李 森(福州大學(xué) 法學(xué)院， 福州 350108)

國企類型化下國資監(jiān)管改革的法律路徑*

李 森
(福州大學(xué) 法學(xué)院， 福州 350108)

黨的十八屆三中全會中確立了以“管資本”為主的新型國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，但并不是所有類型的國有企業(yè)都適用于這種監(jiān)管體制。應(yīng)當(dāng)依據(jù)國有企業(yè)所處領(lǐng)域和功能目標(biāo)的不同，將其分為公益性國有企業(yè)和營利性國有企業(yè)，并在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)出針對不同類型國有企業(yè)的國資監(jiān)管法律路徑。在國企類型化下的國資監(jiān)管改革過程中，要堅(jiān)持市場化導(dǎo)向的指導(dǎo)原則，將國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管與分類監(jiān)管相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)由“管企業(yè)”向“管資本”國資監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變。

國有企業(yè)； 國有資產(chǎn)； 資產(chǎn)監(jiān)管； 統(tǒng)一監(jiān)管； 分類監(jiān)管； 市場導(dǎo)向

黨的十六大確立了“管人、管事、管資產(chǎn)”的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制。這種監(jiān)管模式在當(dāng)時(shí)背景下具有重要的積極作用，但同時(shí)也蘊(yùn)含著一些弊端：國資委兼具國家出資人代表和國有資產(chǎn)監(jiān)管者的雙重身份，國有企業(yè)具有“營利性”和“公益性”的雙重屬性。這使得國資委在處理與國有企業(yè)的關(guān)系時(shí)容易迷失方向[1]。

十八屆三中全會中提出要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)和進(jìn)行國有企業(yè)分類改革，同時(shí)確立了以“管資本”為主的新型國有資產(chǎn)監(jiān)管體制。這種新型監(jiān)管體制對于解決國資監(jiān)管困境、完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制具有重要作用，但并不是所有類型的國有企業(yè)都適用這種監(jiān)管體制。因?yàn)椴煌愋蛧衅髽I(yè)所肩負(fù)的使命、考核目標(biāo)、人事任免等方面有所不同，如果繼續(xù)對國有企業(yè)不加以類型化區(qū)分地進(jìn)行監(jiān)管，將會進(jìn)一步增加國資監(jiān)管困境，也會使公眾對國有企業(yè)的功能存疑。因此，必須在對國有企業(yè)科學(xué)分類的基礎(chǔ)上，有針對性地探索不同類型國有企業(yè)的國資監(jiān)管法律路徑，建立與混合所有制經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，以更好地釋放國有企業(yè)的活力。

一、國有企業(yè)科學(xué)分類是國資監(jiān)管改革的前提

目前，國內(nèi)關(guān)于國有企業(yè)的分類及劃分標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一。有的學(xué)者將國有企業(yè)分為公益性國企和競爭性國企兩類；有的將其分為公益性、壟斷性和競爭性國企三類；有的將其分為競爭性和壟斷性國企；有的將其分為商事企業(yè)、公共企業(yè)以及準(zhǔn)公共企業(yè)[2]。實(shí)際上，公益性與營利性相對應(yīng)，競爭性與壟斷性相對應(yīng)[3]。因此，將國有企業(yè)直接分為公益性和營利性兩類較為適宜，可以彌補(bǔ)上述分類的不足。

國外許多國家在國資監(jiān)管方面都對國有企業(yè)實(shí)行分類管理。例如，法國政府根據(jù)企業(yè)的法律地位、競爭性狀況等將其分為壟斷性國企和競爭性國企兩類，并采取不同的監(jiān)管方式。政府對于壟斷性國企采取嚴(yán)格的管理和控制，企業(yè)的自主權(quán)相對較?。欢鴮τ诤笳邇H任命企業(yè)的主要領(lǐng)導(dǎo)人和對國有資產(chǎn)的進(jìn)退進(jìn)行監(jiān)管，其他事項(xiàng)都交由企業(yè)自主決定，與一般商事企業(yè)無異[4]。新加坡將國有企業(yè)分為壟斷性法定機(jī)構(gòu)和競爭性政府聯(lián)系公司。前者屬于半政府性的政府機(jī)構(gòu)，主要承擔(dān)一定的社會功能，有專門的法律規(guī)定其運(yùn)作。后者屬于政府控股公司[5]124-126，如淡馬錫模式，政府外派董事到淡馬錫控股公司對其進(jìn)行監(jiān)管，對該類國企的經(jīng)營活動不進(jìn)行干預(yù)，采取公司化、市場化的管理方式，主要以營利為目標(biāo)。

