董武全

（西安財(cái)經(jīng)學(xué)院公共管理學(xué)院，陜西西安 710061）

關(guān)于農(nóng)村最低生活保障制度的幾點(diǎn)思考

董武全

（西安財(cái)經(jīng)學(xué)院公共管理學(xué)院，陜西西安 710061）

文章首先對(duì)我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度的運(yùn)行現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，指出農(nóng)村低保實(shí)施中存在問(wèn)題的解決更重要的是需要從深層次上進(jìn)一步厘清三個(gè)理論問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上結(jié)合我國(guó)農(nóng)村低保運(yùn)行中的種種偏差和不規(guī)范現(xiàn)象提出解決措施：一是幫助低保農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)，脫貧致富；二是合理計(jì)算農(nóng)村居民實(shí)際收入，科學(xué)界定農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)；三是有針對(duì)性地進(jìn)行社會(huì)保障方面專業(yè)知識(shí)的普及；四是加強(qiáng)正確輿論引導(dǎo)和社會(huì)主義核心價(jià)值觀培育；五是加強(qiáng)對(duì)低保評(píng)選發(fā)放的管理和監(jiān)督并形成長(zhǎng)效機(jī)制。

三農(nóng)問(wèn)題；農(nóng)村最低生活保障；長(zhǎng)效機(jī)制

按照2007年8月14日《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知（國(guó)發(fā)〔2007〕19號(hào)）》精神來(lái)看，農(nóng)村低保的制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行本身具有特定的價(jià)值關(guān)懷和理論根據(jù)［1］。目前，我國(guó)已全面建立了農(nóng)村最低生活保障制度，其運(yùn)行總體是健康的、良好的，但在個(gè)別地方特別是農(nóng)村基層也出現(xiàn)了各種各樣的矛盾和問(wèn)題。因而還需要進(jìn)一步探索并從根本上對(duì)農(nóng)村最低生活保障制度的運(yùn)行狀況持續(xù)進(jìn)行檢視和完善。作為一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的社會(huì)制度，農(nóng)村低保理應(yīng)成為保障貧困農(nóng)民最低生活標(biāo)準(zhǔn)的最后一張安全網(wǎng)。然而，在政策和制度實(shí)際落地和運(yùn)行過(guò)程中，一些新情況、新問(wèn)題隨之而來(lái)。

一、農(nóng)村最低生活保障制度實(shí)施運(yùn)行的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

目前，農(nóng)村最低生活保障的實(shí)際運(yùn)行是建立在為解決貧困問(wèn)題而進(jìn)行最低生活保障的。如果從1996年國(guó)家民政部在全國(guó)農(nóng)村開始最低生活保障工作試點(diǎn)算起，我國(guó)農(nóng)村低保制度運(yùn)行已經(jīng)近二十年。農(nóng)村低保的運(yùn)行實(shí)施，總體是健康的、良好的。根據(jù)相關(guān)資料和我們?cè)陉兾鬓r(nóng)村的調(diào)研，在一些地方低保評(píng)選和發(fā)放中還存在著如下問(wèn)題。

1．低保的評(píng)定辦法和形式五花八門

關(guān)于低保名額的分配問(wèn)題，村民有各自的想法，出現(xiàn)了要得大家都得、不得大家都不得、憑什么與自己差不多的人得自己卻得不到的爭(zhēng)執(zhí)現(xiàn)象。說(shuō)到底，這還是一個(gè)公平問(wèn)題。最低生活保障的本意在于幫貧濟(jì)困、扶危救難，如果大家都來(lái)爭(zhēng)低保，低保的本意和應(yīng)有價(jià)值也就不存在了，或者說(shuō)也就被扭曲了。本來(lái)是需要發(fā)揚(yáng)風(fēng)格的事情卻被搞得斤斤計(jì)較、自私自利?，F(xiàn)在農(nóng)村的低保覆蓋率已達(dá)到20%～30%，關(guān)于低保的評(píng)定辦法和形式多種多樣。有的地方搞抓鬮，有的地方靠關(guān)系，有的地方吃回扣，有的地方輪流得。這些形式和辦法都是由于當(dāng)?shù)厝罕娨庖姴灰恢露苌鰜?lái)的。

