農(nóng)村未開發(fā)的處女地?；刂苓叺墓I(yè)企業(yè)較少、商業(yè)服務(wù)相對欠缺、交通設(shè)施不夠完善、市政道路容量有限、生活配套設(shè)施滯后。這也是上海市規(guī)劃的47個大型居住社區(qū)基地的共同特征。如嘉定云翔基地（拓展區(qū)）規(guī)劃7.7平方公里，距離市中心20公里；城北基地6.2平方公里，距離市中心30公里。[2]

2.地域規(guī)模大，房屋屬性多，人口集聚快，住宅容積率高

大型居住社區(qū)占地面積都較大，少則幾平方公里，多則十多平方公里。如浦東民樂基地規(guī)劃面積6.04平方公里，規(guī)劃人口16.3萬，相當(dāng)于靜安區(qū)的面積和人口。為了保障不同群體的需要，大型居住社區(qū)中的房屋屬性多，有經(jīng)濟(jì)適用房、動遷安置房和少量的商品房，另外部分大型居住社區(qū)中還存在一定量的限價商品房、公共租賃房和廉租房。與一般社區(qū)的人口自然增長不同，大型居住社區(qū)人口集聚速度快，可以在短短幾年內(nèi)分?jǐn)?shù)批入住就會迅速達(dá)到數(shù)萬人，有的甚至達(dá)到十幾萬和二十幾萬的人口規(guī)模。大型居住社區(qū)以保障中低收入的居民住房為目標(biāo)，樓層以高層為主，房型和房屋面積相對較小，因而小區(qū)住宅容積率相對較高。

3.配套建設(shè)進(jìn)度相對滯后

大型居住社區(qū)的公建配套設(shè)施在建設(shè)實施過程中往往滯后，成為保障房建設(shè)中的痼疾。居民入住以后，往往反映菜場、商業(yè)、餐飲、公交、銀行、郵局等日常生活配套不能及時跟上。大型居住社區(qū)的規(guī)劃根據(jù)一般社區(qū)人口結(jié)構(gòu)來設(shè)計，對大型居住社區(qū)人群結(jié)構(gòu)特殊性考慮有所不足，部分配套設(shè)施布局也不夠合理。根據(jù)入住居民統(tǒng)計，50%左右為60歲以上人口。因此根據(jù)一般正常社區(qū)所配備的老年活動中心和設(shè)施根本就不夠用，每個小區(qū)里的健身設(shè)施不多。由于人口比例中的青少年和兒童占比低，興建的許多幼兒園、小學(xué)由于生源不足難以正常辦學(xué)，造成資源浪費，也造成了老年人的服務(wù)資源相對不足。

4.入住人口結(jié)構(gòu)相對單一，低收入群體占比較大

保障房建設(shè)是社會民生安居工程。政府從制度層面解決中低收入者居住問題。就實際入住的人口結(jié)構(gòu)看，大型居住社區(qū)人口具有老年多、弱勢多、殘疾多特點。我們對曹路大型居住社區(qū)的三個居民區(qū)入住情況調(diào)查發(fā)現(xiàn)，60歲以上年齡的人員占47%；文化在大專以下的占86%；家庭人均收入在3000元以下的占79%。他們一般對政府的依賴度較高。由于這些居民很大一部分是從市中心區(qū)域遷移過來的，他們對小區(qū)管理、公共服務(wù)和社會公益福利需求也較大。

5.整體處在轉(zhuǎn)型發(fā)展之中

與一般轉(zhuǎn)型社區(qū)相比，大型居住社區(qū)的居民以市民為主，他們大部分過去生活在市中心區(qū)域，生活方式和文明程度都較高。與一般城市社區(qū)相比，大型居住社區(qū)往往布局在郊區(qū)，生活設(shè)施、交通交往又難以與市區(qū)相提并論。由于居民來自不同的區(qū)縣、街鎮(zhèn)，如嘉定區(qū)金鶴新城動遷入住居民主要來自虹口區(qū)、閘北區(qū)、普陀區(qū)等6個中心城區(qū)，[3]因此大型居住社區(qū)居民對社區(qū)的認(rèn)同度較低，社區(qū)歸屬感不強。這些方面說明大型居住社區(qū)與一般城市社區(qū)、現(xiàn)代社區(qū)，與農(nóng)村社區(qū)、轉(zhuǎn)型社區(qū)不同，整體上大型居住社區(qū)是向現(xiàn)代社區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展之中的社區(qū)。

