李玉鳳++譚萍

摘 要：日前，中國(guó)正在大力推行公私合作模式（PPP模式），鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。而英國(guó)則對(duì)PPP模式中的私人主動(dòng)融資模式（PFI模式）進(jìn)行了一系列改革，推出了PF2模式。PF2模式在保留了PFI模式原有優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，彌補(bǔ)了PFI模式在采購(gòu)、運(yùn)營(yíng)、財(cái)務(wù)公開(kāi)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等方面的不足。中國(guó)當(dāng)前的環(huán)境為PF2模式的應(yīng)用已提供了相應(yīng)的有利條件，但在相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)、管理、財(cái)務(wù)信息等方面仍需繼續(xù)完善。

關(guān)鍵詞：PF2；PFI；應(yīng)用前景

中圖分類號(hào)：F830 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2015）03-0132-03

一、PF2的前身——PFI

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是現(xiàn)代社會(huì)的基石，充足、有效的公共基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有積極作用。許多學(xué)者都曾證實(shí)這一點(diǎn)。Hadi Salehi Esfahani在《機(jī)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》一文中指出，基礎(chǔ)設(shè)施所帶來(lái)的效益超過(guò)它所消耗的資本成本；Risako Morimoto也在《電力供應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響中》指出，每增加一萬(wàn)兆赫的電力供應(yīng)將為國(guó)家經(jīng)濟(jì)激發(fā)1 100美元～1 700美元的生產(chǎn)力。然而，政府的財(cái)政預(yù)算往往難以滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求。在這一背景下，英國(guó)政府于1992年推出了私人主動(dòng)融資模式（Private Finance Initiative，PFI），鼓勵(lì)私人部門(mén)參與公共服務(wù)的提供。

所謂PFI，是指由私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，并從政府方或接受服務(wù)方收取費(fèi)用以回收成本的方式。PFI推出后，在世界范圍內(nèi)得到了廣泛應(yīng)用。它不僅解決了公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中政府資金不足的問(wèn)題，同時(shí)還具備以下優(yōu)勢(shì)：（1）私人部門(mén)高效的管理手段、先進(jìn)的技術(shù)方法、專業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理在項(xiàng)目中得到應(yīng)用；（2）保證了項(xiàng)目能夠高質(zhì)量的建設(shè)，并在長(zhǎng)期內(nèi)得到高標(biāo)準(zhǔn)的維護(hù)；（3）公共服務(wù)的質(zhì)量在很大程度上得到提升。然而，經(jīng)過(guò)近二十年的實(shí)踐，它的弊端也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）PFI采購(gòu)進(jìn)程所耗費(fèi)的時(shí)間長(zhǎng)、成本高，一個(gè)項(xiàng)目從投標(biāo)到簽訂合同平均要經(jīng)過(guò)近三年的時(shí)間，這對(duì)納稅人所納稅金的效用產(chǎn)生了不利影響；（2）PFI合同在運(yùn)營(yíng)階段不夠靈活，因此為了應(yīng)對(duì)公共部門(mén)服務(wù)需求的變化而做出改變非常困難；（3）PFI項(xiàng)目的財(cái)務(wù)狀況、后續(xù)債務(wù)以及投資者的收益等，不能夠向納稅人公開(kāi)；（4）私人部門(mén)承擔(dān)了不恰當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)，并最終以更高的風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬轉(zhuǎn)移到政府部門(mén)；（5）PFI項(xiàng)目股權(quán)投資者從項(xiàng)目中牟取暴力。這些弊端常常為議會(huì)、政府相關(guān)部門(mén)和納稅人所詬病。為此，英國(guó)財(cái)政部于2012年底發(fā)布了《公私合作的新方式》（《New Approach to Public Private Partnership》），宣布正式推出PFI的改進(jìn)模式——PF2（Private Finance 2）。

