（甘肅省疏勒河流域水資源管理局，735211，玉門）

疏勒河是甘肅省三大內(nèi)陸河之一，干流全長670 km，流域面積4.13萬km2，流域起源于祁連山崗格爾肖合力嶺冰川，流經(jīng)青海省、肅北、玉門、瓜州、敦煌，最終穿過西湖自然保護區(qū)，消失于茫茫戈壁。疏勒河承擔(dān)著河西走廊玉門和瓜州的134.42萬畝（1畝=1/15 hm2,下同）耕地的農(nóng)業(yè)灌溉，以及地區(qū)工業(yè)供水、生態(tài)用水及水力發(fā)電等任務(wù)。但是隨著近年疏勒河流域內(nèi)人類活動的逐漸增多，生態(tài)保護成本逐年增大。為了保護生態(tài)環(huán)境，達到人與自然的和諧，疏勒河流域管理部門根據(jù)“誰污染誰治理，誰受益誰保護”原則，基于污染者付費和受益者付費的環(huán)境經(jīng)濟政策，提出了在疏勒河流域建立水生態(tài)補償機制的設(shè)想。該機制主要針對流域內(nèi)的環(huán)境保護和生態(tài)防治領(lǐng)域，運用市場手段和行政手段建立系統(tǒng)完善的環(huán)境經(jīng)濟政策。本文以疏勒河流域為基礎(chǔ)，探索疏勒河流域水生態(tài)補償機制的框架和初步構(gòu)建設(shè)想。

一、疏勒河流域生態(tài)方面存在的主要問題及成因分析

1.生態(tài)方面存在的主要問題

自公元前2世紀漢武帝在該地區(qū)開發(fā)農(nóng)業(yè)直至現(xiàn)代，由古代修建干支流水壩到全渠道灌溉，人工綠洲擴張迅速。1949年疏勒河灌溉農(nóng)田面積僅有1.48萬hm2,截至2014年，灌區(qū)灌溉面積已增長至8.72萬hm2，是1949年的5.89倍，耕地增加的同時，導(dǎo)致了自然濕地的減少、萎縮。致使生物活動面積減少，這直接制約著物種生存的數(shù)量。上游來水的減少，使地下水補給減少，導(dǎo)致地下水水位下降，濕地萎縮，引起生物多樣性和種群的減少。通過對比2004年與1973年，水面減少了70%,導(dǎo)致殘留下來的物種也面臨瀕危。

近40年，疏勒河干流下游（雙塔水庫以下）地下水水位與20世紀60年代初相比,普遍下降了3～5 m，有的下降10 m以上。地下水水位的下降導(dǎo)致植被枯萎、地面風(fēng)蝕、沙漠化加劇，并在下游形成大批的鹽堿地：酒泉瓜州有鹽堿地約1 038.4 km2，疏勒河下游敦煌南園湖、馬迷兔后坑和灣窟墩等地已形成200 km2易溶鹽累積區(qū)。

2.生態(tài)方面問題成因分析

（1）水資源總量少，使用不合理

疏勒河流域氣候干旱，年平均降水量不到100 mm，蒸發(fā)量超過2 400 mm，水資源人均占有量少。近年，由于擴大種植面積，發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)以及歷史原因，農(nóng)業(yè)灌溉和生態(tài)用水矛盾突出。水資源的大量開發(fā)極大地干擾和破壞了依水存在的脆弱生態(tài)系統(tǒng)，尤其是依靠林業(yè)存在的沙漠綠洲。

（2）管理模式不完善

疏勒河流域?qū)嵤┑氖橇饔蚬芾砼c行政管理相結(jié)合的模式，疏勒河流域水資源管理局管理地表水，玉門市和瓜州縣水務(wù)局管理地下水，這種體制在處理生態(tài)問題時必然導(dǎo)致管理部門之間互相推諉、推卸責(zé)任，沒有單位對導(dǎo)致的生態(tài)后果承擔(dān)責(zé)任。

