衣華亮，夏丹丹

（南京信息工程大學，江蘇 南京 210044）

社會轉型期的制度環(huán)境與教育政策執(zhí)行偏離之間存在著一種必然的邏輯關系，制度由此成為影響和導致教育政策執(zhí)行偏離諸因素之中具有關鍵性和深層次的因素，制度環(huán)境的自身缺陷則成為導致教育政策執(zhí)行偏離的根本原因。

一、制度嵌入：教育政策執(zhí)行研究的重新審視

制度作為一種古已有之的人類社會現象，其英文“institution”是指“在有關價值框架中由有組織的社會交互作用組成的人類的固定化模式”［1］，為觀察和理解人類活動和現象提供了一把有益的鑰匙。教育政策執(zhí)行雖有自身的內在邏輯和運行規(guī)律，但總是在特定的情境中發(fā)生，更是與具體情境相關的一項具體化的行為活動，具體的情境約束著執(zhí)行主體的相關決策并影響著執(zhí)行的最終效果。適宜的情境會有助于教育政策的有效執(zhí)行，而不良的情境則妨礙教育政策的順利實施，甚至會導致教育執(zhí)行偏離?！爱攺谋尘靶灾贫鹊慕嵌葋韺徱曊邎?zhí)行時，無疑會發(fā)現政策執(zhí)行不能脫離于現有的制度框架，它總是‘嵌入’在特定的制度背景之中?！保?］因而，制度對于教育政策執(zhí)行具有至關重要的作用，教育政策執(zhí)行及其效果始終要受到制度環(huán)境的影響。

第一，制度是教育政策執(zhí)行的重要保障。制度規(guī)定人們的行為必須符合一定的規(guī)范，并提供一種秩序保障。教育政策作為社會教育價值的權威性分配方案，有時會對某個目標群體的利益造成不利影響，在執(zhí)行過程中的權力沖突、利益沖突、價值沖突加劇了教育政策執(zhí)行的不確定性，因而教育政策執(zhí)行必須靠一定的強制手段，尤其是要把制度作為基礎。制度是否健全，是否能被嚴格執(zhí)行，直接關系到教育政策目標能否有效實現和教育政策執(zhí)行偏離是否發(fā)生。健全的制度可以使教育政策執(zhí)行少走彎路，反之，人們就容易我行我素，導致教育政策無法執(zhí)行。

第二，制度的不斷完善能促進教育政策執(zhí)行的順利開展。從教育政策執(zhí)行角度看，制度先于教育政策，教育政策執(zhí)行活動也是在一定的制度背景展開。既有制度能夠對作為教育政策執(zhí)行主體與客體的人的社會角色和行為取向作出規(guī)定性，使之對制度產生路徑依賴，從而造成教育政策執(zhí)行行為的嵌入性特征，最終影響教育政策執(zhí)行活動的有效性。為了有效執(zhí)行教育政策，制度需要“穩(wěn)中求變”，不斷完善，當面對出現的制度障礙時，必須對制度做出漸進的適度調整，使人們在理解的基礎上更容易接受新的制度規(guī)定，才有利于教育政策執(zhí)行。如政府為了解決貧困大學生就學問題，推出了國家助學貸款政策，但由于我國缺乏個人誠信制度等相關制度配套，致使銀行在執(zhí)行該政策時顧慮重重，條件苛刻，手續(xù)繁雜，結果致使很多大學生望而卻步，執(zhí)行效果受到影響。后來，我國政府多次調整和完善相關制度，才促進該政策的繼續(xù)順利開展。

第三，制度的規(guī)范性和激勵性在教育政策執(zhí)行的過程中至關重要。制度為人類的行為設定了一個選擇范圍和既定的策略空間，規(guī)定了自由行為可能達到的程度和限度。制度的規(guī)范化使得職責和權力清晰明了，使任何人都只能在制度的框架內行動，不易造成互相推諉，才能保證及時保質保量地完成教育政策執(zhí)行的任務。而制度的激勵性則主要體現為教育政策無法超越、擱置既有制度體系所隱含著的價值取向，觀念和意識形態(tài)等對教育政策價值會產生深刻、持久的影響，致使其選擇和實現的合法性受到干擾而影響教育政策執(zhí)行效果，當對教育政策執(zhí)行效果的獎勵沒有明顯好壞區(qū)別時，人們執(zhí)行教育政策的積極性就可能降低，從而有可能影響教育政策的順利執(zhí)行。