（三）存在管理方面的問題

根據(jù)我們的實地觀察、聽取匯報、個別訪談以及對已有材料分析中所了解的情況，當(dāng)前大型居住社區(qū)管理方面主要問題包括：

1.相關(guān)制度不完善或不合理

大型居住社區(qū)在建設(shè)過程中存在鎮(zhèn)與相關(guān)建設(shè)單位溝通協(xié)調(diào)機制不順暢，導(dǎo)致公共服務(wù)配套建設(shè)滯后和某些方面設(shè)施的布局不合理；財政保障制度不健全，市級和區(qū)級公共財政支持力度不夠；鎮(zhèn)域內(nèi)行政執(zhí)法管理與聯(lián)動機制缺乏規(guī)范，責(zé)任主體不很明確，小區(qū)違章搭建和違法裝修亂象以及物業(yè)管理不到位等。這些方面與相關(guān)制度不完善有關(guān)。

2.社區(qū)體制機制不順暢

“鎮(zhèn)管社區(qū)”在管理模式探索與實踐過程中遇到了一些與社區(qū)管理體制相關(guān)的問題。上海市的“鎮(zhèn)管社區(qū)”主要體制架構(gòu)分為兩類：第一類是將社區(qū)管理機構(gòu)實體化，設(shè)置各種科室，這種體制與當(dāng)前政府機構(gòu)改革“精簡”目標(biāo)不一致，因為在鎮(zhèn)與居委會之間又添加了一級管理機構(gòu)，編制也必然隨之增加；但是這一體制也有其優(yōu)點，即職責(zé)定位較為明確。第二類是社區(qū)管理機構(gòu)社會化，“兩委一中心”虛化，處于鎮(zhèn)與居委會之間的社區(qū)不設(shè)中間層級。浦東新區(qū)“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式以第二種為主。但實踐中，“兩委一中心”體制中的社區(qū)中心定位不夠明確，職責(zé)不夠清晰，運作機制和各方關(guān)系還不夠順暢明了，社區(qū)力量及條線專業(yè)管理力量的配置難以到位。

3.社區(qū)居民參與意識不強

社區(qū)自治與共治有一個發(fā)展過程，尤其是大型居住社區(qū)人群對政府依賴性較強，相對而言，參與自治意識較弱。另外，大型居住社區(qū)入住居民來自多個區(qū)縣，彼此不熟悉，社區(qū)歸屬感大多不強。由于這兩方面的原因，居民社區(qū)參與意識和參與度較低，造成自治與共治基礎(chǔ)的缺乏。

二、完善大型居住社區(qū)治理模式的對策思路

根據(jù)以上問題，結(jié)合浦東新區(qū)大型居住社區(qū)特點，要進(jìn)一步優(yōu)化組合已有的各種要素和條件，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)、社會組織協(xié)同和社區(qū)居民積極參與的作用，努力形成社區(qū)共治和自治的基礎(chǔ)，形成現(xiàn)代性的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和治理路徑。

（一）建立“鎮(zhèn)管社區(qū)”有效運行的制度

作為一種新型的社會治理模式，“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式有效運行離不開制度規(guī)范。要確保溝通協(xié)調(diào)順利進(jìn)行、財政保障能夠到位、各種違法違紀(jì)現(xiàn)象杜絕，就必須進(jìn)一步創(chuàng)新建立具體的制度規(guī)范。

