現(xiàn)行審計(jì)制度的一個(gè)最大的弊端，是審計(jì)監(jiān)督缺乏獨(dú)立性。

從當(dāng)前人大預(yù)算監(jiān)督和審計(jì)工作實(shí)踐看，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)及輔助人大預(yù)算監(jiān)督的成效遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

應(yīng)啟動(dòng)修改現(xiàn)行憲法第九十一、一百零九條程序，以強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督。

楊肅昌 蘭州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授

“八二憲法”第九十一條中規(guī)定：“國務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，對國務(wù)院各部門和地方各級(jí)政府的財(cái)政收支，對國家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。

第一百零九條規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)。地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，對本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)”。

這奠定了中華人民共和國審計(jì)制度的法律基礎(chǔ)。從此，我國的審計(jì)事業(yè)從無到有、從小到大，發(fā)生了翻天覆地的變化。但隨著改革開放不斷深入，審計(jì)職能和作用的發(fā)揮面臨著許多困難，亟須修改現(xiàn)行憲法第九十一條、一百零九條，改革現(xiàn)行審計(jì)制度，以強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督。

審計(jì)需要更大的獨(dú)立性

審計(jì)監(jiān)督的職能在于對行政權(quán)力的制約與監(jiān)督，而獨(dú)立性是保障審計(jì)職能發(fā)揮和監(jiān)督成效的基石。現(xiàn)行審計(jì)制度的一個(gè)最大的弊端，是審計(jì)監(jiān)督缺乏獨(dú)立性。十八屆四中全會(huì)決定在“強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督”中把審計(jì)監(jiān)督看作“科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”的重要組成部分。

為此，決定就如何“完善審計(jì)制度，保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)”提出了實(shí)施措施，其中的“強(qiáng)化上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理”卻由于現(xiàn)行法律和體制的制約，難以實(shí)施。

就“強(qiáng)化上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)”而言，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)與下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)之間實(shí)際上不存在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

上級(jí)對下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的只是業(yè)務(wù)指導(dǎo)，如一位審計(jì)人員所說：“上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)雖業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)不斷加強(qiáng)，但在人事、經(jīng)費(fèi)等問題上，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)顯得蒼白無力?！?/p>

現(xiàn)行法律也沒有“領(lǐng)導(dǎo)”的規(guī)定。新修訂的審計(jì)法只是說：“地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免，應(yīng)當(dāng)事先征求上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的意見”?！罢髑笊弦患?jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的意見”不是“經(jīng)上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)同意”。

第二，就“探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理”而言，盡管這是一個(gè)試圖通過“垂直領(lǐng)導(dǎo)”以保障審計(jì)監(jiān)督獨(dú)立性的合理舉措，但恰恰可能與憲法不合。因?yàn)閼椃ǖ谝话倭憔艞l規(guī)定了“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)”，那地方審計(jì)機(jī)關(guān)的“人財(cái)物”就不能統(tǒng)一管理或?qū)嵤按怪鳖I(lǐng)導(dǎo)”。任何探索和改革都必須嚴(yán)格遵守憲法和法律規(guī)定。在強(qiáng)調(diào)“依憲治國”的今天，這一舉措是存在瑕疵的。

盡管如此，也可以看出中央啟動(dòng)審計(jì)體制改革以加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的意圖。探索改革現(xiàn)行審計(jì)制度合理途徑，順應(yīng)依法治國的發(fā)展理念。

憲法總綱的效力

憲法總綱是關(guān)于根本制度和基本國策的規(guī)定，與憲法其他章節(jié)條款的關(guān)系是綱與目、統(tǒng)領(lǐng)與被統(tǒng)領(lǐng)的關(guān)系，其他章節(jié)條款內(nèi)容是憲法總綱內(nèi)容的具體化。

總綱的第三條規(guī)定了“國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”?？梢姡O(jiān)督職能是憲法賦予人大基本職能之一。隨后的憲法條款需要落實(shí)和細(xì)化人大這一職能。

