宋 軍

(中國人民銀行重慶營業(yè)管理部，重慶 401147)

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我國現(xiàn)代化金融治理體系：特征與建構(gòu)*

宋 軍

(中國人民銀行重慶營業(yè)管理部，重慶 401147)

金融治理是國家治理體系的重要組成部分，是在國家治理體系框架下，各類金融活動參與者共同維護(hù)金融秩序、推進(jìn)金融發(fā)展的制度安排和相互關(guān)系；依法治理、市場決定、雙向開放、風(fēng)險(xiǎn)可控、權(quán)責(zé)明晰是衡量我國金融治理體系現(xiàn)代化的五項(xiàng)基本標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，我國金融治理缺乏頂層設(shè)計(jì)和立法框架，沒有形成多元化的金融治理格局，監(jiān)管職責(zé)和監(jiān)管協(xié)調(diào)有待改進(jìn)，政府和市場的邊界不夠清晰。應(yīng)發(fā)揮中長期規(guī)劃立法在完善國家金融治理中的重要作用，優(yōu)化我國金融治理體系中的幾個(gè)重要關(guān)系，發(fā)揮市場在配置金融資源中的決定作用，完善國家金融治理體系的評估及改進(jìn)機(jī)制，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系和金融安全網(wǎng)，制定我國金融治理體系現(xiàn)代化的時(shí)間表與路線圖。

金融治理體系；金融改革；金融監(jiān)管；市場配置資源；金融資源；金融主體；金融機(jī)構(gòu)；金融風(fēng)險(xiǎn)；金融管理

從政府管理到政府治理，是當(dāng)今各國政府改革的發(fā)展趨勢。黨的十八屆三中全會《決定》提出，全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”。國家治理成為全面深化改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這是繼“四個(gè)現(xiàn)代化”之后，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化已上升至“第五化”的高度(許耀桐，2014)。金融治理是國家治理、政府治理在金融領(lǐng)域的表現(xiàn)形式，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革中占有重要地位。完善的金融治理不僅是金融大國轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹑趶?qiáng)國的催化劑，而且是國家治理體系現(xiàn)代化的重要推動力。

一、對國家金融治理體系基本概念的理解

1.國家金融治理體系的內(nèi)涵

“治理”(Governance)原為控制、引導(dǎo)和操縱之意；聯(lián)合國全球治理委員會(1995)的定義為：“治理是各種公共的或私人機(jī)構(gòu)管理共同事務(wù)，制定正式或非正式的制度和規(guī)則，調(diào)和各種利益主體并促成聯(lián)合行動”。因此，治理體現(xiàn)為相關(guān)各方采取聯(lián)合行動的過程，主張政府簡政放權(quán)，培育社會組織，實(shí)現(xiàn)政府與社會的多主體、多中心共同治理。筆者認(rèn)為，國家金融治理體系的定義是：在國家治理體系框架下，各類金融活動參與者共同維護(hù)金融秩序、推進(jìn)金融發(fā)展的制度安排和相互關(guān)系。金融活動參與者包括金融管理部門、金融機(jī)構(gòu)、金融投資者、金融消費(fèi)者、第三方中介等，制度安排包括金融法律法規(guī)和行業(yè)約定等。

2.國家金融治理體系的核心要素

治理體系通常有5大要素，即治理目標(biāo)、治理主體、治理對象、治理規(guī)則和治理效率。(1)治理目標(biāo)：保障金融業(yè)安全高效運(yùn)行和整體穩(wěn)定，進(jìn)而促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和可持續(xù)增長。(2)治理主體：主要包括立法機(jī)構(gòu)、中央金融管理部門、地方金融管理部門，各類型金融機(jī)構(gòu)，行業(yè)協(xié)會、第三方組織、各類媒體，金融投資者、融資者和消費(fèi)者。(3)治理對象：處理好金融體系中市場與政府的關(guān)系，明確市場與政府的邊界，改善金融監(jiān)管體系架構(gòu)，完善金融治理的工具手段，加強(qiáng)對金融弱勢主體的保護(hù)等。(4)治理規(guī)則：既表現(xiàn)為金融領(lǐng)域正式的法律法規(guī)，也包括金融管理部門之間、宏觀審慎管理與微觀審慎管理之間、中央與地方之間的金融管理職責(zé)劃分；同時(shí)，發(fā)揮市場在配置金融資源中的決定性作用，引入第三方評估機(jī)制，促進(jìn)國家金融治理體系與國際金融治理的對接安排。(5)治理效率：表現(xiàn)為金融治理的穩(wěn)健性、透明度、公信力、問責(zé)制以及與國際規(guī)則接軌程度；在評估治理效率的主體上，除全國人大、國務(wù)院等國家機(jī)構(gòu)外，引入第三方評估和媒體監(jiān)督也很有必要。

