張志勛

（南昌大學(xué) 立法研究中心，江西南昌 330020）

系統(tǒng)論視角下的食品安全法律治理研究

張志勛

（南昌大學(xué) 立法研究中心，江西南昌 330020）

系統(tǒng)論提出之后在中國法學(xué)研究中得到有效運用，其理論對我國食品安全治理之完善有重要意義。從系統(tǒng)論的整體性分析，我國食品安全法律體系、食品安全監(jiān)管體系和食品安全標準體系的整體性不強；從系統(tǒng)論的開放性分析，食品安全治理主體和食品安全信息的開放性不足；從系統(tǒng)論的動態(tài)性分析，食品安全的治理理念和治理方式不完善。為此，應(yīng)擴大食品安全法的調(diào)整范圍，提升食品安全法為基本法律，加快配套法規(guī)的立法進程，確立統(tǒng)一監(jiān)管模式，強化和落實地方政府的食品安全監(jiān)管責(zé)任，加強基層食品監(jiān)管的能力建設(shè)，統(tǒng)一和提高食品安全標準，以增強食品安全治理的整體性；應(yīng)培育食品行業(yè)協(xié)會，完善公眾參與機制，加強食品安全教育，健全食品安全信息公布機制，以完善食品安全治理的開放性；應(yīng)調(diào)整治理理念和治理方式，完善食品安全追溯系統(tǒng)以加強食品治理的動態(tài)性。

系統(tǒng)論； 食品安全； 法律治理

眾所周知，食品安全問題是民眾最為關(guān)心，也是最為焦慮的民生問題。食品安全的有效治理關(guān)系到人民健康、社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。雖然我國已經(jīng)建立起了食品安全法律體系，但食品安全法律治理的現(xiàn)實情況卻不容樂觀，各種食品安全事故仍有發(fā)生，民眾的食品安全信心缺失。系統(tǒng)論強調(diào)處理社會問題應(yīng)遵循整體性、關(guān)聯(lián)性、動態(tài)性、層次性、結(jié)構(gòu)性和開放性等原則，對于治理復(fù)雜的食品安全問題有其理論優(yōu)勢。因此，借助系統(tǒng)論的理論工具，對我國食品安全法律治理機制進行梳理，分析其不足并加以完善具有積極意義。

一、系統(tǒng)論的提出及其在食品安全法律治理中的運用

（一）系統(tǒng)論的提出及其在中國法學(xué)研究中的運用

系統(tǒng)論思想是由奧地利生物學(xué)家貝塔朗菲（L. V. Bertalanfy）在20世紀中葉率先提出的，后來經(jīng)過法國數(shù)學(xué)家托姆（Rene.Thom）的突變論、聯(lián)邦德國物理學(xué)家哈肯（Haken）的協(xié)同論等理論不斷豐富與完善，形成了一套具有自身特色的理論、范疇和方法。系統(tǒng)理論的實踐價值隨著時間的推移，逐漸為人們重視和接受，并不斷地運用在現(xiàn)代社會的科學(xué)和實踐中。

我國學(xué)者對系統(tǒng)科學(xué)理論進行了吸收和改造，并創(chuàng)造性地運用于法學(xué)研究和實踐。著名科學(xué)家錢學(xué)森早于1979年提出：“社會主義法治需要一系列法律、法規(guī)、條例，從國家憲法直到部門法的規(guī)定，集總成為一個法治的體系、嚴密的科學(xué)體系，這也是系統(tǒng)工程，法治系統(tǒng)工程?！?熊繼寧：《法學(xué)理論的危機與方法的變革》，載《社會科學(xué)》1996年第12期。錢學(xué)森教授率先提出了法治系統(tǒng)工程的概念并將其納入了系統(tǒng)科學(xué)的體系，在他的帶領(lǐng)和推動下，以系統(tǒng)論為核心的法治系統(tǒng)工程研究一直在不斷地深化和發(fā)展。

