張于喆　羅曉軍

韓國促進(jìn)自主創(chuàng)新的

特點(diǎn)和基本經(jīng)驗

文■張于喆 羅曉軍

韓國是一個從落后國家發(fā)展成為創(chuàng)新型國家的成功范例。據(jù)有關(guān)資料，技術(shù)進(jìn)步對韓國經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)：1970至1979年為12.84%，1979年至1990年為18.70%，1990年至2000年為39.54%。因此，通過研究探索韓國創(chuàng)新的特點(diǎn)和其在促進(jìn)創(chuàng)新方面采取的政策措施，有助于深化我們對自主創(chuàng)新道路的理解和把握。

一、政府發(fā)揮了強(qiáng)大的主導(dǎo)作用

（一）制定了一系列推動科技發(fā)展的法規(guī)和計劃

韓國政府于1967年制定了第1864號法律即《國家科學(xué)和技術(shù)促進(jìn)法》，并在此之后，陸續(xù)頒布了《科學(xué)教育振興法實施令（總統(tǒng)令第4308號）》（1969）、《學(xué)校設(shè)施、設(shè)備基準(zhǔn)令（總統(tǒng)令4395號）》（1969）、《特定研究機(jī)關(guān)育成法》（1973）、《工業(yè)技術(shù)開發(fā)促進(jìn)法》（1973）、《支援中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)法》（1986）、《促進(jìn)中小企業(yè)經(jīng)營穩(wěn)定及結(jié)構(gòu)調(diào)整法》（1989）、《韓國科學(xué)和工程基金會法》（1976）、《韓國科學(xué)財團(tuán)法》、《基礎(chǔ)科學(xué)研究振興法》（1989）、《合作研究開發(fā)促進(jìn)法》（1994）、《科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新特別法》（1997）、《關(guān)于政府資助研究機(jī)構(gòu)的設(shè)立、運(yùn)作及育成的法律》（1999）、《促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)讓法》（2001）、《科學(xué)技術(shù)框架法》（2001）等一系列法律法規(guī)，鼓勵企業(yè)、大學(xué)及研究機(jī)構(gòu)加強(qiáng)創(chuàng)新、提升技術(shù)水平，對韓國的科技發(fā)展提供了堅實的制度保障。同時，從20世紀(jì)60年代起，韓國政府通過制訂一系列促進(jìn)科技創(chuàng)新的計劃，積極引導(dǎo)科技發(fā)展。

（二）不斷提升政府科技管理機(jī)構(gòu)的地位，以構(gòu)建有利于推動自主創(chuàng)新的組織架構(gòu)

從韓國政府科技管理部門的發(fā)展歷史沿革可以看出，為加強(qiáng)國家科技政策和科研計劃的宏觀管理與協(xié)調(diào)能力，科技部門的地位不斷提高。1967年，韓國將隸屬于經(jīng)濟(jì)企劃院的“技術(shù)管理局”擴(kuò)展為獨(dú)立的“科學(xué)技術(shù)處”（副部級），主要是擔(dān)負(fù)管理科技事務(wù)、協(xié)調(diào)國家研發(fā)計劃等任務(wù)，是發(fā)展相對落后國家較早建立起管理科學(xué)技術(shù)機(jī)構(gòu)的政府。1972年，設(shè)立國家科學(xué)技術(shù)理事會，由總理任理事會主席，科技部長官任秘書長官，其他各部長官任理事會長期成員，其余成員由主席從科技領(lǐng)域?qū)＜抑腥蚊焕硎聲饕?fù)責(zé)制定和管理促進(jìn)科技發(fā)展的基本計劃和行動計劃、選擇對國家利益至關(guān)重大的國家級R&D項目、負(fù)責(zé)管理人力資源開發(fā)的政策與計劃等。2004年，韓國政府通過修訂《政府組織法》和《科學(xué)技術(shù)基本法》，對延續(xù)30多年科技體制進(jìn)行了重新設(shè)計，把科技部長提升為副總理級，并在科技部下成立科技創(chuàng)新本部（副部級）。科技部不僅地位提高，管理權(quán)限也相應(yīng)擴(kuò)大，科技發(fā)展政策和計劃的制訂實施，各部門研究機(jī)構(gòu)的管理、協(xié)調(diào)，人才培養(yǎng)、信息擴(kuò)散和成果轉(zhuǎn)化等業(yè)務(wù)，統(tǒng)一劃歸科技部實施。