1.完善區(qū)層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作制度

隨著大型居住社區(qū)開始進(jìn)入居民入住階段和“鎮(zhèn)管社區(qū)”試點工作的深入推進(jìn)，完善區(qū)層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)工作制度十分重要：一是在適當(dāng)時候調(diào)整由區(qū)層面的社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組全面加強對“鎮(zhèn)管社區(qū)”試點工作的領(lǐng)導(dǎo)。要切實加強對落實《浦東新區(qū)關(guān)于推進(jìn)“鎮(zhèn)管社區(qū)”工作指導(dǎo)意見》的督促檢查，[4]進(jìn)一步明確“鎮(zhèn)管社區(qū)”試點工作的相關(guān)牽頭部門，明確部門分工、責(zé)任到人。二是建立“鎮(zhèn)管社區(qū)”試點工作小組。以經(jīng)驗豐富的社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)、富有創(chuàng)新精神的年輕掛職干部、社會專家等組成試點工作小組，深入一線跟蹤，探索實踐與總結(jié)經(jīng)驗。三是建立有效的大型居住社區(qū)公建配套建設(shè)與管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作制度。鎮(zhèn)政府要提前介入大型居住社區(qū)規(guī)劃和建設(shè)，要賦予鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)權(quán)，協(xié)助配合公建配套建設(shè)與管理。具體而言，大型居住社區(qū)公建配套建設(shè)與管理要實行新區(qū)部門分工負(fù)責(zé)制，各相關(guān)部門責(zé)任分工清晰，相互主動合作，制定大型居住社區(qū)公建配套建設(shè)進(jìn)度及投入使用工作計劃，對當(dāng)前大型居住社區(qū)在公建配套方面反映的具體問題，應(yīng)責(zé)成區(qū)相關(guān)部門切實加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提出具體的解決方案。此外，區(qū)行政監(jiān)察部門要跟蹤督查，實施責(zé)任追究制度，從制度層面解決公建配套建設(shè)滯后的突出矛盾。

2.完善公共財政保障制度

鎮(zhèn)政府強化社會管理和公共服務(wù)職能應(yīng)與政府公共財政投入相銜接，區(qū)、鎮(zhèn)兩級公共財政預(yù)算應(yīng)適度向社會管理與公共服務(wù)傾斜，切實逐步加大對管理與服務(wù)的“軟件”投入。在鎮(zhèn)域人口快速集聚帶來城市管理和服務(wù)的任務(wù)十分繁重，逐步建立與完善公共財政保障制度尤為重要。一是大型居住社區(qū)管理服務(wù)經(jīng)費列入?yún)^(qū)、鎮(zhèn)兩級公共財政預(yù)算。區(qū)級財政根據(jù)大型居住社區(qū)人口規(guī)模設(shè)立相應(yīng)轉(zhuǎn)移支付制度，結(jié)合現(xiàn)實管理服務(wù)要求并參考相同規(guī)模街道管理經(jīng)費有關(guān)支出，測算基本支付標(biāo)準(zhǔn)，按入住人口速度和規(guī)模對應(yīng)支付；對大型居住社區(qū)居民入住后公共服務(wù)配套設(shè)施裝修等需求，區(qū)級財政給予一次性的財政補貼，對滿足入住居民日常生活需求的商業(yè)設(shè)施日常運行的階段性補貼應(yīng)列入專項補貼資金范圍。二是加強公共財力使用的指導(dǎo)與監(jiān)督。對市政府一次性轉(zhuǎn)移支付資金使用，區(qū)有關(guān)部門要加強指導(dǎo)。對市政府明確的大型居住社區(qū)區(qū)域商業(yè)配套由所在鎮(zhèn)執(zhí)行回購的政策，要加強對所在鎮(zhèn)的回購資金籌措、投融資方式等的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)（如航頭鎮(zhèn)20萬平方米的商業(yè)配套回購，按照當(dāng)前低價回購大約需要12億元資金，鎮(zhèn)政府難以承擔(dān)這樣巨大的負(fù)擔(dān)），因此可探索由上海市或浦東新區(qū)國有集團(tuán)公司共同參與區(qū)域商業(yè)配套投資回購，共享投資經(jīng)濟(jì)效益，共擔(dān)社區(qū)商業(yè)服務(wù)社會責(zé)任。三是加強對鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的支持力度，促進(jìn)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。培育鎮(zhèn)域公共財政稅源，完善區(qū)鎮(zhèn)財政體制，發(fā)揮鎮(zhèn)域公共財政的基礎(chǔ)作用，以便隨著人口增長，鎮(zhèn)財政收入和政府財政支配能力同比增長或更快增長。

