文／鄒慶國

黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國的推進(jìn)路向與制度構(gòu)建

文／鄒慶國

黨的領(lǐng)導(dǎo)和法治的關(guān)系是中國法治建設(shè)的核心問題。黨對依法治國的領(lǐng)導(dǎo)地位確認(rèn)，需從中國政治發(fā)展邏輯、政治文明建設(shè)規(guī)律、法治道路理性選擇的宏觀視野中去考察。思維變革先行、系統(tǒng)性整體性、能力本位、重心下移是黨領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)依法治國的宏觀戰(zhàn)略導(dǎo)向。把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面推進(jìn)依法治國全過程和各方面，關(guān)鍵在于制度，主要包括：黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)制度，核心是對立法介入的方式選擇和程度控制問題；執(zhí)法保證制度，核心是處理好黨的政策與國家法律的關(guān)系；司法支持制度，核心是如何確保司法機(jī)關(guān)依法獨立公正行使職權(quán)；從嚴(yán)治黨制度，核心是如何實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有效銜接與高度協(xié)調(diào)。

黨的領(lǐng)導(dǎo)；依法治國；依規(guī)治黨；推進(jìn)路向；制度建設(shè)

黨的領(lǐng)導(dǎo)和法治的關(guān)系是中國法治建設(shè)的核心問題，也是加強(qiáng)執(zhí)政黨自身建設(shè)的題中之義?？陀^來看，現(xiàn)實生活中存在的把二者割裂或?qū)α⑵饋淼腻e誤觀點，既反映出對中國法治建設(shè)基本規(guī)律的認(rèn)知模糊，也折射出領(lǐng)導(dǎo)體制設(shè)計與制度安排中的某些不足。正確處理二者之間的關(guān)系，不僅需要理論上的縝密論證，更需要明確的戰(zhàn)略導(dǎo)向指引和健全的制度體系保障。

一 堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國法治建設(shè)邏輯的必然結(jié)論

正確認(rèn)識和把握黨的領(lǐng)導(dǎo)和法治的關(guān)系，是全面推進(jìn)依法治國的關(guān)鍵命題，也是加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)知基礎(chǔ)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證?！边@一論斷，不是應(yīng)然性的政治倡導(dǎo)，而是中國法治建設(shè)邏輯的必然結(jié)論。

（一）堅持黨對依法治國的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義政治發(fā)展的內(nèi)在要求

從傳統(tǒng)的人治形態(tài)的統(tǒng)治形式到現(xiàn)代的法治形態(tài)的治理模式，是人類社會政治發(fā)展的重要成果。法治從價值理念和工具手段雙重意義上為政治發(fā)展注入科學(xué)進(jìn)步的元素，是趨向一致性與形式多樣性的統(tǒng)一。也就是說，作為政治發(fā)展重要內(nèi)容的法治如何融入并塑造一個民族國家的政治制度，要依據(jù)具體的時空條件。對于中國這樣一個有著2000多年人治傳統(tǒng)、人口眾多、多民族雜居的發(fā)展中大國來說，構(gòu)建體現(xiàn)現(xiàn)代法治精神的政治體系注定要具有更多的特殊性考量。中國共產(chǎn)黨提出把依法治國作為治國理政的基本方略，是對政治發(fā)展一般規(guī)律的自覺遵循；把堅持黨對依法治國的全面領(lǐng)導(dǎo)作為構(gòu)建和表述中國特色社會主義政治發(fā)展模式的根本原則，是基于國情差異而進(jìn)行的理性選擇，是法治建設(shè)之路的中國式書寫。

在很多學(xué)者眼中，政治發(fā)展與政治現(xiàn)代化是同義語。以完備的法治體系為主要標(biāo)志的政治現(xiàn)代化，既是一種程度化認(rèn)定，更是一種過程化描述。區(qū)別于發(fā)達(dá)國家的政治現(xiàn)代化進(jìn)程，發(fā)展中國家的現(xiàn)代化有其特殊規(guī)律。對于發(fā)展中國家而言，強(qiáng)大的政黨在現(xiàn)代化進(jìn)程中的權(quán)威性主導(dǎo)地位是保持穩(wěn)定與秩序的重要條件。缺失秩序與穩(wěn)定的國家，法治進(jìn)程也必然會遭遇挫折甚至中斷。反觀21世紀(jì)以來在所謂“顏色革命”中復(fù)制或移植西方民主法治制度模式的一些發(fā)展中國家，很多因缺乏以政黨為核心的權(quán)威政治力量的主導(dǎo)而陷入長期混亂的困境，隨之又對法律本身產(chǎn)生系統(tǒng)性的侵蝕和破壞。汲取這些教訓(xùn)，我們更應(yīng)當(dāng)堅守自己的現(xiàn)代化邏輯，誠如我國學(xué)者所概括的：“中國形態(tài)現(xiàn)代化內(nèi)含的發(fā)展機(jī)理是：以國家主導(dǎo)、集社會資源、基穩(wěn)定秩序、借后發(fā)優(yōu)勢、籍持續(xù)發(fā)展、行跨越戰(zhàn)略。”[1]這一邏輯所演繹出的結(jié)論就是：黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證。