（三）突出重點(diǎn)，集中力量在重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)で笸黄?/p>

為推動本國科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，韓國政府注重根據(jù)國內(nèi)情況推出相應(yīng)的政策和計劃，通過選擇若干對本國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和科技進(jìn)步具有重要戰(zhàn)略支撐作用的重點(diǎn)領(lǐng)域，主導(dǎo)了科技發(fā)展方向，并實現(xiàn)了在局部領(lǐng)域形成科技創(chuàng)新的突破，進(jìn)而帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展和國家整體創(chuàng)新能力的提升。例如，20世紀(jì)70年代，韓國制定并開始執(zhí)行“第三個經(jīng)濟(jì)開發(fā)五年計劃（1972—1976）”，重點(diǎn)發(fā)展重化工業(yè)。2001年出臺了為期五年（2002—2006）的“科學(xué)技術(shù)基本計劃”，重點(diǎn)開發(fā)“6T”領(lǐng)域，即 IT（信息技術(shù)）、BT（生命工程）、NT（納米技術(shù)）、ST（宇宙航空技術(shù)）、ET（環(huán)境工程）、CT（文化技術(shù)）。2004年，啟動了“十大新一代成長動力工程”，重點(diǎn)發(fā)展數(shù)碼廣播、智能機(jī)器人、新一代半導(dǎo)體和未來型汽車等十大高技術(shù)產(chǎn)業(yè)。

（四）重視教育、培訓(xùn)、引進(jìn)，為技術(shù)創(chuàng)新提供高素質(zhì)人才

國家創(chuàng)新能力的提升，離不開人才隊伍的支撐和保障。幾十年來，韓國政府一直致力于為創(chuàng)新奠定一個堅實的人力基礎(chǔ)。培養(yǎng)科技人才的關(guān)鍵，在于發(fā)展教育事業(yè)，提高人民群眾的科學(xué)文化素質(zhì)。教育在韓國政府的現(xiàn)代化戰(zhàn)略中的重要性在政府對教育投資的增加中可見一斑：例如，教育占政府預(yù)算總額的比例，從1951年的2.5%上升到80年代的22%以上。20世紀(jì)60年代，韓國政府就開始大力發(fā)展正規(guī)高等教育，為大學(xué)提供研究津貼；同時還十分注重在職人員的培訓(xùn)。1966年，韓國政府頒布《職業(yè)培訓(xùn)法》，1973年頒布了《國家技術(shù)資格考試法》和《技術(shù)勞務(wù)育成法》。1974年，政府頒布了《職業(yè)培訓(xùn)特別法》，規(guī)定凡有300名工人以上的企業(yè)，必須實行強(qiáng)制性的廠內(nèi)培訓(xùn)。海外培訓(xùn)和考察也是韓國人力資源發(fā)展的特征，可以追溯到20世紀(jì)50年代的國外援助時期。當(dāng)時在經(jīng)濟(jì)援助計劃之下，政府、企業(yè)以及學(xué)術(shù)界中一大批高級人員都被派去國外培訓(xùn)，主要是在美國。結(jié)果，韓國教育成就的幾乎所有指標(biāo)都超過了其他新興工業(yè)化國家。同時，韓國政府還積極吸收海外高級科技人才從事韓國的科技發(fā)展工作。相繼制定《韓國科技研究所援助法》、《科技成就法》、《技術(shù)開發(fā)促進(jìn)法》、《工程技術(shù)人員晉升法》等一系列法律，并通過實施“長期回國計劃”、“臨時回歸計劃”“外國學(xué)者訪問計劃”等政策吸引海外人才。