第四，在教育體制改革不斷深化的過程中，制度創(chuàng)新對教育政策有效執(zhí)行至關重要。在目前教育體制改革持續(xù)深化形勢下，制度創(chuàng)新是以公平原則為出發(fā)點和落腳點，以效率原則為靈魂，是全面推進教育理論創(chuàng)新、教育體系創(chuàng)新、教育機制創(chuàng)新的根本核心。如“教育券”制度是在我國社會發(fā)展中地方政府針對公立教育一枝獨秀、教育資源缺乏合理優(yōu)化配置情形而進行的一種政策創(chuàng)新，通過強化學生和家長的選擇權而合理引入市場競爭機制，有利于鼓勵和吸引社會力量進入教育領域，給予民辦教育以平等的待遇和發(fā)展機會，在改善弱勢群體教育機會、公平分配教育資源方面發(fā)揮積極的作用。

二、制度分析：教育政策執(zhí)行偏離研究新的邏輯起點

鑒于制度對教育政策執(zhí)行的至關重要性，教育政策執(zhí)行偏離作為一種教育政策執(zhí)行的不良現象和我國社會轉型教育領域的突出問題，是指教育政策執(zhí)行過程中各種消極因素的相互作用而致使教育政策目標不能圓滿實現甚至完全落空的不良情形，理應引入制度分析方法，為教育政策執(zhí)行偏離的研究帶來新的思維范式。所謂制度分析，起初作為一種經濟學研究方法用于分析研究制度對經濟增長和社會發(fā)展有何影響并解決制度與行為、組織和路徑依賴等之間關系問題的一種研究方法，后來當它被運用于某學科領域的一些具體的研究課題而發(fā)展成為“以制度因素為分析單位，對某一事物進行分析研究，發(fā)現該項事物中制度因素具有何種意義、何等關聯(lián)的方法”［3］，如今已經成為盛行于全球經濟分析和社會分析的一種新的思想體系和理論框架。

制度是制度主義的核心概念，更是制度分析方法的理論基石和邏輯起點。傳統(tǒng)的制度分析主要關注正式制度，是一種從政治機構或結構的角度來研究政策過程的制度論。20世紀后期，新制度經濟學派誕生，科斯因在《企業(yè)性質》中明確地把交易成本的概念引入到經濟分析當中而成為開山鼻祖。自此，制度的研究逐步向經濟和其他社會領域拓展，制度的內涵經歷了由規(guī)則到資本、觀念的發(fā)展，愈加接近其本質。在新制度主義框架中，最初將制度看成一種富有激勵和約束機制的社會活動規(guī)則，“它們抑制著人際交往中可能出現的任意行為和機會主義行為。制度為一個共同體所共有，并總是依靠某種懲罰而得以貫徹”［4］。隨后，制度又從正式制度拓展到包含行為的倫理道德規(guī)范的非正式制度，“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利和效用最大化利益的個人行為”［5］。后來，制度還被理解為資本形式，因為制度規(guī)范約束減少了人類行為的不確定性而降低了交易成本。而且，觀念成為制度表現形式，因此，本文制度概念是指新制度經濟學中包括正式制度和非正式制度的廣義制度概念，“是為人類設計的，構造著政治、經濟和社會相互關系的一系列約束，制度由非正式約束（道德約束、禁忌、習慣、傳統(tǒng)和行為準則）和正式的法規(guī)（憲法、法令、產權）組成”［6］。