二、PF2的主要改革

1.為將項(xiàng)目各方更加緊密地聯(lián)系起來(lái)，共同協(xié)作增強(qiáng)項(xiàng)目的執(zhí)行能力以及風(fēng)險(xiǎn)管理能力，政府將作為共同投資人持有少數(shù)股東權(quán)益。改革后，政府可利用其股東身份獲得更多項(xiàng)目相關(guān)的信息，包括項(xiàng)目的執(zhí)行情況等。另外，政府作為股東也可以從項(xiàng)目中獲得投資收益，提高項(xiàng)目的貨幣價(jià)值。為了確保政府部門(mén)作為權(quán)益投資者切實(shí)發(fā)揮作用，并盡可能減小政府部門(mén)同時(shí)作為投資方和購(gòu)買方的沖突，財(cái)政部將設(shè)立專門(mén)的部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)投資相關(guān)的事務(wù)，這一部門(mén)將由具有相關(guān)專業(yè)技術(shù)的人員組成，并完全與采購(gòu)部門(mén)分開(kāi)。

2.PF2的采購(gòu)環(huán)節(jié)將更為高效。為此，政府將加強(qiáng)英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施部門(mén)的授權(quán)，增強(qiáng)該部門(mén)人員的商業(yè)專業(yè)知識(shí)，并建立重大項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)學(xué)院來(lái)培養(yǎng)重大項(xiàng)目的高級(jí)管理人員，今后只有完成培訓(xùn)的管理者可以領(lǐng)導(dǎo)政府重大項(xiàng)目。鼓勵(lì)各部門(mén)進(jìn)行集中采購(gòu)。另外，政府還將優(yōu)化PF2的采購(gòu)流程，要求各級(jí)需要建設(shè)項(xiàng)目的部門(mén)向財(cái)政部提交申請(qǐng)的同時(shí)要遞交采購(gòu)時(shí)間表；PF2項(xiàng)目的招標(biāo)階段要控制在18個(gè)月內(nèi)；將發(fā)布一套采購(gòu)相關(guān)的綜合性標(biāo)準(zhǔn)文件；增設(shè)項(xiàng)目采購(gòu)前財(cái)政部門(mén)的檢查環(huán)節(jié)，加強(qiáng)項(xiàng)目準(zhǔn)備階段的審查。

3.PF2在提供服務(wù)方面更具靈活性。在PF2項(xiàng)目中，像清潔、餐飲這樣的服務(wù)項(xiàng)目將從項(xiàng)目合同中去除，單獨(dú)建立短期的合同，使公共部門(mén)可以根據(jù)需求的改變而靈活地改變相應(yīng)內(nèi)容。在合同的執(zhí)行過(guò)程中，公共部門(mén)仍能夠?qū)Σ糠挚蛇x服務(wù)進(jìn)行補(bǔ)充或剔除。另外，采購(gòu)當(dāng)局在項(xiàng)目開(kāi)始時(shí)就應(yīng)審慎考慮是否要將某些微小的維護(hù)任務(wù)納入合同。

4.為使項(xiàng)目?jī)?nèi)容、審批程序更加透明、更加公開(kāi)，政府采取了一系列新措施。政府作為股東，將向公眾發(fā)布年度報(bào)告，介紹所有項(xiàng)目的具體情況以及各項(xiàng)目的財(cái)務(wù)信息。私人部門(mén)要向公眾提供資本權(quán)益收益的信息。財(cái)政部網(wǎng)站將實(shí)時(shí)跟進(jìn)各項(xiàng)目的審批進(jìn)程。另外，將對(duì)PF2合同中源自資產(chǎn)負(fù)債表外的全部承諾進(jìn)行總量控制。

5.改變了原有的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式，使風(fēng)險(xiǎn)分配更加合理。公共部門(mén)將承擔(dān)和管理相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，例如法律法規(guī)改變所造成的資本成本增加的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，項(xiàng)目方不需再建立儲(chǔ)備金來(lái)應(yīng)對(duì)保險(xiǎn)費(fèi)用的上升。