2．低保發(fā)放的隨意性

低保名額較多，正常低保情況外，由于沒有合理的參照系，低保出現(xiàn)了平均分配、輪流享有的現(xiàn)象。學(xué)者就此撰文，提出了建設(shè)性觀點(diǎn)：“隨著當(dāng)前社會(huì)救助管理的規(guī)范化和精細(xì)化，目標(biāo)瞄準(zhǔn)已經(jīng)成為最低生活保障制度的核心議題之一。最低生活保障制度，被喻為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保障人民基本生活的最后一道‘防護(hù)網(wǎng)’，是社會(huì)救助的重要組成部分，提高目標(biāo)瞄準(zhǔn)率使農(nóng)村最低生活保障制度瞄準(zhǔn)真正需要保障的群體?！保?］

3．低保評(píng)選過(guò)程中的潛規(guī)則

在個(gè)別地方受社會(huì)不良風(fēng)氣以及西方以私有制為基礎(chǔ)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)庸俗觀念和思想的影響，暗箱操作、權(quán)力尋租、收受回扣、弄虛作假、截留肥私、挪用貪污、騙保、錯(cuò)得等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。有的地方把低保與年齡掛鉤，或與計(jì)劃生育掛鉤，或與對(duì)鄉(xiāng)村公益事業(yè)的貢獻(xiàn)掛鉤，或與同情相聯(lián)系，或與人緣好壞相聯(lián)系，這些情況往往導(dǎo)致屬于弱勢(shì)群體的真正困難的群眾被漏保。

4．農(nóng)村低保中的福利依賴現(xiàn)象

在農(nóng)村，導(dǎo)致貧困的原因是多種多樣的。有能力低下導(dǎo)致貧困的，有家庭人員過(guò)多導(dǎo)致貧困的，有因家庭成員大病導(dǎo)致貧困的，等等，但也有由于懶惰導(dǎo)致家庭貧困的。一些人有了低保之后，容易出現(xiàn)當(dāng)一天和尚撞一天鐘的知足常樂(lè)、得過(guò)且過(guò)的觀念和行為，而不去發(fā)憤圖強(qiáng)、自食其力，甚至有的人因越來(lái)越依賴低保而變得越來(lái)越懶惰。

5．農(nóng)村低保的進(jìn)入和退出機(jī)制問(wèn)題

農(nóng)村居民收入的計(jì)算不像城鎮(zhèn)職工工資那樣清晰明了，其實(shí)物收入及其品種多樣性加上副業(yè)收入、打工收入或其他收入等的準(zhǔn)確計(jì)算有一定的難度。在什么情況下能夠獲得低保、在什么情況下退出低保，沒有一個(gè)動(dòng)態(tài)的科學(xué)的甄選退出機(jī)制和具體的操作程序和辦法。

二、解決農(nóng)村低保實(shí)施運(yùn)行中需注意的三個(gè)問(wèn)題

農(nóng)村低保實(shí)施運(yùn)行中存在問(wèn)題的解決不單單是拿出幾套具體辦法的問(wèn)題，還需要從更深層次上進(jìn)一步厘清三個(gè)理論問(wèn)題。

1．進(jìn)一步完善農(nóng)村最低生活保障制度理論依據(jù)

一般情況下，農(nóng)村低保對(duì)象的選擇和確定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)。這就是說(shuō)，真正貧困的農(nóng)民成為農(nóng)村低保對(duì)象，用老百姓的話來(lái)說(shuō)，就是誰(shuí)貧窮、誰(shuí)困苦，低保就給予誰(shuí)。同時(shí)，“農(nóng)村最低生活保障適時(shí)由‘應(yīng)保盡?！D(zhuǎn)向‘應(yīng)保必?！＾r(nóng)村最低生活保障制度是比以前的特困救助更規(guī)范、更高層次的一項(xiàng)社會(huì)保障制度?！保?］根據(jù)國(guó)務(wù)院在2007年頒布的《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》規(guī)定：建立農(nóng)村最低生活保障制度的目標(biāo)是“通過(guò)在全國(guó)范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍，穩(wěn)定、持久、有效地解決全國(guó)農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題。”因此，農(nóng)村最低生活保障制度是解決貧困農(nóng)民溫飽問(wèn)題的制度設(shè)計(jì)。

