楊 培

（漯河市國家稅務局 稽查局，河南 漯河 462000）

根據《國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》有關“擴大增值稅征收范圍，相應調減營業(yè)稅等稅收”的規(guī)定，上海市自2012年1月1日起進行“營改增”（即營業(yè)稅改增值稅）試點，全國其他地區(qū)則將在“十二五”期間相繼實施?！盃I改增”的實施拉開了新一輪財稅體制改革的序幕，以體制調整和機制引導，充分釋放市場活力，應當作為本輪改革首要解決的問題之一。

一、現行財稅體制的由來及成因

中國現行的政府間財政關系是由1994年分稅制改革及其隨后的局部調整而形成的。分稅制改革前的財政包干制，旨在通過賦予地方政府更大的征稅權限，進而釋放地方政府發(fā)展經濟的活力。其意外結果是“兩個比重”的下降，即財政收入占國內生產總值的比重和中央財政收入在財政總收入中的比重的持續(xù)下降。

1.財政包干制下中央財政收入的困境

財政包干制自1985年開始實行，1988年得到進一步完善。采取的是“劃分稅種、核定收支、分級包干”的辦法，其主要精神就是包死上解基數、超收多留。在財政包干體制下，流轉稅是主要稅種，政府按照企業(yè)的隸屬關系劃分企業(yè)所得稅，按照屬地征收的原則劃分流轉稅。增值稅屬于流轉稅類，同時也是所有稅收的主要部分，具有如下特點：不論企業(yè)經營狀況如何，只要生產就要繳納增值稅；企業(yè)規(guī)模越大，增值稅越多。財政包干制激發(fā)了地方政府辦企業(yè)的激情，20世紀90年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起就是財政包干制釋放出的制度紅利。

財政包干體制下，國內稅收是由地方政府負責征收、然后按一定規(guī)則與中央分成，地方政府往往在符合規(guī)則的條件下，對需要上解中央的收入，和不需要上解的收入，分別做極小化和極大化處理，以達到地方多留的目的。這些博弈顯著地導致了“兩個比重的下降”（1993年財政總收占GDP的比重與1985年相比下降了25%，中央財政收入在財政總收入中的比重降至不足1/4）。

2.分稅制體制下地方政府的土地財政依賴

“兩個比重”的下降直接導致了1994年分稅制改革的出臺和實施，分稅制改革目的就是為了解決中央政府財力不足的難題，改革措施充分體現了“財力配置上向中央傾斜”的理念。分稅制將稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅三大類。諸稅種中規(guī)模最大的增值稅和所得稅被劃為共享稅。實行分稅制改革以來，我國財政收入的增速幾乎每年都是GDP增速的2倍。若與居民可支配收入增速比較，這20年來，政府的收入增長了40多倍，而居民可支配收入僅增長了7倍多。從具體數字來看，2013年全國各級政府的預算內財政收入為12.9萬億元，加上土地財政收入4.1萬億元，社會保險收入2.7萬億元，一共19.7萬億元，占GDP的比重達到38%。當前，世界上主要發(fā)達國家稅收占GDP的比重大概是35%左右，現在我國的宏觀稅負已經和世界發(fā)達國家基本持平。

分稅制體制下，地方政府預算內收入由過去的依靠企業(yè)稅收變成了依靠其他稅收尤其是營業(yè)稅，與土地出讓和開發(fā)緊密相關的房地產行業(yè)是營業(yè)稅的第一大戶，所以地方政府將組織稅收收入的主要精力放在發(fā)展房地產行業(yè)上是順理成章的事情。地方政府的預算外收入資金主體是行政事業(yè)性收費，非預算資金的主體是土地出讓收入。分稅制使“經營城市”的理念得以普及，地方政府對于土地開發(fā)的熱情空前高漲。1993年全國土地出讓金只有300億元，到2013年上升至41250億元，相當于地方自有預算內收入68 969億元的60%和GDP的7%。我國政府收入占國民總收入（GDP即為廣義上的國民收入）的比重從橫向看超越了我國經濟發(fā)展所處的歷史階段，其絕對規(guī)模也遠過于我國政府實施宏觀調控所必需的財力基礎和向居民提供的公共服務水平。其嚴重后果是，初次分配中政府收入所占比例過大，不但束縛了居民消費水平的提高，并且進一步限制了市場機制作用的發(fā)揮，使市場配置資源的效率大大降低。