（二）堅持黨對依法治國的領(lǐng)導(dǎo)是對中國政治文明建設(shè)基本規(guī)律的自覺遵循

政黨、國家和社會是現(xiàn)代政治文明的三個主體要素。其中，國家是公權(quán)力的主體代表；政黨是聯(lián)系社會的橋梁和紐帶，并通過法治途徑成為運行公權(quán)力的主要力量；社會是公權(quán)力的所有者和授予者，是推動政治文明進(jìn)程的最終決定力量。這三個要素在政治系統(tǒng)中的功能界定和內(nèi)在關(guān)聯(lián)，體現(xiàn)出政治文明建設(shè)的一般規(guī)律。由此，政黨、國家和社會之間的關(guān)系，就具體化為中國政治語境中黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)是指在國家政治結(jié)構(gòu)中政黨處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，發(fā)揮對社會的主導(dǎo)、引領(lǐng)、動員和整合功能；人民當(dāng)家作主，是指國家政治結(jié)構(gòu)的制度性質(zhì)、政黨的執(zhí)政地位、公權(quán)力的歸屬與運行，最終由人民意愿為主體的社會意志所決定；依法治國，是指政治系統(tǒng)中公權(quán)力的運行及公共事務(wù)的管理應(yīng)以憲法和法律為根本依據(jù)。上述三者之間的功能認(rèn)定與有機(jī)互動，揭示出中國特色社會主義政治文明建設(shè)的基本規(guī)律——堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一。黨的領(lǐng)導(dǎo)是前提和保證，人民當(dāng)家作主這一社會主義制度的本質(zhì)特性要落實到政治實踐的實然狀態(tài)上，離不開代表自己利益、反映自己意愿的中國共產(chǎn)黨的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和組織動員；依法治國方略的落實，也不能脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)。

堅持黨對依法治國的領(lǐng)導(dǎo)，絕不是自說自話式的主觀認(rèn)定，而是不斷被實踐所驗證的，符合中國政治文明建設(shè)規(guī)律的正確選擇。曾在1989年斷稱西方民主制度是“歷史終結(jié)”的美國著名學(xué)者福山，根據(jù)20多年的觀察思考，在其新著《政治秩序和政治衰敗：從工業(yè)革命到民主全球化》中幾乎顛覆了原來的判斷，提出“秩序良好的社會離不開三塊基石：強(qiáng)大的政府、法治和民主問責(zé)制。”他強(qiáng)調(diào)，三者的順序至關(guān)重要，民主并不是第一位的，強(qiáng)政府才是。他對比評價了印度和中國，認(rèn)為“印度有（效率低下的）法治和（混亂的）民主問責(zé)，但中央政府的權(quán)威相對較弱”，“中國擁有強(qiáng)大的中央政府，但法治和民主問責(zé)較弱，滿足了3個條件的‘1個半’，但中國的順序是正確的”。[2]筆者認(rèn)為，福山評價的客觀公正性還有待考證，但他作出的強(qiáng)政府、法治、民主的排序卻是對全球政治經(jīng)驗的理性總結(jié)。這與我們關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的順序安排，絕不是穿越時空的“偶遇”，而是對這三者之間關(guān)系的再確認(rèn)；是在全球政治景觀考察的宏觀視野中，對中國政治文明建設(shè)路徑選擇的正面印證。

（三）堅持黨對依法治國的領(lǐng)導(dǎo)是對中國特殊國情的理性回應(yīng)