20世紀80年代，系統(tǒng)科學(xué)的研究處于初始階段，在1985年4月“全國首屆法制系統(tǒng)科學(xué)討論會”在北京召開，接著又于1988年召開了第二屆學(xué)術(shù)討論會，這兩次研討會的召開進一步推動了法治系統(tǒng)工程研究在全國范圍內(nèi)的開展。這一時期的研究主要集中在如何將系統(tǒng)科學(xué)方法引進法學(xué)領(lǐng)域以及法治系統(tǒng)工程的概念、范圍等基礎(chǔ)性問題。在90年代，法學(xué)界出現(xiàn)了用系統(tǒng)科學(xué)的方法來改造應(yīng)用法學(xué)的傾向。以刑法學(xué)為例，1995年，何秉松教授運用系統(tǒng)論觀點提出了“犯罪構(gòu)成系統(tǒng)論”的構(gòu)想，*參見何秉松：《〈犯罪構(gòu)成系統(tǒng)論〉導(dǎo)論（上）》，載《政法論壇》1993年第3期。得到儲槐植教授的肯定。*參見儲槐植：《應(yīng)用新方法，進行新嘗試——評“犯罪構(gòu)成系統(tǒng)論”》，載《中外法學(xué)》1995年第5期。武漢大學(xué)趙廷光教授則提出：“用系統(tǒng)科學(xué)方法研究量刑，”“在定性分析的基礎(chǔ)上強化定量分析，”*趙廷光：《〈電腦輔助量刑系統(tǒng)〉的一般原理》，載《中國法學(xué)》1993年第5期。并開發(fā)出了一套電腦輔助量刑系統(tǒng)。進入21世紀，法學(xué)界對系統(tǒng)論的研究更加深入，應(yīng)用的領(lǐng)域更加廣泛。2011年10月第三屆全國法制/法治系統(tǒng)工程理論研討會在北京召開，會議代表均認為，法治系統(tǒng)工程開拓了中國“法制建設(shè)”和“法律治理”科學(xué)化的路徑，而運用系統(tǒng)科學(xué)構(gòu)筑的法治科學(xué)的架構(gòu)已基本明朗。

（二）系統(tǒng)論在食品安全法律治理中的運用

在我國，系統(tǒng)論不論是作為一種思維方式或研究方法，還是作為一種實踐活動都早已得到了相當?shù)某姓J和應(yīng)用。將系統(tǒng)論應(yīng)用于食品安全法的研究和實踐，不僅可以使相關(guān)法學(xué)理論更加具有清晰性和精確性，而且使食品安全法律治理實踐更加具有預(yù)見性和可操作性。

第一，食品安全治理是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要借助系統(tǒng)理論加以應(yīng)對。從食品安全問題產(chǎn)生的原因看，有食品原材料的安全問題、食品添加劑的安全問題、食品包裝的安全問題等；從食品安全問題產(chǎn)生的環(huán)節(jié)看，食品的生產(chǎn)、加工、運輸和餐飲消費等各環(huán)節(jié)均可能涉及；從食品安全治理的法律手段看，有民事手段、行政措施和刑事制裁等。因此，食品安全治理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要運用系統(tǒng)性理論和方法進行分析和評價，并綜合多種手段，協(xié)調(diào)多種對策。

第二，系統(tǒng)論的研究有利于我國食品安全治理之完善。2008年，時任國家主席的胡錦濤在看望錢學(xué)森時指出：系統(tǒng)工程理論強調(diào)在處理復(fù)雜問題時一定要注意從整體上加以把握，統(tǒng)籌考慮各方面因素，現(xiàn)在我們強調(diào)科學(xué)發(fā)展，就是注重統(tǒng)籌兼顧，注重全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。運用系統(tǒng)科學(xué)方法是在法律、經(jīng)濟和社會領(lǐng)域落實科學(xué)發(fā)展觀的關(guān)鍵途徑。著名法學(xué)家沈宗靈也指出：“事實上，這些新的科學(xué)方法論的一些思想、概念和方法，例如整體性、目的性、定量化、重視信息和反饋等等，對法學(xué)研究來說，也是有啟發(fā)的，它們有助于法學(xué)工作者從一個新的角度來研究法律現(xiàn)象?！?沈宗靈：《法理學(xué)》，高等教育出版社1994年版，第18頁。食品安全治理是具有高度復(fù)雜性、綜合性的重大課題，而系統(tǒng)論中整體觀、聯(lián)系觀、動態(tài)發(fā)展觀等理論對于治理復(fù)雜的食品安全問題有其理論優(yōu)勢。

二、系統(tǒng)論視角下食品安全法律治理之不足

所謂系統(tǒng)是由諸多相互聯(lián)系、相互作用的要素構(gòu)成的有機整體。按照系統(tǒng)論的觀點，食品安全法律治理實質(zhì)上是一個系統(tǒng)，它是由多種要素相互作用組成的綜合體，其應(yīng)具有系統(tǒng)性的屬性，包括整體性、開放性及動態(tài)性等。如果食品安全法律治理機制的整體性、開放性及動態(tài)性不足，將使得食品安全治理的系統(tǒng)功能失調(diào)，從而削弱食品安全治理的法律效果。因此，需要運用系統(tǒng)論對我國的食品安全法律治理進行綜合分析。

（一）我國食品安全法律治理機制的整體性不強

系統(tǒng)論認為：相同或相類的事物按一定的秩序和內(nèi)部聯(lián)系組合而成的整體就是一個系統(tǒng)。系統(tǒng)是由要素組成的有機統(tǒng)一體，而整體性是系統(tǒng)最基本的特性。系統(tǒng)作為整體，它的性質(zhì)和功能是由各個要素綜合協(xié)調(diào)產(chǎn)生；處于系統(tǒng)中的各個要素，其性能受到系統(tǒng)整體性的制約，同時也反作用于整個系統(tǒng)。在食品安全治理系統(tǒng)中，監(jiān)管主體、治理的法律依據(jù)和技術(shù)標準是其核心要素，食品安全治理系統(tǒng)的有效運行需要各要素自身的完善和相互的配合。從系統(tǒng)論的整體性特征分析，目前我國的食品安全法律法規(guī)體系、食品安全監(jiān)管機構(gòu)體系和食品安全標準體系方面的整體性都有待提高，具體表現(xiàn)為：