那么尚需進(jìn)一步研究和解決的根本問(wèn)題是：為什么要對(duì)貧困農(nóng)民提供救助、給予最低生活保障，其根據(jù)和理由又是什么？對(duì)貧困農(nóng)民給予最低生活保障是基于貧困農(nóng)民過(guò)去對(duì)國(guó)家和社會(huì)作出了貢獻(xiàn)還是寄希望于貧困農(nóng)民得到社會(huì)保障后將來(lái)能夠積極回報(bào)國(guó)家和社會(huì)呢？這兩種情況都可以作為農(nóng)村低保的合理理由和正當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，社會(huì)情況是非常復(fù)雜的，一兩條或者若干條具體的理由是不能回答這個(gè)問(wèn)題的。同時(shí)，現(xiàn)實(shí)農(nóng)村低保的實(shí)施和執(zhí)行也出現(xiàn)了賜恩與感恩現(xiàn)象。這就是說(shuō)，一些人認(rèn)為黨和政府對(duì)貧困農(nóng)民實(shí)施低保政策、提供生活保障，只是為了建構(gòu)良好的黨群、干群關(guān)系。在這種情況下，黨群關(guān)系、干群關(guān)系實(shí)際上就成了“愛聽好話”與“好講好話”的關(guān)系。從效果上來(lái)衡量，整個(gè)社會(huì)發(fā)展的應(yīng)有的總價(jià)值并沒有增益，換個(gè)角度看，這就意味著貧困農(nóng)民的生活消費(fèi)完全來(lái)源于其他社會(huì)成員的勞動(dòng)付出。因此，低保對(duì)象選擇和確定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的理論根據(jù)尚需進(jìn)一步探索和完善，以使這項(xiàng)“民心工程”更具有合理性和說(shuō)服性，為全社會(huì)成員所認(rèn)可。

2．科學(xué)合理制定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)確保低保對(duì)象選擇和確定的公平性

從農(nóng)村低保的實(shí)際運(yùn)行情況來(lái)看，除上述低保評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之外，農(nóng)村低保對(duì)象的選擇和確定還有其他的標(biāo)準(zhǔn)或者說(shuō)限定條件。比如，獲得低保的農(nóng)民不得違反計(jì)劃生育政策。這就意味著貧困農(nóng)民在得到政府和社會(huì)救助的同時(shí)不應(yīng)當(dāng)違反政策超生從而損害社會(huì)利益。又如，獲得低保的農(nóng)民要勤勞、不懶惰，這又意味著農(nóng)村低保絕不是不想勞動(dòng)、不勞而獲、坐享其成、懶惰安逸的依托和靠山。兩個(gè)限定條件在干部和群眾看來(lái)都具有合理性，能夠成為低保對(duì)象選擇和確定的衡量標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，因?yàn)檗r(nóng)村低保具有極強(qiáng)的政策性，所以，政府工作人員、專家、學(xué)者和群眾都明白在如何選擇和確定低保對(duì)象這個(gè)問(wèn)題上關(guān)鍵要進(jìn)行有針對(duì)性地研究并制定出合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。一般情況下，低保對(duì)象選擇和確定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是多元復(fù)合的，這意味著對(duì)任何一個(gè)貧困人口的低保都不是無(wú)條件的。

另外，針對(duì)有或者無(wú)子女贍養(yǎng)的老年人的低保問(wèn)題，外出務(wù)工人員的低保問(wèn)題，老死都不愿意外出打工的傳統(tǒng)農(nóng)民的低保問(wèn)題，智障或其他失去勞動(dòng)能力的人的低保問(wèn)題，失地農(nóng)民的低保問(wèn)題，等等，都需要調(diào)查研究，適時(shí)調(diào)整。