二、技術(shù)引進(jìn)、消化和吸收并逐步轉(zhuǎn)向自主創(chuàng)新的發(fā)展歷程

（一）在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期缺乏技術(shù)能力，必須依靠技術(shù)引進(jìn)

從1962年開始實施外資引進(jìn)法至1988年，韓國共耗資29.5億美元，從國外引進(jìn)技術(shù)5310件。韓國在早期通過采購交鑰匙工程來促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)移。例如，在20世紀(jì)六七十年代早期建立的化工、水泥和造紙業(yè)，在建立之初都是采取交鑰匙模式。但是為了形成本國的技術(shù)基礎(chǔ)，韓國高度重視先進(jìn)技術(shù)的消化、吸收和擴(kuò)散。1962—1981年間，韓國引進(jìn)的先進(jìn)技術(shù)中達(dá)到消化、吸收的占29.8%；完全消化、吸收的占26.4%。為此，韓國采取了一系列措施：

一是早期嚴(yán)格控制外國直接投資規(guī)模。鑒于外國直接投資不易保持企業(yè)學(xué)習(xí)的獨(dú)立性，韓國政府更傾向于限制外國直接投資而代之以通過其他方式，如資本商品進(jìn)口來促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)移。20世紀(jì)60年代初期，韓國規(guī)定匯出資本與收益不能超過最初投資的1/5，設(shè)定最高股權(quán)比例，并把出口最低要求和技術(shù)轉(zhuǎn)移條款作為批準(zhǔn)投資的附帶條件。1973年修改的《投資法》中規(guī)定合資企業(yè)享有比獨(dú)資企業(yè)更優(yōu)先的權(quán)利。直到1984年，仍只允許外國直接投資在其許可項目中進(jìn)行。因此，與其他新興工業(yè)化國家和地區(qū)相比，韓國的外國直接投資規(guī)模在其利用國外資金中的比重非常低。例如，韓國的外商直接投資份額就在1983年僅相當(dāng)于巴西的7%，新加坡的23%，并且比中國臺灣和香港的一半還少。

二是在技術(shù)引進(jìn)方式上，鼓勵企業(yè)有選擇地引進(jìn)一些關(guān)鍵技術(shù)和設(shè)備。韓國政府不允許企業(yè)完整引進(jìn)生產(chǎn)線，而只允許引進(jìn)關(guān)鍵技術(shù)，然后進(jìn)行消化吸收再創(chuàng)新。對每引進(jìn)一項技術(shù)，都制定出相應(yīng)的消化吸收目標(biāo)，定期檢查引進(jìn)技術(shù)的使用情況，總結(jié)經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)問題。政府還規(guī)定，在技術(shù)引進(jìn)合同中，必須寫入由韓國工程技術(shù)人員參加引進(jìn)項目的設(shè)計工作的條款。到1978年為止，韓國政府仍對技術(shù)引進(jìn)實行嚴(yán)格的監(jiān)督和審查制度，引進(jìn)技術(shù)的主導(dǎo)權(quán)基本上掌握在政府手中。

三是利用出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)推進(jìn)企業(yè)快速獲得技術(shù)能力。對超出本地市場規(guī)模的能力進(jìn)行一大筆投資來帶動規(guī)模經(jīng)濟(jì)，迫使本地企業(yè)必須迅速獲得技術(shù)能力以便通過不斷提高國際競爭力而達(dá)到能力應(yīng)用的最大化；隨著生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)入國際市場，激烈的國際競爭迫使它們主要以干中學(xué)和反求工程的方式對技術(shù)活動大量投資，以保持在質(zhì)量和價格上都具有競爭力；由國外原始設(shè)備制造商購買企業(yè)提供的非正式技術(shù)援助，給韓國企業(yè)獲得必須的能力提供了不可估量的幫助。

