王 湘 李 平

（新疆維吾爾自治區(qū)水利廳規(guī)設(shè)局 新疆 烏魯木齊；新疆維吾爾自治區(qū)財(cái)政廳財(cái)政科學(xué)研究所 新疆 烏魯木齊）

一、新疆“營(yíng)改增”改革推進(jìn)情況

自2013 年8 月1 日―2014 年6 月30 日，共有37975戶納稅人納入營(yíng)改增試點(diǎn)范圍，其中：一般納稅人5833戶，小規(guī)模納稅人32142 戶。試點(diǎn)納稅人整體減少稅收8.6 億元。其中：小規(guī)模納稅人減少稅收1.5 億元，一般納稅人減少稅收7.1 億元。試點(diǎn)行業(yè)中有96%的企業(yè)減稅，減稅戶數(shù)主要集中在現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，占全部減稅戶數(shù)的71%。其中：陸路運(yùn)輸、航空運(yùn)輸、文化創(chuàng)意、研發(fā)和技術(shù)服務(wù)等行業(yè)減稅額度較大，減稅效果較為明顯。但也有4%的試點(diǎn)納稅人稅負(fù)有所增加，增稅金額6.2 億元，增稅數(shù)額較大的企業(yè)主要集中在其他陸路運(yùn)輸服務(wù)業(yè)、有形動(dòng)產(chǎn)租賃?！盃I(yíng)改增”試點(diǎn)工作的有序推進(jìn)，有效地減輕了企業(yè)的納稅負(fù)擔(dān)，為進(jìn)一步完善稅制改革、促進(jìn)新疆現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，加快企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整起到了重要的作用。

二、現(xiàn)行“營(yíng)改增”政策執(zhí)行中的對(duì)策建議

1.“營(yíng)改增”造成地方財(cái)政收入減少的建議

在“分稅制”體制下，增值稅屬于共享稅，中央和地方享有比例分別為75%和25%；營(yíng)業(yè)稅歸屬地方政府所有，是地方稅的主要稅種，也是地方政府財(cái)政收入的主要來源。據(jù)年鑒統(tǒng)計(jì)，2012 年，全國(guó)營(yíng)業(yè)稅收入為15748 億元，占全國(guó)稅收收入總額的16%；新疆營(yíng)業(yè)稅收入為259 億元，占新疆稅收收入總額的37%，公共財(cái)政預(yù)算收入中，營(yíng)業(yè)稅收入所占比例為29%，地方財(cái)政收入中，營(yíng)業(yè)稅收入所占比例為21%，在現(xiàn)行財(cái)稅體制下，“營(yíng)改增”必然導(dǎo)致新疆財(cái)政收入大幅度減少，對(duì)新疆的財(cái)政提出更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，將面臨更大的困難。2014年1 至6 月，新疆地方財(cái)政收入增長(zhǎng)19%，公共財(cái)政預(yù)算收入增長(zhǎng)21%，而營(yíng)業(yè)稅收入完成120 億元，增長(zhǎng)-6%。2014 年6 月份，新疆地方財(cái)政收入增長(zhǎng)-14%，公共財(cái)政預(yù)算收入增長(zhǎng)-5%，而營(yíng)業(yè)稅收入完成11.9 億元，增長(zhǎng)-49%。因此，新疆“營(yíng)改增”改革所要解決的首要困難就是要保證自治區(qū)地方財(cái)政收入的穩(wěn)定和增長(zhǎng)，認(rèn)真執(zhí)行國(guó)家出臺(tái)“試點(diǎn)期間原歸屬試點(diǎn)地區(qū)的營(yíng)業(yè)稅收入，改征增值稅后仍全部歸屬試點(diǎn)地區(qū)”的政策。

