黃　麗

（中共佛山市委黨校管理學(xué)教研部，廣東　佛山　528300）

政府職能轉(zhuǎn)變視角下的社會組織發(fā)展
——以廣東順德社會組織發(fā)展為例

黃麗

（中共佛山市委黨校管理學(xué)教研部，廣東佛山528300）

社會組織發(fā)展不僅有利于社會體制改革，同時也有利于政府職能轉(zhuǎn)變和政府治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化。廣東省佛山市順德區(qū)在社會組織發(fā)展過程中面臨一系列相關(guān)問題與不足，如社會組織缺乏獨立性，社會組織對政府職能承接較少，社會組織自身發(fā)育不良等。為了進一步發(fā)揮社會組織的公共管理與服務(wù)功能，應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，變政府培育為社會組織自行發(fā)展，減少政府過度干預(yù)，完善社會組織自身能力建設(shè)，完善社會組織自律機制與監(jiān)督機制。

社會組織政府職能轉(zhuǎn)變社會治理創(chuàng)新

隨著改革開放不斷深入，中國社會的發(fā)展進程也在不斷加速，在社會結(jié)構(gòu)方面，社會階層出現(xiàn)了明顯分化，由原有的單一結(jié)構(gòu)向多元結(jié)構(gòu)發(fā)展；在社會訴求方面，不同社會階層的訴求差異化非常大，以過去的以物質(zhì)需求為主，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的物質(zhì)與精神需求共同存在；在社會利益方面，各階層之間的利益沖突日益加劇，由利益沖突逐步演變?yōu)槿后w間沖突；在社會價值方面，主流價值懸置，小眾甚至一些極端價值橫流，對社會群體的思想危害極大。在當(dāng)前的社會狀況下，單憑借政府的力量已無法解決日益尖銳的社會問題，地方政府紛紛開展基層治理創(chuàng)新。順德區(qū)政府開展了社會體制綜合改革，就是將體制內(nèi)與體制外的力量相結(jié)合，最終形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會治理格局。社會體制綜合改革的核心問題是轉(zhuǎn)變政府職能，即將部分政府職能轉(zhuǎn)移給社會，而社會組織是承接政府職能轉(zhuǎn)移的主體，一方面，活躍于基層社會公共領(lǐng)域，為民眾提供社會服務(wù)；一方面，與政府形成良好的溝通與合作機制，在政府主導(dǎo)的地方治理結(jié)構(gòu)中尋求發(fā)展，因此社會組織應(yīng)充當(dāng)政府與社會個人之間的橋梁。社會組織的發(fā)展，關(guān)系到社會體制綜合改革的成敗，如何完善社會組織，推動社會組織朝著良性互動的方向發(fā)展，成為順德區(qū)政府目前面臨的一個重要問題。

一、順德社會組織發(fā)展中存在的問題

根據(jù)順德區(qū)民政宗教和外事僑務(wù)局2011年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全區(qū)共有注冊登記的社會組織628個，其中社會團體356個，民辦非企業(yè)單位272個。到2013年，全區(qū)注冊登記社會組織已突破700個，他們在社會公共管理與服務(wù)過程中發(fā)揮著重要作用。在原來的雙重管理體制下，社會組織登記注冊困難，但實際活躍的社會組織數(shù)量巨大。調(diào)研結(jié)果顯示，各類未進行正式登記注冊，或者采用工商登記的方式存在的社會組織的數(shù)量大約10倍于合法登記的社會組織。多年來，較多專家、學(xué)者研究雙重管理體制的弊端，并且呼吁取消該制度。在這種趨勢下，順德區(qū)2011年啟用直接登記制度后，放開了社會組織登記注冊的一些限制，使得順德區(qū)合法社會組織的數(shù)量大幅增長，呈現(xiàn)出可喜的發(fā)展勢頭，但其中也存在一些問題。