第六十二條有關(guān)全國人民代表大會(huì)行使職權(quán)的規(guī)定中，提出了“審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告”。可見，對財(cái)政預(yù)算的審批和預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，既是憲法和法律賦予人大及其常委會(huì)的重要職責(zé)，也是人大對政府進(jìn)行工作監(jiān)督的重要方面。所以各級(jí)人大及其常委會(huì)都把財(cái)政預(yù)算的審批監(jiān)督作為監(jiān)督工作的重點(diǎn)。

但人大實(shí)施和加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督需要有手段和機(jī)制，其中，審計(jì)監(jiān)督必不可少。有全國人大常委會(huì)委員在審議審計(jì)工作報(bào)告時(shí)指出，“對財(cái)政的監(jiān)督離開了審計(jì)就無法進(jìn)行”。各國審計(jì)機(jī)關(guān)的基本職責(zé)，就是輔助立法機(jī)關(guān)有效實(shí)施預(yù)算監(jiān)督職能。

為了保障審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性和輔助人大財(cái)政監(jiān)督的有效性，在審計(jì)機(jī)關(guān)的設(shè)立上需采取獨(dú)立設(shè)置方式（指獨(dú)立于執(zhí)行財(cái)政預(yù)算機(jī)關(guān)的行政部門），但我們在憲法第九十一條、一百零九條中將審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)立在政府，這從組織體制和工作職能上隔斷了審計(jì)監(jiān)督與人大監(jiān)督之間的直接聯(lián)系。

由于憲法第九十一條、一百零九條沒有從法理上支撐之前的第六十二條，從而限制了第六十二條中人大相關(guān)職權(quán)的有效實(shí)施，結(jié)果是沒有更好地維護(hù)憲法總綱的宗旨。

第九十一條、一百零九條入憲的不足

“八二憲法”是在“五四憲法”基礎(chǔ)上的繼承與發(fā)展?！鞍硕椃ā钡慕Y(jié)構(gòu)、基本思想、公民基本權(quán)利、國家機(jī)構(gòu)以及修改程序和方式等方面都是有著幾十年的傳承與實(shí)踐檢驗(yàn)。

但設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)的建議，從提出到列入憲法修改草案，只用了短短三個(gè)多月的時(shí)間，到列入12月4日五屆全國人大五次會(huì)議通過的新憲法中也僅僅不到11個(gè)月。

從當(dāng)前人大預(yù)算監(jiān)督和審計(jì)工作實(shí)踐看，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)及輔助人大預(yù)算監(jiān)督的成效遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠；人大預(yù)算監(jiān)督非常重要且很復(fù)雜，以聽取審計(jì)工作報(bào)告為主的人大預(yù)算監(jiān)督方式，使人大預(yù)算監(jiān)督形式大于實(shí)質(zhì)。

比如，圍繞公共預(yù)算支出展開績效審計(jì)和績效預(yù)算，就因?yàn)槿狈ψ銐虻娜肆图夹g(shù)資源，難以進(jìn)行。應(yīng)該承認(rèn)，這兩條在設(shè)立上的倉促與不足，現(xiàn)在應(yīng)該到了反思乃至于修正的時(shí)候了。

審計(jì)體制改革的一個(gè)思路

現(xiàn)實(shí)中，審計(jì)監(jiān)督是多方面的，審計(jì)目標(biāo)也是多元化的。為此，審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部分別設(shè)立財(cái)政預(yù)算審計(jì)部門、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)部門和專項(xiàng)審計(jì)（如投資審計(jì)、社保審計(jì)）部門等。

我建議，把這些不同審計(jì)部門分別劃歸給相應(yīng)的政治（監(jiān)督）主體。即政府設(shè)立有行政監(jiān)督性質(zhì)的政府審計(jì)組織，在黨委紀(jì)檢部門設(shè)立有黨紀(jì)監(jiān)督性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)組織，在人大系統(tǒng)設(shè)立有立法監(jiān)督性質(zhì)的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)組織。