從新制度主義的視角，教育政策執(zhí)行過程中必然受到制度的影響，始終貫穿著以剛性控制為特征的正式制度和以柔性規(guī)范為特征的非正式制度的制約?！爸贫纫曇跋碌慕逃邎?zhí)行既要從正式制度規(guī)約下的內在矛盾因素中去尋找，也要從非正式制度規(guī)約下的行動者自身利益和精神生活中去尋找，人們行為是在自由與秩序的框架內保持平衡的?！保?］正式制度是指人們有意識地創(chuàng)造的一系列約束人們行為的規(guī)則，主要包括國家的法律、條例等政治規(guī)則、經濟規(guī)則等，其形成和作用是自上而下的、人為強制的結果，是對教育政策執(zhí)行者有著強約束力的外部規(guī)范，隱含了權威者對制度的強制推行，本質上是對教育政策目標群體權利和義務關系的制度安排。非正式制度是指人們在社會生活過程中約定俗成、共同恪守的行為準則，其形成和作用是由自然演化的產物，主要包括意識形態(tài)、價值觀念、道德觀念、風俗習慣等表現形式，它體現了教育政策執(zhí)行者和目標群體對教育政策目標所蘊含的價值合理性的認同程度，直接影響教育政策的執(zhí)行效果。

因此，教育政策執(zhí)行偏離的制度分析，指的是從新制度主義視角透視教育政策執(zhí)行偏離，從正式制度和非正式制度兩個方面，運用制度分析方法，剖析導致教育政策執(zhí)行偏離的制度因素及其作用方式，最終為消除導致教育政策執(zhí)行偏離的制度約束、改善教育政策執(zhí)行的制度環(huán)境、增進教育政策執(zhí)行效果提供理論依據。

三、“剛性強制”：教育政策執(zhí)行偏離的正式制度分析

正式制度是最具普遍約束力和強制的社會控制手段，它對教育政策執(zhí)行的影響表現在教育政策執(zhí)行必須在正式制度的規(guī)范范圍內。然而，理想與現實之間總是有一定的差距，教育政策執(zhí)行過程中總會出現一些悖離正式制度規(guī)范的問題和現象，必須分析導致教育政策執(zhí)行偏離的正式制度因素。

（一）供給主導型為主的教育制度變遷的自身缺陷

“鑒于政策的執(zhí)行是在特定的制度約束條件下進行，作為一種規(guī)則，制度為政策執(zhí)行者的行為設定了基本結構和獎懲機制，而政策執(zhí)行阻滯情形在某種意義上正是由于制度缺陷使然?！保?］我國目前教育制度變遷基本屬于供給主導型的制度變遷，即：教育制度安排的社會博弈中，與非政府主體相比，政府主體由于在政治力量與資源配置權力上均處于優(yōu)勢地位而成為決定教育制度供給方向、形式和進程主導力量?！霸诠┙o主導型制度變遷中，由于信息不對稱、不確定性、地方差異等因素的影響，權力中心的意愿制度供給與下級對制度創(chuàng)新的需求可能并不一致”［9］，這就難以避免政府主體對教育制度供給與非政府主體對教育制度的需求的差異，容易出現教育制度供給不足或過剩的問題，恰如“校園里的計劃者和建筑師確定了精心鋪設的小路，但許多腳印卻抄近路穿過草地和花壇。顯然，計劃出來的制度并不一定適合一般使用者”［10］。供給主導型的教育制度可能脫離教育實際，一方面是設計的教育制度并不符合教育現實特點與要求，導致教育政策執(zhí)行偏離，如義務教育階段“就近入學”的政策，使得生源充足的學校出現了超大班級，與生源不足的學校形成鮮明對照，造成學生上學不變、降低教育效果；另一方面，適合教育變革和發(fā)展的制度的短缺，主導型教育制度不能滿足教育的正常需求以及合理解決教育組織運行中的實際問題，導致教育政策執(zhí)行偏離。