（3）人類活動加強對地表水的控制

人類的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動對地表水資源進行了根本性的調(diào)節(jié)、控制以及空間的再分配。昌馬水庫修建后，昌馬峽以上的地表水除棄水外全部引入昌馬新舊總干渠,并通過渠系輸送至雙塔水庫和赤金峽水庫,地表水的引用超過90%,赤金峽水庫調(diào)水0.61億m3,使疏勒河干流山前平原直接損失了相應(yīng)的水量。由于灌溉面積增加,來水通過渠系進入農(nóng)田，渠系的大量襯砌阻止了水量的滲漏,同時也影響了地下水的補給。

二、疏勒河流域建立水生態(tài)補償機制的必要性

1.合理配置流域水資源的需要

疏勒河流域除保證灌溉用水外，還需要向灌區(qū)內(nèi)濕地生態(tài)系統(tǒng)、自然林和人工林無償提供生態(tài)用水。根據(jù)甘肅省疏勒河流域水資源管理局統(tǒng)計資料分析，2009—2014年，平均灌溉用水8.913億m3，生態(tài)用水0.466億m3，工業(yè)用水0.828億m3，見表1。隨著《敦煌水資源合理利用與生態(tài)保護綜合規(guī)劃》（以下簡稱《敦煌規(guī)劃》）的實施完成，需向下游下泄生態(tài)用水7 800萬m3，最終疏勒河流域生態(tài)水量將達到1.246億m3，從而造成生態(tài)運行成本1 246萬元，較之前的生態(tài)供水成本增加788萬元。但由于缺乏有效的補償機制，這部分費用只能由疏勒河流域管理部門買單，最終導(dǎo)致疏勒河灌區(qū)在其他方面的投入減少，必然影響疏勒河灌區(qū)的水資源合理配置利用和生態(tài)建設(shè)的投資?；诖耍拭C省疏勒河流域水資源管理局提出在疏勒河流域建立水生態(tài)補償機制的設(shè)想，利用該機制促進流域內(nèi)水資源的公平利用，合理分擔(dān)流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的保護責(zé)任，補償上游限制發(fā)展確保水資源和水質(zhì)，彌補下游流域水污染造成的損失，促進流域和諧發(fā)展。

表1 疏勒河流域用水比例詳表

2.有利于調(diào)解流域上下游之間及各種社會關(guān)系的矛盾

疏勒河流域由于缺乏相應(yīng)的法律機制，使得上下游之間存在著關(guān)于流域水資源的服務(wù)和享有之間的矛盾，主要是因為流域上下游之間對流域資源和環(huán)境利益沒有進行合理分配，使得水資源利用、開發(fā)和保護都存在一定的困難。流域行政區(qū)域內(nèi)權(quán)、責(zé)、利之間的關(guān)系定義不明確，上游地區(qū)可能會因為水量富足而不積極治理水環(huán)境，導(dǎo)致水資源浪費嚴重。而下游區(qū)域卻要為自然生態(tài)保護區(qū)尋找足額水量而付出額外代價。建立疏勒河流域生態(tài)補償機制正好可以協(xié)調(diào)流域生態(tài)保護與流域利益以及經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系的分配問題，最終達到流域可持續(xù)發(fā)展。

3.完善健全流域管理制度，有利于流域的未來發(fā)展

疏勒河流域生態(tài)治理方面主要依據(jù)的法律有憲法、水法、環(huán)境保護法、民法等法律，這些法律對生態(tài)補償方面雖有提及但系統(tǒng)性不強，操作性差，規(guī)定也不明確，這對流域生態(tài)補償機制實踐的具體運作指導(dǎo)性不強。因此，迫切需要在疏勒河流域建立完善的流域生態(tài)補償制度，通過法律解決流域水資源合理配置、開發(fā)和保護過程中存在的困難，平衡生態(tài)與生產(chǎn)之間的杠桿。生態(tài)環(huán)境的修復(fù)需要通過建立生態(tài)補償機制，明確流域內(nèi)各個部門的權(quán)責(zé)，使生態(tài)服務(wù)收益部門及個人承擔(dān)相應(yīng)的補償責(zé)任，間接增強部門及公眾的環(huán)境保護意識。