四是重視科技面向市場。1966 年，韓國政府成立了一個獨(dú)立的、綜合的和跨學(xué)科的技術(shù)中心——韓國科學(xué)技術(shù)研究院（KIST），其主要任務(wù)是支持工業(yè)技術(shù)開發(fā)，特別是國家經(jīng)濟(jì)計劃強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)領(lǐng)域的技術(shù)開發(fā)，以消除由于瓶頸產(chǎn)業(yè)造成的經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步增長的障礙。

五是為企業(yè)加強(qiáng)創(chuàng)新活動提供支持。1972年，政府制定了《技術(shù)發(fā)展促進(jìn)法》，其宗旨是支持各種私營產(chǎn)業(yè)研究組織，如企業(yè)研究所、產(chǎn)業(yè)研究中心、產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究協(xié)會、產(chǎn)業(yè)研究集群等。同時，對技術(shù)開發(fā)實施稅收優(yōu)惠政策，主要包括了技術(shù)開發(fā)準(zhǔn)備金制度、技術(shù)及人才開發(fā)費(fèi)稅金見面制度，以及新技術(shù)推廣投資稅金減免制度等。應(yīng)該說，在引進(jìn)技術(shù)消化吸收的同時進(jìn)行研究開發(fā)與創(chuàng)新，形成國內(nèi)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系，對韓國技術(shù)進(jìn)步起到了至關(guān)重要的作用。韓國通過引進(jìn)技術(shù)的消化吸收和革新創(chuàng)新，在1962—1981年間，使生產(chǎn)成本平均下降16.8%，生產(chǎn)能力平均提高31.8%，銷售額平均增長37.5%。

（二）在國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)環(huán)境發(fā)生變化后，提出“科技立國”，發(fā)展轉(zhuǎn)向自主創(chuàng)新

到了20世紀(jì)80年代中后期，發(fā)達(dá)國家的技術(shù)保護(hù)主義有所加強(qiáng)，主要依靠技術(shù)引進(jìn)，尤其是引進(jìn)尖端技術(shù)來快速提高本國工業(yè)技術(shù)水平，對于發(fā)展中國家來說已越來越不現(xiàn)實。韓國政府日益深切地認(rèn)識到科技、創(chuàng)新在國家發(fā)展中的核心作用；為適應(yīng)新形勢的變化，韓國開始調(diào)整科技發(fā)展思路，創(chuàng)新戰(zhàn)略從“引進(jìn)、模仿”轉(zhuǎn)向“創(chuàng)造性、自主性”。為此，韓國采取了一系列措施以建立自身研發(fā)能力并降低對發(fā)達(dá)國家及其先進(jìn)技術(shù)的依賴：

一是不斷加大研發(fā)投入。為提升本國創(chuàng)新能力，20世紀(jì) 80年代以來，韓國逐年加大對研究與開發(fā)的投入力度，研發(fā)投入規(guī)模每年增長 10%以上。據(jù)OECD2012年發(fā)布的《主要科技指標(biāo)2012/1》，按現(xiàn)價和購買力平價計算，韓國2010年的國內(nèi)研發(fā)總支出為531.85億美元，從國內(nèi)研發(fā)總支出占GDP比重（即研發(fā)強(qiáng)度）看，則高達(dá)3.74%，排在世界第3位。