3.建立鎮(zhèn)域內(nèi)的社會管理與公共服務(wù)責(zé)任制度

“鎮(zhèn)管社區(qū)”管理模式創(chuàng)新要細(xì)化社會管理和公共服務(wù)責(zé)任制度。一是建立與完善區(qū)域社會管理與公共服務(wù)的責(zé)任體系。按照區(qū)域管理相關(guān)內(nèi)容，分別以條或塊為主，并以條塊結(jié)合的方式明確相關(guān)具體責(zé)任。區(qū)、鎮(zhèn)政府專業(yè)行政管理部門的執(zhí)法監(jiān)督管理職能分工要更清晰，行政執(zhí)法管理要更強化，考核激勵制度要更明確。二是建立行政執(zhí)法管理聯(lián)動聯(lián)合機制。對大型居住社區(qū)入住初期出現(xiàn)的違章裝修、違法設(shè)攤、破墻開店等現(xiàn)象，社區(qū)中心要協(xié)助相關(guān)專業(yè)管理部門提前介入，堅持宣傳管理在先，城管、房辦、公安等執(zhí)法部門聯(lián)動，嚴(yán)格執(zhí)法管理，居委會、物業(yè)協(xié)助配合，將違章行為控制在萌芽狀態(tài)。三是建立完善區(qū)域網(wǎng)格化和信息化管理體系。大型居住社區(qū)的區(qū)域管理納入所在鎮(zhèn)域的網(wǎng)格化、信息化管理體系，同時充分利用新區(qū)城市管理網(wǎng)格管理資源，明確新區(qū)與鎮(zhèn)域城市管理和居民區(qū)管理的分工與責(zé)任，落實相關(guān)管理力量。在大型居住社區(qū)人口集中入住初期，公安、居委、物業(yè)要聯(lián)合即時登記入住人口、租房人員信息，加強實有人口管理，根據(jù)真實信息，提供針對性的管理與服務(wù)。

（二）強化基層政府的社會管理和公共服務(wù)職能

按照十八屆三中全會對政府職能的要求，中央和地方政府職能應(yīng)該有所不同?；鶎诱饕毮苁枪卜?wù)、市場監(jiān)管、社會管理和環(huán)境保護(hù)。從這個要求來看，構(gòu)建基層現(xiàn)代社會治理和公共服務(wù)職能的新體制和機制是擺在我們面前改革創(chuàng)新的重要課題。解決這些問題，迫切需要從建立和完善社會管理和基本公共服務(wù)體系著力，分步有序推進(jìn)實施。

1.轉(zhuǎn)變政府社區(qū)管理理念和管理方式

大型居住社區(qū)所在鎮(zhèn)域的鎮(zhèn)政府要強化社會管理和公共服務(wù)職能：一是要樹立服務(wù)理念和社區(qū)共商共治的管理理念。政府要改變過去那種社區(qū)管理就是管制和統(tǒng)治的思想，要下放手中的權(quán)力到社區(qū)，更多地提供服務(wù)，在服務(wù)中加強管理。同時，要樹立社區(qū)管理必須共商共治和自治相結(jié)合的思想，要促進(jìn)社會發(fā)育，達(dá)到社會自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督。二是要研究鎮(zhèn)域社會建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)，切實加強和創(chuàng)新社會管理和公共服務(wù)的體制和機制建設(shè)，切實加強各級干部社會管理和公共服務(wù)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提升履職能力。三是要把大型居住社區(qū)實行“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式的探索試點列入浦東綜合配套改革、政府職能轉(zhuǎn)變的重要舉措，同鎮(zhèn)政府職能與管理方式轉(zhuǎn)變的總體改革方案一并設(shè)計。以改革創(chuàng)新的理念統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體有序地推進(jìn)，切忌下改上不改的現(xiàn)象。