（二）教育行政制度條塊分割，教育行政權力劃分缺乏規(guī)范

在現代國家制度中，教育行政制度是教育權力運行的有效載體，對教育政策執(zhí)行效果有著最大和最直接的影響。因為在一定的教育行政制度下，教育行政機關各層次、各部門之間形成一定的組織結構、組織結構縱橫間的聯(lián)系方式、組織結構的功能及其實現方式必然會對教育行政權力的劃分產生根本性的影響。從當前教育行政系統(tǒng)來看，在我國存在著過于繁瑣的四大教育行政系統(tǒng)，即中央教育行政部門、省級教育行政部門、地方教育行政部門和基層企事業(yè)單位等教育部門，導致我國各級各類學校之間的教育條塊分割，正式教育和非正式教育系統(tǒng)之間的缺乏整合，不同類型、不同層次的學校之間缺乏有效溝通，專業(yè)設置重復，辦學效率低下等弊端不斷暴露，使傳統(tǒng)教育制度與社會要求之間的矛盾重重，導致教育政策不能有效貫徹落實，嚴重影響了教育政策的有效執(zhí)行和我國教育的長遠發(fā)展。同時，教育行政機構之間的關系問題實質上是以利益關系為基礎并體現著利益關系的教育權力劃分問題，但教育行政權力的劃分還缺乏制度規(guī)范。目前我國在行政領域實行“統(tǒng)一政策、分級決策”的政策權力分配體制由于缺乏有效的制度規(guī)范與法律保障，地方政府在執(zhí)行中央政策時容易“經濟人”理性膨脹，可能會過多強調地方利益，肢解、截留政策，致使中央政策嚴重變形走樣，政令難于暢通。具體到教育行政領域，教育的決策權由中央向地方的縱向轉移，使得地方政府及其教育行政管理部門兼有教育政策制定主體和執(zhí)行主體的雙重身份，而其由體制內向體制外的橫向轉移使得形成政府、社會團體和公民個人多元主體并存的局面。教育政策執(zhí)行過程中，由于實際情況的多樣性與復雜性，教育政策的某種規(guī)定性可能會變成抑制地方行為的強制性，地方政府和教育行政部門等基于各自利益的考量，將統(tǒng)一性變?yōu)橹噶钚裕M而發(fā)生諸如架空教育政策、扭曲教育政策目標、歪曲教育政策內容等教育政策執(zhí)行偏離現象。

（三）教育政策執(zhí)行監(jiān)督制度不健全，評估機制缺位

教育政策執(zhí)行的監(jiān)督、評估是教育政策執(zhí)行過程中一個重要的功能性活動，是教育政策過程科學化的必然要求，其機制的運行情況在很大程度上影響和制約著教育政策執(zhí)行效果。首先，我國教育政策執(zhí)行系統(tǒng)的監(jiān)督機構實行的是受上級監(jiān)督機關和同級黨委與政府的領導雙重領導體制，導致教育政策的執(zhí)行機構實際上同時也是教育政策的監(jiān)督、評估機構。這樣，教育政策執(zhí)行活動的監(jiān)督必然會受到許多行政干預，“執(zhí)行系統(tǒng)的監(jiān)督機制因體制的依附性而難以正常運轉；權力機關的簡單職能因其有‘權’無力而無法完全履行；新聞媒體的輿論監(jiān)督因受行政干擾而無法釋放能量；社會監(jiān)督因投訴不暢、缺乏保障而難以發(fā)揮作用”［11］，導致地方主義的泛濫和教育政策執(zhí)行偏離的情形時有發(fā)生。其次，隨著我國教育辦學主體的多元化發(fā)展，教育政策執(zhí)行主體與之相適應也由一元轉變?yōu)槎嘣潇`活性、自主性和隨意性也進一步增強，如果缺乏監(jiān)督，那么教育政策執(zhí)行就猶如“腳踩西瓜皮，滑到哪兒算到哪兒”，無疑增加了教育政策執(zhí)行的復雜性和難度。而且，由于監(jiān)督、評估環(huán)節(jié)不健全，不僅會喪失糾正偏差的機會，而且會降低懲罰的風險，相應地增加了教育政策執(zhí)行者出于自身的利益的考慮而變相執(zhí)行教育政策的可能性。最后，教育法律監(jiān)督體系的還不完備。教育法治是整個國家和社會法制的重要組成部分，是對社會成員具有最強約束力的控制手段，是由國家制度或認可、并依靠國家強制力推行的社會規(guī)范體系，是實現教育政策執(zhí)行民主化、科學化以及維護教育政策利益群體合法權利的重要保障。教育政策執(zhí)行活動需要有完善的法律監(jiān)督機制保證，但教育法律體系的完整性、下位法與上位法的一致性、部門立法的協(xié)調性等都存在一定問題，影響了教育政策執(zhí)行的效果?！熬C觀我國的法律規(guī)范現有的體系結構，以及我國十幾年來的教育法律法規(guī)創(chuàng)制過程，我們可以明顯看到，教育法規(guī)之間明顯存在著重復和混亂的現象，法律創(chuàng)制的層級性并沒有在時間順序中得到體現，上位法與下位法之間在指定程序中錯位顛倒的現象并不少見，讓人難以捉摸其創(chuàng)制的規(guī)律究竟在何。”［12］我國目前的教育活動中存在許多法律問題，諸如學生的傷亡事故等引起的學校對學生法律責任、學校管理制度與法律關系的問題，民辦教育發(fā)展中民辦學校的法律地位、收費和教師權益保障等，根本上還是要完善法律體系來保障，使教育政策執(zhí)行有法可依。

