楊永德，李 玲，廖文輝

（廣西大學(xué)商學(xué)院，南寧 530004）

一、背景

旅游政策是國家或地方權(quán)力機(jī)構(gòu)為了促進(jìn)或規(guī)范旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展所制定和實(shí)施的有關(guān)方針政策、法律法規(guī)、規(guī)章制度和辦法措施的總和[1]。自20世紀(jì)50年代歐美國家創(chuàng)立政策科學(xué)以來，直至1975年Matthews發(fā)表《國際旅游與政治科學(xué)研究》，才開創(chuàng)了獨(dú)立的旅游與政策研究的先河[2]。由于不同學(xué)者對于旅游政策在研究層面和內(nèi)容上仍存著巨大差異，目前學(xué)界尚未形成統(tǒng)一的旅游政策的研究范式。但改變單一的分析角度，轉(zhuǎn)向從一個更宏觀的角度與多學(xué)科的分析方法開展政策分析已經(jīng)成為一種共識[3]。

從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，旅游政策的形成與區(qū)域旅游產(chǎn)業(yè)演進(jìn)存在密切的聯(lián)系[4]。2013年10月1日頒布實(shí)施的《旅游法》在很大程度上解決了整個國家在旅游領(lǐng)域經(jīng)營管理和消費(fèi)者權(quán)益保障等方面面臨的共性問題。然而，不同旅游地發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)面臨的問題依然是具體且有差異性的。當(dāng)前理論對此總結(jié)與判定技術(shù)供給仍然略顯不足。本文以經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化與旅游產(chǎn)業(yè)演進(jìn)高級化作為維度，通過四象限的構(gòu)建與分區(qū)，指出不同區(qū)域旅游政策定位策略的差異，為探索區(qū)域旅游政策的差異定位提供借鑒與參考。

二、方法：構(gòu)建四象限

圖1 四象限旅游區(qū)域

以經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化為橫坐標(biāo)，旅游產(chǎn)業(yè)演進(jìn)高級化作為縱坐標(biāo)，構(gòu)建的四象限即可將區(qū)域分為：旅游產(chǎn)業(yè)強(qiáng)勢區(qū)、旅游產(chǎn)業(yè)弱勢區(qū)、旅游產(chǎn)業(yè)拉動區(qū)以及社會經(jīng)濟(jì)推動區(qū)（如圖1所示）。經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化反映的是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，旅游產(chǎn)業(yè)演進(jìn)高級化反映的是旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展在統(tǒng)計(jì)指標(biāo)上的表現(xiàn)水平。各旅游地在兩個維度的相關(guān)參數(shù)上會表現(xiàn)出明顯的差異。在既定計(jì)算模型數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化處理之后，也將使所有被評價的旅游地被分為上述四大陣營。不同陣營的旅游地將表現(xiàn)出不同的政策訴求，旅游政策的選擇與定位也將開始出現(xiàn)明顯分異。

三、四種區(qū)域的旅游政策差異性

（一）旅游產(chǎn)業(yè)強(qiáng)勢區(qū)

1.區(qū)域特征。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，是旅游產(chǎn)業(yè)強(qiáng)勢區(qū)的總體特征。由于工業(yè)化程度較高，甚至已經(jīng)進(jìn)入后工業(yè)社會，區(qū)域內(nèi)的交通通信醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施條件優(yōu)越，能夠強(qiáng)有力地支撐旅游產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動下，人們的收入水平高，人居休閑游憩環(huán)境建設(shè)受到重視，旅游及相關(guān)休閑產(chǎn)業(yè)的發(fā)展程度較高。加上對豐富的自然旅游資源和深厚的文化沉淀的挖掘，該區(qū)域不但能夠滿足本地消費(fèi)者及外來消費(fèi)者的旅游休閑需要，也成為了重要的旅游客源地。因此，與其他旅游地相比，進(jìn)入旅游產(chǎn)業(yè)強(qiáng)勢區(qū)陣營的旅游地既是旅游客源地，也是旅游目的地。往往在旅游統(tǒng)計(jì)上會出現(xiàn)入境旅游、國內(nèi)旅游以及出境旅游“三高”的現(xiàn)象。