2.適度調(diào)整鎮(zhèn)政府機構(gòu)設(shè)置與力量配置

大型居住社區(qū)“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式的試點應(yīng)與鎮(zhèn)政府部門機構(gòu)改革相配套相銜接，保障大型居住社區(qū)“鎮(zhèn)管社區(qū)”有序有效實行。一是加強鎮(zhèn)政府履行社會管理和公共服務(wù)職能的領(lǐng)導(dǎo)力量。根據(jù)鎮(zhèn)域管理實際情況，可考慮增設(shè)一名（或調(diào)整分工）分管社區(qū)建設(shè)與管理的副鎮(zhèn)長，加強“鎮(zhèn)管社區(qū)”試點工作的領(lǐng)導(dǎo)。二是要調(diào)整或擴大鎮(zhèn)政府社會管理和公共服務(wù)部門機構(gòu)設(shè)置。根據(jù)各鎮(zhèn)域的實際情況，做強鎮(zhèn)社區(qū)管理辦公室，保障其切實有效地履行鎮(zhèn)域社會管理和公共服務(wù)的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌、綜合管理、指導(dǎo)監(jiān)督等鎮(zhèn)政府綜合部門職能；將大型居住社區(qū)鎮(zhèn)管社區(qū)“兩委一中心”體制中的社區(qū)中心作為鎮(zhèn)政府的部門設(shè)置，行政相當(dāng)于鎮(zhèn)部門科級層級。三是鎮(zhèn)域社會管理與行政執(zhí)法的專業(yè)力量配置合理、充足。按照上海市政府相關(guān)文件明確的公安、城管力量配置原則，根據(jù)區(qū)域管理幅度與人口規(guī)模，合理配置鎮(zhèn)政府社會管理和公共服務(wù)力量，并落實相關(guān)執(zhí)法管理責(zé)任，確保各條線專業(yè)執(zhí)法管理力量與管理責(zé)任落實到社區(qū)。編制部門要加強對鎮(zhèn)政府行政管理人員配置與調(diào)整指導(dǎo)?！皟晌恢行摹睉?yīng)配置必要的行政編制人員，一般管理與服務(wù)類崗位可聘用專業(yè)社工，行政執(zhí)法管理類人員可配置協(xié)管人員，但政府應(yīng)提供相應(yīng)公共財政保障。

3.進(jìn)一步明確“鎮(zhèn)管社區(qū)”定位與職責(zé)

根據(jù)“鎮(zhèn)管社區(qū)”實踐，賦予明確的定位和合適的職責(zé)有利于有效發(fā)揮“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式創(chuàng)新的功能作用。一是社區(qū)黨委（總支）發(fā)揮社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)核心作用。建立健全社區(qū)黨建工作制度，選拔合適人選擔(dān)任社區(qū)黨委負(fù)責(zé)人，可研究設(shè)立社區(qū)專職黨務(wù)干部，加強社區(qū)黨建力量，依托社區(qū)黨組織建立區(qū)域黨員志愿者隊伍，在社會管理與社會公益活動中發(fā)揮先鋒模范作用。二是社區(qū)委員會在社區(qū)黨委的直接領(lǐng)導(dǎo)下作為推進(jìn)社區(qū)共治與政社合作的組織載體。引導(dǎo)社區(qū)單位履行社會責(zé)任。其委員構(gòu)成以及工作方式應(yīng)該體現(xiàn)社會資源共享、組織動員社會力量參與共治、民主協(xié)商社區(qū)事務(wù)的組織特征。三是社區(qū)中心作為鎮(zhèn)政府部門機構(gòu)，只能承擔(dān)“有限責(zé)任”。具體職責(zé)主要是負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)社區(qū)綜合管理與公共服務(wù)方面的行政協(xié)調(diào)與監(jiān)督，動員組織社會協(xié)同和公眾參與，聯(lián)系與聯(lián)絡(luò)社區(qū)單位和各類社會組織，推進(jìn)社區(qū)自治共治；負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)協(xié)助區(qū)、鎮(zhèn)專業(yè)行政管理部門在本社區(qū)內(nèi)的行政執(zhí)法管理，配合鎮(zhèn)政府有關(guān)部門機構(gòu)開展社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)，協(xié)調(diào)鎮(zhèn)政府有關(guān)部門幫助解決社區(qū)單位和基層社區(qū)居民有關(guān)事務(wù)；負(fù)責(zé)指導(dǎo)開展居委會群眾自治工作，配合開展居民區(qū)自治力量的培養(yǎng)；負(fù)責(zé)聯(lián)系居委會，收集和報告區(qū)域社情民意。