二是通過政策推動各方，特別是企業(yè)加大技術(shù)開發(fā)力度。20世紀(jì)80年代初確立“科技立國”戰(zhàn)略后，韓國采取了直接進(jìn)行研發(fā)投資、支持企業(yè)研發(fā)機(jī)構(gòu)活動、實施稅收優(yōu)惠政策等一系列措施激發(fā)產(chǎn)業(yè)部門中的研發(fā)活動。例如，80年代政府出臺了兩項計劃對私人研發(fā)活動進(jìn)行直接資助：一個是科技部主管的“國家研發(fā)計劃”（NRP），主要集中于“新”技術(shù)領(lǐng)域的未來問題；另一個是由工業(yè)貿(mào)易部主管的“工業(yè)基礎(chǔ)技術(shù)發(fā)展計劃”（IBTDP），主要集中于“現(xiàn)在”技術(shù)領(lǐng)域的當(dāng)前問題。2002年科技部出臺了《產(chǎn)業(yè)研究集群支持計劃》，目的是支持將中小企業(yè)研究劃分為10個研究集群，以便發(fā)現(xiàn)共同的凈技術(shù)，并開展合作開發(fā)。通過修改國家有關(guān)規(guī)定，將技術(shù)開發(fā)組織（企業(yè)研究所等）作為法定支持對象確定下來。同時，韓國政府對創(chuàng)新企業(yè)給予大量的補(bǔ)貼和產(chǎn)業(yè)保護(hù)，提供優(yōu)惠的稅收。并通過確定創(chuàng)新者與創(chuàng)新成果的占有關(guān)系，來提高人們的創(chuàng)新活動的積極性。此外，優(yōu)惠政策主要包括技術(shù)開發(fā)準(zhǔn)備金制度、技術(shù)及人才開發(fā)費(fèi)稅金減免制度，以及新技術(shù)推廣投資稅金減免制度等。國家的科研經(jīng)費(fèi)也向企業(yè)開放，鼓勵企業(yè)參與國家的科研計劃。

三是強(qiáng)化產(chǎn)學(xué)研合作。20世紀(jì)80年代，政府采用各種方法來促進(jìn)公共研發(fā)機(jī)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)的有效連接。例如，企業(yè)聘請大學(xué)教師作為顧問的非正式協(xié)作還是相當(dāng)普遍的。目前，產(chǎn)學(xué)研合作的形式有合同研究、技術(shù)指導(dǎo)、技術(shù)培訓(xùn)、科研器材的共同使用、關(guān)鍵技術(shù)信息服務(wù)、專利使用等。通過產(chǎn)學(xué)研協(xié)同技術(shù)開發(fā)活動，既提高了企業(yè)技術(shù)研發(fā)投資的效率，又促進(jìn)了學(xué)校和研究機(jī)構(gòu)的理論研究同產(chǎn)業(yè)實踐的結(jié)合。

四是在國家創(chuàng)新體制中引入競爭機(jī)制。尤其在20世紀(jì)80年代，韓國政府逐漸減少對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，企業(yè)不能過多依賴政府，只能自主地面對國內(nèi)外兩個市場的競爭。在這種經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)不創(chuàng)新就意味著慢性自殺；創(chuàng)新能力低下，必將被市場無情淘汰。正是這種生存危機(jī)逼迫企業(yè)不斷進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，因而造就了一大批勇于創(chuàng)新的大企業(yè)，如三星、現(xiàn)代、LG、起亞等。同時，國家研究開發(fā)體制通過引入競爭機(jī)制，由政府資助研究機(jī)構(gòu)為主體向產(chǎn)學(xué)研均衡發(fā)展轉(zhuǎn)變。政府的資助經(jīng)費(fèi)除保障重點(diǎn)課題研究外，其余部分將用做研究服務(wù)招待費(fèi)，引導(dǎo)政府研究所同民間研究所展開競爭。對可同民間競爭的研究領(lǐng)域，中期目標(biāo)是分階段逐步減少對該領(lǐng)域研究所的政府資助，促其在競爭中提高研究水平和經(jīng)營效益。并采用合同制和分階段的目標(biāo)管理責(zé)任制，通過由技術(shù)專家組成的評價機(jī)構(gòu)，定期對研究所工作進(jìn)行考察和評價，結(jié)果反映到所長任免和經(jīng)費(fèi)支持上。■

（基金項目：國家發(fā)展改革委宏觀院2014年度基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項課題《發(fā)達(dá)國家自主創(chuàng)新的經(jīng)驗和啟示》報告的部分研究成果）

（張于喆，國家發(fā)展改革委產(chǎn)業(yè)所副研究員。羅曉軍，北京北廣傳媒移動電視有限公司董事長兼總經(jīng)理）