現(xiàn)代法治蘊含著理念、制度和價值等多種要素，既有民主、平等、公正和法律至上的觀念體系，也有對權(quán)力進(jìn)行制約和限制的規(guī)則體系，還要有保障公民權(quán)利、自由和利益的價值體系。這些要素的生長需要長期的歷史過程，而且基于具體國情差異的不同民族國家，法治政治的生成路徑會有明顯差異?？v觀歷史，沒有哪個國家走法治以外的道路能實現(xiàn)繁榮，也沒有哪個國家能夠完全照搬別國的法治道路。西方發(fā)達(dá)國家的現(xiàn)代法治起步于自由資本主義時期，伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的充分發(fā)展和市民社會的發(fā)育成熟而逐步形成，是一種自發(fā)演進(jìn)為主、自下而上的運動過程。中國封建社會政治文化中的權(quán)力至上觀念，以及適應(yīng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的社會結(jié)構(gòu)，是近代以來制約我國法治化進(jìn)程的歷史羈絆。可以說，在中國的現(xiàn)實土壤中，先天性地缺失現(xiàn)代法治生長的必要養(yǎng)分。而我們黨通過武裝斗爭方式取得執(zhí)政地位以后，在相當(dāng)長的歷史時期中未能有效彌補這些劣勢。正如鄧小平在改革開放之初所總結(jié)的：“舊中國留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少。解放以后，我們也沒有自覺地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權(quán)利的各項制度，法制很不完備，也很不受重視?！盵3]在這樣的國情條件下理性選擇法治建設(shè)道路，必須充分考慮到，在一個擁有13億多人口的發(fā)展中大國，我們同時面臨著民主法治理念的普及、法律體系的完善等多重任務(wù)。這就決定了我們應(yīng)當(dāng)選擇自上而下的權(quán)威推動型的法治道路，客觀上需要有一個具有法治自覺，有引導(dǎo)法治建設(shè)正確方向的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，有高度凝聚力和號召力的權(quán)威主體進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一部署、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。毫無疑問，在當(dāng)代中國，唯有中國共產(chǎn)黨才能承擔(dān)起這份重大責(zé)任。歷史已經(jīng)證明而且將持續(xù)證明，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義法治的最根本保證。

二 黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國的推進(jìn)路向

堅持黨對依法治國的全面領(lǐng)導(dǎo)，既是政治原則的確認(rèn)，更是對黨的治國理政能力的新考驗。法治建設(shè)是一項長期而宏大的系統(tǒng)工程，任務(wù)繁重而復(fù)雜，作為核心主體和中堅力量的中國共產(chǎn)黨，能否確立合乎中國法治建設(shè)邏輯的戰(zhàn)略導(dǎo)向，準(zhǔn)確把握攻堅的關(guān)節(jié)點和發(fā)力點，決定著推進(jìn)依法治國的程度和質(zhì)量。

（一）思維變革先行的導(dǎo)向：以法治理念、法治價值和法治精神的厚植為前提

法治理念、價值與精神的啟蒙與洗禮，是法治建設(shè)的先決條件?！巴椒ú蛔阋宰孕小?。法律不會自動形成并發(fā)生作用，最終要依靠人。“法治的意思并不是說法律本身能統(tǒng)治，能維持社會秩序，而是說社會上人和人的關(guān)系是根據(jù)法律來維持的。法律還得靠權(quán)力來支持，還得靠人來執(zhí)行，法治其實是‘人依法而治’，并非沒有人的因素?！盵4]在此情況下，制訂法律、執(zhí)行法律并受法律規(guī)制的人們是否具有法治信仰，就成為問題的關(guān)鍵。法律不被信仰便形同虛設(shè)。在思想家盧梭眼中，一切法律中，最重要的法律“既不是銘刻在大理石上，也不是銘刻在銅表上，而是銘刻在公民們的內(nèi)心里”，各類法律規(guī)章“都只不過是穹窿頂上的拱梁，而唯有慢慢誕生的風(fēng)尚才最后構(gòu)成那個穹窿頂上的不可動搖的拱心石”。[5]我國封建社會歷時長久，在以綱常倫理為主要內(nèi)容的禮治傳統(tǒng)的浸潤下，所形成的重人情面子和人倫關(guān)系、輕契約規(guī)則的文化基因延續(xù)至今，成為法治建設(shè)的觀念障礙。加之中國現(xiàn)代意義上的法治變革發(fā)生于20世紀(jì)最后20年，以秩序和效率為核心訴求的趕超型發(fā)展背景，使民眾長期缺乏民主法治的必要啟蒙。由此決定著我國必須堅持以思維變革先行的戰(zhàn)略導(dǎo)向，加強(qiáng)法治理念、價值和精神的培育和普及，在全社會樹立對法治的信仰。