總原則是農(nóng)村低保對(duì)象選擇和確定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)必須能夠釋放社會(huì)正能量。

3．深入研究領(lǐng)會(huì)低保中的公平原則

農(nóng)村最低生活保障制度的實(shí)質(zhì)涉及到了實(shí)現(xiàn)生存權(quán)的公平問(wèn)題。有學(xué)者認(rèn)為，建立對(duì)貧困農(nóng)民救助的最低生活保障制度是由于市場(chǎng)機(jī)制導(dǎo)致了不公平的財(cái)富分配。要堅(jiān)持“公平優(yōu)先于效率”的觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)用制度來(lái)保證分配公平。市場(chǎng)機(jī)制的效率是不完全的，經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期的低效率是市場(chǎng)本身所無(wú)法克服的，政府有必要舉辦社會(huì)保障制度，在收入分配政策中使財(cái)富向貧困人群進(jìn)行一定程度的傾斜［4］。

農(nóng)村低保的根本問(wèn)題是貧困人口的生活由誰(shuí)來(lái)買單、由誰(shuí)來(lái)消費(fèi)以及為什么這樣的問(wèn)題。這既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)問(wèn)題，又是一個(gè)政治學(xué)問(wèn)題。農(nóng)村低保的公平問(wèn)題應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)層面來(lái)考量：一個(gè)是農(nóng)村低保覆蓋面與低保支付者之間的公平問(wèn)題；另一個(gè)是農(nóng)村低保自身內(nèi)的公平問(wèn)題。事實(shí)上，第一個(gè)公平問(wèn)題更重要，因?yàn)檫@關(guān)系到供給方和消費(fèi)方的利益平衡問(wèn)題。只有解決好這個(gè)問(wèn)題，才有條件來(lái)解決第二個(gè)公平問(wèn)題。據(jù)此，農(nóng)村最低生活保障的公平，首先是低保資金供給者與獲得者之間產(chǎn)生的公平；其次是村莊內(nèi)村民之間產(chǎn)生的公平問(wèn)題；再次是貧困人口之間產(chǎn)生的公平問(wèn)題；最后是喪失生活和勞動(dòng)能力的人口之間的公平問(wèn)題。這些公平問(wèn)題的解決如果囿于一個(gè)村落單元來(lái)解決，不僅會(huì)產(chǎn)生盲目性，而且永遠(yuǎn)都解決不了、解決不好。

老、弱、病、殘、鰥、寡、孤、獨(dú)及不測(cè)者獲得最低生活保障，其基本政策依據(jù)之一可以肯定地認(rèn)為是特定的制度設(shè)計(jì)和政策安排。按照羅爾斯正義理論，分配正義應(yīng)當(dāng)遵循社會(huì)階層結(jié)構(gòu)中的最不利者的最大利益原則，即社會(huì)財(cái)富的分配要盡量地照顧弱勢(shì)群體或者弱者。羅爾斯正義論為社會(huì)最低生活保障制度提供了特定的價(jià)值合理性①當(dāng)然這并非說(shuō)，只有羅爾斯的正義論是可取的。人們可能也會(huì)從自身的社會(huì)實(shí)踐出發(fā)對(duì)于分配正義提出其他的看法和觀點(diǎn)。比如，諾茨克就提出了自己的“持有正義”，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和自食其力，并以之批評(píng)羅爾斯的正義理論。我們?cè)谶@里并不是要對(duì)羅爾斯與諾茨克的兩種分配正義做出評(píng)論，而是說(shuō)，不同的人對(duì)分配正義的理解和主張可能是不同的，分配正義的衡量尺度和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)多種多樣。。

依據(jù)羅爾斯正義理論，最低生活保障制度更多地蘊(yùn)含了“同情心”。據(jù)此，在設(shè)計(jì)農(nóng)村最低生活保障制度時(shí)首先就應(yīng)當(dāng)研究和明確農(nóng)村低保的緣由和目的，從整個(gè)社會(huì)發(fā)展的角度和視野來(lái)考量低保的供給與消費(fèi)之間的關(guān)系，確保農(nóng)村低保的供給與消費(fèi)關(guān)系的正向發(fā)展和結(jié)構(gòu)平衡，同時(shí)賦予農(nóng)村低保科學(xué)合理的價(jià)值體系和評(píng)價(jià)指標(biāo)。這是第一層次的公平問(wèn)題。這個(gè)層面的公平問(wèn)題得到了解決，農(nóng)村內(nèi)部的低保公平也才有前提和基礎(chǔ)。