二、實施“營改增”的政策目標

營業(yè)稅改征增值稅是新一輪財稅體制改革的突破口，當前財稅領域內矛盾重重，其中最迫切需要解決的是我國居民宏觀稅負過高和地方政府的“土地財政”問題。前一個問題牽涉到政府和居民之間的收入分配，后一個問題是由分稅制導致的地方政府的“饑餓效應”而產生的，其實質牽扯到中央政府和地方政府間的分配。以“營改增”為主要內容的“結構性減稅”可有效遏制我國居民宏觀稅負持續(xù)增高的不利態(tài)勢，扭轉當前國富民不強所導致的居民購買力低下、經濟增長方式單一的局面。營業(yè)稅改征增值稅，原有稅源由地方稅變?yōu)橛蓢惒块T征收的共享稅，可以從制度上起到降低地方政府推動房地產業(yè)發(fā)展的熱情，在一定程度上減緩“土地財政”急劇膨脹的規(guī)模。

1.以“營改增”的實施落實結構性減稅

“結構性減稅”一詞最初是由2008年12月底中央經濟工作會議提出的，是一種稅收有增有減，推動結構性調整、降低居民宏觀稅負的稅制改革方案?！敖Y構性減稅”不是普惠制，但最終目的是實現納稅人實際稅收負擔的降低，修正“國比民富”，稅收增長高于國民經濟增長，調整現有的國家和居民間的收入分配格局。以增值稅替代營業(yè)稅，則是實現“結構性減稅”的關鍵一步。

“結構性減稅”的實質是國家讓利于民，通過提高居民收入水平提高社會總需求，進而改變我國目前單純依靠投資拉動經濟增長的方式，降低我國經濟的外貿依存度。居民收入水平的提高也將為第三產業(yè)的發(fā)展提供購買力基礎，為推動產業(yè)機構升級鋪平道路。

2.優(yōu)化稅制促進產業(yè)結構升級

我國正處于加快轉變經濟發(fā)展方式、推進經濟結構戰(zhàn)略性調整的攻堅時期，大力發(fā)展現代服務業(yè)是重要一環(huán)。然而，現代服務業(yè)基本都繳納營業(yè)稅，由于重復征稅而抑制了現代服務業(yè)納稅人增加固定資產投資、進行技術改造、發(fā)展出口貿易和外購服務的積極性，不利于專業(yè)分工與技術創(chuàng)新。而實行“營改增”恰恰能更好地發(fā)揮增值稅“稅不重征”的優(yōu)勢，有助于降低行業(yè)稅負、推動企業(yè)內部結構調整，促進以科技創(chuàng)新和高附加值為特征的現代服務業(yè)發(fā)展。

三、“營改增”改革后市場主體的重新定位和政策建議

自1994年分稅制實施以來，“兩個比重”逐步提高，至2013年，兩個比重分別提高到了38%和54%。這一結果引發(fā)了新問題的出現。第一，比重過高。一方面，由于在國民收入分配格局中，政府收入規(guī)模過大，過多的財政收入用于政府直接投資和公務開支，侵蝕了本應由市場機制發(fā)揮作用的領域。另一方面，居民收入增長緩慢使居民消費比重持續(xù)下降導致我國近十余年來經濟結構失衡的矛盾日益突出。第二，比重的提高，導致地方政府對土地財政的依賴日益嚴重。以優(yōu)化稅制和“結構性減稅”為目標的“營改增”改革實施以來，對修正分稅制的制度缺陷效果明顯，促進了政府、企業(yè)和居民大三市場主體的重新定位。但是“營改增”改革只是新一輪財稅改革的起點和序幕，而且“營改增”的全面推進和具體效果需要后續(xù)政策的跟進。