（三）加強大型居住社區(qū)自治與共治基礎(chǔ)建設(shè)

“鎮(zhèn)管社區(qū)”試點目標(biāo)之一是實行社區(qū)自治與共治，以進(jìn)一步組織動員社會協(xié)同、公眾參與建設(shè)和諧社區(qū)。由于新建大型居住社區(qū)居民弱勢群體多、認(rèn)同感低、歸屬感差，因而迫切需要創(chuàng)造良好環(huán)境和條件，加強政策引導(dǎo)，加大推動社區(qū)自治與共治的工作力度。

1.加強社區(qū)自治與共治管理體系建設(shè)

社區(qū)自治與共治是“鎮(zhèn)管社區(qū)”的基礎(chǔ)。一是要加強社區(qū)黨委和支部建設(shè)。黨組織在社區(qū)建設(shè)和管理中發(fā)揮核心作用，加強社區(qū)黨委以及居委會、社區(qū)單位、社會組織黨支部的基層黨組織建設(shè)尤為重要。要組織黨員參與社會公益和志愿活動，發(fā)揚黨內(nèi)民主，引導(dǎo)社區(qū)自治，以社區(qū)黨建帶動社區(qū)建設(shè)。二是要高度重視發(fā)揮社區(qū)委員會共治體制作用。設(shè)定社區(qū)委員會年度工作目標(biāo)，協(xié)同政府有關(guān)部門，動員社區(qū)單位力量，充分應(yīng)用行政資源、社會資源，形成社區(qū)管理與服務(wù)的社會協(xié)同、公眾參與的共治機制，營造良好的區(qū)域環(huán)境。三是要創(chuàng)新居民區(qū)基層黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司的自治管理工作機制。積極探索居民代表會議、民主議事規(guī)則、協(xié)商解決居民區(qū)事務(wù)的自治方法，建立居民區(qū)黨員聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的工作機制，建立收集社情民意、反映群眾訴求的機制。

2.大力培育發(fā)展現(xiàn)代社會組織和社區(qū)志愿者

現(xiàn)代社會組織體制的特征是政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治。[5]社會組織和志愿者是社區(qū)自治的基礎(chǔ)力量?，F(xiàn)階段要切實加強社會組織培育發(fā)展和社區(qū)志愿者隊伍建設(shè)。一是鎮(zhèn)政府要結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變，梳理相關(guān)職能，逐步將一些公共服務(wù)與管理職能的具體事項轉(zhuǎn)移由合適的社會組織承接。建立政府職能轉(zhuǎn)移目錄和政府采購公共服務(wù)目錄，向社會公開招標(biāo)，以政府采購公共服務(wù)方式實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變目標(biāo)，提升公共服務(wù)效率與活力，騰出空間提供給社會組織發(fā)揮其應(yīng)有的作用。二是區(qū)、鎮(zhèn)兩級政府應(yīng)繼續(xù)加大對社會組織發(fā)展的公共財力扶持和各類政策支持。政府公共財力扶持資金及政府采購公共服務(wù)的資金應(yīng)列入各級政府公共財政年度預(yù)算，要加強對公共財政政策扶持及政府采購資金的效能評估，建立相應(yīng)的監(jiān)督管理制度。三是鎮(zhèn)政府要整合鎮(zhèn)域各類公共服務(wù)資源、公益服務(wù)項目。應(yīng)有計劃地提供和安排相應(yīng)志愿活動崗位，搭建志愿服務(wù)平臺，支持社區(qū)志愿者的志愿行動，給予必要的資金支持。