1、我國食品安全法律體系的整體性不足。在食品安全法治系統(tǒng)中，《食品安全法》是這個系統(tǒng)的核心要素，其他法律、法規(guī)則是補充要素。根據(jù)系統(tǒng)論的整體觀，要建立完善的食品安全法治系統(tǒng)，一方面要求作為核心要素具備完整性，另一方面也需要其他補充要素與核心要素相協(xié)調(diào)配合，共同形成一個嚴密的食品安全法網(wǎng)。目前我國食品安全法治系統(tǒng)建設(shè)取得了很大成果，但其整體性仍有待進一步提高。第一，食品安全法的調(diào)整范圍存在缺漏。《食品安全法》作為基本法，應(yīng)全面、細致、完整地規(guī)范食品安全問題，為了適應(yīng)社會發(fā)展的需要，國家于2013年啟動了該法的修改程序，《食品安全法（修訂草案）》（以下簡稱《修訂草案》）已提請全國人大常委會審議。從整體性治理的角度看，目前《修訂草案》仍存在著治理缺漏，例如，食用農(nóng)產(chǎn)品被排除在食品安全法的調(diào)整范圍之外。我國的食品安全法只將生產(chǎn)環(huán)節(jié)和經(jīng)營環(huán)節(jié)納入其調(diào)整范圍，沒有將食品安全的源頭環(huán)節(jié)納入進去。根據(jù)《修訂草案》第2條：供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品（以下稱食用農(nóng)產(chǎn)品）的質(zhì)量安全管理，遵守《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定。食用農(nóng)產(chǎn)品是食品安全的源頭，而2006年《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》與《修訂草案》相比，在治理理念、治理原則和治理手段等方面還存在相當差距，難以滿足社會公眾對食用農(nóng)產(chǎn)品安全的需要。第二，食品安全法與其他法律的協(xié)調(diào)有待完善?！缎抻啿莅浮窞榧訌娛称钒踩卫?，設(shè)計了一些行政許可、行政處罰等規(guī)定，這些新規(guī)定可能與現(xiàn)行其他法律之規(guī)定不完全一致，存在沖突的可能。例如，《修訂草案》增加食品安全的許可制度和終身禁業(yè)處罰，而此種措施還需要《行政處罰法》和《行政許可法》的規(guī)定相協(xié)調(diào)。第三，配套的行政法規(guī)和地方性法規(guī)的立法進程相對滯后。在行政法規(guī)、規(guī)章方面，保健食品監(jiān)管、食品生產(chǎn)許可等方面的配套法規(guī)、規(guī)章至今沒有出臺；在地方性法規(guī)方面，《食品安全法》授權(quán)省級人大常委會制定食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販的具體管理辦法，但是仍有省份尚未制定。

2、食品安全監(jiān)管機構(gòu)整體性不足。完善的食品安全治理需要具有整體性的食品安全機構(gòu)體系進行監(jiān)管。系統(tǒng)的整體性要求各食品安全監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)形成一個統(tǒng)一、高效、專業(yè)的有機體，目前我國食品安全監(jiān)管機構(gòu)與此要求還有差距。第一，統(tǒng)一監(jiān)管模式還沒有確立。我國原先采取多部委分段監(jiān)管模式，這種模式由于整體性不足，出現(xiàn)了例如“八個部門管不著一頭豬”，“十個部門管不住一個豆芽”的現(xiàn)象。2010年國務(wù)院設(shè)立了食品安全委員會作為高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，2013年國家食品藥品監(jiān)督管理總局組建，將分散的食品安全監(jiān)管體制改為相對統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管體制，即由食品藥品監(jiān)督管理部門負責(zé)對食品生產(chǎn)經(jīng)營活動實施監(jiān)督管理，由農(nóng)業(yè)部門負責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)督管理，由衛(wèi)生行政部門負責(zé)食品安全風(fēng)險監(jiān)測與風(fēng)險評估及食品安全國家標準的制定與公布。這種相對統(tǒng)一的監(jiān)管模式優(yōu)于分段監(jiān)管模式，但與美國等國家的統(tǒng)一監(jiān)管模式相比還有不足，可能還會出現(xiàn)監(jiān)管漏洞。例如，食用農(nóng)產(chǎn)品由農(nóng)業(yè)部監(jiān)管，如果農(nóng)業(yè)部不能與食品藥品監(jiān)督管理局進行有效的溝通和配合，則有可能形成監(jiān)管盲區(qū)。第二，地方政府的食品安全監(jiān)管責(zé)任有待強化和落實?！缎抻啿莅浮返?條確立了“地方政府負總責(zé)、監(jiān)管部門各負其責(zé)”的食品安全監(jiān)管責(zé)任體系，并規(guī)定縣級以上地方人民政府實行食品安全監(jiān)督管理責(zé)任制。2013年國務(wù)院決定將工商、質(zhì)監(jiān)省級以下垂直管理改為地方政府分級管理體制，整合了有關(guān)機構(gòu)和職責(zé)，奠定了食品安全地方政府負總責(zé)的制度基礎(chǔ)。*參見徐景和：《科學(xué)把握食品安全法修訂中的若干關(guān)系》，載《法學(xué)家》2013年第6期。需要注意的是，過去出于地方保護主義，有的地方政府對于本地企業(yè)的制假、售假、排污等沒有進行有效監(jiān)管，因此，需要強化和落實地方政府的食品安全責(zé)任。第三，基層食品安全監(jiān)管機構(gòu)的能力建設(shè)不足。能力建設(shè)是食品安全治理的重要問題，目前，我國基層食品安全監(jiān)管機構(gòu)的檢驗設(shè)備裝備落后，監(jiān)管技術(shù)能力不足，經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)缺乏專業(yè)技術(shù)人員、設(shè)備和經(jīng)費的現(xiàn)象更加嚴重。