2.政策導(dǎo)向。旅游產(chǎn)業(yè)強(qiáng)勢區(qū)的政策整體表現(xiàn)為以市場為主導(dǎo)，減少政府過多干預(yù)的傾向。在引導(dǎo)投入的政策方面，由于市場環(huán)境理想，企業(yè)投資積極性高，無須政府過多干預(yù)。但政府仍對旅游投資行為進(jìn)行必要的管理，以防各種借旅游開發(fā)之名的變相投機(jī)行為。在產(chǎn)品導(dǎo)向政策方面，旅游產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢區(qū)整體向精品化、高端化、智能化方向發(fā)展，注重產(chǎn)品的體驗(yàn)升級，兼顧旅游產(chǎn)品層次的多樣性。在市場組織政策方面，處于旅游產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢區(qū)的旅游企業(yè)憑借強(qiáng)大的市場支撐，有條件打破行政和區(qū)域的障礙，培育大型的跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制的旅游企業(yè)集團(tuán)，并做大做強(qiáng)。在旅游需求政策方面，政府能通過多種當(dāng)前新興的線上線下旅游市場營銷手段的綜合應(yīng)用，鞏固旅游形象，維持旅游關(guān)注度。在配套保障政策方面，旅游產(chǎn)業(yè)強(qiáng)勢區(qū)的政府大多建立跨部門的委員會制度，加強(qiáng)暢通的協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制，并主要依靠市場的調(diào)節(jié)與法律制度規(guī)范旅游市場的運(yùn)行秩序。

（二）旅游產(chǎn)業(yè)拉動區(qū)

1.區(qū)域特征。旅游資源豐富，旅游產(chǎn)業(yè)已經(jīng)優(yōu)先發(fā)展起來，但社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對薄弱，是旅游產(chǎn)業(yè)拉動區(qū)域的總體特征。進(jìn)入該區(qū)域陣營的旅游地，由于擁有較高品位的旅游資源和較好的開發(fā)潛力，政府往往對以旅游產(chǎn)業(yè)作為拉動社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加財(cái)政收入、擴(kuò)大就業(yè)的富民產(chǎn)業(yè)。但該區(qū)域自身經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較薄弱，工業(yè)化程度較低，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平尚不足以支持旅游產(chǎn)業(yè)更快地發(fā)展，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到諸多制約。進(jìn)入旅游產(chǎn)業(yè)拉動區(qū)陣營的旅游地必須在政府強(qiáng)有力主導(dǎo)和支持下才能彌補(bǔ)旅游產(chǎn)業(yè)自發(fā)演進(jìn)的不足。從旅游統(tǒng)計(jì)上看，進(jìn)入旅游產(chǎn)業(yè)拉動區(qū)陣營的旅游地大多表現(xiàn)為入境旅游高、國內(nèi)旅游高、出境旅游低的特征。

2.政策導(dǎo)向。旅游產(chǎn)業(yè)拉動區(qū)的政策整體表現(xiàn)為以政府為主導(dǎo)，利用政府政策推動力吸引企業(yè)投資，使旅游產(chǎn)業(yè)優(yōu)先發(fā)展起來。在投入政策方面，旅游產(chǎn)業(yè)拉動區(qū)一般采取加大政府前期引導(dǎo)性投入的政策支持，這能夠解決該區(qū)域旅游開發(fā)前期基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重不足的問題，改善投資環(huán)境，減少區(qū)域旅游項(xiàng)目招商引資的難度。根據(jù)我國云南省近年來的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，政府投入40個億能吸引400個億的企業(yè)資金投入，吸引比例約為1∶10[5]。因此，政府對旅游產(chǎn)業(yè)拉動區(qū)的旅游地加大投入是一種促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效政策。在產(chǎn)品導(dǎo)向政策方面，進(jìn)入旅游產(chǎn)業(yè)拉動區(qū)陣營的旅游地一般首先圍繞核心優(yōu)勢資源進(jìn)行開發(fā)，在此基礎(chǔ)上根據(jù)旅游市場的發(fā)育程度逐步實(shí)現(xiàn)旅游產(chǎn)品的多元化和產(chǎn)業(yè)的升級。旅游需求政策方面，由于受到經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化水平的限制，本地及周邊的休閑需求有限，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展必然要優(yōu)先以核心優(yōu)勢資源吸引“外源型需求”，圍繞核心優(yōu)勢資源打造旅游產(chǎn)業(yè)鏈。在配套保障政策領(lǐng)域，旅游產(chǎn)業(yè)拉動區(qū)將發(fā)展作為保障政策的首要目標(biāo)，發(fā)展是第一位的，因而有時會表現(xiàn)出“先發(fā)展，再規(guī)范”的特征。