四、“柔性規(guī)范”：教育政策執(zhí)行偏離的非正式制度分析

正式制度為教育政策執(zhí)行提供的是以剛性控制為特征的合法性基礎，而非正式制度為教育政策執(zhí)行提供的是以柔性規(guī)范為特征的合理性基礎，這使得對教育政策執(zhí)行和教育政策執(zhí)行偏離問題的研究必須重視非正式制度的影響。

（一）意識形態(tài)的時滯性

“一般認為，意識形態(tài)是具有符號意義的信仰和觀點的表達形式，它以表現、解釋和評價現實世界的方法來形成、動員、指導、組織和證明一定的行為模式或方式，并否定其他一些行為模式或方式?！保?3］“意識形態(tài)總是與社會政治利益集團的行動密切相關，它是社會政治集團集體行動的思想觀念前提，是人們參與社會政治性集體行動的指導思想和合法論證工具。它的目的不僅是給認識世界提供一套觀念體系，不僅為特殊利益服務，而且還指導社會政治集團的集體行動，為這種集體行動提供思想觀念的激情，提供合法性的辯護?！保?4］可見，意識形態(tài)既是人類交往中形成的自我理解和解釋的認知系統(tǒng)，也是社會政治集團合法和進行合理辯護的觀念體系，因而它對教育政策執(zhí)行的影響作用往往超過了其他的制約因素，并為現行教育政策執(zhí)行提供了一個合理性辯護，從而降低了特定教育政策執(zhí)行的摩擦和交易成本。但是，必須警惕，意識形態(tài)在人類社會發(fā)展中經常是片面的，一般不會隨著社會生活的變革而隨時發(fā)生相應的變動，在變化上具有時滯性，使得對錯誤的或不合時宜的教育政策執(zhí)行的矯正變得舉步維艱，特別是統(tǒng)治者不會主動致力于那些符合社會真實需求但與意識形態(tài)相悖的教育政策執(zhí)行創(chuàng)新，反而相信“現存的制度和傳統(tǒng)不可能都是糟糕的，因為它們是千百年來屢次嘗試的結果，人們對此已經習慣了，最好是予以維持或‘保留’。無論它們如何不完美，畢竟已經運作了很長時間”［15］，因而意識形態(tài)不是萬能的，它可能成為教育政策執(zhí)行偏離的根源之一。