實現(xiàn)思維變革的社會群體是多層次的，必須有重點群體的優(yōu)先關(guān)照。這是思維變革先行導(dǎo)向的進(jìn)一層含義。黨對依法治國的領(lǐng)導(dǎo)地位，決定著黨的各級組織及其成員在確立并運用法治思維方面要走在社會的前列，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。這種法治思維是指黨組織及其成員依據(jù)法治的固有特性和運行邏輯，自覺運用法治理念、法治原則和法律規(guī)范，對所遇到的問題進(jìn)行分析、研判、推理和形成結(jié)論，實施決策的思維方式。核心是確立三種思維：一是至上思維。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要確立憲法法律至上觀念，既要摒棄法治虛無主義，徹底清除“人治”“權(quán)治”的慣性思維，又要摒棄法治工具主義，不能時信時不信，把法律當(dāng)成臨時或應(yīng)急手段。在實施領(lǐng)導(dǎo)活動中，一切組織和個人的意志都要在憲法法律意志之下。二是底線思維。底線是不可逾越的警戒線、是事物質(zhì)變的臨界點。黨員干部要堅守“法無授權(quán)不可為”這條底線，任何權(quán)力行為都必須于法有據(jù)?，F(xiàn)實中“決策無罪”“沒有強(qiáng)拆就沒有新中國”等荒謬言論，折射出權(quán)力缺乏底線約束時的瘋狂。底線思維的要義就在于對缺乏法律依據(jù)的事情，無論冠之以何種名目，都不得推行。三是踐行思維。有的黨員干部存在著對法治持“原則上認(rèn)同、工作上排斥、生活上漠視”的抽象承認(rèn)態(tài)度，在具體行動中卻把人情關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)意圖和個人政績置于法律之上。法律不被執(zhí)行就是一紙空文。依法治國不能僅僅停留在口頭上，關(guān)鍵是要落實在實踐中、行為中。

（二）系統(tǒng)性整體性的導(dǎo)向：以法治國家、法治政府、法治政黨和法治社會的共生共建為基本路徑

堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，是習(xí)近平總書記在中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時首次明確提出的，并先后被載入十八屆三中、四中全會決定之中?！皟蓚€三位一體”的論斷體現(xiàn)出明確的系統(tǒng)性戰(zhàn)略性導(dǎo)向，為我國法治建設(shè)提出了一條適合國情的科學(xué)路徑。堅持這一導(dǎo)向，要突出兩點。第一，要有戰(zhàn)略視野，堅持要素聯(lián)動?！皟蓚€三位一體”是戰(zhàn)略層面的路徑設(shè)定，涵蓋國家、政黨、政府、社會四個基本主體，以法治為主線貫穿，以執(zhí)政黨為主體推動力量，以“共同推進(jìn)”和“一體建設(shè)”為手段，體現(xiàn)出中國法治建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律。依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，側(cè)重于主體認(rèn)定和途徑選擇，體現(xiàn)出從“方略”到“政權(quán)”再到“具體政務(wù)”的層層遞進(jìn)關(guān)系，符合我國由上而下的法治建設(shè)進(jìn)程；法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，側(cè)重于狀態(tài)描述和效果評價，在對象指稱、內(nèi)涵外延、構(gòu)成要件、內(nèi)容側(cè)重等方面存在差異又有交叉，休現(xiàn)出一種互為依托、互相促進(jìn)、共生共建的關(guān)系。比如說，法治政府側(cè)重公權(quán)制約，實行“法無授權(quán)不可為”；而法治社會側(cè)重私權(quán)保護(hù)，實行“法無禁止皆可為”。再如，如果社會層面的“死磕型”釘子戶、“死磕型”纏訪纏訟等現(xiàn)象持續(xù)存在，民眾缺乏訴求的理性表達(dá)和依法維權(quán)意識，法治國家和法治政府建設(shè)就難以推進(jìn)。第二，要突出關(guān)鍵環(huán)節(jié)。能否順利實現(xiàn)“共同推進(jìn)”和“一體建設(shè)”，關(guān)鍵在黨。這就要求黨的政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)活動必須嚴(yán)格限定在憲法和法律范圍之內(nèi)，塑造政黨政治過程的法治屬性，實現(xiàn)政治學(xué)意義上的合法性與法治國家語境中的合憲性的統(tǒng)一，建設(shè)一個法治化政黨。具體來說，一是通過完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，實現(xiàn)黨內(nèi)生活的法治化。二是堅持黨紀(jì)嚴(yán)于國法原則，運用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實處。三是黨員、干部帶頭遵紀(jì)守法，將依法治國、依法執(zhí)政理念落實到科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的實際工作之中。

