摘要：黨的十八屆三中全會(huì)對新時(shí)期的土地制度改革作了全面系統(tǒng)的部署，從建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)體系、賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利三個(gè)維度對當(dāng)前的土地問題進(jìn)行了針對性回應(yīng)。作為全面深化改革的重要組成部分，土地制度改革方案幾乎觸及土地問題的所有方面，意義重大。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過河相結(jié)合，細(xì)化改革原則，選擇試點(diǎn)積極穩(wěn)妥推進(jìn)改革，是土地制度改革達(dá)到預(yù)期目的的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：十八屆三中全會(huì)； 土地問題； 土地制度改革

中圖分類號：F301文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1009-5381（2014）06-0048-06

一、引言

《管子》有言：“地者，政之本也。是故，地可正政也。”《禮記》也指出，“有地斯有財(cái)?！庇纱丝芍恋毓芾砼c土地利用之重要性。圍繞土地的管理、利用等而生的土地問題既是中國革命的核心問題，又是中國建設(shè)和發(fā)展的關(guān)鍵問題。“土地問題能否得到妥善解決，關(guān)系到社會(huì)的和諧和國家的長治久安”。[1]2013年11月中共十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）為新時(shí)期的經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制、生態(tài)文明體制和黨的建設(shè)制度改革作了全面深入的戰(zhàn)略部署，對土地問題也進(jìn)行了針對性回應(yīng)。會(huì)議站在全局高度對農(nóng)村土地問題進(jìn)行了系統(tǒng)闡述，為土地問題的解決明確了方向、指明了道路。《決定》從第（11）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、第（20）加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、第（21）賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利共三個(gè)維度構(gòu)建的改革方案幾乎觸及土地問題的所有方面。既有農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的保障和實(shí)現(xiàn)形式的制度安排，又有現(xiàn)行土地征收制度改革，還有城市化進(jìn)程中土地增值收益分配的制度設(shè)計(jì)，以及土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員的成員權(quán)保障和宅基地制度完善的改革，等等?？梢哉f，《決定》既回應(yīng)了當(dāng)下農(nóng)民土地權(quán)利保護(hù)、農(nóng)村土地糾紛解決的強(qiáng)烈需求，又提出了平衡土地利益相關(guān)者土地權(quán)益的新論斷，既立足于當(dāng)前我國社會(huì)主義初級階段農(nóng)村土地問題的實(shí)際，又為進(jìn)一步的土地制度改革留有余地，意義重大?！稕Q定》出臺(tái)后，各學(xué)科、各領(lǐng)域以不同方法從不同角度對《決定》進(jìn)行了深入解讀，成果頗豐。本文則嘗試從法學(xué)視角，結(jié)合當(dāng)前土地法律制度問題，爬梳《決定》中土地制度改革的思路，揭示新的歷史起點(diǎn)上的土地制度改革內(nèi)在機(jī)理，以求利于土地制度改革的順利推進(jìn)。

二、土地制度改革與全面深化改革的關(guān)系

（一）土地制度改革是維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)改革發(fā)展的必要措施

現(xiàn)行的農(nóng)村土地法律制度引發(fā)了諸多社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，如農(nóng)民土地權(quán)益被剝奪、土地財(cái)政、耕地流失、小產(chǎn)權(quán)房等問題。農(nóng)民土地權(quán)益受損，引發(fā)農(nóng)村土地糾紛，土地沖突與矛盾呈現(xiàn)暴發(fā)趨勢，強(qiáng)制征地及補(bǔ)償不足引發(fā)的群體性事件、流血事件屢見報(bào)端，給農(nóng)村社會(huì)的繁榮穩(wěn)定造成較大負(fù)面影響?！稕Q定》提出土地制度改革，目的就是完善土地制度，公平分配土地增值收益，加強(qiáng)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)，從而消減農(nóng)村土地糾紛，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定?！稕Q定》指出：“全面深化改革，必須立足于我國長期處于社會(huì)主義初級階段這個(gè)最大實(shí)際，堅(jiān)持發(fā)展仍是解決我國所有問題的關(guān)鍵這個(gè)重要戰(zhàn)略判斷。”[2]發(fā)展是主題，是解決所有問題的關(guān)鍵，如果土地問題得不到適當(dāng)解決，農(nóng)村土地糾紛頻發(fā)導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定，改革發(fā)展就會(huì)失去環(huán)境，失去活力。所以，土地制度改革對于全面深化改革是必不可少的。