（一）社會組織缺乏獨立性

1.社會組織淪為“二政府”。較多的社會組織在成立后依附于政府，希望更多地從政府部門獲得職能轉(zhuǎn)移和權(quán)力下放，沒有職能與權(quán)力的社會組織，無法在現(xiàn)有的體制下生存，尤其是成長中的社會組織。與社會組織相比，政府擁有更多的政治、社會與經(jīng)濟資源，在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中發(fā)揮著決定性作用，但是社會組織擁有的社會資源與政府極其不對稱，處于一種弱勢地位，不得不依賴強勢的政府。事實上，社會組織應(yīng)獨立于政府部門之外，作為其中一種主體參與到基層治理實踐中，無論是民辦非企業(yè)，還是基金會，或者是社會團體，都應(yīng)該發(fā)揮其主體作用，應(yīng)與政府處于一種平等對話與溝通的狀態(tài)，而不能淪為“二政府”。

2.政府對社會組織的人事控制。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多的社會組織為了能夠爭取到更多的政府資源，傾向于邀請政府部門退休領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任社會組織的領(lǐng)導(dǎo)，由退休領(lǐng)導(dǎo)和政府部門進行溝通，或者利用之前積累的人脈關(guān)系獲得相應(yīng)的職能或權(quán)力，無形中政府與社會組織產(chǎn)生了千絲萬縷的聯(lián)系，甚至有個別社會組織的領(lǐng)導(dǎo)職位由現(xiàn)任政府領(lǐng)導(dǎo)兼任，對社會組織未來發(fā)展有非常大的促進作用。一方面，政府部門領(lǐng)導(dǎo)希望通過兼任社會組織的領(lǐng)導(dǎo)提高該專業(yè)領(lǐng)域的知名度，并且獲得相應(yīng)的利益；一方面，社會組織非常希望現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)幫助其獲得更多的社會資源，政府部門領(lǐng)導(dǎo)與社會組織在這個過程中是受益的，因此在這種形勢下人事控制難以避免，而且在部分地方相當(dāng)常見。

3.政府對社會組織的管控多于培育。原有的雙重管理體制極大地束縛了社會組織的發(fā)展，尤其是登記注冊環(huán)節(jié)，有學(xué)者將這種管理體制生動地形容為“兩個婆婆”，登記注冊機關(guān)與業(yè)務(wù)主管機關(guān)，都有對社會組織進行監(jiān)督、管理的責(zé)任與權(quán)力，設(shè)計該政策的初衷是形成“雙保險”管理制度，將社會組織置于嚴密的政府管控之下。雖然社會組織登記管理制度已進行了變革，但是這種管控思維依然延續(xù)下去，如要求社會組織接受相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的政府職能部門的監(jiān)督，而且開展活動需要向各級政府部門備案，其實就是另外一種形式的管控。政府對社會組織的管理制度一直處于“重監(jiān)控而輕培育”、“重干預(yù)而輕支持”、“重管理而輕服務(wù)”的狀態(tài)，社會組織與政府之間是不平等的依附關(guān)系，在這種管理思維與政策下，社會組織的發(fā)展非常艱難。

（二）社會組織承接政府職能較少

1.政府對社會組織扶持力度不夠。社會組織運作不以營利為目的，其追求的并非經(jīng)濟效率，而是社會效率。但是社會組織參與社會管理，提供社會服務(wù)的過程中一定會產(chǎn)生相應(yīng)的成本。社會組織的收益多半來自于政府資金扶持和社會捐贈，政府每年會對重點社會組織項目進行資金扶持，但覆蓋面不夠，一些處于運作初期的社會組織無法獲得政府的資金扶持。另一方面，政府對社會組織的政策優(yōu)惠不明確，社會組織應(yīng)當(dāng)享受稅收優(yōu)惠政策，但實際上一部分工商登記的社會組織無法享受，即使是合法登記的社會組織，由于具體稅收政策不明確，實際操作中容易出現(xiàn)問題。目前，學(xué)術(shù)界對于社會企業(yè)的定位和具體運作模式爭議較大，政府對社會企業(yè)也是無所適從，沒有明確的政策指引社會企業(yè)的健康發(fā)展。