3、我國食品安全標準存在不統(tǒng)一和標準偏低等問題。食品安全標準體系是食品安全治理的技術(shù)依據(jù)，具有重要意義。以整體性評價我國的食品安全標準體系，可以發(fā)現(xiàn)：第一，食品安全標準體系混亂，標準之間存在矛盾、交叉和重復(fù)。目前，我國有食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品國家標準2000余項，行業(yè)標準2900余項，地方標準1200余項，這些食品安全標準總體數(shù)量多，而且是由不同主管機關(guān)在各自行業(yè)和職權(quán)范圍內(nèi)制定的,這就難以避免標準的矛盾、交叉、重復(fù)和不統(tǒng)一的現(xiàn)象，使執(zhí)法部門、食品經(jīng)營者和消費者無所適從。第二，我國的食品安全標準水平偏低。我國食品安全標準體系中，一系列的重要標準缺失，以農(nóng)藥殘留標準為例，國內(nèi)《農(nóng)藥殘留限量》、《無公害蔬菜安全要求》、《無公害水果安全要求》等主要的農(nóng)殘標準中，盡管對300 多種農(nóng)藥最大殘留量給出了標示，但與1200 余種農(nóng)藥實現(xiàn)完全匹配還有較大差距，一些日常消費的農(nóng)產(chǎn)品沒有被涵蓋在內(nèi)。而關(guān)于農(nóng)藥殘留限量，國際食品法典委員會（CAC）公布的國際食品法典標準有3820個，美國有1.1萬個，日本更為全面，有5萬多個。*參見馮華：《標準增加千余個食品安全添保障》，載《共產(chǎn)黨員》2013年第1期。與國際標準相比，我國食品安全標準偏低；與出口食品標準相比，在國內(nèi)銷售的食品標準偏低。

（二）我國食品安全法律治理機制的開放性不夠

系統(tǒng)論認為：每一個具體的系統(tǒng)都與其他系統(tǒng)處于相互聯(lián)系和相互作用之中。任何系統(tǒng)只有開放，與外界保持信息、能量和物質(zhì)交換，才能趨于有序，保持活力，否則系統(tǒng)不能得到發(fā)展，因而系統(tǒng)應(yīng)具有開放性。系統(tǒng)的開放性特征符合唯物辯證法中的聯(lián)系觀，它要求我們在處理問題時要充分考慮系統(tǒng)與外部各環(huán)境和條件之間的關(guān)系。根據(jù)該原理，我國的食品安全治理也應(yīng)置于社會大系統(tǒng)之中，增強開放性，以便使治理的主體、內(nèi)容和形式得到不斷充實和發(fā)展。