3.金融治理與金融管理的關(guān)系

金融治理更強(qiáng)調(diào)制度層面的一整套規(guī)則，以及相關(guān)治理各方采取聯(lián)合行動過程，涉及眾多公共部門或私人機(jī)構(gòu)的利益和廣泛參與，具有多維度特征；而金融管理則主要是指對金融機(jī)構(gòu)、金融市場的監(jiān)督控制，以及金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制等。如果將管理概念中的單個(gè)金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大至金融系統(tǒng)，將管理者延伸為監(jiān)管當(dāng)局，將管理對象由自然人擴(kuò)展為金融法人或金融市場參與主體，那么金融管理也可以理解為政府這只“有形之手”對金融市場主體進(jìn)行的協(xié)調(diào)和控制活動；而金融治理則是金融管理(監(jiān)管)的高級形態(tài)，更加注重宏觀性、系統(tǒng)性、多元性。

二、衡量我國金融治理體系現(xiàn)代化的五項(xiàng)基本標(biāo)準(zhǔn)

改革開放30多年來，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過程中，我國取得了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的巨大成就，逐步形成了產(chǎn)權(quán)清晰、政企分開、依法治國、經(jīng)濟(jì)激勵和社會監(jiān)督為特征的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制(易綱，2009)。在國家治理框架下，金融治理體系現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)具有普遍性和特殊性雙重特征。普遍性體現(xiàn)在金融治理體系現(xiàn)代化離不開國家治理體系現(xiàn)代化，國家治理體系現(xiàn)代化的基本特征也應(yīng)當(dāng)反映到金融領(lǐng)域。特殊性體現(xiàn)在金融業(yè)是高杠桿和高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，防風(fēng)險(xiǎn)、明權(quán)責(zé)、促穩(wěn)定是金融治理體系現(xiàn)代化的核心要義。為此，我國金融治理體系現(xiàn)代化的基本標(biāo)準(zhǔn)可以概括為五個(gè)方面：依法治理、市場決定、雙向開放、風(fēng)險(xiǎn)可控、權(quán)責(zé)明晰。

1.依法治理：金融治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)

按照十八屆四中全會精神，樹立“法治金融”思維，金融治理法律規(guī)章的制定和完善在全國人大、國務(wù)院批準(zhǔn)的中長期規(guī)劃框架下進(jìn)行。立法權(quán)力邊界明確，發(fā)揮全國人大在金融立法中的主導(dǎo)作用。堅(jiān)持“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”，在立法中將金融管理部門的目標(biāo)、職責(zé)、管理邊界法律化、法定化。做到統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)管尺度，公平對待每一個(gè)監(jiān)管對象，公平處理同類型問題。重大決策和行政許可充分聽取市場意見，以權(quán)力運(yùn)行全程透明為目標(biāo)，接受市場監(jiān)督和外部制約。