2.不同行業(yè)的稅率的建議

由于營(yíng)業(yè)稅的最低稅率為3%，因此對(duì)小規(guī)模納稅人來說，減稅效果明顯，但對(duì)一般納稅人來說，有部分企業(yè)稅負(fù)增加，相比較而言交通運(yùn)輸業(yè)受影響最大，其次是信息技術(shù)服務(wù)業(yè)、文化創(chuàng)意服務(wù)業(yè)、鑒證咨詢服務(wù)業(yè)稅負(fù)有部分增加。建議要進(jìn)一步做好稅收負(fù)擔(dān)的測(cè)算工作，制定合理的稅率和抵扣范圍。

3.進(jìn)一步完善增值稅抵扣鏈條的建議

目前增值稅只有一般納稅人才實(shí)行增值稅抵扣制度，而新疆一般納稅人只占增值稅納稅人總戶數(shù)的15%左右，數(shù)量龐大的小規(guī)模納稅人是按3%的征收率征收，并不具備增值稅的特征。目前能夠用于抵扣的發(fā)票主要是增值稅專用發(fā)票等，所以增值稅的抵扣鏈條仍然不完整。如：部分交通運(yùn)輸企業(yè)在“營(yíng)改增”之前己完成資產(chǎn)的更新改造，增值稅沒有得到抵扣，而在今后一段時(shí)間內(nèi)，資產(chǎn)更新改造的規(guī)模很小，能夠抵扣的增值稅也相應(yīng)很少，“營(yíng)改增”后，稅收負(fù)擔(dān)必然會(huì)加重。

三、“營(yíng)改增”管理工作機(jī)制的對(duì)策建議

1.創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制

一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。在新疆財(cái)政廳設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)具體工作。各地州市建立相應(yīng)的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，抓好任務(wù)落實(shí)。二是深化協(xié)調(diào)配合。建立新疆財(cái)政廳牽頭，多部門密切配合的橫向聯(lián)系機(jī)制，及自治區(qū)、地、縣三級(jí)財(cái)稅部門間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，妥善解決試點(diǎn)過程中出現(xiàn)的問題。定期召開業(yè)務(wù)聯(lián)系會(huì)議，統(tǒng)一政策口徑，細(xì)化應(yīng)稅服務(wù)界定范圍，便于基礎(chǔ)操作。

2.創(chuàng)新稅收征管機(jī)制

一是組織好征管數(shù)據(jù)劃轉(zhuǎn)。新疆國(guó)稅與地稅部門配合，完成全部試點(diǎn)納稅人數(shù)據(jù)的傳遞交接和梳理工作。二是認(rèn)真做好發(fā)票銜接。制定自治區(qū)統(tǒng)一的發(fā)票銜接方案，明確試點(diǎn)納稅人發(fā)票使用的類別，明確地稅發(fā)票使用的過渡期，在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)完成了發(fā)票的計(jì)劃、印制、入庫、調(diào)撥、發(fā)售等工作。三是統(tǒng)籌規(guī)劃穩(wěn)步推進(jìn)。成立新疆國(guó)稅局營(yíng)改增工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組建工作辦公室，制定工作方案，細(xì)分工作任務(wù)，將試點(diǎn)工作任務(wù)落實(shí)到崗。

3.創(chuàng)新納稅服務(wù)機(jī)制

一是利用網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)紙等媒體，開展政策宣傳，幫助企業(yè)和納稅人掌握政策。二是學(xué)習(xí)借鑒兄弟省區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合新疆試點(diǎn)實(shí)際，制定“營(yíng)改增”政策性文件，有效規(guī)范試點(diǎn)工作，確保了試點(diǎn)運(yùn)行平穩(wěn)。三是提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。采取培訓(xùn)解讀、互動(dòng)平臺(tái)推送、網(wǎng)站納稅咨詢等方式，重點(diǎn)圍繞稅收政策、發(fā)票管理、納稅申報(bào)、稅控器具的操作應(yīng)用等進(jìn)行，確保廣大納稅人懂政策、會(huì)申報(bào)。發(fā)揮辦稅服務(wù)廳貼近納稅人的優(yōu)勢(shì)，設(shè)立“營(yíng)改增”綠色通道，為納稅人解決稅控、網(wǎng)絡(luò)開票困難。

