鐘萬(wàn)里

摘 要：通過(guò)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)并經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期探索和實(shí)踐，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度取得了可喜的成效，特別是企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度成效顯著，這對(duì)于構(gòu)建中國(guó)社會(huì)保障體系起到了舉足輕重的作用。然而，由于歷史的原因，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制的存在，使得機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)退休人員待遇存在差異，同時(shí)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的個(gè)人在養(yǎng)老保險(xiǎn)中的責(zé)任缺失，影響著社會(huì)公平，阻礙著人才流動(dòng)的合理流動(dòng)。

關(guān)鍵詞：雙軌制；養(yǎng)老保險(xiǎn)；改革

中圖分類號(hào)：F840 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2015）03-0055-02

機(jī)關(guān)事業(yè)單位是中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程的中堅(jiān)力量，對(duì)于國(guó)家改革創(chuàng)新起著重要的作用，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也是中國(guó)社會(huì)保障制度的重要組成部分，然而，由于歷史原因，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度自身存在的缺陷，與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度長(zhǎng)期并存，這種雙軌制養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在諸多不利于社會(huì)發(fā)展的因素，必須深化改革。

一、機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中個(gè)人責(zé)任缺失

老有所養(yǎng)是個(gè)人、家庭、社會(huì)追求的目標(biāo)，而養(yǎng)老保險(xiǎn)則是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的具體措施?？v觀世界各國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，其責(zé)任一般由政府、用人單位、個(gè)人等三方共同分擔(dān)。在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，政府的養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任在于制度投入、組織投入、資金投入等。用人單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任在于按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用。個(gè)人作為養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任的主體，在養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題上承擔(dān)著首要的責(zé)任，個(gè)人必須積極主動(dòng)繳納應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用。

目前中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分為四種：一是機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，二是企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，三是城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，四是農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。從養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任主體來(lái)說(shuō)，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的責(zé)任主體只有兩個(gè)：一個(gè)是政府，另一個(gè)就是城鎮(zhèn)居民或農(nóng)村居民。機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的責(zé)任主體都有三個(gè)，分別是政府、機(jī)關(guān)事業(yè)單位（或企業(yè)）、職工個(gè)人。既然作為養(yǎng)老保險(xiǎn)的主體，就應(yīng)該承擔(dān)一定的責(zé)任，企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的各個(gè)主體都較好地承擔(dān)著各自的責(zé)任，養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)體都繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的職工個(gè)人，在責(zé)任擔(dān)當(dāng)上存在缺失，機(jī)關(guān)單位公務(wù)員沒(méi)有參加社會(huì)保險(xiǎn)，個(gè)人不繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，除廣東、上海、重慶、浙江、山西等五個(gè)改革試點(diǎn)省市之外的全國(guó)絕大多數(shù)事業(yè)單位職工個(gè)人不繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)。正是由于這種缺失，使得機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制運(yùn)行受阻，同時(shí)也使整個(gè)國(guó)家的社會(huì)保障體系存在不和諧之處。

二、養(yǎng)老保險(xiǎn)的“雙軌制”顯失社會(huì)公平

美國(guó)行為科學(xué)家斯塔西·亞當(dāng)斯提出了公平理論，他認(rèn)為，職工的積極性取決于他所感受的分配上的公正程度（即公平感），而職工的公平感取決于一種社會(huì)比較或歷史比較。中國(guó)現(xiàn)行的雙軌制養(yǎng)老保險(xiǎn)體系則有悖于公平理論，表現(xiàn)為在工作年限內(nèi)從事的工作不同而養(yǎng)老待遇有過(guò)于懸殊的區(qū)別。

由中國(guó)社科院組織完成的中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展報(bào)告顯示，36.4%的人感覺(jué)領(lǐng)到的養(yǎng)老金不公平，這部分人群為城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民參保者，相對(duì)而言，公平感最強(qiáng)的人群是機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)參保者和農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保者。報(bào)告顯示，參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的人群對(duì)現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)不滿意高達(dá)29.6%，只有12.3%機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作者不滿意現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

養(yǎng)老金雙軌制的存在，是被調(diào)查者產(chǎn)生不公平感的根本原因?，F(xiàn)行養(yǎng)老金保險(xiǎn)體系，沿自于中國(guó)財(cái)政不足以對(duì)所有人的養(yǎng)老進(jìn)行保底的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，當(dāng)時(shí)是先對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工進(jìn)行劃分然后再進(jìn)行設(shè)計(jì)的。機(jī)關(guān)事業(yè)單位既是雙軌制養(yǎng)老保險(xiǎn)的既得利益者，又是雙軌制養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)者，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休職工待遇高于企業(yè)職工退休待遇現(xiàn)象，機(jī)關(guān)事業(yè)單位有不能擺脫利益驅(qū)使之嫌。

勞動(dòng)者在工作年限內(nèi)對(duì)社會(huì)貢獻(xiàn)的多少，與其工作性質(zhì)沒(méi)有直接關(guān)聯(lián)。然而，就有這種現(xiàn)象，同班同學(xué)由于分配到不同單位，一個(gè)是機(jī)關(guān)事業(yè)單位，另一個(gè)是企業(yè)，退休后卻享受懸殊的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，這種現(xiàn)象正是雙軌制養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所造成的。

三、養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”阻礙人才合理流動(dòng)