2.政府對社會組織放權(quán)較少。政府對社會組織下放的實質(zhì)權(quán)力較少，如行業(yè)標準制定、行業(yè)準入的資質(zhì)審核、技術(shù)素質(zhì)考核等。目前，社會組織以提供社會服務(wù)為主，承接部分政府職能的社會組織較少，而且承接的職能不涉及考核認定等實質(zhì)性權(quán)力，以輔助性權(quán)力為主，如培訓(xùn)、統(tǒng)計、產(chǎn)品認定、行業(yè)評比等。一方面，政府職能轉(zhuǎn)移需要一個過程，先試著將一些簡單的權(quán)力下放，再考慮以后對社會組織的全面放權(quán)。政府逐步放權(quán)，有利于風(fēng)險控制，防止社會組織發(fā)展出現(xiàn)混亂局面；另一方面，目前社會組織發(fā)展不夠完善，過多地放權(quán)給社會組織，社會組織容易出現(xiàn)能力不足的局面。

3.符合承接政府職能條件的社會組織較少。

隨著社會組織登記制度的改革，社會組織發(fā)展迅速，取得了可喜的成績。政府在社會組織規(guī)范管理方面的工作壓力也非常大，為進一步規(guī)范社會組織，促進社會組織自我完善、自我管理，順德區(qū)推行社會組織評估制度。截止2014年，順德區(qū)已開展了4批社會組織評估工作，政府以評估結(jié)果來判定社會組織的級別。2011年，順德區(qū)開展第一批社會組織登記評估，30家社會組織獲得3A及以上等級。2012年進行的第二次評估，有29家社會組織獲得3A級以上登記。只有獲得3A以上（包括3A）級別的社會組織，才有資格承接政府放權(quán)。獲得3A及以上的社會組織數(shù)量在順德區(qū)社會組織總量中占比例較小，大部分社會組織都不具備承接政府職能的條件。截止2012年前三季度，順德還有85%的社會組織未承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移的職能，91%的社會組織未得到政府購買服務(wù)，社會組織得不到政府職能的轉(zhuǎn)移，活動空間非常有限，社會組織發(fā)展進程緩慢。

（三）社會組織自身發(fā)育不良

1.社會組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善。社會組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)包括組織結(jié)構(gòu)、戰(zhàn)略方向、項目管理、考核與激勵制度。在組織結(jié)構(gòu)上，目前社會組織的法人治理結(jié)構(gòu)與其他類型的組織存在趨同的形勢，社會組織法人治理結(jié)構(gòu)特征不明確，目前大部分社會組織的法人治理結(jié)構(gòu)框架架空，很多的職能沒有得到具體體現(xiàn)。在戰(zhàn)略方向上，部分社會組織戰(zhàn)略目標模糊化，服務(wù)對象沒有進行很好的區(qū)分，存在跟風(fēng)的現(xiàn)象。一些社會組織開展這類型的服務(wù)，獲得一定的政府與社會支持，其他社會組織也模仿開展相應(yīng)的服務(wù)，專業(yè)化的程度不夠，最主要的原因是戰(zhàn)略方向定位不明。在項目管理上，順德的社會組織開展的項目活動是結(jié)合了本地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要，但是一些基層城鄉(xiāng)群眾服務(wù)類的項目較少，主要集中在鎮(zhèn)街這個層面，村居與社區(qū)等基層社會服務(wù)開展力度不夠。在考核與激勵制度上，目前順德區(qū)社會組織工作人員以社工為主，社工一般都面臨職業(yè)發(fā)展與工作時間方面的困境，社工這份工作帶給他們的更多的是精神上的收獲，物質(zhì)上的報酬明顯不足。同時，社會組織對社工的激勵不夠，以年輕社工為主，資深社工較少，人員流失較大。

2.現(xiàn)行管理體制下的監(jiān)督困境。順德區(qū)過去使用多年的雙重管理體制不利于社會組織的正常發(fā)展，出現(xiàn)了登記難、注冊難、監(jiān)管難的問題。雙重管理體制其實是一種政治把控與風(fēng)險共擔(dān)的一種管理形式，通過登記管理機關(guān)與業(yè)務(wù)主管部門對社會組織實施雙重管理。順德區(qū)2011年出臺的《關(guān)于規(guī)范社會組織管理加快社會組織發(fā)展的實施意見》中提到要建立社會組織直接登記制度，除民辦教育機構(gòu)和醫(yī)療機構(gòu)等法律法規(guī)、政策文件規(guī)定須由政府有關(guān)部門進行前置審批外，其他社會組織的申請人可直接向登記管理機關(guān)申請登記為獨立法人機構(gòu)，其他政府部門不再擔(dān)任社會組織的業(yè)務(wù)主管部門［1］。直接登記制度的建立，將減少社會組織登記注冊的困難，雖然政府部門不再擔(dān)任社會組織的業(yè)務(wù)主管部門，但是卻負有對社會組織相關(guān)業(yè)務(wù)活動指導(dǎo)與監(jiān)督的責(zé)任。登記管理機關(guān)往往只重視事前審批，對于社會組織成立后的一些具體情況無法進行及時的日常監(jiān)督。直接登記制度最大的挑戰(zhàn)來源于對社會組織的監(jiān)督，而對社會組織的外部監(jiān)督主要來源于政府層面，社會層面的監(jiān)督較少，監(jiān)督力量薄弱。