（二）土地制度改革是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的關(guān)鍵路徑

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。我國長期以來，對城市和農(nóng)村實(shí)行兩種截然不同的資源配置制度，城市與農(nóng)村在治理體制、市場體系、工業(yè)化模式等方面差別巨大。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不但造成了城鄉(xiāng)斷裂，嚴(yán)重制約農(nóng)村發(fā)展，也使城市發(fā)展失去支撐和依托。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的根源是土地問題，解決土地問題很大程度上就是消解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。《決定》提出“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”，發(fā)動(dòng)土地制度改革，也就是改變過去那種城市化進(jìn)程即土地被征收為國有的過程、農(nóng)民土地權(quán)利受損的過程，讓廣大農(nóng)民可以平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共享現(xiàn)代化成果，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）土地制度改革是實(shí)現(xiàn)全面深化改革總目標(biāo)的重要環(huán)節(jié)

黨的十八屆三中全會(huì)指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！盵2]“三農(nóng)”問題是黨和政府工作的重中之重，土地問題則是“三農(nóng)”問題的核心，關(guān)乎億萬中國農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益與生存利益，與每個(gè)人都直接或間接產(chǎn)生聯(lián)系，土地問題的解決與社會(huì)的穩(wěn)定和諧與國家的長治久安息息相關(guān)。我國當(dāng)前處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，又處于土地問題層出不窮、復(fù)雜多變的時(shí)期，如果作為國家治理體系組成部分的土地問題處理失當(dāng)，整個(gè)國家治理體系將因土地問題的廣泛性而受到影響，也就談不上治理體系的現(xiàn)代化。同時(shí)，土地問題的解決是衡量國家治理能力的重要標(biāo)準(zhǔn)，土地問題解決不好，說明治理能力有問題，同樣談不上國家治理能力的現(xiàn)代化。是故，改革土地制度，解決土地問題，是實(shí)現(xiàn)全面深化改革總目標(biāo)的重要環(huán)節(jié)。

發(fā)展觀察每個(gè)欄目名稱羅唐超：問題與路徑：十八屆三中全會(huì)土地制度改革機(jī)理解讀三、十八屆三中全會(huì)土地制度改革的內(nèi)在機(jī)理

（一）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場

《土地管理法》第四十三條規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地?！睋?jù)此，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)不能進(jìn)入土地交易一級市場進(jìn)行自由流轉(zhuǎn)——法律層面上不能自由流轉(zhuǎn)，但由于經(jīng)濟(jì)價(jià)值巨大，實(shí)踐中其仍然以假租真買、假聯(lián)營真轉(zhuǎn)讓、私下協(xié)議直接轉(zhuǎn)讓以逃避稅費(fèi)等方式在進(jìn)行流轉(zhuǎn)，引發(fā)土地隱形市場大量存在、小產(chǎn)權(quán)房屢禁不止等問題。對此，《決定》提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”。

1.界定集體建設(shè)用地進(jìn)入市場的范圍，明確同地同權(quán)理念

按照《土地管理法》第四十三條之規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地可以分為三類，即村民建設(shè)住宅用地（宅基地）、公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地與興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地?！稕Q定》對集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)設(shè)置了兩個(gè)條件：一是必須符合規(guī)劃與用途管制，二是只有集體經(jīng)營性建設(shè)用地被允許以出讓、租賃、入股等方式流轉(zhuǎn)。換言之，目前只有興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地屬于《決定》所指“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”，其他的集體建設(shè)用地尚不能入市流轉(zhuǎn)?！拔覀兯f的建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，主要指內(nèi)在機(jī)制、定價(jià)原則等方面的統(tǒng)一，而不是說各種不同用途、不同類型的土地都在一個(gè)市場買賣”。[3]