農(nóng)村低保作為一種制度設(shè)計(jì)和安排，在價(jià)值的選擇和確定上理應(yīng)進(jìn)行優(yōu)化治理，盡可能地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面持續(xù)的發(fā)展。只有這樣，低保最終落地于具體的村莊就有了廣闊的視野和科學(xué)的框架。否則，就一個(gè)村的低保來(lái)談低保，問(wèn)題的解決既沒有方向，更找不到依據(jù)，以至于使農(nóng)村低保問(wèn)題久拖不解、爭(zhēng)執(zhí)不休、弊端百出，特別是低保資源不能得到有效配置和合理利用，出現(xiàn)了一系列矛盾和諸多弊端。

三、當(dāng)前農(nóng)村低保存在問(wèn)題的解決措施

1．助力低保農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)，脫貧致富

發(fā)展是硬道理。首先，由于低保人群經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，受教育程度有限，文化水平不高，個(gè)體能力低下，單純依靠自身走出困境存在較大困難，因此，政府引導(dǎo)幫扶，村民示范幫助，才能使貧困農(nóng)民由傳統(tǒng)種植農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代高科技農(nóng)業(yè)邁進(jìn)；其次，政府要有計(jì)劃的對(duì)他們進(jìn)行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、高科技農(nóng)業(yè)知識(shí)和技術(shù)進(jìn)行專門培訓(xùn)；最后，培育農(nóng)村種植、養(yǎng)殖、銷售一條龍式的“公司＋農(nóng)戶”模式，解決低保農(nóng)戶在產(chǎn)品營(yíng)銷方面的后顧之憂。

2．合理計(jì)算農(nóng)村居民實(shí)際收入，科學(xué)界定農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)

由于造成農(nóng)村低保存在問(wèn)題的一個(gè)很重要原因在于農(nóng)村居民收入的計(jì)算不像城鎮(zhèn)職工工資那樣清晰明了，其實(shí)物收入及其品種多樣性加上副業(yè)收入、打工收入或其他收入等的準(zhǔn)確計(jì)算有一定的難度。這就要求對(duì)低保農(nóng)戶的收入狀況和水平有一個(gè)合理的評(píng)估。2007年8月14日《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知（國(guó)發(fā)〔2007〕19號(hào)）》確定，“農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)由縣級(jí)以上地方人民政府按照能夠維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費(fèi)用確定，并報(bào)上一級(jí)地方人民政府備案后公布執(zhí)行。農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)要隨著當(dāng)?shù)厣畋匦杵穬r(jià)格變化和人民生活水平提高適時(shí)進(jìn)行調(diào)整?！边@就是說(shuō)，農(nóng)村低保的標(biāo)準(zhǔn)就是解決貧困人口的最基本的衣、食、住、行、用問(wèn)題，比如柴米油鹽醬醋、吃藥打針、衣帽鞋褲、床被單枕、水電、鍋碗瓢盆等最基本的日常生活問(wèn)題。有就行，不講究，沒奢求，簡(jiǎn)單樸素，自自然然。核算和確定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)也要以最貧困的人口消費(fèi)程度為基準(zhǔn)，同時(shí)按照生活拮據(jù)的程度往上依次核算。所以，核算最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，收入、權(quán)利、地位、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)、技能等也具有參考價(jià)值，關(guān)鍵是要看生存過(guò)程中的生活消費(fèi)狀況。如果確定這樣的標(biāo)準(zhǔn)，有了這樣的最低生活基準(zhǔn)線，才能夠避免最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)核算過(guò)程中的復(fù)雜性、繁瑣性和盲目性。同時(shí)，核算低保標(biāo)準(zhǔn)首先要求生活在特定社會(huì)中的人們彼此十分熟悉和交往頻繁，彼此間十分清楚對(duì)方的生活方式和人生境遇，能夠確信對(duì)方的生活水平狀況。這樣就有了生活水平之間的比較，就找到了差距。