6.為確保FP2能夠獲得長(zhǎng)期、穩(wěn)定的資金支持，對(duì)融資渠道進(jìn)行了拓展。鼓勵(lì)使用商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)提供的包括貸款、擔(dān)保、信用支持等在內(nèi)的多元化的融資方式，而非僅僅限制于銀行長(zhǎng)期借款。同時(shí)，鼓勵(lì)像養(yǎng)老基金這樣的長(zhǎng)線投資者從項(xiàng)目開(kāi)始階段就對(duì)其進(jìn)行投資，并通過(guò)股權(quán)投資競(jìng)爭(zhēng)來(lái)確保長(zhǎng)線投資者的優(yōu)先投標(biāo)地位。這樣做也可壓低股權(quán)轉(zhuǎn)讓的價(jià)格，減少二級(jí)市場(chǎng)上相關(guān)交易的數(shù)量和規(guī)模，避免投資者利用手中的股權(quán)牟取暴利。

三、PF2在中國(guó)的應(yīng)用前景

英國(guó)財(cái)政部在對(duì)原有的PFI模式進(jìn)行了優(yōu)化升級(jí)后，推出的PF2模式更具靈活性、合理性。而中國(guó)當(dāng)前的形勢(shì)也為PF2模式在中國(guó)的應(yīng)用提供了有利條件：（1）中國(guó)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略目標(biāo)仍在推進(jìn)中，目前中國(guó)的城鎮(zhèn)化率大約為53.6%，而到2020年，這一比例將達(dá)到60%，期間需要對(duì)包括公路、高架橋、地下鐵路、大型停車場(chǎng)、醫(yī)療急救中心、污水處理設(shè)施等在內(nèi)的大量公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)，由此引發(fā)的投資需求約為42萬(wàn)億。而國(guó)家財(cái)政赤字逐年增加，固定資產(chǎn)投資總額中國(guó)家預(yù)算內(nèi)撥款不能滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求。這就意味著必須通過(guò)引入民間資本來(lái)滿足這一需求，為PF2模式在中國(guó)應(yīng)用創(chuàng)造了條件。（2）近年來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直保持著良好的增長(zhǎng)趨勢(shì)，并對(duì)世界經(jīng)濟(jì)有著不可忽視的影響。國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和國(guó)家財(cái)政收入均在逐年增長(zhǎng)，固定資產(chǎn)投資總額也在穩(wěn)步增加。國(guó)內(nèi)居民的儲(chǔ)蓄存款額保持持續(xù)上升趨勢(shì)，顯示出存在著巨大的民間資本市場(chǎng)。（3）自2013年底開(kāi)始，財(cái)政部在全國(guó)范圍內(nèi)推廣公私合作模式（PPP模式），PF2作為其中一種重要類型勢(shì)必也將得到推廣。中國(guó)財(cái)政部組織專業(yè)研究人員對(duì)PPP模式進(jìn)行了系統(tǒng)化的梳理，編制了《公私合作（PPP）模式培訓(xùn)手冊(cè)》，對(duì)PPP模式的基礎(chǔ)知識(shí)、政策體系、發(fā)展經(jīng)驗(yàn)、操作實(shí)踐、法律框架、實(shí)施流程和相關(guān)案例等進(jìn)行了詳細(xì)介紹。并成立了公私合作（PPP）研究專業(yè)委員會(huì)，專門(mén)從事公私合作投融資研究、策劃、咨詢、評(píng)估、中介和培訓(xùn)等活動(dòng)。這一系列的舉動(dòng)也為PF2在中國(guó)的應(yīng)用提供了有利支持。