（三）能力本位的導(dǎo)向：以“三統(tǒng)一”“四善于”為黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國的基本思路和實現(xiàn)方式

《決定》在闡述“堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”原則時，強(qiáng)調(diào)通過領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法四個重點環(huán)節(jié)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程和各方面，并具體化為“三統(tǒng)一”“四善于”，是對黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國的基本思路和方式方法的高度概括與簡練表述。以筆者之見，這實質(zhì)上體現(xiàn)出以黨的領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)政能力建設(shè)為本位的導(dǎo)向。概括來說，主要有三種能力：第一，黨的執(zhí)政方式法治化能力。“把依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來”，指明推進(jìn)依法治國必須堅持黨的執(zhí)政地位這一根本政治前提，同時，依法治國基本方略的有效實施，關(guān)鍵在于依法執(zhí)政基本方式的正確運用。能否做到“正確運用”取決于黨的執(zhí)政方式法治化能力的強(qiáng)弱，主要表現(xiàn)為是否善于運用法治方式解決好“出主意”“用干部”這兩個根本問題，即是否善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，是否善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員。第二，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式法治化能力?！鞍腰h總攬全局、協(xié)調(diào)各方同人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法依章程履行職能、開展工作統(tǒng)一起來”，指明黨在領(lǐng)導(dǎo)依法治國中，既要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，又要保障政權(quán)、司法機(jī)關(guān)等能夠依法發(fā)揮各自職能，取決于我們黨運用法治思維和方式，通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)實施黨對國家和社會進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的能力和水平。法治思維和方式要貫穿于黨的政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)全過程，尤其要注意改變過去習(xí)慣性地運用“政治方式”來解決法律問題，在某種程度上導(dǎo)致法律問題政治化的領(lǐng)導(dǎo)方式，學(xué)會將“政治問題法律化”，切實提升黨的領(lǐng)導(dǎo)方式法治化能力。第三，依法治黨能力?！鞍腰h領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來”，既體現(xiàn)著黨對憲法法律的尊重，又體現(xiàn)著黨要管黨、從嚴(yán)治黨的堅定立場，內(nèi)含著依法治黨的能力要求。黨不但要具備制訂和實施憲法法律的能力，還要具有運用憲法法律管黨治黨的能力，把黨的全部工作和一切活動都納入法治的運行軌道，將法律作為黨治國理政和規(guī)范自身活動的根本準(zhǔn)則，把黨的權(quán)威納入法律權(quán)威之中。

（四）重心下移的導(dǎo)向：以基層社會“末梢”治理法治化為基礎(chǔ)

從法治國家建設(shè)的空間布局來看，處于社會“末梢”的基層往往是抵制法治的傳統(tǒng)力量最頑強(qiáng)的區(qū)域，是法治建設(shè)難點最為集中的區(qū)域。《決定》強(qiáng)調(diào)“全面推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點在基層”，還特別提出“深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理”的新要求，把“基層”的涵蓋空間拓展至傳統(tǒng)意義上的縣級以下行政區(qū)域之外，并且在依法推進(jìn)基層民主和行業(yè)自律、基層公共文化服務(wù)立法、制訂社區(qū)矯正法、基層法律服務(wù)資源配置等多個方面，對基層治理法治化作出詳盡部署。對于基層組織依法治理的空間拓展和內(nèi)容延伸，體現(xiàn)出明確的重心下移導(dǎo)向。正確把握這一導(dǎo)向，第一，要樹立大局觀念?；鶎又卫響?yīng)圍繞法治國家建設(shè)的整體，反對基層組織、行業(yè)、部門將局部工作和利益置于整體利益之上，假借名目設(shè)置“禁區(qū)”“特區(qū)”，搞地方或部門保護(hù)主義，破壞法治統(tǒng)一。第二，要注重激發(fā)基層社會的治理活力?；鶎訉Ψㄖ螁栴}的反映最直接生動，也是依法治國的最佳“試驗場”，應(yīng)為基層社會主體預(yù)留充分的自治空間，保障其自治權(quán)利，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用，激發(fā)基層社會在自我約束、自我管理，降低法治成本方面的治理活力。第三，把基層作為培育法治文化的重要陣地。基層社會在形態(tài)上更接近于“熟人社會”“人情社會”，對法治社會的擠壓更為明顯，突破法律底線的現(xiàn)象更為頻繁，是法治文化更為薄弱的區(qū)域。為此，應(yīng)重視面向基層實現(xiàn)法治宣傳教育的普遍化、常規(guī)化和制度化，開展形式多樣的群眾性法治文化活動，確立以法治為基礎(chǔ)的生活方式，促進(jìn)“陌生人社會”的形成，把基層社會建成傳播法治文化、培育法治信仰的重要陣地。