3．廣泛宣傳和普及社會(huì)保障專業(yè)知識(shí)

組織廣大農(nóng)民特別是低保農(nóng)民學(xué)習(xí)了解社會(huì)保障方面的基本知識(shí)，特別是和低保相關(guān)的社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)救助方面的知識(shí)，讓他們懂得低保只是救急救困救難，不是長(zhǎng)久之策。堅(jiān)定低保農(nóng)民獨(dú)立自強(qiáng)走出困境的決心。

4．加強(qiáng)正確輿論引導(dǎo)和社會(huì)主義核心價(jià)值觀培育

近年來(lái)，“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”三農(nóng)問(wèn)題已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的不斷深入，我國(guó)農(nóng)民的生活質(zhì)量和水平已得到較大幅度地改善，人民的幸福指數(shù)逐年提升。農(nóng)業(yè)中的貧困人口逐年減少，我國(guó)的最低生活保障制度就是針對(duì)農(nóng)業(yè)中的貧困人口所做的制度安排。

我國(guó)農(nóng)民有著許多優(yōu)秀的傳統(tǒng)美德，但在改革的大潮中，同時(shí)也受到西方商品經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中庸俗觀念的影響，如自私自利、極端利己主義、弄虛作假、損人利己、損公肥私等觀念的影響，這就使得個(gè)別地方低保評(píng)選發(fā)放中出現(xiàn)了種種徇私舞弊現(xiàn)象。因此，加強(qiáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀培育，不斷提高廣大農(nóng)民的思想道德素質(zhì)和科學(xué)文化素質(zhì)，樹立正確的人生觀、價(jià)值觀和義利觀，弘揚(yáng)中華民族勤勞質(zhì)樸、自強(qiáng)不息的優(yōu)良傳統(tǒng)，摒棄私有制下商品經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的庸俗思想和觀念，才能從思想根源上解決低保評(píng)選發(fā)放中的種種弊端。這樣才能使低保評(píng)選發(fā)放真實(shí)、公平，人們?cè)诘捅Ｔu(píng)選中講風(fēng)格、講姿態(tài)，使低保評(píng)選中的不良現(xiàn)象和不規(guī)范行為得到有效消除。

5．加強(qiáng)對(duì)低保評(píng)選發(fā)放的管理和監(jiān)督，并形成長(zhǎng)效機(jī)制

第一，在政府職能方面，要加強(qiáng)低保評(píng)選落實(shí)的管理、引導(dǎo)以及跟蹤調(diào)研，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正，條件成熟時(shí)進(jìn)行低保立法；第二，要加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿情監(jiān)督；第三，要努力提高基層管理干部的素質(zhì)和覺悟，樹立立黨為公、執(zhí)政為民的理念，情為民所系、權(quán)為民所用、利為民所謀，在低保評(píng)選和發(fā)放中做到公正廉潔，不徇私舞弊，不弄虛作假，不感情用事照顧關(guān)系；第四，堅(jiān)持正確輿論導(dǎo)向，防止宗族勢(shì)力、宗教勢(shì)力以及社會(huì)黑惡勢(shì)力對(duì)低保工作的干擾和影響；另外，還要大力開展社會(huì)主義榮辱觀教育等。

