■劉長興

教育督導的調(diào)研報告評比活動，已經(jīng)連續(xù)兩年了。說實話，頭一年還真沒有覺得怎樣，以為就是例行公事。第二年的感覺則全然不同了。入選的這些報告，無論來自督導部門，還是督學個人，無論僅局限于調(diào)查，還是加入了研究，確實給人留下一種新的印象，因為他們是從新的視角審視教育行政管理的成敗得失。所以，提出的那些意見和建議盡管不那么成熟、更難說深刻，卻很接地氣。這個“新”的視角就是“監(jiān)督”，說得確切一點兒，是行政內(nèi)部監(jiān)督。于是，想起了近來人們經(jīng)常“議”到一個話題——現(xiàn)代教育治理。

“治理”這個概念，是黨的十八大提出來的。當時，便引起社會廣泛關注。黨的十八屆三中全會又專門就“國家治理體系和治理能力”作了詳盡的闡述。顯然，由非常習慣的“管理”轉向比較陌生的“治理”，應該不是簡單的詞語變化。幾年的教育改革實踐，特別是教育督導的及時跟進，讓人們越發(fā)感到“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，其實就是全新政治理念推動下的一次重大國家創(chuàng)新。所以，“治理”應該是由思想觀念的轉變帶來的工作方式的改革，最終建立一個有機、協(xié)調(diào)、動態(tài)和整體的制度運行系統(tǒng)。逐步構建現(xiàn)代教育治理體系，不斷提高現(xiàn)代教育治理能力，已經(jīng)成為教育行政工作改革的方向。如果站在這樣的角度，對教育督導進行認真的回顧和理性的思考，起碼能夠從三個方面看到走向現(xiàn)代教育治理的基本路徑。

一是創(chuàng)新體制。

說起教育行政，它和其他任何政府行政工作一樣，都是由決策、執(zhí)行、監(jiān)督構成的工作整體。在這個統(tǒng)一的整體中，三者既相互協(xié)調(diào)，又相互制約。當然，無論決策、執(zhí)行還是監(jiān)督，都要由具體工作部門落實。這樣，本來行政內(nèi)部的工作關系，有時一不留神就容易“遭遇”異化，變成行政內(nèi)部的權力關系。在這里，“決策”似乎還好說些，由于基本都是上邊定的，誰也不好意思去搶，誰也難有“資本”去搶?！皥?zhí)行”和“監(jiān)督”就不然了，出現(xiàn)“交叉”和“重疊”，好像已經(jīng)習以為常、司空見慣了。本來“決策”定下來的目標、規(guī)劃，配套好的政策、措施，編制的具體標準，都要通過有關部門和基層學校的“執(zhí)行”變成現(xiàn)實：該投錢的得投錢，該建設的得建設，該規(guī)范的要規(guī)范，該指導的要指導……在一定意義上，這就是讓政府決策，一步一個腳印地落到實處。這里所說的“實處”，理應覆蓋轄區(qū)的每所學校、每個學生。有人說其實就是要讓水流到頭。這樣形容“執(zhí)行”的過程，實在太生動不過了。大概正是為了政府的源頭水真能夠全部流到頭，政府才要針對“執(zhí)行”情況進行評價。于是，早在3 0年前國家就提出了教育督導，而且逐步定位了它在教育行政中的特殊職能——“監(jiān)督”。但是，由于人們長期沒有接受“監(jiān)督”的意識，而且習慣了自己評價自己，你就是設置了教育督導機構，設計了教育督導方案，畢竟習慣還是習慣，“執(zhí)行”部門自己搞評估、評比甚至評介，始終也沒停步。你想，“運動員”一旦上場還當“裁判員”，誰輕易舍得自己下來，眼睜好壞輸贏能自己說了算。當然，如此評價的信度、效度可想而知，只是沒人撩開這層“簾兒”而已。可是，誰也擋不住社會的質(zhì)疑，甚至非議。

2 0 0 8年，本市實施了第一輪義務教育學校現(xiàn)代化建設標準以來的教育發(fā)展項目，人們從中逐漸看到了整個局面的變化。這種變化給人的感覺，更像是一個改革的“拐點”：市級政府負責“決策”，部門、區(qū)縣、學校負責“執(zhí)行”，教育督導負責“監(jiān)督”的教育行政體制基本形成。教育督導在評估驗收的過程中，不僅保證了“決策”目標和措施的落實，而且通過具體指導和調(diào)查研究，一方面推動了學校的發(fā)展，另一方面又為同期的“執(zhí)行”和未來的“決策”提供了大量、準確的信息服務，充分體現(xiàn)了“決策”“執(zhí)行”“監(jiān)督”之間既相互協(xié)調(diào)，又相互制約的密切聯(lián)系，特別是市政府教育督導委員會的成立，從組織上進一步強化了這種現(xiàn)代教育治理的創(chuàng)新體制，凝聚了三者共同推進改革和發(fā)展的合力。大概這就是比較規(guī)范的“管辦評分離”吧。

二是重構機制。

在推進現(xiàn)代教育治理的進程中，除了解決體制問題以外，還必須建立一種現(xiàn)代教育治理的長效機制，確保教育行政始終保持有序、有力、有效的運行狀態(tài)。只有這樣，政府教育公共服務的質(zhì)量才能保證不打折扣；也只有這樣，人民群眾的滿意度和幸福感才會真的越來越高?？墒?，過去咱們有些情況并不理想。比如，實施一個教育發(fā)展項目，“信號衰減”的現(xiàn)象總是不同程度時有發(fā)生，好像還非常正常。反正到了最后，完成的就是完成了，沒完成的也算完成了。有人還能說出很多理由。盡管屬于少數(shù)、個別，但是造成的影響極壞、極大。然而，這幾年在教育督導工作中，人們看到了令人振奮的轉機，對于現(xiàn)代教育治理的長效機制也開始有了切身體驗，而且還在逐步認同。