（三）社會經(jīng)濟(jì)推動區(qū)

1.區(qū)域特征。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好，旅游產(chǎn)業(yè)相對薄弱，是社會經(jīng)濟(jì)推動區(qū)的總體特征。進(jìn)入該區(qū)域陣營的旅游地工業(yè)化程度較高，人口集中，交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施齊全，具備相對較好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)。但旅游資源的品位相對較低，開發(fā)相對薄弱，旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展仍有待于提升。從旅游統(tǒng)計(jì)上看，進(jìn)入社會經(jīng)濟(jì)推動區(qū)陣營的旅游地大多表現(xiàn)為旅游客源地特征，本地及周邊的周末假日旅游產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達(dá)。

2.政策導(dǎo)向。社會經(jīng)濟(jì)推動區(qū)的政策整體表現(xiàn)為政府引導(dǎo)，以市場為主體，利用政府政策引導(dǎo)鼓勵企業(yè)向旅游及相關(guān)休閑產(chǎn)業(yè)投資。在投入政策方面，進(jìn)入社會經(jīng)濟(jì)推動區(qū)陣營的旅游地依托較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地方財(cái)政能力，將發(fā)展重點(diǎn)和各類優(yōu)惠措施進(jìn)一步向旅游產(chǎn)業(yè)傾斜。政府除了積極進(jìn)行旅游基礎(chǔ)設(shè)施等前期導(dǎo)向性投入，可妥善利用社會經(jīng)濟(jì)推動區(qū)龐大的有利市場需求有利條件，引導(dǎo)重大旅游項(xiàng)目的建設(shè)，解決優(yōu)質(zhì)旅游產(chǎn)品供給不足的問題。在產(chǎn)品導(dǎo)向政策方面，社會經(jīng)濟(jì)推動區(qū)可優(yōu)先考慮打造具有地方特色和文化品位的人造旅游吸引物。這有利于吸引眾多需求旺盛消費(fèi)能力強(qiáng)的商務(wù)客流量和周邊休閑游客。旅游需求政策的重點(diǎn)應(yīng)首先針對本地及周邊的休閑及一日游需求，并進(jìn)一步通過旅游營銷不斷增加“外源型需求”。

（四）旅游產(chǎn)業(yè)弱勢區(qū)

1.區(qū)域特征。旅游產(chǎn)業(yè)弱勢區(qū)的整體體征表現(xiàn)為工業(yè)化水平較低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的水平也不高。該區(qū)域旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展往往起步晚，包括交通在內(nèi)的各種接待基礎(chǔ)設(shè)施條件較差，旅游資源優(yōu)勢尚未鮮明地轉(zhuǎn)化為旅游產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，對“外源型需求”的吸引力也尚未形成。在旅游統(tǒng)計(jì)上該區(qū)域一般會面臨入境旅游、國內(nèi)旅游以及出境旅游“三低”的局面。對于進(jìn)入此類區(qū)域陣營的旅游第，旅游政策引導(dǎo)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路徑有兩種選擇：一是對于旅游資源潛在開發(fā)價值較大并具有較強(qiáng)后發(fā)優(yōu)勢的區(qū)域，可通過政府強(qiáng)有力地推動進(jìn)入“旅游產(chǎn)業(yè)拉動區(qū)”；二是對于旅游資源非優(yōu)區(qū)，則可選擇先進(jìn)入“社會經(jīng)濟(jì)推動區(qū)”后再向“旅游產(chǎn)業(yè)強(qiáng)勢區(qū)”轉(zhuǎn)型。