四、在實(shí)踐中如何堅(jiān)持和完善農(nóng)村低保制度

1．全面領(lǐng)會(huì)農(nóng)村低保所蘊(yùn)含的政治意義、經(jīng)濟(jì)意義、社會(huì)意義

通過(guò)多途徑宣傳教育活動(dòng)，不僅讓低保人群而且讓全體農(nóng)民充分理解農(nóng)村低保的政治意義、經(jīng)濟(jì)意義、社會(huì)意義。農(nóng)村低保既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，又是一個(gè)公平問(wèn)題。明確界定農(nóng)村低保的真正內(nèi)涵，明確低保對(duì)象選擇和確定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及農(nóng)村低保的對(duì)象范圍，有助于實(shí)現(xiàn)出資者與消費(fèi)者之間自覺自愿的合作，有助于增強(qiáng)低保出資者、低保獲得者和非低保成員對(duì)黨和政府的信任度，有利于增強(qiáng)黨和政府的權(quán)威和凝聚力。將低保作為一個(gè)特定的解決貧困的領(lǐng)域和模塊，最直接、最現(xiàn)實(shí)的意義就在于確實(shí)能夠做到將低保資金真正用到理應(yīng)獲得它的農(nóng)村家庭或人口身上。同時(shí)，也能夠規(guī)制社會(huì)成員和低保管理機(jī)構(gòu)對(duì)低保資金的想法和做法，最大程度地實(shí)現(xiàn)低保對(duì)象確定和低保名額分配的合理性、穩(wěn)定性和有序性。

2．深刻把握農(nóng)村低保的依據(jù)

最低生活保障是解決貧困問(wèn)題的最起碼的標(biāo)準(zhǔn)和最低限度的條件。農(nóng)村低保既是整個(gè)社會(huì)保障體系中特定的子系統(tǒng)，又有別于社會(huì)保障體系的其他子系統(tǒng)，是針對(duì)農(nóng)村貧困而進(jìn)行的特定的制度設(shè)計(jì)和政策創(chuàng)新。農(nóng)村低保的根據(jù)就是能力不足和收入低下。導(dǎo)致能力不足、收入低下的因素，要么是缺乏自然資源，要么是缺乏社會(huì)資源，或者是自身生存的潛能和創(chuàng)造力欠缺。農(nóng)村低保的目的和用意就在于最低限度地克服自然資源、社會(huì)資源缺乏以及自身生存的潛能和創(chuàng)造力欠缺所造成的人口貧困，能夠起到生存“兜底”的作用，使貧困人口的貧困狀態(tài)能夠得到最起碼的改善和關(guān)懷。從某種意義上來(lái)說(shuō)，農(nóng)村最低生活保障制度是治理農(nóng)村貧困以及整個(gè)“三農(nóng)問(wèn)題”的有效載體和重要抓手。

3．明確農(nóng)村低保對(duì)象的界定標(biāo)準(zhǔn)，分級(jí)分類確定農(nóng)村低保的對(duì)象范圍

貧困是獲得低保的首要條件，只要貧困就能夠得到低保。能夠得到低保就意味著生活有了最低程度的保障。低保就是對(duì)造成貧困的所有條件的克服。如老弱病殘、鰥寡孤獨(dú)理應(yīng)得到低保，因?yàn)檫@種貧困帶有自然生理和社會(huì)因素的偶然性、不確定性，同時(shí)這又不是一個(gè)簡(jiǎn)單的個(gè)體自身所能夠解決的問(wèn)題，而是一個(gè)人類社會(huì)的問(wèn)題。低保就是對(duì)這個(gè)弱勢(shì)群體或階層生活貧困的障礙最大程度地消除；對(duì)無(wú)業(yè)者、失業(yè)者、待業(yè)者、就業(yè)者實(shí)施低保，同樣也是對(duì)造成這個(gè)群體生活困難的障礙盡最大可能的排除；不謀求自食其力、自力更生者，也能夠給予低保，因?yàn)檫@些人也是要吃飯穿衣的，借助于低保不能不說(shuō)是找到教育、引導(dǎo)、轉(zhuǎn)化甚至感化的一個(gè)現(xiàn)實(shí)途徑；對(duì)創(chuàng)業(yè)興業(yè)而生活困頓者給予接濟(jì)，從而解決燃眉之急；對(duì)基于正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)而破產(chǎn)者給予救助，使其獲得喘息機(jī)會(huì)。諸如此類，不勝枚舉，低保的目的是使社會(huì)更加健全和美好，是解決貧窮和克服懶散的有效載體和途徑［5］。