三 構(gòu)建黨對全面推進(jìn)依法治國的領(lǐng)導(dǎo)制度體系

把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面推進(jìn)依法治國全過程和各方面，關(guān)鍵在于制度。只有健全黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國的制度和工作機(jī)制，完善保證黨確定依法治國方針政策和決策部署的工作機(jī)制和程序，才能實現(xiàn)黨對法治工作的領(lǐng)導(dǎo)具體化、制度化。長期以來，之所以存在著把黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國割裂或?qū)α⑵饋淼腻e誤論調(diào)，既有認(rèn)知模糊的思想因素，更是因為缺乏黨對依法治國實施有效領(lǐng)導(dǎo)的剛性制度作支撐。黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國的制度體系要具有系統(tǒng)性、預(yù)見性、創(chuàng)造性、實效性，堅持實體性構(gòu)建與程序性設(shè)計并重、體制改革與機(jī)制完善共進(jìn)的原則。以下試從立法、執(zhí)法、司法、守法等環(huán)節(jié)作出探討。

（一）立法環(huán)節(jié)：健全黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)制度，核心是對立法介入的方式選擇和程度控制問題

黨依法領(lǐng)導(dǎo)立法工作是依法執(zhí)政的重要內(nèi)容，其基本要求是按照法定的權(quán)限，遵循法定的途徑、步驟和方式，依法影響或介入國家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法活動之中，在實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時保障立法的民主性和科學(xué)性。從我國目前黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的實踐來看，最具爭議的問題集中在“影響或介入的方式和程度”方面。為此，黨領(lǐng)導(dǎo)立法應(yīng)把握以下重點：第一，堅持高位控制原則，明確界定黨對立法內(nèi)容的介入范圍和程度。四中全會《決定》明確規(guī)定了國家層面立法中需要黨中央決定的立法內(nèi)容，即涉及重大體制和重大政策調(diào)整、憲法修改、法律制定和修改的重大問題等三個方面，體現(xiàn)出所介入的立法內(nèi)容更宏觀、法律位階更高的制度構(gòu)建方向；同時，黨對立法內(nèi)容的審定應(yīng)側(cè)重于立法的目的性、必要性、時機(jī)性、程序性等屬性問題，而不是事無巨細(xì)。第二，完善人大黨組制度，充分發(fā)揮政治引導(dǎo)和保障監(jiān)督功能。設(shè)立在各級人民代表大會中的黨組，是實現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的重要制度通道，應(yīng)圍繞立法活動重要事項嚴(yán)格黨內(nèi)請示報告制度，發(fā)揮組織優(yōu)勢引導(dǎo)黨員代表的表決意向，確保人大在行使立法和討論決定重大事項等職權(quán)方面充分反映黨的主張和意圖；同時，應(yīng)從制度安排上特別注意規(guī)范人大黨組與同級黨委的信息交流程式，防止把對黨組“請示”“報告”的回復(fù)意見一概作為黨內(nèi)文件，以黨內(nèi)文件代替人大立法的錯誤做法。第三，進(jìn)一步健全完善黨的方針政策的制定、立法建議的提出、重要干部的推薦等方面的程序性制度，依法規(guī)范黨對立法活動的影響或介入方式，不能代替包辦，超越法定的職責(zé)權(quán)限。