2.市場決定：金融治理現(xiàn)代化的精髓

在金融資源總量約束條件下，通過發(fā)揮金融業(yè)歸集和配置貨幣資金的功能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)主體效用最大化，實(shí)現(xiàn)全社會資源配置的帕累托最優(yōu)，是金融的核心要義(宋軍，2014)。一方面，充分尊重各類金融市場組織的主體地位，廣泛聽取市場主體的意見，金融業(yè)準(zhǔn)入的顯性、隱性門檻較少；同時(shí)，具有多元平等協(xié)商機(jī)制，建立金融管理部門與金融組織之間良性互動、平等合作的機(jī)制，形成反映市場主體需求的高效治理體系。另一方面，各金融管理部門致力于透明度建設(shè)，將調(diào)控目標(biāo)、監(jiān)管目標(biāo)作為履職的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)簡權(quán)放權(quán)和樹立權(quán)威的有機(jī)統(tǒng)一；金融監(jiān)管當(dāng)局公信力水平高，避免形成“塔西佗陷阱”*指當(dāng)政府部門失去公信力時(shí)，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會被公眾認(rèn)為是說假話、做壞事。。

3.雙向開放：金融治理現(xiàn)代化的動力

允許境外金融機(jī)構(gòu)以獨(dú)資、合資、兼并等方式進(jìn)入金融行業(yè)，向境內(nèi)主體提供金融服務(wù)。放松資本及金融賬戶交易的管理，實(shí)現(xiàn)直接投資、證券投資以及債務(wù)融資的便利化和自由化。發(fā)揮我國外匯儲備優(yōu)勢，借助“一帶一路”戰(zhàn)略，營造良好的政策環(huán)境，加快推進(jìn)金融企業(yè)走出去；利用國際上金融人才、金融管理經(jīng)驗(yàn)和成熟的金融市場，提升企業(yè)市場化程度和核心競爭力。

4.風(fēng)險(xiǎn)可控：金融治理現(xiàn)代化的前提

金融是高杠桿、高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，完善金融治理需要把握好改革、發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)防范之間的平衡，避免發(fā)生重大金融風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。一方面，金融市場環(huán)境和金融體系正發(fā)生深刻的變化，風(fēng)險(xiǎn)控制難度進(jìn)一步加大，影子銀行、互聯(lián)網(wǎng)金融、同業(yè)業(yè)務(wù)等要進(jìn)行合理有度的規(guī)范和監(jiān)管，這需要有效的金融治理體系予以管控。另一方面，充分考慮金融業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律，將改革實(shí)施的力度與市場主體可承受的程度結(jié)合起來，既確保改革穩(wěn)妥有序推進(jìn)，又同步關(guān)注金融體系發(fā)展的穩(wěn)健性和風(fēng)險(xiǎn)變化的多樣性，努力使改革發(fā)揮最大成效。

5.責(zé)權(quán)明晰：實(shí)現(xiàn)金融治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵

各金融管理部門權(quán)力、責(zé)任邊界清晰，避免監(jiān)管真空或交叉，克服責(zé)任推諉。在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，建立起金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)宏微觀審慎管理(監(jiān)管)的密切配合，防范金融風(fēng)險(xiǎn)。堅(jiān)持中央統(tǒng)一金融治理規(guī)則，維護(hù)中央金融政策的權(quán)威性，調(diào)動地方金融管理的積極性，建立中央與地方統(tǒng)分結(jié)合的雙層金融管理體制；合理劃分中央和地方金融管理目標(biāo)、職責(zé)和邊界，既要避免中央對地方金融管理上的過度管控，也要避免地方對中央金融管理部門履職的不必要干預(yù)。