2.政策導(dǎo)向。屬于旅游產(chǎn)業(yè)弱勢區(qū)陣營的旅游地因選擇發(fā)展路徑的差異而表現(xiàn)出不同的旅游政策導(dǎo)向。在現(xiàn)實(shí)社會中，這種選擇體現(xiàn)為既定條件下政府對旅游產(chǎn)業(yè)的“重視”與“不重視”的區(qū)別。在投入政策方面，旅游產(chǎn)業(yè)弱勢區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，吸引企業(yè)等私有部門投資難度大。若選擇向旅游產(chǎn)業(yè)拉動區(qū)方向發(fā)展，則需要政府傾注較多的前期引導(dǎo)性投入以及政府直接投資。政府資金不足時可多渠道融資，可主動尋求國家扶持項(xiàng)目或國際非政府組織的相關(guān)項(xiàng)目給予幫助。為了進(jìn)一步吸引民間企業(yè)投資，政府還須利用更優(yōu)惠的財(cái)稅、金融、土地等措施加快涉及旅游供給的相關(guān)建設(shè)。在產(chǎn)品導(dǎo)向政策方面，進(jìn)入旅游產(chǎn)業(yè)弱勢區(qū)陣營的旅游地面臨兩種選擇。當(dāng)政府選擇向旅游產(chǎn)業(yè)拉動區(qū)發(fā)展時，過于分散且一般化的旅游產(chǎn)品往往并不足以對“外源型需求”構(gòu)成吸引力，因此旅游政策可考慮重點(diǎn)針對“外源型需求”打造“規(guī)模+精品”的旅游產(chǎn)品。當(dāng)區(qū)域?qū)儆诼糜钨Y源非優(yōu)區(qū)且相關(guān)開發(fā)條件尚不成熟，政府可選擇循序漸進(jìn)地結(jié)合本地區(qū)及周邊的休閑需求與層次，逐步依靠本地及周邊市場的旅游及休閑產(chǎn)業(yè)體系。

四、結(jié)論

本文從經(jīng)濟(jì)發(fā)展和旅游發(fā)展兩個維度出發(fā)，通過構(gòu)建四象限并結(jié)合四個區(qū)域旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求對旅游政策進(jìn)行基本導(dǎo)向的分析，是對旅游政策形成過程的一種探索。分析認(rèn)為：使本旅游地進(jìn)入旅游產(chǎn)業(yè)強(qiáng)勢區(qū)陣營是各旅游地發(fā)展的終極目標(biāo)；處于旅游產(chǎn)業(yè)拉動區(qū)與社會經(jīng)濟(jì)推動區(qū)陣營的旅游地，旅游政策定位存在明顯差異；處于旅游產(chǎn)業(yè)弱勢區(qū)的旅游地，旅游發(fā)展條件及其政策的選擇將決定該區(qū)域未來的兩種不同發(fā)展路徑。然而，區(qū)域旅游政策的形成是多個因素共同影響的復(fù)雜過程，單一角度的政策分析難免具有缺陷。四象限分析運(yùn)用在具體的旅游地分析時，也具有進(jìn)一步細(xì)分的可能性。相關(guān)指數(shù)計(jì)算的準(zhǔn)確性也是未來研究的方向。

[1]蘇振，楊永德.北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的公共政策思考[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2011，(12).

[2]Mathews H G.International Tourism and Political Science R esearch[J].Annals of Tourism Research，1975，(4)：195-203.

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[5]楊萍.從旅游流到物質(zhì)流：對旅游經(jīng)濟(jì)增長與發(fā)展的思考[J].思想戰(zhàn)線，2010，(4)：124-128.