4.創(chuàng)新組織管理機(jī)制

一是強(qiáng)化宣傳。在宣傳方面，以門戶網(wǎng)站、主流媒體為平臺(tái)，充分發(fā)揮12366 納稅服務(wù)熱線、征納互動(dòng)服務(wù)平臺(tái)等宣傳優(yōu)勢(shì)，全方位開展外部宣傳工作，向全疆免費(fèi)發(fā)放漢、維版本的宣傳手冊(cè)。二是加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。在對(duì)稅務(wù)干部的培訓(xùn)方面，通過學(xué)習(xí)研討、模擬演練、在崗自學(xué)等形式，重點(diǎn)圍繞稅收政策、征管系統(tǒng)稅務(wù)端操作等內(nèi)容進(jìn)行培訓(xùn)，確保基層一線干部做到懂業(yè)務(wù)、能輔導(dǎo)、會(huì)操作。三要夯實(shí)基礎(chǔ)。完成硬件設(shè)施和管理軟件,為試點(diǎn)工作的順利開展提供技術(shù)保障。合理估算辦稅服務(wù)廳工作量，增設(shè)辦稅窗口、增加工作人員、推行一窗通為納稅人辦理涉稅事項(xiàng)。四是移交平穩(wěn)銜接。各級(jí)國(guó)稅機(jī)關(guān)要深入試點(diǎn)行業(yè)主管部門、重點(diǎn)稅源企業(yè)開展調(diào)研，梳理問題，收集意見，分析影響因素，研究試點(diǎn)行業(yè)的增值稅管理方式，做好政策銜接。

四、下一步將要推行改革的前瞻性對(duì)策建議

1.加強(qiáng)稅制改革頂層設(shè)計(jì)

“營(yíng)改增”雖然只涉及增值稅和營(yíng)業(yè)稅兩個(gè)稅種，卻牽一發(fā)而動(dòng)全身，須加強(qiáng)稅制改革頂層設(shè)計(jì)。一是適當(dāng)下放部分稅權(quán)。目前營(yíng)業(yè)稅是地方主體稅種，“營(yíng)改增”后，分稅制將面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。建議賦予地方一定的稅權(quán)，將消費(fèi)稅、房產(chǎn)稅、環(huán)境保護(hù)稅的稅權(quán)下放給地方，真正構(gòu)建財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制。二是在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一過渡性財(cái)政扶持政策。部分省份對(duì)于營(yíng)改增試點(diǎn)工作中，因政策調(diào)整導(dǎo)致納稅人稅負(fù)增加的部分，給予了適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼。而對(duì)于新疆自治區(qū)財(cái)政基礎(chǔ)薄弱的省區(qū)，則無力承擔(dān)此部分財(cái)政補(bǔ)貼。建議在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的稅收扶持政策，替代目前各地實(shí)行的財(cái)政扶持政策，確保市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有序競(jìng)爭(zhēng)。

2.以“營(yíng)改增”為契機(jī)推動(dòng)財(cái)稅體制改革

穩(wěn)定地方財(cái)政收入，調(diào)整中央和地方對(duì)增值稅的分享比例。根據(jù)測(cè)算，中央和地方的分享比例調(diào)整為50:50 比較合理，才能保障原有營(yíng)業(yè)收入全部留在地方財(cái)政；將“營(yíng)改增”與房產(chǎn)稅、資源稅、遺產(chǎn)稅、環(huán)境稅的改革同步推進(jìn)，逐步建立以行為財(cái)產(chǎn)稅為主體的地方稅收體系。因此，“營(yíng)改增”是一個(gè)事關(guān)財(cái)稅體制全局的重大改革。

3.全面推進(jìn)建筑、金融、文化、餐飲等“營(yíng)改增”