三、我國金融治理體系存在的主要問題

對照上述五項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為，我國金融治理體系存在四方面突出問題：

1.金融治理缺乏頂層設(shè)計(jì)和立法框架

一方面，缺乏金融治理的法律框架設(shè)計(jì)。當(dāng)前，我國的金融法律主要是以行業(yè)和部門為基礎(chǔ)的單行立法，更多地代表單個(gè)部門意見，立法系統(tǒng)性不足，對跨市場金融創(chuàng)新、影子銀行和互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管問題，缺乏前瞻性應(yīng)對設(shè)計(jì)，不利于金融風(fēng)險(xiǎn)防范和創(chuàng)新發(fā)展。現(xiàn)行金融立法過于注重原則性、普適性，導(dǎo)致金融治理規(guī)則實(shí)際上由上千件行政法規(guī)(如條例)、部委規(guī)章、規(guī)范性文件等構(gòu)成，部門的規(guī)章制度成為部門之間劃分權(quán)力、領(lǐng)地的重要手段，中央頂層的金融立法權(quán)力、金融治理監(jiān)督作用有待充分發(fā)揮。全國人大部門具有超脫行政部門利益、改進(jìn)現(xiàn)有金融治理框架的優(yōu)勢，國務(wù)院能夠強(qiáng)力領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)各金融管理部門，但由于金融領(lǐng)域的專業(yè)性等主客觀因素，這種優(yōu)勢沒能充分體現(xiàn)。而且，我國的立法精神是“宜粗不宜細(xì)”，導(dǎo)致金融法律內(nèi)容較粗，條款內(nèi)容少，可操作性較差，執(zhí)行時(shí)彈性較大，與美英國家一個(gè)金融立法上百頁，同時(shí)上百個(gè)配套細(xì)則形成鮮明對照。另一方面，缺乏金融治理的專項(xiàng)規(guī)劃。作為我國金融業(yè)改革發(fā)展整體設(shè)計(jì)框架的“金融五年規(guī)劃”，沒有涉及如何優(yōu)化金融管理部門之間的關(guān)系、金融監(jiān)管與市場主體的關(guān)系、金融決策與執(zhí)行監(jiān)督的關(guān)系；同時(shí)，規(guī)劃本身是指導(dǎo)性的，也沒有細(xì)則與之配套，不具有剛性約束力。

2.沒有形成多元化的金融治理格局

作為從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的經(jīng)濟(jì)體，我國金融治理以監(jiān)管部門的外部治理為主，各類市場主體的自治意識不強(qiáng)、參與治理積極性不高。多中心治理語境下的金融管理部門，應(yīng)主要負(fù)責(zé)制定宏觀框架和參與主體的行為規(guī)則，以間接管理為主，但目前金融管理部門單一治理特征比較明顯。各類型金融機(jī)構(gòu)是金融治理的基礎(chǔ)和重要對象，總體來看，大中型金融機(jī)構(gòu)話語權(quán)較強(qiáng)，但市場化程度仍然不夠；小微金融機(jī)構(gòu)市場化意識較強(qiáng)，但參與金融治理的能力和話語權(quán)偏弱；互聯(lián)網(wǎng)金融、影子銀行的參與者變革意識強(qiáng)烈，對金融業(yè)體系帶來了“鰱魚效應(yīng)”，但既有可能破壞市場的公平競爭秩序、不利于服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，也可能由于對其監(jiān)管的反應(yīng)滯后阻礙其快速創(chuàng)新。作為多元治理的重要組成部分，行業(yè)協(xié)會官方色彩仍然偏多，以向主管部門負(fù)責(zé)為主，對成員的多元利益訴求考慮不夠，自律性管理水平有待提高。法律、會計(jì)、研究機(jī)構(gòu)、媒體等第三方組織的信息透明度不足，公信力有待提升。實(shí)體經(jīng)濟(jì)和社會公眾是金融業(yè)的投資者、融資者、消費(fèi)者，他們的訴求、預(yù)期、金融風(fēng)險(xiǎn)意識的提升，對金融調(diào)控、金融監(jiān)管有著重要影響，在現(xiàn)代化的金融治理體系中應(yīng)該發(fā)揮更大作用。因此，在我國金融治理體系中，金融監(jiān)管部門代表國家發(fā)揮著主導(dǎo)作用，金融機(jī)構(gòu)、社會組織和個(gè)人扮演著治理對象的角色，普遍存在政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益?zhèn)€人化的現(xiàn)象，與現(xiàn)代金融治理的理念差距很大。

3.金融治理中監(jiān)管職責(zé)和監(jiān)管協(xié)調(diào)有待改進(jìn)