借鑒國外國有資產(chǎn)分類監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國具體國情，根據(jù)國有企業(yè)所處領(lǐng)域和功能目標(biāo)的不同，將其分為公益性國企和營利性國企兩大類更為適宜，進(jìn)而有針對性地設(shè)計(jì)出相應(yīng)的國資監(jiān)管路徑。前者既包括提供醫(yī)療、教育、公共設(shè)施等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的國有企業(yè)，也包括如軍工、石油及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等以社會公共目標(biāo)為主的壟斷性國有企業(yè)。由于該類國有企業(yè)以或主要以社會公益為目標(biāo)，其實(shí)質(zhì)上是政府職能的延伸，公益性的特性決定了政府仍有必要嚴(yán)格管控該類企業(yè)，它們主要以國有獨(dú)資公司或國有控股公司的形式存在。而營利性國企一般是處于市場競爭領(lǐng)域的國有企業(yè)，主要以國有控股和國有參股的形式存在。該類國企以營利為首要目標(biāo)，與一般的商業(yè)主體處于平等競爭地位，應(yīng)將其交由國有資本投資運(yùn)營公司管理，政府不應(yīng)過多介入該類企業(yè)的經(jīng)營管理。

二、國企類型化下國資監(jiān)管改革的指導(dǎo)原則和基本思路

1. 以市場化導(dǎo)向?yàn)閲Y監(jiān)管改革指導(dǎo)原則

十八屆三中全會對于國有企業(yè)深化改革明確了總的指導(dǎo)方向：進(jìn)一步減少政府對國有企業(yè)的行政干預(yù)，使市場在資源配置中起決定作用，并且指出今后國有資本將重點(diǎn)投向基礎(chǔ)性、公共性、關(guān)鍵性等關(guān)系國計(jì)民生的重要領(lǐng)域和行業(yè)。因此，國有企業(yè)國資監(jiān)管改革應(yīng)把以市場化為導(dǎo)向作為指導(dǎo)原則，國有資產(chǎn)監(jiān)管改革的目標(biāo)就是減少政府干預(yù)、使?fàn)I利性國有企業(yè)成為真正的市場主體。

在積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)背景下，通過國資監(jiān)管市場化改革，可以進(jìn)一步釋放國有企業(yè)的活力，更好地實(shí)現(xiàn)不同類型國企的功能目標(biāo)。以前國資委作為國有企業(yè)的唯一股東，在行使監(jiān)管職能過程中容易對國企進(jìn)行行政干預(yù)；而通過建立國有資本投資或運(yùn)營平臺，將國有股權(quán)交由該平臺管理，可以在國資監(jiān)管過程中盡量減少政府對企業(yè)經(jīng)營活動的直接干預(yù)，實(shí)現(xiàn)政企分離、政資分離。國資委將本應(yīng)由企業(yè)決定的事項(xiàng)還權(quán)于企業(yè)，真正把營利性國有企業(yè)推向市場化。

2. 國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管與分類監(jiān)管相結(jié)合

首先，要建立“大國資委”統(tǒng)一對國有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管。中國龐大的國有資產(chǎn)數(shù)額以及國資委承擔(dān)著政治和經(jīng)濟(jì)體制改革相結(jié)合的重要使命共同決定了必須要建立“大國資委”統(tǒng)一對國有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管[6]?，F(xiàn)有國資監(jiān)管體制改革存在一定不足，有許多金融、鐵路、文化、科技等領(lǐng)域的國有資產(chǎn)尚未納入國資委的監(jiān)管范疇，或?qū)嵤┬姓O(jiān)管，或存在監(jiān)管真空，建立“大國資委”統(tǒng)一監(jiān)管有利于彌補(bǔ)這種不足。