由于集體土地所有權(quán)與國有土地所有權(quán)性質(zhì)不同，所代表利益不同，二者雖無等級差別，法律對兩種土地所有權(quán)的規(guī)范與調(diào)整卻存在差異，由此產(chǎn)生集體土地與國有土地同地不同權(quán)的弊端。《決定》明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地“與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，不僅打破了集體建設(shè)用地不得流轉(zhuǎn)的堅(jiān)冰，規(guī)定集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以與國有土地在相同平臺(tái)入市交易，更將改變政府完全壟斷土地交易一級市場的局面，很大程度上緩解“土地權(quán)利流轉(zhuǎn)受限，農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)渠道不暢”的問題，促進(jìn)土地市場的均衡、健康發(fā)展。

2.改革土地征收制度

對于現(xiàn)行土地征收制度問題，《決定》進(jìn)行了極具針對性的回應(yīng)?！稕Q定》提出“縮小征地范圍、規(guī)范征地程序、完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。”

縮小征地范圍，就是針對“公共利益”邊界不明、政府征地行為缺乏有效約束問題而進(jìn)行的部署。這就要求政府行政征收權(quán)在行使之初，充分考量行政征收的必要性與正當(dāng)性，慎重發(fā)動(dòng)征地程序，以制度約束行政征收權(quán)，合理控制征地范圍。對待“公共利益”采用概括加肯定列舉方法仍難以界定其范圍時(shí)，可考慮先采用否定列舉法，即對不屬于“公共利益”的事項(xiàng)明確列舉，以遏制為商業(yè)性用途而征收土地的行為。

規(guī)范征地程序，就是針對土地征收過程中農(nóng)民程序性權(quán)利無法得到保障問題而提出的要求?！盀榇?，我們要完善征地審批、實(shí)施、補(bǔ)償、安置、爭議調(diào)處裁決等程序，強(qiáng)化被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、收益權(quán)、申訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)，進(jìn)一步規(guī)范和約束政府的征地行為”。[4]為此，在土地征收決定、征地補(bǔ)償方案出臺(tái)前，都應(yīng)增加一道與農(nóng)民集體先行協(xié)商的程序，將農(nóng)民集體所反映意見作為是否發(fā)動(dòng)征地程序、是否更改征地補(bǔ)償方案的重要依據(jù)，以保護(hù)農(nóng)民的知情權(quán)與參與權(quán)。將征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)糾紛納入人民法院受案范圍，使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)糾紛的裁決更加公平合理。

征地制度改革要始終堅(jiān)持土地集體所有制，堅(jiān)決反對農(nóng)村土地私有化傾向。要不斷完善農(nóng)村土地制度，堅(jiān)持和發(fā)展農(nóng)村的基本經(jīng)營制度，充分保障農(nóng)民工土地承包經(jīng)營權(quán)、土地流轉(zhuǎn)權(quán)、宅基地使用權(quán)。[5]完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，就是針對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，農(nóng)民土地權(quán)益受損而列舉的對策?！昂侠怼笔侵刚鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要合理，改變以往按照被征收土地的原農(nóng)業(yè)用途而進(jìn)行補(bǔ)償?shù)淖龇?，適當(dāng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，給予被征地農(nóng)民市場化補(bǔ)償?！耙?guī)范”則指征地行為要規(guī)范，不僅指作為政府行政行為的土地征收行為要符合合法性原則和遵循法定程序，也要求政府在征收土地過程中注意征地行為的合理性，注意方式方法，尊重農(nóng)民土地感情和合理訴求，防止征地補(bǔ)償糾紛的發(fā)生?！岸嘣谋Ｕ蠙C(jī)制”則指多元化的補(bǔ)償安置方式，它要求改變完全以貨幣進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膯我谎a(bǔ)償方式，采取多種方式切實(shí)解決失地農(nóng)民的長久生計(jì)問題，確保農(nóng)民不因征地而變成“務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份”的三無農(nóng)民。