說起這種長效機制的基本構成，其實并不復雜。它不僅包括人們比較關注的評價標準，還包括按照標準進行督導評估的實施程序和工作準則。只要這三個基本要素形成綜合效應，行政“監(jiān)督”的嚴格和嚴肅、公平和公正，就能全面顯現(xiàn)出來。這些年，一切用“標準”說話似乎已被大家接受，這說明現(xiàn)代教育治理正在深入人心。比如，咱們陸續(xù)出臺、實施的兩輪義務教育學?，F(xiàn)代化建設標準，特殊教育和普通高中、中職學校的現(xiàn)代化建設標準以及國家和本市關于縣域義務教育均衡發(fā)展的標準等，之所以能夠廣為人知，大概就是這個原因?？墒牵瑢嵤┏绦蚝凸ぷ鳒蕜t很容易被輕視，有時還會被忽視。2 0 0 8年以來，咱們的教育督導恰恰在這個關鍵之處進行了不懈的探索，初步形成了一個比較規(guī)范的運行機制：督導過程按照程序進行，督導人員按照準則操作，督導結果按照要求公告，督導問題按照規(guī)定投訴。應該說，正是這樣一種長效機制，使上面那些項目收獲了前所未有的實際效果。雖然頭一輪義務教育學校現(xiàn)代化標準建設已經(jīng)過去三年了，但是人們只要一提起這件事兒就贊不絕口。尤其是農(nóng)村地區(qū)的老百姓，更是對政府感激不盡。有人說，這里的教育進步了2 0年，真不是忽悠，眼睜村里的孩子享受了城里的教育。這不就是政府公共教育服務給人民群眾帶來的公平和正義嗎？

與此同時，督學隊伍建設也進行了機制重構。這支隊伍的構架、組成、素質(zhì)、能力，對于行政“監(jiān)督”來說同樣至關重要。于是，立足于形成長效機制，首席督學制度、資格認定制度、聘任上崗制度、督學職級制度、責任督學制度和專業(yè)培訓制度，先后付諸實施。這支龐大的隊伍正是在這一制度框架下，確立著職業(yè)理想，樹立著職業(yè)道德，提高著專業(yè)能力，強化著專業(yè)紀律。盡管他們來自不同的單位，具備不同的專長，存在較大的年齡跨度，也有懸殊的經(jīng)歷差異，但是他們在教育督導工作中表現(xiàn)出來的“準”職業(yè)化和“類”專業(yè)化，贏得了廣泛的好評。

其實，“決策”和“執(zhí)行”同樣各有自己的運行機制?！皼Q策”如何聯(lián)通時代和社會，如何保證民主和科學；“執(zhí)行”如何合理配置資源，如何正確詮釋政策，如何抓好典型引路，如何確保全面跟進，這些無不需要一種現(xiàn)代教育治理的長效機制。

三是法制保證。

現(xiàn)代教育治理，說到底就是依法治教。所以，無論是體制還是機制，都應該得到法制保證。2 0年前，《教育法》正式施行，已經(jīng)明確把教育督導列為教育基本制度之一。雖然當時還沒有提出教育行政必須實現(xiàn)“管辦評分離”，但是已經(jīng)以法律形式明確了教育督導的行政監(jiān)督地位。應該說，它為現(xiàn)代教育治理的法制保證奠定了重要基礎。前年，就在現(xiàn)代教育治理開始進入教育行政改革的時候，國務院及時頒布了《教育督導條例》，對于專門行使行政監(jiān)督職能的教育督導提出了比較系統(tǒng)的法律要求。有人說，這是現(xiàn)代教育治理體系的基本思想和操作規(guī)則。此話應該毫無夸張之意，盡管這部條例還僅限于教育督導。去年，《天津市教育督導條例》正式出臺。這個本領域里全國最早的地方立法，雖然運行時間只有短短一年，卻讓人們比較深刻地感悟到了在現(xiàn)代教育治理進程中法制保證的重要意義。就拿人們還比較生疏的質(zhì)量監(jiān)測來說，這部條例已經(jīng)納入教育督導范圍，從此結束了因為“政”出多門導致“測”出多門的現(xiàn)象。既能夠凸顯其“監(jiān)”的權威性，又可以保證其“測”的科學性，特別是對于落實減負、指導教學、深化課程改革、推進素質(zhì)教育，一定會產(chǎn)生積極的作用。要說法制保證是現(xiàn)代教育治理的前提應該非?？孔V。

由于咱們“動手”比較早些，所以上面這些經(jīng)驗不僅獲得了各地同行和專家的肯定，還被譽為“天津模式”，后來又得到了國家領導的好評，作為經(jīng)驗向全國推廣。說真的，目前咱們自己看到的，大概還只是現(xiàn)代教育治理的初級階段，或是基本形態(tài)。要是由傳統(tǒng)的教育行政全面走向現(xiàn)代的教育治理，肯定還有很長的路。但是，無論如何現(xiàn)代教育治理，肯定是教育行政工作在教育現(xiàn)代化進程中的必然選擇。