（二）執(zhí)法環(huán)節(jié)：健全執(zhí)法保證制度，核心是處理好黨的政策與國家法律的關(guān)系

各級政府機(jī)關(guān)是依法行政的主體，是執(zhí)行國家法律的最重要主體。在依法治國的背景下，黨對執(zhí)法工作的領(lǐng)導(dǎo)，主要方式就是保證執(zhí)法，就是督促、支持和保證各級行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，在法治軌道上推動各項工作的開展，保障公民和法人的合法權(quán)益。保證執(zhí)法內(nèi)含著確保國家法律的有效實施和政府法定職權(quán)的完整履行兩層含義。據(jù)此，應(yīng)把握以下重點：第一，清晰厘定權(quán)力邊界，實現(xiàn)黨政關(guān)系的法治化。黨政職能界限模糊，功能交叉過多，是制約行政機(jī)關(guān)正常執(zhí)法的體制因素，應(yīng)通過完善相關(guān)法律和黨內(nèi)法規(guī)，依法依規(guī)科學(xué)界定黨政機(jī)關(guān)各自職能權(quán)限，為保證執(zhí)法提供體制支撐。第二，推進(jìn)黨委依法決策，確保執(zhí)法依據(jù)的唯一性和權(quán)威性?，F(xiàn)實中黨的政策與國家法律沖突、“紅頭文件”違法、以權(quán)壓法等現(xiàn)象，會導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)執(zhí)法處于兩難選擇困境，是當(dāng)前行政執(zhí)法領(lǐng)域的焦點問題。《決定》強(qiáng)調(diào)要“完善黨委依法決策機(jī)制”，是對以黨內(nèi)規(guī)則為主要依據(jù)的傳統(tǒng)決策方式的重要改革，有助于增強(qiáng)黨的政策與國家法律的一致性，發(fā)揮二者功能的互補性，促進(jìn)黨的政策和國家法律互聯(lián)互動。第三，領(lǐng)導(dǎo)推動行政權(quán)力監(jiān)督體系建設(shè)，切實增強(qiáng)監(jiān)督實效。加強(qiáng)監(jiān)督是保證行政權(quán)力依法運行的基本途徑。黨的職責(zé)應(yīng)主要體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)、推動監(jiān)督體系完善、整合力量、制度創(chuàng)新等方面，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實效。

（三）司法環(huán)節(jié)：健全司法支持制度，核心是如何確保司法機(jī)關(guān)依法獨立公正行使職權(quán)的問題

根據(jù)我國憲法規(guī)定，人民法院、人民檢察院分別依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)、檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。長期以來，很多地方的司法職權(quán)經(jīng)常承受著來自“黨”與“政”機(jī)構(gòu)的雙重擠壓，黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部介入個案甚至左右裁定結(jié)果的現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害了司法公正性和公信力。由此，黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國過程中的“支持司法”，核心問題是如何通過制度構(gòu)建，保證審判權(quán)和檢察權(quán)的依法獨立公正行使。具體而言，第一，在過程層面上，建立黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動的責(zé)任追究機(jī)制?！稕Q定》提出，要“建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究制度”，并且還提出明確的后果承受措施：“對干預(yù)司法機(jī)關(guān)辦案的，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分；造成冤假錯案或者其他嚴(yán)重后果的，依法追究刑事責(zé)任?！边@些新規(guī)定通過增加干預(yù)司法的機(jī)會成本、提升懲戒力威懾力，起到重要的阻隔作用。第二，在體制層面上，減弱黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部對司法活動的影響力?！稕Q定》提出在“最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件。探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件”等新的改革舉措，有助于司法機(jī)關(guān)從體制上擺脫來自地方的鉗制，增強(qiáng)抵制干預(yù)的“底氣”和能力。第三，明確政法委員會職能權(quán)限。政法委是黨的政法工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)。現(xiàn)實中一些地方政法委假借協(xié)調(diào)辦案之由，使得檢察院、法院的獨立辦案、獨立審判時常受到干擾，多年來一直飽受爭議。為此，應(yīng)進(jìn)一步理順政法委同審判、檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系，把職能重點定位在把握政治方向、協(xié)調(diào)各方職能、統(tǒng)籌政法工作、建設(shè)政法隊伍、督促依法辦事、創(chuàng)造執(zhí)法環(huán)境等方面，減少對具體司法活動尤其是個案的介入。第四，加強(qiáng)對輿論、民情等法外力量的正確引導(dǎo)，營造尊重司法權(quán)威的社會環(huán)境。近年來，借助快捷的信息傳播技術(shù)，圍繞特定個案的輿論和民情，也在一定程度干擾了司法機(jī)關(guān)獨立行使職權(quán)，甚至產(chǎn)生輿論審判的亂象。各級黨組織應(yīng)充分發(fā)揮組織優(yōu)勢，通過輿情監(jiān)測、預(yù)警備案、引導(dǎo)化解等方式，排除這些法外因素對司法活動的干擾，營造良好的司法環(huán)境。

（四）守法環(huán)節(jié)：健全從嚴(yán)治黨制度，核心是如何實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接與協(xié)調(diào)