從系統(tǒng)論的角度分析，我國食品安全法律治理機制的開放性不夠，其主要表現(xiàn)為：

1、食品安全治理主體的開放性不夠。食品安全不能僅依靠政府的監(jiān)管和食品生產(chǎn)經(jīng)營者的自律，要讓更多的利益主體參與，實現(xiàn)社會共治，體現(xiàn)食品治理主體的開放性要求。目前我國在食品主體開放性方面存在以下問題：第一，食品行業(yè)協(xié)會發(fā)展滯后，作用有限。《修訂草案》第10條規(guī)定：“食品行業(yè)協(xié)會應(yīng)當加強行業(yè)自律，引導(dǎo)食品生產(chǎn)經(jīng)營者依法生產(chǎn)經(jīng)營，推動行業(yè)誠信建設(shè)，宣傳、普及食品安全知識?！钡珡奈覈称沸袠I(yè)協(xié)會發(fā)展現(xiàn)狀來看，其自律功能難以發(fā)揮。與發(fā)達國家食品行業(yè)協(xié)會相比，我國的食品行業(yè)協(xié)會的影響力和約束力不夠，企業(yè)對其認同度不高，而其自身的組織機構(gòu)單薄，運作機制不規(guī)范，未能發(fā)揮其在食品安全治理中的功能優(yōu)勢與獨特作用。*參見劉文萃：《食品行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)管的功能分析與推進策略研究》，載《湖北社會科學(xué)》2012年第1期。第二，公眾參與缺乏有效的制度保障。公眾參與是食品安全治理機制開放性的重要表現(xiàn)，有效的公眾參與可以改變食品生產(chǎn)經(jīng)營者的經(jīng)營行為，是對政府監(jiān)管的合理補充。《修訂草案》明確規(guī)定，鼓勵社會團體、基層群眾性自治組織和個人參與食品安全治理，但是公眾如何參與到食品安全的立法、執(zhí)法和司法過程中去還需要有良好的制度設(shè)計。

2、食品安全信息的開放性不足。權(quán)威、系統(tǒng)和準確的食品安全信息是食品安全治理的重要保障，而我國食品安全信息的開放性依舊不足：第一，消費者缺乏必要的食品安全信息。由于食品科技的發(fā)展增加了食品的復(fù)雜性，食品生產(chǎn)經(jīng)營者與消費者之間存在著信息不對稱，需要加強消費者的食品安全意識和知識。目前，我國對消費者的食品安全知識普及不夠，消費者在食品安全中處于信息弱勢方，容易受到損害。第二，食品安全信息公布機制不完善。雖然《修訂草案》第118條規(guī)定實行食品安全信息統(tǒng)一公布制度，但目前的食品安全信息公布機制仍不完善，主要表現(xiàn)在：（1）統(tǒng)一的食品安全信息平臺尚未建成，各個監(jiān)管部門公布的信息之間易出現(xiàn)矛盾和沖突，影響了監(jiān)管部門的公信力，給公眾造成困惑和疑慮。（2）食品安全信息的公布不夠及時。一些食品監(jiān)管部門的信息發(fā)表平臺如網(wǎng)站，存在著信息更新滯后甚至長期不更新的現(xiàn)象，不能滿足食品安全預(yù)警和公眾健康的需要。（3）食品信息公布的內(nèi)容不夠全面。監(jiān)管部門發(fā)表的食品安全信息內(nèi)容較狹窄，多以事后通報總結(jié)為主，信息的價值偏低，而食品安全風(fēng)險評估信息、食品安全風(fēng)險警示信息較為缺乏。

（三）我國食品安全法律治理的動態(tài)性不足

系統(tǒng)論認為，任何系統(tǒng)都不是靜止的，在系統(tǒng)內(nèi)部各種因素及外部環(huán)境的各種因素作用下，系統(tǒng)處于不停地運動變化中。任何系統(tǒng)都有一個組建、形成、發(fā)展和變化的過程，具有動態(tài)的性質(zhì)。在威脅食品安全因素日益復(fù)雜的時代，治理的動態(tài)性對食品安全而言非常重要。由于不確定的因素增加和環(huán)境的變化，當初既定的原則、政策和規(guī)則即使是正確的，如果不進行制度創(chuàng)新和變革，僅僅進行靜態(tài)治理，最終也會導(dǎo)致治理效果的停滯和倒退。食品安全治理的動態(tài)性包含了思想、觀念之更新，快速反應(yīng)和靈活適應(yīng)的制度創(chuàng)新。我國食品安全法律治理的動態(tài)性不足主要有以下表現(xiàn)：

1、動態(tài)治理不足。動態(tài)治理是指政府持續(xù)調(diào)整其公共政策以及改變政策的制定和實施方式，以實現(xiàn)治理目標。我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，隨著人民生活水平的不斷提高，公眾的飲食習(xí)慣和消費需求也在發(fā)生變化，特別是食品安全的需求尤為突出。面對變化的食品安全形勢，我國食品安全治理的動態(tài)調(diào)整還存在以下問題：第一，在治理理念上，我國食品監(jiān)管部門仍習(xí)慣于傳統(tǒng)的粗放治理、被動治理，一些食品違法行為如奶粉添加三聚氰胺、使用有毒膠囊等行業(yè)潛規(guī)則長期存在而得不到及時查處，而運動式的嚴打也只能起到階段性效果。第二，在治理方式上，我國食品監(jiān)管部門仍習(xí)慣于事后治理，在事故發(fā)生后采用“救火”模式的應(yīng)急處置，對于食品安全風(fēng)險預(yù)防的事前調(diào)查投入不足。這就使得一些原本可以避免的食品安全事故未能在發(fā)生嚴重后果前得到發(fā)現(xiàn)和處理，少數(shù)監(jiān)管機關(guān)熱衷于事后罰款的治理手段，忽視預(yù)先防范。