3.擴(kuò)大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥

我國國有土地使用權(quán)采用“雙軌制”，即劃撥土地使用權(quán)與出讓土地使用權(quán)并存的立法和管理體制?！半p軌制”的弊端之一是劃撥土地使用權(quán)的適用范圍太寬，沒有明確的條件限制，審批程序存在漏洞。導(dǎo)致劃撥土地使用權(quán)行使混亂， 缺乏監(jiān)督，劃撥土地用途監(jiān)管立法缺失等問題，其結(jié)果是土地資源配置以非市場方式進(jìn)行，大量以公用利益目的而配置的土地被用作商業(yè)用途，引發(fā)土地收益分配不公。對此，《決定》提出“使市場在資源配置中期決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，“擴(kuò)大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥”，就是要嚴(yán)格控制劃撥土地使用權(quán)的行使，完善土地劃撥審批程序，提高土地利用效率，公平分配土地收益。

4.建立兼顧多方主體的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益

土地用途轉(zhuǎn)換會(huì)產(chǎn)生大量增值收益，土地增值收益分配是城市化進(jìn)程中土地問題的關(guān)鍵?，F(xiàn)行的法律制度在土地增值收益分配方面存在缺陷，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，征地補(bǔ)償款還可能發(fā)放不到位，導(dǎo)致土地增值收益在不同主體間分配不公，農(nóng)民在農(nóng)用地轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地過程中所獲補(bǔ)償比例失調(diào)。“國務(wù)院發(fā)展研究中心的一項(xiàng)調(diào)查結(jié)果顯示，原集體所有土地增值的收益分配，有20%～30%留在鄉(xiāng)以下，其中，農(nóng)民的補(bǔ)償款只占5%～10%，地方政府拿走20%～30%，開發(fā)商拿走40%～50%?！盵6]因此，土地用途轉(zhuǎn)換后形成的增值收益應(yīng)向農(nóng)民傾斜，合理提高個(gè)人收益。但是，土地增值收益是多種因素共同作用的結(jié)果，其與地塊所處位置、國家發(fā)展戰(zhàn)略、城市規(guī)劃、非農(nóng)用地供應(yīng)政策、城市化速度等因素密切相關(guān)。土地增值收益的分配應(yīng)在考慮綜合因素的情況下在國家、集體、個(gè)人之間公平分配。這也是《決定》使用“兼顧”、“合理”詞句的用意所在。

（二）加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系

《農(nóng)村土地承包法》對土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓“應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意”、受讓方必須是“其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶”的限制，違背了承包經(jīng)營權(quán)作為物權(quán)的本質(zhì)屬性，無法為農(nóng)民帶來更多的財(cái)產(chǎn)利益。加上現(xiàn)實(shí)中土地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制不健全、流轉(zhuǎn)操作流程不規(guī)范、土地股份合作社缺乏明確的法律地位等問題，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能實(shí)現(xiàn)困境重重。由于土地分配、技術(shù)、資金等因素的限制，土地經(jīng)營細(xì)碎化，規(guī)模化經(jīng)營程度低。據(jù)此，《決定》提出了“加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”。

1.穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變。 2002年《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》規(guī)定，“國家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定”，十七屆三中全會(huì)提出“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”，對土地承包關(guān)系的表述由“長期穩(wěn)定”改為“長久不變”?！稕Q定》沿用了十七屆三中全會(huì)的提法，提出“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持‘長久不變”。它體現(xiàn)了黨中央對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的重視和保護(hù)，引導(dǎo)農(nóng)民珍惜土地，對土地進(jìn)行持續(xù)投資。但表述的變遷并不意味著農(nóng)村土地承包關(guān)系永久不變，因?yàn)椤坝谰貌蛔儭钡耐恋爻邪P(guān)系必然導(dǎo)致期限永久的土地承包經(jīng)營權(quán)，而賦予承包人永久的土地承包經(jīng)營權(quán)，將可能架空農(nóng)民集體的土地所有權(quán)，減損農(nóng)民作為集體成員的成員權(quán)，反而不利于農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)。