其次，在大國資委統(tǒng)一監(jiān)管的前提下，依據(jù)國有企業(yè)所處領(lǐng)域和功能目標(biāo)的不同，區(qū)分公益性和營利性兩類國企并分別采取不同的監(jiān)管路徑。當(dāng)前國資委對所有國有企業(yè)采取“管人、管事、管資產(chǎn)”的監(jiān)管體制，不僅阻礙了國有企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，而且不利于國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)其真正使命。因此，應(yīng)當(dāng)針對不同類型的國有企業(yè)采取不同的國資監(jiān)管方式。

3. 實(shí)現(xiàn)國資監(jiān)管方式由“管企業(yè)”向“管資本”的轉(zhuǎn)變

在傳統(tǒng)“管人、管事、管資產(chǎn)”相結(jié)合的國資監(jiān)管體制中，國資委對于國有企業(yè)行使的是一種監(jiān)管權(quán)力，又因相關(guān)法律對于管人、管事、管資產(chǎn)的職權(quán)界限規(guī)定得比較模糊，所以在實(shí)踐中國資委通常會對于國有企業(yè)進(jìn)行一定干預(yù)，不利于國有企業(yè)的市場化改革。而“管資本”就意味著國資委僅需考慮國有資產(chǎn)的收益，而不干預(yù)企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，有利于實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分離，使國有企業(yè)成為真正的市場主體。此時(shí)，由成立的國資投資或運(yùn)營公司管理具體企業(yè)，而不是國資委。國資委負(fù)責(zé)監(jiān)管國資投資運(yùn)營公司的資本收益，其行使的是國有資本的股東權(quán)利，與國有企業(yè)是一種平等的民商事法律關(guān)系。

公益性國有企業(yè)因其公益性的特性，與“管資本”是為了使國有資本增值的目標(biāo)相沖突。所以，公益性國有企業(yè)不能采取“管資本”的監(jiān)管方式，只能作為資產(chǎn)來監(jiān)管[7]。國有企業(yè)國資監(jiān)管實(shí)現(xiàn)由“管企業(yè)”向“管資本”的轉(zhuǎn)變主要針對營利性國有企業(yè)。

三、國企類型化下國資監(jiān)管改革的法律舉措

1. 對國資委職能重新定位，構(gòu)建“大國資委”統(tǒng)一監(jiān)管

在國企類型化下進(jìn)行國資監(jiān)管改革，首先要對國資委的職能重新定位。在現(xiàn)有“管人、管事、管資產(chǎn)”的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制下，國資委既作為國有資產(chǎn)的出資人代表，又對國有企業(yè)的人事、組織機(jī)構(gòu)、經(jīng)營等行使監(jiān)管職能。國資委的這種雙重身份給其在實(shí)踐中帶來很大困惑：對國有企業(yè)放權(quán)，擔(dān)心會降低對國企的控制力、影響力；而對其管得太多，又會使國企失去經(jīng)營活力，影響經(jīng)濟(jì)效益。因國資委自身不具有經(jīng)營國企的能力，所以需要對國資委的職能進(jìn)行重新定位，使其回歸到監(jiān)管者的法律地位，將國資委的出資人職能剝離出去，改由國有資產(chǎn)投資運(yùn)營機(jī)構(gòu)或國家出資企業(yè)來彌補(bǔ)履行出資人職責(zé)的空缺，構(gòu)建統(tǒng)一的“大國資委”監(jiān)管體制。