2、源頭治理不足。食品安全治理是對食品從農(nóng)田到餐桌的全程動態(tài)監(jiān)管，需要兼顧生產(chǎn)源頭和消費市場，而我國對食品產(chǎn)業(yè)鏈源頭疏于治理，主要表現(xiàn)為：第一，在食品產(chǎn)業(yè)鏈最前端的養(yǎng)殖和種植環(huán)節(jié)的治理不足。我國有2億多農(nóng)戶從事種植、養(yǎng)殖業(yè)，多數(shù)農(nóng)牧漁業(yè)生產(chǎn)者的文化程度不高、專業(yè)技術(shù)和法律意識不強，而在利益的驅(qū)動下，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中非法使用添加劑、農(nóng)藥和獸藥等問題較為突出，治理的難度很大。第二，對食品之加工及流通等源頭的追蹤和控制不足。為了查找食品安全問題，確定責(zé)任者，發(fā)達國家已建立了食品安全的追溯系統(tǒng)，以便準確掌握食品生產(chǎn)、加工、運輸及銷售的各個環(huán)節(jié)的相關(guān)信息。我國《修訂草案》第45條也規(guī)定:“國家建立食品全程追溯制度”，不過，由于食品信息管理落后、相關(guān)技術(shù)開發(fā)不夠成熟及資金投入不足等原因，我國目前只是在中央和主要城市初步建立了肉類、蔬菜流通追溯體系，而全面的食品追溯系統(tǒng)的構(gòu)建尚未完成。

三、系統(tǒng)論視角下我國食品安全法律治理之完善

我國食品安全治理的現(xiàn)狀反映了傳統(tǒng)治理模式的不足，需要依據(jù)系統(tǒng)論對治理機制進行創(chuàng)新，完善我國的食品安全治理體系的整體性、開放性和動態(tài)性。

（一）提高我國食品安全法律治理機制的整體性

1、提高我國食品安全法律法規(guī)的整體性。第一，補充和擴大食品安全法的調(diào)整范圍。食品安全法應(yīng)全面規(guī)范包括食用農(nóng)產(chǎn)品在內(nèi)的各種食品安全問題，建議《修訂草案》將食用農(nóng)產(chǎn)品納入其調(diào)整范圍，以便從源頭環(huán)節(jié)控制食品安全風(fēng)險。如果本次修改無法將其納入的話，建議在修改食品安全法的同時，啟動對《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的修改程序，將《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》修改為保障食用農(nóng)產(chǎn)品安全的特別法，以全面、完整地規(guī)范食品安全風(fēng)險。第二，提高食品安全法的法律位階。要改變食品安全法是行政法的傳統(tǒng)觀念，建議將食品安全法定位為基本法律，使其法律位階高于一般法律，以體現(xiàn)食品安全法的核心地位，當食品安全法與其他一般法律沖突時，食品安全法能優(yōu)先適用，從而保障我國食品安全治理的整體性。第三，加快《食品安全法》配套法規(guī)的立法進程。《食品安全法》明確規(guī)定了有關(guān)食品安全的具體管理辦法是由國務(wù)院負責(zé)制定的，因此，國務(wù)院應(yīng)及時出臺有關(guān)實施細則，完善與食品安全法有效銜接的行政法規(guī)體系，將立法規(guī)定具體化。在地方性法規(guī)方面，各省應(yīng)根據(jù)本地區(qū)的實際情況將法律規(guī)定進行細化和補充，體現(xiàn)地方特色和需求，并對法律授權(quán)立法的部分如食品小作坊和食品攤販管理進行規(guī)范和完善，盡早實現(xiàn)地方立法與《食品安全法》的銜接。

2、提高食品安全監(jiān)管機構(gòu)體系的整體性。第一，盡早確立統(tǒng)一監(jiān)管模式。建議將農(nóng)業(yè)部門、衛(wèi)生部門的食品監(jiān)管職能整合納入食品藥品監(jiān)管局，建立統(tǒng)一的類似美國FDA的食品藥品監(jiān)管執(zhí)法機構(gòu)。鑒于相對統(tǒng)一的監(jiān)管模式還將繼續(xù)存在，因此建議在目前的監(jiān)管模式下要加強食品藥品監(jiān)管部門與農(nóng)業(yè)部門、衛(wèi)生部門之間的協(xié)調(diào)配合，合理劃分監(jiān)管邊界，明確各自的權(quán)限和職責(zé)。第二，強化和落實地方政府的食品安全監(jiān)管責(zé)任。建議地方政府將食品安全工作經(jīng)費列入本級政府財政預(yù)算，充分保障食品監(jiān)管能力建設(shè)的經(jīng)費投入；要將食品安全作為考核地方政府年度績效的重要指標，并將考核結(jié)果作為對地方政府領(lǐng)導(dǎo)個人考核評價的重要內(nèi)容；要建立食品安全行政問責(zé)機制，規(guī)范食品安全行政監(jiān)管的瀆職、失職行為。第三，加強基層食品安全監(jiān)管機構(gòu)的建設(shè)?；鶎犹貏e是廣大農(nóng)村是食品安全監(jiān)管的薄弱區(qū)域，建議加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)級監(jiān)管能力建設(shè)，縣級食品藥品監(jiān)督管理機構(gòu)應(yīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立食品藥品監(jiān)管派出機構(gòu)，構(gòu)建村級協(xié)管網(wǎng)絡(luò)，并配備必要的技術(shù)裝備。