3.加強居委會自治組織基礎(chǔ)作用

居委會是居民區(qū)自治的組織載體和骨干力量。在“鎮(zhèn)管社區(qū)”管理模式下，夯實居委會自治組織基礎(chǔ)，提升居委會成員自治能力是十分重要的任務(wù)。一是加強對居委會群眾自治工作指導(dǎo)。居委會黨支部成員和居委會成員按規(guī)定通過選舉產(chǎn)生，可考慮在有條件的居民區(qū)實行居委會支部和居委會負(fù)責(zé)人兼任，更有效地發(fā)揮居委會黨支部在居民自治活動中的核心和引導(dǎo)作用。進(jìn)一步完善公安派出所社區(qū)民警聯(lián)系群眾維護(hù)居民區(qū)公共安全秩序的作用機制；進(jìn)一步健全鎮(zhèn)政府機關(guān)工作人員聯(lián)系居委會支部和居委會工作制度。二是逐步剝離居委會行政職能，保障居委會按照“四自”要求開展社區(qū)自治活動。對一些涉及居民區(qū)的行政管理與服務(wù)任務(wù)，除了必須由政府部門承擔(dān)外，也可探索由社會組織或?qū)I(yè)社工承擔(dān)，居委會配合做好群眾工作，要逐步提高居委會開展自治活動的經(jīng)費，列入政府財政預(yù)算。三是加強居委會工作人員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，增強組織聯(lián)系、服務(wù)群眾的意識和責(zé)任，提升開展居民區(qū)自治的能力。區(qū)、鎮(zhèn)應(yīng)有計劃地開展各類專題培訓(xùn)班，組織開展居民區(qū)自治工作學(xué)習(xí)交流，可進(jìn)一步探索安排具有較高專業(yè)能力的社會組織社工進(jìn)駐居委會，進(jìn)行階段性或?qū)ｍ椆ぷ鞯膶I(yè)指導(dǎo)，有利于群眾自治活動能力的提升。

三、進(jìn)一步的思考

“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式在上海已經(jīng)實踐多年，各區(qū)縣根據(jù)當(dāng)?shù)貙嵡楹蜅l件進(jìn)行探索形成了不同的特色模式。大型人口集聚區(qū)體制上以前是街居體制，如2000年新建的浦東新區(qū)東明路街道就是市內(nèi)動遷人口集聚在郊區(qū)時建設(shè)的街道。隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，新時期同樣人口集聚區(qū)卻可以設(shè)立社區(qū)的方式。從這種意義上說，大型居住社區(qū)是近年來才出現(xiàn)的。上海市大型居住社區(qū)當(dāng)前實施“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式，還有很多方面需要探索和完善，當(dāng)前一些問題迫切需要解決。

（一）大型居住社區(qū)就業(yè)問題

大型居住社區(qū)由于周邊配套不足、環(huán)境設(shè)施較差、企業(yè)分布較少，同時大型居住社區(qū)居民又多為就業(yè)能力較低的群體甚至是靠政府救濟(jì)的群體，因此大型居住社區(qū)就業(yè)問題比一般社區(qū)要迫切和嚴(yán)重得多。這就要求：一是各級政府要更加關(guān)注大型居住社區(qū)就業(yè)問題。政府在制定調(diào)整浦東新區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局時要根據(jù)大型居住社區(qū)特點和具體位置設(shè)置產(chǎn)業(yè)相關(guān)區(qū)域。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中，要根據(jù)大型居住社區(qū)居民的特點，創(chuàng)造一些適合大型居住社區(qū)人群就業(yè)的產(chǎn)業(yè)，合理規(guī)劃大型居住社區(qū)周邊的產(chǎn)業(yè)帶，充分考慮包括動遷農(nóng)民在內(nèi)的大型居住社區(qū)居民的就業(yè)需求。二是要進(jìn)一步加強制定動遷居民的就業(yè)政策扶持。動遷農(nóng)民市民化問題的關(guān)鍵在于就業(yè)問題，要對這些就業(yè)能力較弱的農(nóng)民給予政策扶持、財力補貼，通過培訓(xùn)等方式加快提升他們的就業(yè)能力，促進(jìn)就業(yè)應(yīng)列入各級政府公共服務(wù)的重要考核指標(biāo)。