然而，PF2畢竟是英國(guó)根據(jù)本國(guó)國(guó)情所推出的公私合作模式，要在中國(guó)應(yīng)用仍面臨著一些問(wèn)題：（1）缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施不僅投入大，而且期限長(zhǎng)，私營(yíng)部門(mén)資本在進(jìn)入這樣的項(xiàng)目時(shí)會(huì)考慮進(jìn)入后的風(fēng)險(xiǎn)，如果沒(méi)有相應(yīng)的法律、法規(guī)作為保障，就會(huì)成為他們進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施的一個(gè)障礙。因此，制定完善的法律、法規(guī)是私營(yíng)部門(mén)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施的保障。（2）缺乏相應(yīng)的管理部門(mén)。如果要將PF2模式應(yīng)用在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，沒(méi)有嚴(yán)格的管理是很難實(shí)現(xiàn)的。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府應(yīng)通過(guò)設(shè)立相應(yīng)的管理部門(mén)來(lái)加強(qiáng)管理。例如，英國(guó)是由設(shè)立在財(cái)政部下的基礎(chǔ)設(shè)施局負(fù)責(zé)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行審批，并決定是否采用PF2模式。因此，中國(guó)也應(yīng)設(shè)立相關(guān)部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)PF2項(xiàng)目的決策、評(píng)估、項(xiàng)目信息發(fā)布、監(jiān)督管理等工作。（3）PF2項(xiàng)目財(cái)務(wù)公開(kāi)難以執(zhí)行。為增加項(xiàng)目透明度，PF2要求政府公開(kāi)發(fā)布PF2項(xiàng)目的相關(guān)信息，公開(kāi)的信息不僅包括項(xiàng)目審批進(jìn)程、實(shí)施情況，還包括了相關(guān)的財(cái)務(wù)信息。從中國(guó)私有企業(yè)和國(guó)有企業(yè)的實(shí)踐情況來(lái)看，企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況是高度保密的，將企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況曝光，可能會(huì)使相當(dāng)多的私人企業(yè)對(duì)PF2望而卻步，即使參與PF2項(xiàng)目，也有可能出現(xiàn)做假賬的情況。因此，PF2中公開(kāi)財(cái)務(wù)信息的措施在中國(guó)可能較難實(shí)行。（4）政府董事易滋生腐敗。PF2中，政府將持有項(xiàng)目的部分股權(quán)，并將在項(xiàng)目董事中派出代表。政府代表發(fā)揮著連接政府、納稅人與項(xiàng)目的橋梁作用。因此，在中國(guó)應(yīng)用時(shí)，必須加強(qiáng)對(duì)PF2項(xiàng)目董事會(huì)中政府代表的監(jiān)督，避免滋生腐敗。

綜上所述，PF2項(xiàng)目在中國(guó)的應(yīng)用已經(jīng)具備了一定的基礎(chǔ)條件，例如，中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求量大、民間資本充足、政府的積極推動(dòng)等。但是，若能在相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)、管理、財(cái)務(wù)信息等方面根據(jù)中國(guó)國(guó)情做出相應(yīng)調(diào)整和完善，必將促進(jìn)PF2在中國(guó)的應(yīng)用，也將對(duì)完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生重要意義。

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PF2 Financial Mode and Its Prospect of Application in Our Country

LI Yu-feng，TAN Ping

（School of Accuontancy，Heilongjiang Bayi Agricultural University，Daqing 163319，China）

Abstract：Recently，our country is promoting the model of Public-Private Partnership（PPP），which is aimed at encouraging the private sectors to cooperate with the government in the construction of public infrastructure.While the treasury of British reformed the model of Private Finance Initiative （PFI），an approach of PPP model，and introduced PF2 mode.On the basis of the original advantages of PFI mode，PF2 mode make up the lack of PFI mode in procurement，operation，financial operation，risk sharing，etc.Chinas current circumstance provides favorable conditions for the application of PF2 mode，but the aspects of the construction of related laws and regulations，management and financial information still need to be improved.

Key words：PFI；PF2；prospect of application [責(zé)任編輯 陳鳳雪]