3、提高我國食品安全標準體系的整體性。第一，統(tǒng)一食品安全標準。應(yīng)對現(xiàn)行食品安全標準進行修改和整理，盡快完成食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、食品衛(wèi)生、食品質(zhì)量標準和食品行業(yè)標準中強制執(zhí)行標準的清理整合。第二，根據(jù)社會需要提高食品安全標準。食品安全標準的制定應(yīng)以保障公眾健康為宗旨，以食品安全風(fēng)險評估結(jié)果為依據(jù)，以公開透明、科學(xué)嚴謹為原則，建議以國際標準為依托，完善食品安全國家標準體系，提高國家標準的通用性、科學(xué)性和實用性；對已有食品安全國家標準的，應(yīng)當及時廢止相應(yīng)的地方標準，避免地方標準之間的沖突和不協(xié)調(diào)。

（二）增強我國食品安全法律治理體系的開放性

1、增強食品安全治理主體的開放性。第一，培育食品行業(yè)協(xié)會，強化行業(yè)自律機制。食品行業(yè)協(xié)會的發(fā)展需要從法律和制度上進行完善，包括修改和完善社團立法以規(guī)范和激勵食品行業(yè)協(xié)會的建立；健全行業(yè)協(xié)會內(nèi)部的組織管理機制和自律體制以規(guī)范其運作；構(gòu)建食品行業(yè)協(xié)會與政府之間的新型合作關(guān)系，從制度上保證其自治功能的實現(xiàn)。第二，完善公眾參與機制。公眾是食品安全的關(guān)注者，健全的公眾參與制度有利于控制和減弱食品安全風(fēng)險。完善的公眾參與制度應(yīng)包括：食品安全的立法應(yīng)體現(xiàn)公眾參與，傾聽公眾的意見，反映公眾的安全需求和利益；食品安全執(zhí)法的公眾參與，即通過有獎舉報制度彌補政府監(jiān)管的不足和漏洞，通過公眾的民主參與對監(jiān)管部門的執(zhí)法進行監(jiān)督和制衡；食品安全司法的公眾參與，即通過完善的食品安全公益訴訟制度和食品安全損害賠償制度維護公眾及消費者的權(quán)利。*參見阮興文：《論食品安全監(jiān)管公眾參與機制》，載《理論月刊》2009年第4期。

2、增強食品安全信息的開放性。第一，加強食品安全教育。食品安全教育是預(yù)防食品風(fēng)險的重要措施，我國應(yīng)將食品安全的宣傳公益化和制度化，在國民素質(zhì)教育內(nèi)容和中小學(xué)相關(guān)課程中增加相關(guān)內(nèi)容，利用各種新聞媒體和渠道，開展食品安全科普活動，普及食品安全知識和相關(guān)法律法規(guī)，增強消費者的食品安全意識和識別能力，改變信息不對稱的局面。第二，要健全食品安全信息公布機制。建議依托政府機構(gòu)現(xiàn)有的電子政務(wù)系統(tǒng)，整合各監(jiān)管部門有關(guān)食品安全之訊息平臺，建立食品安全信息通報與會商制度，實現(xiàn)各地區(qū)、各部門信息互聯(lián)互通和資源共享。要擴大食品安全信息的披露范圍，不僅要包括食品安全總體趨勢、食品安全日常監(jiān)測信息、食品安全事件信息和食品企業(yè)信用信息等，還應(yīng)包括食品安全風(fēng)險評估信息、食品安全風(fēng)險警示信息等。要完善國家食品安全資訊網(wǎng)絡(luò)，逐步建立全國統(tǒng)一的信息公布平臺，加強食品安全信息發(fā)布的準確性、及時性和透明度，使消費者于第一時間掌握食品安全相關(guān)訊息，并實時反應(yīng)，以保障消費者的知情權(quán)，維護食品安全。