1.理清政府和市場邊界，遏制政府增加財政規(guī)模的沖動

市場經濟體制下，市場在資源配置中起著決定性作用，政府的活動以彌補市場失靈和提供公共服務為界，應尊重與維護市場機制的權威，培育和壯大市場主體。以“結構性減稅”降低企業(yè)負擔，讓企業(yè)在投資、出口和提高社會服務上發(fā)揮主導作用，成為市場經濟的真正主體；以“總量減稅”增加國民收入的比重，引導社會總需求健康成長，構筑起消費增長的堅實基礎。

規(guī)范政府行為，建立有限政府是抑制政府規(guī)模擴張的根本手段，具體而言就是：第一，要由以前的直接干預微觀經濟主體轉變?yōu)檎{控和監(jiān)督市場。在市場經濟條件下，政府的職能要由以前比賽的直接參與者變?yōu)楣牟门袉T，即制定規(guī)則，規(guī)范市場主體行為，維護公平競爭。第二，要由行政手段干預經濟為主轉變?yōu)橹饕揽拷洕头墒侄?，輔之以必要的行政手段。第三，要由以前的以審批和資源配置為主轉變?yōu)榉蘸蛣?chuàng)造良好的環(huán)境為主。第四，要由以前的更加注重經濟增長轉變?yōu)楦幼⒅厣鐣芾?。政府應該戒除GDP憂慮，我國政府應該建立自信，因為我國的經濟增長已經進入市場經濟的軌道，微觀層面的市場主體會不斷地擴大生產規(guī)模推動宏觀層面的經濟增長。

2.調整央地政府收入分配，達到財權與事責匹配

中央政府承諾“營政增”不以降低地方收入為代價，所以必須為“營改增”后地方收入銳減尋求解決方案。一種可行的方案是調整增值稅在中央政府和地方政府的分享比例；另一種方案是通過轉移支付的方式保障地方政府的財力。第一種方案的弊端在于，無法遏制地方直接參與經濟，做大經濟規(guī)模和擴張城市的沖動；第二種方案有可能會加重日益混亂的地方政府“跑部進錢”現象。從可行性和必要性上來看，結合我國的分稅制財政體制的下一步改革，重新劃分增值稅的分享比例是必要的。但分成比例不宜變動太大，對地方財力的彌補應主要通過改革目前的轉移支付管理體制和培育新的主體稅種來進行。

調整中央政府和地方政府之間事責，改變目前地方政府財權和事責倒掛的現狀。按外部性、信息復雜程度、激勵相容“三原則”劃分政府間事權，中央政府應該承擔較多的職責。依此思路，應把教育、醫(yī)療和社會保障等外溢效應大、事關全體人民利益的公共服務職能集中到中央層面。從制度上降低地方政府為過多的事責增加預算外資金和非預算資金的沖動。

3.以法制化約束政府收費行為，保護市場主體合法權益

市場經濟條件下，如何做到既允許政府進行正常的財政稅收活動，又限制和約束政府的越軌行為，這是任何社會建立市場經濟體制都要解決的核心問題。行政性收費問題之所以控制不住，其根本原因在于缺乏有效保護公民私人財產權的法律和稅法，企業(yè)和私人本身缺乏獨立的市場主體地位，也就無法以法律手段維護自身權益，無力抵御和否定政府的任意收費行為。

加強和推進行政事業(yè)性收費立法進程，以法律手段規(guī)范和約束政府收費行為。把行政事業(yè)性收費納入政府預算管理，并對政府預算管理進行立法，以限制政府取得收入的規(guī)模和范圍，讓企業(yè)和居民真正掌握政府及其財政行為的根本決定權和監(jiān)督權，重新確立政府、企業(yè)和居民三方市場主體權利和責任對等的市場地位。

[1]曲哲涵，吳秋余.財稅體制的新擔當[N].人民日報，2013-11-18.

[2]崔文苑.樓繼偉詳解財稅體制改革思路——發(fā)揮財政在國家治理中的重要作用[N].經濟日報，2013-11-21（6）.

[3]財政部，國家稅務總局.關于印發(fā)《營業(yè)稅改征增值稅試點方案》的通知，財稅[2011]110號.

[4]彭驥鳴，韓曉琴.營業(yè)稅改征增值稅研究的文獻綜述[J].稅收經濟研究，2012，（6）.