三、疏勒河流域建立生態(tài)環(huán)境補償機制設(shè)想

1.疏勒河流域水生態(tài)補償政策框架

（1）建立疏勒河流域水生態(tài)管理委員會

疏勒河流域現(xiàn)行水資源管理體制存在制約因素，主要是流域管理和區(qū)域管理的關(guān)系不協(xié)調(diào)。河西走廊水資源管理形式呈現(xiàn)多樣化，流域管理機構(gòu)既有黃委會直管的黑河流域管理局，主要職責(zé)是落實水量分配指標，也有省級管理的疏勒河、石羊河、討賴河3個流域管理局，還有酒泉市管轄的黨河流域管理局，4個流域管理局管理干流的水資源，區(qū)域管理不能服從流域管理，流域管理的行政職能都沒有得到有效或是最大限度的發(fā)揮。所以應(yīng)建立由省級環(huán)保、水利部門、疏勒河流域水資源管理局、地方政府成員聯(lián)合組成的疏勒河流域水生態(tài)管理委員會，使管理主體擁有區(qū)域內(nèi)各種資源的相應(yīng)調(diào)配權(quán)和相關(guān)制度的安排權(quán)，協(xié)調(diào)流域管理部門和行政區(qū)域管理部門在水環(huán)境保護方面的關(guān)系。

（2）敦促省政府盡快制定河西走廊生態(tài)屏障建設(shè)總體規(guī)劃

總體規(guī)劃應(yīng)遵循《甘肅省主體功能區(qū)劃》，以縣域為單元，按照“三屏四區(qū)”戰(zhàn)略布局，對其生態(tài)功能進行區(qū)域劃分，對核心生態(tài)功能區(qū)實行“禁止”式保護；對整個走廊地區(qū)的農(nóng)業(yè)土地進行確權(quán)登記，劃定上限限制農(nóng)業(yè)灌溉面積。規(guī)劃可通過平衡土地、限制種植、水費加價等措施，逐步實現(xiàn)非口糧田外土地退耕，只有真正落實“三禁”，實施“關(guān)井壓田”措施，對控制規(guī)模內(nèi)土地進行灌區(qū)節(jié)水改造，壓減灌溉定額和面積，才能限制農(nóng)業(yè)用水量。通過合理統(tǒng)籌社會經(jīng)濟和天然生態(tài)系統(tǒng)的水量，按照兩院院士對內(nèi)陸河水資源開發(fā)利用率不應(yīng)高于65%的建議，立足于甘肅省經(jīng)濟欠發(fā)達的實際適度提高開發(fā)利用率，制定適合河西走廊的用水結(jié)構(gòu)比例。通過對農(nóng)業(yè)實施相應(yīng)措施，以水價為杠桿促進水資源高效利用和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，建立水價調(diào)節(jié)機制，達到促進節(jié)約用水和合理配置水資源的目的，并建立起水權(quán)交易機制，形成農(nóng)業(yè)水權(quán)向工業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)換，既發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟又提高生態(tài)用水比例。

（3）整合現(xiàn)行生態(tài)補償法規(guī)，健全流域管理機制

為了保障流域生態(tài)補償制度的順利實施，使流域生態(tài)補償?shù)膶嵺`有具體的、可操作性的法律依據(jù)，需要完善流域生態(tài)補償法律體系。需制定統(tǒng)一的《疏勒河流域生態(tài)補償實施條例》《疏勒河流域生態(tài)補償實施方案》，改變流域水資源管理缺乏有效法律指導(dǎo)的現(xiàn)狀，健全流域管理機構(gòu)，擴大管理權(quán)。

（4）建立流域水生態(tài)補償基金模式的橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度

通過疏勒河流域內(nèi)玉門市和瓜州縣政府間建立流域生態(tài)轉(zhuǎn)移支付基金，實現(xiàn)水生態(tài)補償在疏勒河流域的有效交換,促進公平高效。建立流域水生態(tài)補償基金，該基金根據(jù)流域現(xiàn)狀，綜合考慮人口、GDP總值、稅收等,由國家撥付形成。