這種適應(yīng)于中國政治關(guān)系和政治體制的“三位一體”的審計(jì)體系，不過是把目前事實(shí)上存在的審計(jì)業(yè)態(tài)給予了明確的組織與職責(zé)再歸屬而已，但卻可以因?qū)徲?jì)監(jiān)督直接與相應(yīng)政治（監(jiān)督）主體的工作權(quán)限和職責(zé)緊密結(jié)合，來集中使用監(jiān)督資源，更有效地發(fā)揮審計(jì)功能。

這種審計(jì)資源的多元化、專業(yè)化分工，從國內(nèi)外審計(jì)實(shí)踐中都可以找到依據(jù)。比如廣東省順德市的“大部制改革”，就是將審計(jì)機(jī)關(guān)與市委紀(jì)檢部門合并。

國際上，這更是普遍做法。對政府行政機(jī)關(guān)實(shí)施來自于立法機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督和政府的內(nèi)部監(jiān)督，可以有效地保證政府行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)。

設(shè)立在人大的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)組織，無論是作為審計(jì)工作委員會(huì)（作為人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，并向人大財(cái)經(jīng)委提供專業(yè)和技術(shù)方面的支持與輔助）還是在全國人民代表大會(huì)內(nèi)成立專門的審計(jì)委員會(huì)（作為人大專門委員會(huì)之一，工作直接向全國人大及其常委會(huì)報(bào)告），都具有可行性和合理性。

僅從全國人大常委會(huì)監(jiān)督職能的實(shí)際實(shí)施情況看，由于全國人大目前只設(shè)有九個(gè)專門委員會(huì)，并主要由它們來具體協(xié)助全國人大及其常委會(huì)行使日益繁重的監(jiān)督職權(quán)，這對像中國這樣一個(gè)超巨型的國家和超大規(guī)模的代表大會(huì)來說，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。經(jīng)過改革開放以來幾十年的民主與法治建設(shè)，人們對人大及其常委會(huì)的監(jiān)督職能作用已有了更深刻認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化人大監(jiān)督已勢在必行。憲法和監(jiān)督法的頒布實(shí)施更是鞏固了人大監(jiān)督的法律基礎(chǔ)。因此，盡快增設(shè)相應(yīng)的履行監(jiān)督職能的專門機(jī)構(gòu)（如預(yù)算審計(jì)組織），以分擔(dān)或協(xié)助現(xiàn)由人大及其常委會(huì)所擔(dān)負(fù)的法律監(jiān)督、工作監(jiān)督和人事監(jiān)督的職能，能得到社會(huì)各界的廣泛認(rèn)可。

最后，通過修改憲法和法律，確立設(shè)立在人大中的審計(jì)組織體制、職能、任務(wù)等，將會(huì)形成與世界審計(jì)發(fā)展趨勢和規(guī)律一致的“立法型”國家審計(jì)制度。

目前是改革現(xiàn)行審計(jì)體制的好時(shí)機(jī)

如果說“八二憲法”被公認(rèn)為“新中國成立以來最好的一部憲法”，其中的“第九十一條”和“第一百零九條”恐怕是難以取得社會(huì)一致認(rèn)可的條款。從30年前這一條款的醞釀、形成，到今天的憲法實(shí)踐，爭論就一直未停止過，這兩條款也成為近年來全國“兩會(huì)”代表和委員提出修憲建議最多的條款。

十八大報(bào)告首次將“支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力”看成是“堅(jiān)持走中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路和推進(jìn)政治體制改革”的首要任務(wù)，并為此提出“加強(qiáng)對‘一府兩院的監(jiān)督，加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”。另外，無論是從四中全會(huì)決定所強(qiáng)調(diào)的依憲治國精神，還是對加強(qiáng)人大制度建設(shè)以及對行政權(quán)力制約和監(jiān)督要求看，都說明完善人大預(yù)算監(jiān)督制度以及夯實(shí)人大預(yù)算監(jiān)督基礎(chǔ)都是極為重要和必要的。為此，應(yīng)啟動(dòng)修改現(xiàn)行憲法第九十一、一百零九條程序，以強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督。