首先，推進(jìn)建筑安裝業(yè)“營(yíng)改增”。建筑安裝業(yè)涉及大量小規(guī)模納稅人，“營(yíng)改增”主要面臨進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣比較難。根據(jù)測(cè)算，建筑安裝業(yè)可抵扣項(xiàng)目包括建筑材料、有形動(dòng)產(chǎn)租賃、建筑勞務(wù)費(fèi)等。目前除了大宗材料以外，其他建材及輔助材料等的經(jīng)營(yíng)者大多是個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶這些小規(guī)模納稅人，只能按3%的稅率抵扣銷項(xiàng)稅。施工中用的磚、灰、沙等地產(chǎn)材料提供者，是無法提供增值稅專用發(fā)票的。占工程成本比重較大的甲供材料，以及施工用水、電費(fèi)等，實(shí)際業(yè)務(wù)中施工企業(yè)取得不了合法票據(jù)，無法進(jìn)行進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣。在建筑業(yè)工程成本中有至少25%的勞務(wù)成本，也無法抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額，企業(yè)繳納稅款增加，企業(yè)稅負(fù)加重。因此，在保持建筑安裝行業(yè)稅負(fù)不變的前提下，建筑安裝業(yè)可采用6%稅率。

其次，推進(jìn)金融業(yè)“營(yíng)改增”。金融業(yè)稅率設(shè)定、增值額核定、發(fā)票管理、征免劃分等都是全新課題，稅制設(shè)計(jì)的難點(diǎn)在于銀行理財(cái)產(chǎn)品、保險(xiǎn)產(chǎn)品、基金、期貨期權(quán)等金融衍生品。一般銀行貸款業(yè)務(wù)、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)、擔(dān)保收入、投資收入等金融服務(wù)，可適用簡(jiǎn)易征稅辦法和3%的征收率。

第三，推動(dòng)文化體育業(yè)、餐飲服務(wù)業(yè)“營(yíng)改增”。文化體育業(yè)、餐飲服務(wù)業(yè)等生活性服務(wù)業(yè)，服務(wù)對(duì)象多為自然人、企業(yè)等。由于納稅人數(shù)量眾多，經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小，情況繁雜，財(cái)務(wù)核算不規(guī)范。均可劃為小規(guī)模納稅人，按照3%征收率實(shí)行征收。

五、稅收征管機(jī)構(gòu)的對(duì)策建議

（1）分流國(guó)稅、地稅工作量?！盃I(yíng)改增”后，地稅部門的工作量銳減，稅收收入大幅下降，而國(guó)稅部門業(yè)務(wù)量則大大增加。可以將國(guó)稅部門的一些業(yè)務(wù)，由中央地方共享改為地方稅，由地稅部門負(fù)責(zé)征管。這樣既可以平衡中央與地方財(cái)力的變化，也可以平衡國(guó)稅、地稅的業(yè)務(wù)量變化。

（2）改革稅收征管機(jī)構(gòu)，實(shí)行國(guó)稅和地稅部門合署辦公。國(guó)稅和地稅的分離加強(qiáng)了中央的宏觀調(diào)控能力，增強(qiáng)了地方稅收收入自主權(quán)和控制權(quán)。同時(shí)也出現(xiàn)了稅收成本增加、行政效率低下、納稅人不便等問題?！盃I(yíng)改增”后問題更加突出，從節(jié)約成本，提高效益角度看，國(guó)稅局和地稅局合署辦公是最佳選擇。

六、培養(yǎng)地方稅源、創(chuàng)新財(cái)稅機(jī)制對(duì)策建議

1.建立以財(cái)產(chǎn)稅為主體的地方稅體系

2011 年在我國(guó)稅制體系中財(cái)產(chǎn)稅(包括房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、契稅、資源稅、車船稅和船舶噸稅7 個(gè)稅種)的收入為7096 億元，占當(dāng)年全國(guó)稅收的8%。相比較我國(guó)財(cái)產(chǎn)稅水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家，己經(jīng)不適應(yīng)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。開征以房地產(chǎn)稅為代表的財(cái)產(chǎn)稅，作為地方政府的主體稅種是必要的選擇。