政府致力于建立完善黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)各方面人才順暢流動(dòng)的制度體系，然而雙軌制養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，制約著人才的合理流動(dòng)。目前財(cái)政供養(yǎng)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位，退休金由財(cái)政支付，單位和個(gè)人不需要繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金，而企業(yè)職工、個(gè)體工商戶、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民都繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金。除機(jī)關(guān)事業(yè)單位之外，全國(guó)人民都根據(jù)個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)金賬戶計(jì)算退休養(yǎng)老金。機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休政策沿襲幾十年不變，退休金按退休前的基本工資計(jì)算退休金，假如機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員一旦失去“鐵飯碗”，之前由于沒(méi)有建立個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶，離開機(jī)關(guān)事業(yè)單位后需要重新建立，他們的工齡是否被清零？他們的退休金如何計(jì)算？因此機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員自進(jìn)入單位后就緊靠“大山”守住“鐵飯碗”，不愿離開機(jī)關(guān)事業(yè)單位，形成“能進(jìn)不能出的”局面。另一方面，也正是由于現(xiàn)行的機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休金制度，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的職務(wù)工資只能增加不能減少，反映在職務(wù)崗位上就是“能上不能下”了。

雙軌制養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的壁壘，同樣限制企業(yè)單位以及其他社會(huì)人員進(jìn)入機(jī)關(guān)事業(yè)單位。機(jī)關(guān)事業(yè)單位招聘工作人員，除其他條件有嚴(yán)格的限制外，在年齡上也作了明確規(guī)定，一般工作人員、初級(jí)職稱人員限制在35周歲以下，中級(jí)職稱人員限制在40周歲以下，高級(jí)職稱人員限制在45周歲以下。45周歲以上，不管是有一技之長(zhǎng)還是高層次的人才，要想進(jìn)入機(jī)關(guān)事業(yè)單位幾乎是不可能的。究其原由，45歲以上人員進(jìn)入機(jī)關(guān)事業(yè)單位后不能為單位干多少年就退休，退休金需要由財(cái)政負(fù)擔(dān)，如果45歲能進(jìn)入機(jī)關(guān)事業(yè)單位就有“混進(jìn)來(lái)吃皇糧”之嫌。

“進(jìn)、出”機(jī)關(guān)事業(yè)單位都受到制約，這與政府提出的“完善黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)各方面人才順暢流動(dòng)的制度體系”不符，這也是由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)之間實(shí)行兩種不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所造成的。

四、改革“雙軌制”養(yǎng)老保險(xiǎn)

雙軌制養(yǎng)老保險(xiǎn)的弊端遠(yuǎn)不止如上所列，到了非改革不可的地步了。從本質(zhì)上講，社會(huì)保險(xiǎn)制度的改革和轉(zhuǎn)軌過(guò)程，就是一個(gè)糾偏的過(guò)程，有利于糾正社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)踐中不公平的現(xiàn)象和問(wèn)題?，F(xiàn)在國(guó)家已經(jīng)意識(shí)到雙軌制養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的問(wèn)題，已著手研究出臺(tái)相關(guān)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革政策，從國(guó)家層面對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了總體設(shè)計(jì)。

改革雙軌制養(yǎng)老保險(xiǎn)，需要實(shí)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)同步改革。已經(jīng)著手養(yǎng)老制度試點(diǎn)改革的省市，并沒(méi)有把機(jī)關(guān)與事業(yè)單位二者統(tǒng)一起來(lái)，只是參照企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)方案執(zhí)行，機(jī)關(guān)單位公務(wù)員的養(yǎng)老制度仍然按原有的離退休制度執(zhí)行，就是2011年7月實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)法》，也沒(méi)有把機(jī)關(guān)單位公務(wù)員的養(yǎng)老保險(xiǎn)納入到該法的規(guī)定范圍。如果不同步改革機(jī)關(guān)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，會(huì)直接導(dǎo)致公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的滯后，雙軌制養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的合法性必定會(huì)不斷遭受到質(zhì)疑。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員相對(duì)于企業(yè)人員來(lái)說(shuō)，其學(xué)歷、職稱要高一些，退休后待遇高于企業(yè)人員，符合“勞動(dòng)、資本、技術(shù)、管理等要素按貢獻(xiàn)參與分配”的政策。近年來(lái)，一些省市給部分城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民一次性繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)后，參照企業(yè)退休人員逐年提高養(yǎng)老金，這部分人員基礎(chǔ)養(yǎng)老金較低，但也作為企業(yè)退休人員統(tǒng)計(jì)，考慮這方面因素，企業(yè)退休人員實(shí)際養(yǎng)老金應(yīng)高于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。這樣一來(lái)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工退休待遇差距在逐步縮小。另外，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官方網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2012年底企業(yè)年金結(jié)存4 821億元，企業(yè)職工人均結(jié)存26 100元，接近退休年齡的人員，考慮到繳費(fèi)年限長(zhǎng)、繳費(fèi)比例、繳費(fèi)金額高等因素，其結(jié)存的企業(yè)年金遠(yuǎn)高于人均結(jié)存金額，退休時(shí)有一筆不小的收入。企業(yè)年金制度使職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有了“雙保險(xiǎn)”。按照中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院社會(huì)保障系主任仇雨臨的測(cè)算，企業(yè)年金能使企業(yè)職工養(yǎng)老金的替代率在政府養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上再增加20%～30%。沒(méi)有實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的機(jī)關(guān)事業(yè)單位，自然就不可能實(shí)行職業(yè)年金制度，沒(méi)有職業(yè)年金作為補(bǔ)充，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員比企業(yè)退休人員就少了一部分待遇。2014年國(guó)家連續(xù)十年提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平，提高后的企業(yè)退休人員人均養(yǎng)老金水平已超過(guò)2 100元。企業(yè)職工的養(yǎng)老金“十連漲”的目的就是照顧公平、彌補(bǔ)機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工退休待遇的差異?，F(xiàn)在出臺(tái)和實(shí)施機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度新政，時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。

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[責(zé)任編輯 陳丹丹]