在“大國資委”監(jiān)管體制之中，國資委在不同類型國有企業(yè)中的監(jiān)管對象有所不同。為了保證公益性國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)公益性目的，國資委仍需對該類國企的組織機(jī)構(gòu)、企業(yè)治理等進(jìn)行一定的管控，其監(jiān)管對象是具體的公益性國有企業(yè)[8]；而對于營利性國企，國資委的監(jiān)管對象是國有資產(chǎn)投資或運(yùn)營公司，而不干預(yù)具體企業(yè)的經(jīng)營管理活動。國資委作為“終極出資人”將股權(quán)交由國有資產(chǎn)投資或運(yùn)營公司進(jìn)行管理，由后者行使直接出資人職能，根據(jù)市場化規(guī)則對具體企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營，國資委僅派主要領(lǐng)導(dǎo)到該投資運(yùn)營公司進(jìn)行監(jiān)管。此外，“大國資委”監(jiān)管體制從縱向來看可以分為中央、省、市、縣四級國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)，從橫向來看則包括國資委的專業(yè)監(jiān)管和政府其他部門的委托監(jiān)管。

2. 公益性國企國資監(jiān)管改革的具體路徑

美國學(xué)者Francis說過：“盡管美國的聯(lián)邦公司采用了一般商業(yè)企業(yè)的公司治理形式，但決不能將其視為普通的商業(yè)主體。因其經(jīng)營目標(biāo)不是為了使國有資本增值，而是為了履行國家政治經(jīng)濟(jì)政策和提供社會公共服務(wù)的工具?！盵9]22公益性國有企業(yè)的公益性特點(diǎn)決定了盡管這類國有企業(yè)采取市場化的公司治理模式，但政府仍需要對其組織機(jī)構(gòu)和公司治理等方面進(jìn)行嚴(yán)格管理。

首先，在人事選用以及激勵(lì)機(jī)制方面，對該類國企高管可以采取政府任命的方式，其可以具有一定行政級別，激勵(lì)晉升機(jī)制可以參照公務(wù)員晉升機(jī)制；對于其他非主要領(lǐng)導(dǎo)以及經(jīng)理團(tuán)隊(duì)等人員可以采用市場化選聘的方式和市場激勵(lì)方式。在考核目標(biāo)方面，主要以完成國家宏觀政策和任務(wù)以及社會公共利益實(shí)現(xiàn)情況等為考核主要標(biāo)準(zhǔn)，而不是以營利為考量指標(biāo)。

其次，可以通過設(shè)置一些特殊的制度來實(shí)現(xiàn)政府干預(yù)與企業(yè)自治之間的平衡。例如，對于一些以社會公益目標(biāo)為主兼具營利目標(biāo)的壟斷性國企，可以借鑒國外的國有股東“金股制度”，政府通過持有該特殊股份，在某些特殊事項(xiàng)上享有最終決定權(quán)[10]。但這些特殊事項(xiàng)必須由相關(guān)法律予以規(guī)定，否則會給政府以擴(kuò)張權(quán)利的機(jī)會。

第三，在董事會成員組成方面，除了政府委派的董事外，還應(yīng)當(dāng)有獨(dú)立董事與職工董事，三類董事人員比例分布應(yīng)大致相當(dāng)，這樣就能在一定程度上滿足政府通過董事控制和管理國企的需要，同時(shí)也可以體現(xiàn)企業(yè)自治理念。

第四，對于該類企業(yè)必須遵循嚴(yán)格的預(yù)算管理制度，同時(shí)應(yīng)加大政府以及人大的審計(jì)監(jiān)督力度，對因故意或重大過失造成國有資產(chǎn)損失的，要追究相應(yīng)的法律責(zé)任。

3. 營利性國企國資監(jiān)管改革的具體路徑

營利性國資監(jiān)管三層架構(gòu)的具體內(nèi)容包括：

第一，國資委在該監(jiān)管模式中定位為國有資產(chǎn)的“最終出資人”，主要行使監(jiān)管職能。國資委監(jiān)管對象是國有資產(chǎn)投資運(yùn)營公司，主要是按其股份比例委派董事對該公司進(jìn)行監(jiān)管。在這種模式下，國資委僅對國有資本的收益、國有資本的進(jìn)退等重大事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)管，不干預(yù)運(yùn)營公司及具體國有出資企業(yè)的經(jīng)營活動，其他事項(xiàng)都交由運(yùn)營公司按市場化規(guī)則操作。