（三）強化我國食品安全法律治理體系的動態(tài)性

1、加強動態(tài)治理。第一，治理理念的動態(tài)調(diào)整：從粗放、被動治理到精細、能動治理。從食品衛(wèi)生法修改為食品安全法體現(xiàn)了治理理念的動態(tài)調(diào)整，即從側(cè)重于食品的表面現(xiàn)象轉(zhuǎn)入到要更加注重食品內(nèi)在的安全。我國需要改變過去粗放、被動、事后處罰型的監(jiān)管方式，將其轉(zhuǎn)變?yōu)槭称凤L(fēng)險監(jiān)測、風(fēng)險評估與危害處置相結(jié)合的治理模式，走精細、能動治理的道路。第二，治理手段的動態(tài)調(diào)整：從危害治理到風(fēng)險預(yù)防?！缎抻啿莅浮反_立了全過程預(yù)防和控制并將其落實在食品鏈的各個環(huán)節(jié)中的思想，實現(xiàn)了從消極預(yù)防到積極預(yù)防的轉(zhuǎn)變，但其治理手段仍有可完善之處，例如，歐美發(fā)達國家已在其國內(nèi)強制實施了危害分析與關(guān)鍵控制點（HACCP）體系，以預(yù)防與控制從食品原料生產(chǎn)、加工到貯運、銷售等全過程可能存在的潛在危害，我國目前僅針對出口食品的企業(yè)鼓勵其建立并實施HACCP管理體系，以擴大我國食品的出口。面對不斷發(fā)展的食品風(fēng)險和日益提高的人民食品安全需求，我國應(yīng)逐步推動HACCP體系的實施，從出口企業(yè)擴大到所有國內(nèi)企業(yè)，從鼓勵發(fā)展為強制。

2、加強源頭治理。第一，強化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的管理。為了從生產(chǎn)源頭上把關(guān)食品安全，我國應(yīng)積極輔導(dǎo)和幫助農(nóng)戶依法使用各項農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，包括肥料、農(nóng)藥、動物用藥品、飼料等。農(nóng)業(yè)主管機關(guān)應(yīng)加強農(nóng)藥檢查機制和劇毒農(nóng)藥管理，加強獸藥的查驗登記與使用管理。第二，加強農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)認證管理。鼓勵食品生產(chǎn)企業(yè)和農(nóng)戶參加無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機農(nóng)產(chǎn)品的認證，進一步規(guī)范認證機構(gòu)，加強證后標志管理，維護品牌信譽，確保消費者的安全利益。第三，完善食品安全追溯系統(tǒng)。要逐步建構(gòu)食品生產(chǎn)、流通和銷售過程的信息之傳送、查詢和追溯平臺，積極采用包括物聯(lián)網(wǎng)和云計算等新技術(shù)，將可追溯食品的種類從肉菜擴展到更多的主要食品，將追溯系統(tǒng)的覆蓋區(qū)域從大城市發(fā)展到更多城市和地區(qū)。*參見鄧輝強：《運用系統(tǒng)思維創(chuàng)新食品安全治理機制》，載《中國公共衛(wèi)生管理》2012年第1期。政府應(yīng)提供專項建設(shè)資金支援食品追溯體系的建設(shè)，并為食品生產(chǎn)企業(yè)提供硬件設(shè)備支持和技術(shù)培訓(xùn)支持，對參與實施追溯系統(tǒng)的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)和農(nóng)戶給予補貼。

[責(zé)任編輯：吳 巖]

Subject:Legal Governance of Food Safety Issues in a Perspective of System Theory

Author & unit:ZHANG Zhixun（Legislation research center，Nanchang University，Nanchang,Jiangxi 330020，China）

System theory has been effectively applied in legal studies in China and it has great significance to improving the food safety management in china. In regard to the integrity of the theory, China has a weak legal system of food safety, the same as the food safety supervision system and the food safety standard system; In regard to the openness of the theory, china has a limitation in both the food safety governance subjects and the access to food safety information; In regard to the dynamity of the theory, China is bleak in both its food safety philosophy and the management mode. Therefore, it is necessary to expand the food safety laws , with the Food Safety Law as the cornerstone and related regulations improved. It is necessary to unify the supervision mode, with the supervision responsibilities of the local governments and grass-roots supervision capacity strengthened. It is necessary to unify and improve the food safety standards to increase the overall food safety governance. It is necessary to fostering the food industry associations and the mechanism of public participation. It is necessary to strengthen the food safety education and to improve the information disclosure mechanism to improve the openness of the food safety governance. It is also necessary to adjust the management philosophy and style, and improve the tracking system to strengthen the dynamity of the food governance.

system theory; food safety; legal governance

2014-12-06

本文系教育部課題《我國進口食品安全監(jiān)管法律問題研究》（13YJA820076）、江西省高校人文社科重點研究基地課題《食品安全綜合治理法律機制研究》（JD1408）的階段性成果。

張志勛（ 1973-），男，江西上饒人，法學(xué)博士、南昌大學(xué)立法研究中心研究員，南昌大學(xué)法學(xué)院副教授，研究方向: 刑事法治。

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1009-8003（2015）01-0099-07