3.社會組織的社會影響力與公信力不夠。目前，仍有部分社會組織會員覆蓋率不高、代表性不強、權(quán)威性不足、公信力不高，有的機構(gòu)設(shè)置不合理，人員組成不合理，缺乏職業(yè)化、專業(yè)化的管理人員，社會組織自律保障機制普遍缺乏，日常監(jiān)督難以為繼。政府職能轉(zhuǎn)移需要有一批成熟的社會組織來承接，由于社會組織先天發(fā)育不良，政府職能轉(zhuǎn)移需要一個過程，貿(mào)然下放過多權(quán)力給社會組織，容易引發(fā)問題［2］。目前，順德區(qū)比較有影響力的社會組織以公益服務(wù)類、經(jīng)濟服務(wù)類、科技研究類和文化體育類為主，獲得3A及以上評級的社會組織數(shù)量偏少，產(chǎn)生的社會影響力、公信力和覆蓋面不夠。

4.社會組織缺乏社會工作專業(yè)人才。順德社會工作教育尚處于起步階段，順德職業(yè)技術(shù)學(xué)院開設(shè)了社會工作專業(yè)，但是與其他專業(yè)相比處于弱勢，師資力量薄弱，招生人數(shù)較少，每年輸送的社會工作專業(yè)人才較少，一些畢業(yè)生就業(yè)困難，因此就放棄社會工作專業(yè)，而轉(zhuǎn)行從事其他職業(yè)。綜合這些因素，導(dǎo)致社會工作專業(yè)人才儲備不夠。一些正在從事社會工作的專業(yè)人才，因為社會組織治理結(jié)構(gòu)不完善，激勵不足，職業(yè)發(fā)展受限等原因，辭職從事其他工作，已有的社會工作專業(yè)人才不能安心工作，社工流動與流失較大。

基于以上分析，社會組織的發(fā)展不僅存在先天發(fā)育不良的問題，而且還存在后天政府干預(yù)過多的問題。要破解這個難題，需要從思想上轉(zhuǎn)變觀念，從體制上進行改革，從行動上落實改革。

二、轉(zhuǎn)變觀念，改革創(chuàng)新

（一）轉(zhuǎn)變觀念，放手社會組織自行發(fā)展

傳統(tǒng)的行政干預(yù)的觀念深深地影響著當(dāng)前政府的治理結(jié)構(gòu)，社會組織的發(fā)展一直受到政府的干預(yù)，強政府的形象一直以來都沒有實質(zhì)改變，因此在政府職能轉(zhuǎn)變過程中，需要改變以往的“強政府、弱社會”的局面，向“強政府、強社會”轉(zhuǎn)變。在現(xiàn)有政府體制下，政府將可以由社會承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)移給社會，而政府依然保持強政府的形象，只是社會需要由弱變強。如果還是走政府培育社會組織的老路，將使社會組織成為“二政府”。社會組織本身擁有完全不同于政府的體制，政府過度行政干預(yù)將遏制社會組織的發(fā)展。

（二）提高社會組織自身能力

在人才隊伍建設(shè)方面，推進社會組織工作人員專業(yè)化與職業(yè)化，完善社會組織人才培養(yǎng)與引進機制。建議本土院校開設(shè)相應(yīng)的專業(yè)和課程，加大師資力量，為相關(guān)社會組織培養(yǎng)專門的職業(yè)技術(shù)人才，提升區(qū)內(nèi)社會組織管理與服務(wù)水平。在領(lǐng)導(dǎo)體制方面，應(yīng)徹底脫離與政府之間的關(guān)系，社會組織的領(lǐng)導(dǎo)人員不應(yīng)由政府的人員擔(dān)任。在資金方面，應(yīng)引導(dǎo)社會組織自收自支，不再依賴政府資金扶持。