第二，國有資產(chǎn)投資或運(yùn)營公司在該監(jiān)管模式中定位為國有資產(chǎn)的“直接出資人”。國資委將國有股權(quán)交由該公司，由其行使國有資產(chǎn)的股東權(quán)利，該公司及其所投資的國有出資企業(yè)在組織機(jī)構(gòu)、人員選聘、企業(yè)治理等方面按市場化原則進(jìn)行管理，國資委不進(jìn)行干預(yù)。

第三，國資委與國有資產(chǎn)投資或運(yùn)營公司之間既是一種授權(quán)關(guān)系，也是一種監(jiān)管關(guān)系[11]。一方面，國資委將國有資產(chǎn)股權(quán)授權(quán)后者進(jìn)行管理，由該運(yùn)營公司行使出資人職責(zé)對國有資產(chǎn)進(jìn)行管理，使國有資本獲得增值；另一方面，國資委對國有資產(chǎn)運(yùn)營公司委派董事監(jiān)管國有資產(chǎn)收益、國有資產(chǎn)進(jìn)退等重大事項(xiàng)。

第四，國有資產(chǎn)運(yùn)營公司與所投資的具體國有出資企業(yè)也不是一種上下級關(guān)系，而是一種平等民事關(guān)系[12]。國有資產(chǎn)運(yùn)營公司與所投資的具體國有出資企業(yè)都采取市場化的公司運(yùn)行機(jī)制。

在人員選聘、公司治理、員工激勵(lì)等方面，營利性國企與公益性國企顯著不同，其主要是按照市場化、公司化的機(jī)制運(yùn)作，而不是以行政化的方式[13]。對于該類國有企業(yè)，其考核目標(biāo)主要以是否營利為準(zhǔn)，不強(qiáng)制其具有社會公益目標(biāo)。營利性國有企業(yè)采取“管資本”的國資監(jiān)管模式，有利于進(jìn)一步弱化政府對國有企業(yè)的行政干預(yù)，推動該類國企市場化改革進(jìn)程。

四、結(jié) 語

在國企科學(xué)分類的基礎(chǔ)上針對不同類型國企設(shè)計(jì)出不同的國資監(jiān)管路徑，有利于建立與混合所有制經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，進(jìn)一步推動國有企業(yè)市場化改革，更好地實(shí)現(xiàn)不同類型國有企業(yè)所肩負(fù)的使命和功能目標(biāo)。在國企類型化下進(jìn)行國資監(jiān)管路徑探索，對國有企業(yè)深化改革具有重要的理論和實(shí)踐意義。

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(責(zé)任編輯：郭曉亮)

Legal path of supervision reform of state-owned assets under classification of state-owned enterprises

LI Sen
(Law School, Fuzhou University, Fuzhou 350108, China)

New supervision system of state-owned assets of mainly “supervising assets” is determined in the 3rd plenary session of 18th CPC National Congress, but not all types of state-owned enterprises are suitable for this kind of supervision system. State-owned enterprises should be categorized into not-for-profit ones and for-profit ones according to the different fields, functions and aims, based on which legal paths of supervision of state-owned assets should be designed for different types of state-owned enterprises. During the process of supervision reform of state-owned assets under classification of state-owned enterprises, the guiding principles of market orientation should be adhered to, the uniform supervision and differentiated supervision of state-owned assets should be combined, and the transformation of supervision mode of state-owned assets should be realized from “supervising enterprises” to “supervising assets”.

state-owned enterprises; state-owned assets; assets supervision; uniform supervision; differentiated supervision; market orientation

2015-04-30

李 森(1986-)，男，安徽宿州人，碩士生，主要從事經(jīng)濟(jì)法等方面的研究。

14∶02在中國知網(wǎng)優(yōu)先數(shù)字出版。

http：∥www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20150917.1402.014.html

10.7688/j.issn.1674-0823.2015.05.06

D 912.29

A

1674-0823(2015)05-0410-04