（二）社會心理的制約

社會心理是人們在日常生活中逐漸形成和積累起來的對物質經濟關系、對人們生存的社會條件所持有的一種相互影響、相互制約的心理反應和心理特征，主要表現為人們樸素的社會信念、流行的社會價值觀念、社會認知、社會情感、社會態(tài)度和社會道德習俗等。政府制定的以規(guī)范和控制為目的的教育政策，并不能直接對公眾的社會行為起約束作用，必須經過社會心理這一中介環(huán)節(jié)才能進入公眾的內心世界，通過內化轉變?yōu)閮仍诘男袨闇蕜t而發(fā)揮作用，若不經過公眾心理世界的選擇和接受過程，再好的教育政策也不可能在實質上發(fā)揮作用。因此，社會心理對教育政策及其執(zhí)行的影響和制約是直接的、深遠的，不僅影響教育政策執(zhí)行者擁有何種信念、秉持何種價值觀、憑借何種信仰和執(zhí)行方式等，而且可以制約社會公眾和目標群體對教育政策執(zhí)行的價值認定和評判、綜合態(tài)度和心理承受能力，為教育政策執(zhí)行情況提供預警或營造某種社會氛圍，從而影響教育政策的執(zhí)行效果?！盁o論新的法規(guī)在其制訂者看來是多么的合理，政府行政機構都會發(fā)現，要在短時間內沖破和克服社會的傳統(tǒng)規(guī)則是很困難的?！保?6］如果教育政策執(zhí)行與固有的社會心理發(fā)生沖突，那么它實際上是將一種社會活動、一種生活方式和一種普遍的利益結構置于錯誤的境地，容易出現大規(guī)模違背教育政策執(zhí)行的行為。尤其在我國這樣一個歷史文化悠久、傳統(tǒng)積淀深厚的國家，社會心理對教育政策執(zhí)行主體的思想和行為影響更為明顯，更加嚴重。如：素質教育本質是面向全體學生，促進學生的德、智、體等全面發(fā)展為基本特征的教育，而在實際執(zhí)行過程中，由于傳統(tǒng)文化的影響，社會大眾對素質教育的理解存在偏差，錯誤地把素質教育等同于為勞動技術教育、藝術知識教育，許多教師仍然以傳統(tǒng)的思維范式和行為慣性進行教學，過分注重知識的傳授，學生的素質和能力未能得到充分提高，這些社會觀念、社會心理態(tài)勢直接導致了素質教育政策執(zhí)行偏離。

（三）社會關系網的負效應

社會關系網是指社會或群體結構中，因權力、聲望和地位的差異而導致人在關系網絡中的位置的不同，其最大的特點是網中個體之間資源互惠，即把各個人手上擁有的社會資源進行交換和分配，以實現雙方受益?！坝捎诮┠陙硇轮贫戎髁x的興起，社會關系在社會學分析中的作用開始重新受到人們的關注。格蘭諾維特的‘嵌入性’理論的提出，使對社會行動和社會制度的分析，必須被重新置于對社會關系的分析的基礎上?！保?7］而著名的社會學者費孝通在《鄉(xiāng)土中國》提出“差序格局”概念，認為每個人都是他的人際關系網的中心，中國的社會生活就是在這樣的關系網絡中進行的。“在中國，‘人情’、‘面子’和‘關系網’是三個密切聯(lián)系的相連的概念，關系網和人情是分不開的，而人情又總是和面子相提并論的，人們之間沒有‘面子’可言，也就沒有‘人情’可言?！保?8］目前，我國社會存在著權力授予模式、市場交換模式和社會關系模式三種主要的社會資源配置模式，實質上分別反映了兩種形態(tài)的利益獲得機制，即制度安排機制（權力模式、市場交換模式）和社會關系網絡模式。［19］因此，作為一種非正式制度因素和社會資源配置模式，社會關系網必須在人與人之間的互動中形成，而教育政策執(zhí)行實質正是教育政策執(zhí)行者與目標群體之間的一種互動，“如果正式制度的設計和實施機制存在缺陷和漏洞，使得某些教育政策執(zhí)行的非法交易活動不用擔心會遭受正式制度體系的懲罰，就會為潛規(guī)則提供了生存空間”［20］，社會關系網將會對我國教育政策執(zhí)行產生消極作用。例如，目標群體可以通過社會關系網絡與教育政策執(zhí)行者進行直接或間接的“私人交易”，教育政策執(zhí)行者從中收取一定的“租金”，致使公共權力異化和公務關系私人化，當這種非制度化因素大量蔓延，成為約定俗成的“習慣”，社會關系網絡由此成為目標群體和教育政策執(zhí)行者獲取社會利益和資源的通道，在實現雙方自身利益的同時也使教育政策執(zhí)行進入“暗箱”之中，教育政策往往無法實現預期的目標，導致教育政策執(zhí)行偏離。

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