2.建立新的稅收共享比例，實(shí)現(xiàn)中央與地方財(cái)政平衡

自1994 稅制改革以來，中央稅占全國(guó)稅收總額的始終保持在50%左右，具有絕對(duì)的控制力。這使得地方財(cái)政在執(zhí)行事權(quán)時(shí)因財(cái)力匿乏，尤其是貧困地區(qū)尤為突出。造成一些地方過分依賴中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。因此，按照中央和地方的事權(quán)合理進(jìn)行財(cái)權(quán)劃分，適當(dāng)降低中央稅收比例，提高地方稅收比例，實(shí)現(xiàn)中央與地方財(cái)政平衡。

3.完善轉(zhuǎn)移支付制度，縮小經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距

在結(jié)構(gòu)性減稅全面實(shí)施之前，必須著眼地方經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展，以地區(qū)總體發(fā)展情況為依據(jù)完善政府轉(zhuǎn)移支付制度。利用好稅收杠桿、財(cái)政補(bǔ)貼制度，加大財(cái)政政策力度，真正體現(xiàn)財(cái)政均等化。加大對(duì)新疆這樣經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，促進(jìn)新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

七、中央與地方財(cái)力與事權(quán)關(guān)系對(duì)策建議

1.專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較大，地方財(cái)政的獨(dú)立性受到挑戰(zhàn)

轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)更多地采用一般性轉(zhuǎn)移支付，而不是過多的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，以確?；鶎迂?cái)政的獨(dú)立性、完整性。據(jù)測(cè)算，新疆自治區(qū)依靠中央轉(zhuǎn)移支付這一比例平均在63%以上，而縣級(jí)依靠中央轉(zhuǎn)移支付這一比例平均在66%以上。導(dǎo)致地方“跑部進(jìn)錢”，而基層財(cái)政負(fù)債經(jīng)營(yíng)，如2011 年新疆35 個(gè)縣市財(cái)政赤字11.7億元，基層財(cái)政缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性。

2.事權(quán)劃分不清，支出范圍隨意性大

1994 年的分稅制改革后，財(cái)力在向中央集中，但事權(quán)卻在進(jìn)一步下放。目前，對(duì)于“支出”而言，中央“只請(qǐng)客不埋單”情況較為普遍。如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障和環(huán)境保護(hù)等公共產(chǎn)品都主要由地方政府承擔(dān)主要責(zé)任。地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)的嚴(yán)重失衡，導(dǎo)致了地方政府的“亂收費(fèi)”、舉債以及“土地財(cái)政”現(xiàn)象。所以，急需解決的問題是中央政府和地方政府的事權(quán)劃分問題，應(yīng)通過法律明確每級(jí)政府的事權(quán)，在此基礎(chǔ)上，按照“財(cái)力與事權(quán)相匹配”的要求，確定中央與地方的稅收分配關(guān)系。

3.“營(yíng)改增”背景下，重塑財(cái)稅體制的基本思路

一是盡可能細(xì)化中央與地方事權(quán)范圍、支出責(zé)任，與財(cái)權(quán)、財(cái)力配置相對(duì)應(yīng)。二是加快中央與地方稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。三是增加一般性轉(zhuǎn)移支付，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付的比重應(yīng)有所增加，規(guī)范性應(yīng)予增強(qiáng)，以突出其“一般性需要”。對(duì)現(xiàn)有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目進(jìn)行清理，應(yīng)減少并加以規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。同時(shí)，由于我國(guó)各區(qū)域之間仍然存在較為明顯的地區(qū)差距，有必要研究建立規(guī)范的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。四是適當(dāng)賦予地方政府部分稅收管理權(quán)限。通過賦予地方適當(dāng)?shù)亩愂展芾頇?quán)限增強(qiáng)地方財(cái)權(quán)。對(duì)一些地方性色彩明顯的資源，則應(yīng)賦予地方政府直接開征、停征的權(quán)力。