（三）完善自律機制與監(jiān)管機制

政府部門在社會組織服務(wù)與管理方面做到參與不干預(yù)、引導(dǎo)不包辦，由社會組織自行運作。同時，也可以充分吸收國內(nèi)外知名社會組織在區(qū)內(nèi)設(shè)立分支機構(gòu)，引導(dǎo)社會組織制定嚴格的內(nèi)部規(guī)章制度。在社會組織監(jiān)督機制方面，應(yīng)進一步完善社會組織等級評估制度，并依據(jù)評估結(jié)果決定是否具備參與政府購買服務(wù)與承接政府職能轉(zhuǎn)移的資質(zhì)條件。建立網(wǎng)上信息公開平臺，將社會組織的相關(guān)活動資料在網(wǎng)上公開，接受公眾的監(jiān)督。

［1］順德區(qū)政府.關(guān)于規(guī)范社會組織管理加快社會組織發(fā)展的實施意見（順辦發(fā)〔2011〕50號）.

［2］李小群.順德社會體制綜合改革研究［D］.廣州：中共廣東省委黨校，2013.

動態(tài)

2015年“黨建強會計劃”十百千特色活動溝通會召開

4月14日，學(xué)會服務(wù)中心黨委在科技會堂召開2015年“黨建強會計劃”十百千特色活動溝通會。中國科協(xié)學(xué)會服務(wù)中心主任、黨委書記李志剛，機關(guān)黨委辦公室副主任孟令耘以及獲得資助的相關(guān)全國學(xué)會黨組織負責(zé)人等60余人參加，會議由學(xué)會服務(wù)中心黨委副書記吳曉琦主持。

會議首先通報了2015年特色活動申報及評審的情況。自2010年“黨建強會計劃”項目實施以來，不斷創(chuàng)新活動形式，豐富活動內(nèi)容，今年資助內(nèi)容已經(jīng)增至6個方面，使活動更加凸顯黨的元素，更加突出學(xué)會特點。通過數(shù)據(jù)對比顯示，今年特色活動的申報，理科學(xué)會黨組織參與數(shù)量繼續(xù)增加，特色活動的覆蓋面持續(xù)擴大，5年來累計參與活動的學(xué)會黨組織達90多個，占學(xué)會黨組織總數(shù)的90%以上，對發(fā)揮學(xué)會黨組織的凝聚力起到了積極的推動作用。根據(jù)申報工作中存在的認識不到位和項目設(shè)計及填報不規(guī)范等問題，吳曉琦同志在溝通會上作了解釋和說明，并就活動開展中應(yīng)該注意的有關(guān)事項提出了要求。參加會議的同志還分別就活動實施中的相關(guān)問題提出了意見和建議，并進行了深入地探討。討論中，大家對學(xué)會黨組織如何在意識形態(tài)領(lǐng)域發(fā)出正面聲音，如何確保學(xué)會黨組織和廣大科技工作者緊密團結(jié)在黨的周圍充分發(fā)揮作用給予高度關(guān)注，并希望拿出切實可行的辦法來。

孟令耘同志表示機關(guān)黨委高度重視學(xué)會黨建工作，會及時反映、認真研究大家提出的意見和建議，爭取以更好的方式為全國學(xué)會黨組織做好服務(wù)。李志剛同志做了會議小結(jié)，他肯定了全國學(xué)會黨組織對于特色活動的重視和參與熱情，并從提高認識、突出重點、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等方面提出要求。他強調(diào)學(xué)會黨建工作是個新課題，全國學(xué)會黨組織在實施過程中要注重加強研究工作，圍繞黨建如何強會、全國學(xué)會黨組織如何發(fā)揮作用等課題借助《學(xué)會》、《科協(xié)研究》、《學(xué)會黨建通訊》等平臺進行深入研究。

（供稿：中國科協(xié)學(xué)會服務(wù)中心黨委辦公室）