4．統(tǒng)籌解決經(jīng)費(fèi)缺乏、保障水平低、覆蓋面窄的問(wèn)題

資金作為農(nóng)村低保實(shí)施的物質(zhì)基礎(chǔ)，是低保持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行的后盾。目前，我國(guó)低保資金的來(lái)源主要是地方政府財(cái)政撥款，資金來(lái)源渠道單一，各地低保標(biāo)準(zhǔn)不一。就我國(guó)東、中、西部來(lái)看，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，低保水平較高，較穩(wěn)定，而西部特別是貧困地區(qū)，不僅低保水平低，而且面窄［6］。這個(gè)問(wèn)題在西部經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)都不同程度的存在，需要相關(guān)政府部門加大力度解決。

五、總 結(jié)

綜上所述，堅(jiān)持、發(fā)展和完善農(nóng)村最低生活保障制度，必須科學(xué)認(rèn)知和準(zhǔn)確理解黨和政府關(guān)于全面建立農(nóng)村最低生活保障制度的政策，進(jìn)一步研究和確定農(nóng)村最低生活保障的理論根據(jù)和內(nèi)在邏輯，從整個(gè)社會(huì)發(fā)展的大視野審視和界定農(nóng)村低保的公平原則，分層分類有序解決農(nóng)村的貧困問(wèn)題，對(duì)喪失勞動(dòng)能力、確實(shí)不能夠自食其力、自力更生常年生活貧困的家庭或人口給予全額最低生活保障，對(duì)于其他貧困家庭人口大力實(shí)施扶貧開發(fā)和社會(huì)救助關(guān)懷和幫助，做到應(yīng)保盡保，能保必保。有了低保這顆“定心丸”，在實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的進(jìn)程中，農(nóng)村貧困人口必定會(huì)更加發(fā)揮同心同德、勤勞致富、自強(qiáng)不息、誠(chéng)信友善、自食其力、愛國(guó)奉獻(xiàn)的精神。

［1］ 國(guó)務(wù)院辦公廳．國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知（國(guó)發(fā)〔2007〕19號(hào)）［EB／OL］．中央政府門戶網(wǎng)站www．gov．cn，2007－08－14．

［2］ 高宏偉．完善農(nóng)村低保制度的對(duì)策［J］．經(jīng)濟(jì)研究參考，2014（6）：25－26．

［3］ 張乃亭．完善農(nóng)村最低生活保障制度的理論基礎(chǔ)研究［J］．山東大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2013（2）：115－160．

［4］ 景躍軍，孫昱淇，李元．我國(guó)農(nóng)村發(fā)展型最低生活保障制度指標(biāo)體系的構(gòu)建［J］．人口學(xué)刊，2013（3）：81－88．

［5］ 曹云，劉曉惠．陜西失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題研究［J］．西安財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（5）：92－95．

［6］ 張治國(guó)．全面小康社會(huì)與“三農(nóng)”問(wèn)題．［J］．統(tǒng)計(jì)與信息論壇，2005（2）：10－18．

Some Considerations about the Rural Minimum Living Security System

DONG Wu－quan
（School of Public Management，Xi’an University of Finance and Economics，Xi’an 710061，China）

The current situation of the implementation of rural minimum living security system in China and the existing problems are analyzed in this paper．On the basis of the rural residents in China running deviation and various non－standard phenomena of solving measures are put forward from five aspects：First is the basic way of helping low－income farmers to produce development，poverty alleviation to become rich；Second is to calculate the actual income of rural residents，the scientific definition of rural minimum living security standard；Third is targeted to the popularity of social security professional knowledge；Four is to strengthen the correct public opinion guide and cultivate the socialist core values；Five is to strengthen the management and supervision of low selection issue and form a long－term mechanism．

the farmer，rural and countryside problems；the rural lowest life to ensure；long－term mechanism

F323．89

A

1672－2817（2015）06－0058－05

（責(zé)任編輯：馬紅鴿）

2015－03－16

董武全（1963－），男，陜西蒲城人，西安財(cái)經(jīng)學(xué)院公共管理學(xué)院教授，研究方向?yàn)樾姓芾怼?/p>