（二）部分大型居住社區(qū)的經(jīng)濟(jì)適用房少人問津的問題

當(dāng)前，浦東大型居住社區(qū)剛進(jìn)入入住階段，就遭遇了入住率偏低，部分大型居住社區(qū)中的經(jīng)濟(jì)適用房少人問津。這種情況在全國其他城市也存在。[6]這種困境的出現(xiàn)與大型居住社區(qū)在規(guī)劃等方面先天不足有關(guān)，[7]更由于公共配套建設(shè)滯后，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等資源缺乏，在此居住的居民生活、學(xué)習(xí)、工作都不方便。要改變目前狀況，盡快實現(xiàn)大型居住社區(qū)建設(shè)目標(biāo)，最好的辦法就是“優(yōu)質(zhì)配套、資源配足”，用優(yōu)質(zhì)的服務(wù)資源吸引居民盡快入住。一是在大型居住社區(qū)中引入優(yōu)質(zhì)教育資源和醫(yī)療衛(wèi)生資源等公共服務(wù)資源。各相關(guān)部門要通力合作積極支持市區(qū)內(nèi)名校、三級甲等醫(yī)院以整體搬遷、合作、辦分部等方式推進(jìn)優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源進(jìn)入大型居住社區(qū)。二是在大型居住社區(qū)入住初期的幾年之內(nèi)，政府制定相關(guān)政策及公共財政的支持，保障區(qū)域公共交通正常運行、社區(qū)必備商業(yè)服務(wù)業(yè)的正常運營，方便入住居民正常生活工作。三是群眾參與制定相關(guān)政策，是保障大型居住社區(qū)建設(shè)有效性實用性的根本途徑。在大型居住社區(qū)規(guī)劃和建設(shè)的整個過程中，都應(yīng)該有群眾參與，特別是利益相關(guān)者的代表參與，要相信人民群眾的智慧和能力，在廣泛征集民意基礎(chǔ)上開展建設(shè)，使之更貼近居民所需。

（三）大型居住社區(qū)建設(shè)會不會帶來“社會隔離”問題

大型居住社區(qū)是為中低收入階層住房保障而規(guī)劃建設(shè)的，從目的性來看具有良好意愿：是為了進(jìn)一步促進(jìn)社會和諧、鞏固黨的執(zhí)政之基的民心工程。但是，大型居住社區(qū)客觀上導(dǎo)致了具有相同階層人群集聚，大量低收入群體集聚在城市的邊緣地區(qū)，會不會人為制造階層的區(qū)域隔離？會不會進(jìn)一步導(dǎo)致原住民的邊緣化傾向？改革開放以來，上海市逐步形成“內(nèi)環(huán)住著說外國話的、中環(huán)住著說普通話的、外環(huán)住著說上海話的”格局。大型居住社區(qū)導(dǎo)入人口實際上是將占上海市戶籍人口的五分之一的原住民集中遷出市區(qū)，會不會進(jìn)一步推進(jìn)了這種格局？同時，將弱勢群體集聚在一起會不會導(dǎo)致社會對立？大型居住社區(qū)弱勢群體比例較大，大量相同或相近階層的人口集聚，可能會產(chǎn)生階層意識，產(chǎn)生階層認(rèn)同，會將相同性問題集聚并無限放大，就有可能帶來社會和政治不穩(wěn)定。

因而，政府在未來設(shè)計保障性住房的時候可以考慮借鑒發(fā)達(dá)國家的做法，將需要國家提供保障住房的人群與商品房購買者混居，要求開發(fā)商在每一個小區(qū)提供20%左右的保障性住房，并制定相關(guān)的法律保障。[8]這樣可以避免階層隔離，同時也有利于弱勢群體的社會融入，進(jìn)一步推進(jìn)社會和諧?；蛘哒部梢猿浞掷矛F(xiàn)有的權(quán)力，提供更有力的財政保障，提升大型居住社區(qū)的社會管理和公共服務(wù)能力和水平，體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性。這樣不僅不會產(chǎn)生社會隔離、邊緣化或社會對立，反而能鞏固黨的執(zhí)政之基，促進(jìn)社會和諧，實現(xiàn)大型居住社區(qū)建設(shè)的初衷。

說明：本文系2013年度國家社科基金重大項目“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化研究”（項目號：13&ZD043），教育部人文社會科學(xué)重點研究基地重大項目“大都市的底層社會及其公共治理研究”（項目號：13JJD840009）。

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責(zé)任編輯：張 煒