在全面推進(jìn)依法治國背景下，各級黨組織及黨員干部帶頭守法，既是政黨性質(zhì)的行為賦予，也是由上及下權(quán)威推動型法治路徑的內(nèi)在需求。《決定》首次把黨內(nèi)法規(guī)體系納入國家法治體系之中，這一新的命題設(shè)定客觀提出如何調(diào)處黨紀(jì)與國法的關(guān)系，解決實踐中二者在內(nèi)容上有沖突、執(zhí)行上不協(xié)調(diào)等“瓶頸”問題，實現(xiàn)依法治國、依法治黨、依規(guī)治黨的統(tǒng)一，打通黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的聯(lián)動轉(zhuǎn)化通道。據(jù)此，帶頭守法環(huán)節(jié)應(yīng)把握以下著力點：第一，建立黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)機(jī)制。在立法銜接方面，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)部門與人大法規(guī)部門、政府法制部門之間定期溝通與協(xié)調(diào)，通過立法調(diào)研和論證方面的合作，使黨內(nèi)“立法”項目設(shè)計與國家立法規(guī)劃相契合，防范越權(quán)制訂、重復(fù)制訂等無序化現(xiàn)象；在內(nèi)容銜接方面，建立黨內(nèi)法規(guī)審查制度，保證黨內(nèi)法規(guī)的合憲性、合法性與規(guī)范性，最大限度減少內(nèi)容上的沖突；在執(zhí)行程序銜接方面，完善黨內(nèi)紀(jì)檢機(jī)關(guān)與國家司法機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法聯(lián)席會議制度，整合辦案力量，加強(qiáng)案件預(yù)防、線索分析、證據(jù)轉(zhuǎn)交等環(huán)節(jié)的銜接，避免程序性的斷層與空檔。第二，嚴(yán)肅黨規(guī)黨紀(jì)，以嚴(yán)守“防線”阻隔碰觸“底線”。黨員干部受到黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的雙重規(guī)約。黨紀(jì)在效力上嚴(yán)于國法，國法在位階上高于黨紀(jì)，違法行為必屬違紀(jì)行為。由此，從嚴(yán)格黨紀(jì)約束環(huán)節(jié)入手，促進(jìn)黨員干部帶頭守法，可為依法治國提供源動力。一方面，應(yīng)在堅持黨紀(jì)嚴(yán)于國法的前提下，優(yōu)化完善現(xiàn)行黨紀(jì)規(guī)定，要充分考慮到黨員群體的多元性、文本規(guī)定的普適性與可行性、違紀(jì)行為邊界的適度性等因素；另一方面，應(yīng)建立對違規(guī)違紀(jì)行為的即時性、常態(tài)化處理機(jī)制，對苗頭性傾向性問題要抓早抓小，筑牢紀(jì)律防線，防止違紀(jì)走向違法而突破“底線”。第三，著力整治特權(quán)行為，消除帶頭守法的最大隱患。特權(quán)是超出法律和政策規(guī)定范圍一般人享受不到的權(quán)利。特權(quán)思想和特權(quán)行為一般都發(fā)生在一定級別的領(lǐng)導(dǎo)干部身上，成為身份、地位的表征，具有強(qiáng)烈的效仿傳導(dǎo)效應(yīng)，是黨員干部帶頭守法的最大隱患。因此，要通過完善和嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部政治、工作、生活待遇方面各項制度規(guī)定，借力于高壓推行“八項規(guī)定”以來黨風(fēng)政風(fēng)的良好轉(zhuǎn)機(jī)，在清除特權(quán)思想、整治特權(quán)行為方面取得突破性進(jìn)展。第四，完善政績考核指標(biāo)體系，變政治壓力為帶頭守法的動力。政績考核的導(dǎo)向功能很大程度上支配著領(lǐng)導(dǎo)干部的行為邏輯，通過把法治建設(shè)成效納入政績考核指標(biāo)體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為干部考察選任重要內(nèi)容，由此所形成的政治壓力會轉(zhuǎn)化為領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭遵守黨紀(jì)國法的內(nèi)在動力。

注釋：

[1]林尚立：《政黨與現(xiàn)代化：中國共產(chǎn)黨的歷史實踐與現(xiàn)實戰(zhàn)略》，《政治學(xué)研究》2001年第3期。

[2]社評：《福山給出順序：強(qiáng)政府、法治、民主》，《環(huán)球時報》2014年10月14日。

[3] 《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第332頁。

[4]費孝通：《鄉(xiāng)土中國》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2013年，第58頁。

[5]盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，北京：商務(wù)印書館，1980年，第73-74頁。

責(zé)任編輯 馬相東

D25;D921

A

1006-0138(2015)02-0064-07

國家社會科學(xué)基金項目“中國共產(chǎn)黨地方委員會領(lǐng)導(dǎo)制度科學(xué)化問題研究”（11BDJ023）

鄒慶國，聊城大學(xué)政治與公共管理學(xué)院、廉政研究中心副教授，法學(xué)博士，聊城市，252059。