在金融分業(yè)監(jiān)管模式下，金融治理格局中各自為政、分塊治理的特征較為突出，不僅容易出現(xiàn)治理重復(fù)和沖突，也容易出現(xiàn)治理真空，增加治理成本。一方面，各金融管理部門之間的橫向協(xié)調(diào)難度偏大。這主要是以往各類金融立法中，沒有對一些金融領(lǐng)域的重大事務(wù)的牽頭部門予以明確。2008年對人民銀行賦予“綜合協(xié)調(diào)并推進(jìn)金融業(yè)改革和發(fā)展”“負(fù)責(zé)防范、化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)”的職責(zé)，但僅停留在國務(wù)院文件層面，且規(guī)定偏籠統(tǒng)，沒有明確的職責(zé)界定，從實(shí)踐看人民銀行特別是分支行，在維護(hù)金融穩(wěn)定領(lǐng)域缺乏有效的工具抓手。2013年起開始建立金融協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度，但其制度形式不固定，缺乏法律約束和問責(zé)機(jī)制，部門利益化特征仍然存在，監(jiān)管協(xié)調(diào)難度仍然不小。另一方面，中央和地方的金融監(jiān)管職權(quán)、目標(biāo)不明，導(dǎo)致金融治理體系的縱向協(xié)調(diào)不夠通暢。中央和地方金融監(jiān)管主體之間缺乏信息共享和監(jiān)管聯(lián)動機(jī)制，加之沒有國家統(tǒng)一的法律規(guī)定，地方金融監(jiān)管的主體、內(nèi)容、尺度差異較大，存在向“一行三會”分支機(jī)構(gòu)爭權(quán)的傾向。而且，地方政府對金融業(yè)的發(fā)展要求優(yōu)先于監(jiān)管目標(biāo)，更加關(guān)注做大經(jīng)濟(jì)金融總量，忽視地方金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)和金融風(fēng)險(xiǎn)防范；尤其是對地方政府管理的準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)，重準(zhǔn)入、重審批，監(jiān)管人員和監(jiān)管技術(shù)嚴(yán)重缺乏，容易形成區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。

4.金融治理中政府和市場的邊界不夠清晰

政府是國家權(quán)力的執(zhí)行者，是國家治理的主體性力量，根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平的變化，不斷調(diào)適自身角色及其治理方式，是現(xiàn)代國家治理體系建構(gòu)的核心問題(周天楠，2013)。由于當(dāng)前金融治理是政府主導(dǎo)、自上而下的單一模式，金融業(yè)市場發(fā)育、雙向開放程度還不夠深化，導(dǎo)致政府和市場的邊界不清、互動不足。主要表現(xiàn)為：在信息溝通上，以監(jiān)管部門單向“輸出”為主，存在溝通對象不夠廣泛、溝通渠道不盡完善、溝通方式偏“硬性”等問題；在監(jiān)管理念上，依法監(jiān)管、市場化監(jiān)管的規(guī)則有待完善，通過部門規(guī)章制度創(chuàng)設(shè)部門權(quán)力、劃分地盤，缺少立法部門的審查監(jiān)督，金融市場主體機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)、產(chǎn)品準(zhǔn)入存在各種顯性、隱性的門檻；在監(jiān)管協(xié)作上，監(jiān)管部門之間分工協(xié)作缺乏法律要求，分業(yè)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和要求不一致，往往會形成監(jiān)管套利空間。總之，這種以監(jiān)管部門單一主導(dǎo)的治理模式，既不利于發(fā)揮各類市場主體共同參與、提升治理效率的積極作用，也導(dǎo)致監(jiān)管的靈活性、有效性不足。必須看到，隨著我國金融業(yè)市場化、開放化程度不斷提高，金融市場主體掌握的資源增多、主體意識增強(qiáng)，并將能夠利用自己的資源和集體行動能力影響金融決策。因此，他們既可能成為管理部門的合作者，也可能變成“麻煩制造者”*如隨著互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展，金融市場主體對輿論的影響力前所未有，金融市場主體利用金融監(jiān)管的交叉地帶進(jìn)行監(jiān)管套利，等等。。只有金融市場主體的作用得以充分發(fā)揮，才能實(shí)現(xiàn)金融體系和諧運(yùn)行。