（5）建立疏勒河流域水權(quán)制度，使之與水生態(tài)補償機制相互依托

以疏勒河干流為單元，開展水資源細化分配和確權(quán)登記，并建設(shè)水權(quán)交易平臺，在灌區(qū)內(nèi)農(nóng)戶間、農(nóng)民用水戶協(xié)會間、農(nóng)業(yè)用水與生態(tài)用水和工業(yè)用水間進行不同形式的水權(quán)交易。為切實做好水權(quán)試點工作，甘肅省成立了省疏勒河流域試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組。由省水利廳牽頭，酒泉市水務(wù)局、省疏勒河流域水資源管理局共同參與編制完成了《甘肅省疏勒河流域水權(quán)試點方案》，該方案報水利部已經(jīng)獲準試點實施，該方案的實施為綜合運用政策法規(guī)、行政許可、市場機制等手段合理高效配置水資源奠定基礎(chǔ)，在保障農(nóng)業(yè)和農(nóng)民用水權(quán)益的前提下，防止水權(quán)交易對第三方和生態(tài)環(huán)境造成影響。通過水權(quán)制度交易平臺創(chuàng)建水生態(tài)補償機制平臺。

2.疏勒河流域水生態(tài)補償機制初步構(gòu)建

（1）疏勒河流域水生態(tài)補償?shù)闹饕獙崿F(xiàn)形式和主要類型

根據(jù)疏勒河流域水環(huán)境特征，疏勒河流域水生態(tài)補償機制的實現(xiàn)形式可分為水生態(tài)保護機制和水污染補償機制兩大類。水生態(tài)保護機制由流域受益者承擔(dān)費用，向保護水生態(tài)地區(qū)提供補償，提供補償主體是流域水環(huán)境受益區(qū)的玉門以下區(qū)域，接受補償主體則是有效保護及恢復(fù)水生態(tài)的玉門以上地區(qū)。水污染補償機制由生態(tài)環(huán)境保護部門作出安排,提供主體是造成水污染的行政區(qū)，以流域行政部門為代表,接受主體是流域水污染的區(qū)域。

疏勒河流域水生態(tài)補償機制也分為兩種類型：一是在生態(tài)恢復(fù)區(qū)建立水生態(tài)恢復(fù)補償機制，主要是向灌區(qū)內(nèi)自然生態(tài)系統(tǒng)和人工林的灌溉補償，以及向西湖生態(tài)國家自然保護區(qū)內(nèi)下泄水量的補償；二是在擁有流域行政區(qū)建立河道水污染生態(tài)補償機制，在疏勒河流域建立相應(yīng)的水質(zhì)監(jiān)測斷面，從而以河流入口水質(zhì)為考核對象，運用倒逼機制確定疏勒河沿岸玉門和瓜州的入境水質(zhì)，按照污染因子超標倍數(shù)扣繳。

（2）水生態(tài)補償機制的資金來源

水生態(tài)補償機制的建立，最關(guān)鍵的是要有持續(xù)穩(wěn)定的資金保障。具體做法是：要將流域內(nèi)現(xiàn)行的非稅收入包括水資源費、林地補償費、采砂管理費等并入水資源費；二是改變資源費計征方式或提高費率。通過改變稅收結(jié)構(gòu)和價格，增加收入額度。比如，疏勒河灌區(qū)的農(nóng)業(yè)灌溉水費2012年調(diào)整為0.111元/m3，但水費成本逐年增加，現(xiàn)有水費費率不能完全反映水資源的真實價格。

四、結(jié) 論

隨著疏勒河流域內(nèi)經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，流域內(nèi)水質(zhì)污染及水環(huán)境問題時有發(fā)生，水事矛盾接連不斷，嚴重影響了流域內(nèi)各地區(qū)人民的生產(chǎn)、生活以及經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。而且流域上游為了保證對下游的水資源供應(yīng)，限制自身發(fā)展空間，從而喪失了許多發(fā)展機會。為保障流域的可持續(xù)發(fā)展，協(xié)調(diào)流域內(nèi)各行政區(qū)域的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，實現(xiàn)流域的水資源合理配置，亟須建立疏勒河流域的生態(tài)補償機制。根據(jù)疏勒河現(xiàn)狀，已經(jīng)初步考慮在水環(huán)境受益的花海灌區(qū)先行試點，通過試點逐漸推廣至疏勒河全流域。

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