四、建構(gòu)我國現(xiàn)代化金融治理體系的政策措施

1.發(fā)揮中長期規(guī)劃立法在完善國家金融治理中的重要作用

在金融業(yè)發(fā)展改革規(guī)劃中引入治理現(xiàn)代化的思維，或者新編制金融治理體系現(xiàn)代化的中長期規(guī)劃，甚至將其上升至國家金融立法層面，有助于提升金融治理核心部門的決策執(zhí)行能力，優(yōu)化金融監(jiān)管與金融市場的關(guān)系。進(jìn)一步健全全國人大財(cái)經(jīng)委的專門委員會、專職常委配備，探索建立有關(guān)國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、專家學(xué)者等對金融立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制。對金融管理部門間爭議較大的立法事項(xiàng)，委托地位相對中立的專家、機(jī)構(gòu)實(shí)施，并引入第三方評估，充分聽取各方意見協(xié)調(diào)決定，不能久拖不決。在金融發(fā)展改革規(guī)劃(立法)中突出金融治理的主要目標(biāo)，明確我國金融治理體系中重要監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法定關(guān)系。金融治理規(guī)劃(立法)及相應(yīng)評估，應(yīng)積極推進(jìn)放寬金融業(yè)市場準(zhǔn)入、利率匯率市場化改革、人民幣資本項(xiàng)目可兌換等重大改革，促進(jìn)金融治理轉(zhuǎn)型。在金融治理規(guī)劃(立法)過程中，定期進(jìn)行第三方評估，有助于督促和促進(jìn)各金融管理部門的有效推進(jìn)，體現(xiàn)規(guī)劃(立法)對金融治理體系現(xiàn)代化的促進(jìn)作用。同時(shí)，發(fā)揮金融治理規(guī)劃(立法)與市場主體的交互功能，形成金融治理規(guī)劃(立法)與實(shí)施細(xì)則的聯(lián)動效應(yīng)，列出實(shí)施細(xì)則出臺的具體時(shí)間表，保障規(guī)劃(立法)有序推進(jìn)和有效落實(shí)。

2.優(yōu)化我國金融治理體系中的幾個(gè)重要關(guān)系

處理好各金融管理部門的關(guān)系。加強(qiáng)“一行三會”的組織法修法?！吨袊嗣胥y行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》是人民銀行和銀監(jiān)會的組織法，已有十多年未大幅修訂*根據(jù)《十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃》(2013年12月發(fā)布)，《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》的修改屬于第二類項(xiàng)目，即2013—2018年內(nèi)需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請審議的法律草案?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》在2006年進(jìn)行了小幅修改。，應(yīng)盡快修訂完善，提高權(quán)威性。在金融政策制定中應(yīng)該賦予中央銀行更大作用(Caruana，2014)，突出中央銀行牽頭協(xié)調(diào)推進(jìn)金融業(yè)改革發(fā)展、防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的職能，強(qiáng)化其在金融監(jiān)管協(xié)調(diào)、金融風(fēng)險(xiǎn)防范中的重要作用。加強(qiáng)金融監(jiān)管的交叉或者空白領(lǐng)域的立法，形成金融控股公司、影子銀行和互聯(lián)網(wǎng)金融的有效監(jiān)管，加強(qiáng)金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)和金融消費(fèi)者保護(hù)，避免監(jiān)管職責(zé)不清和責(zé)任推諉。

處理好宏觀審慎管理與微觀審慎監(jiān)管的關(guān)系。兩者是緊密相連的，微觀審慎監(jiān)管為宏觀審慎管理提供基礎(chǔ)、保障和手段，宏觀審慎管理則為微觀審慎監(jiān)管指明方向(劉士余，2011)。因此，需要從法律層面上明確宏微觀審慎管理(監(jiān)管)協(xié)調(diào)配合、互為補(bǔ)充的體制機(jī)制；賦予人民銀行牽頭宏觀審慎管理，牽頭負(fù)責(zé)防范、化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)職責(zé)；加強(qiáng)對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，確保各金融監(jiān)管部門各司其職、各負(fù)其責(zé)，維護(hù)金融業(yè)穩(wěn)健運(yùn)行。

處理好中央與地方金融監(jiān)管的關(guān)系。加強(qiáng)地方金融監(jiān)管立法，明確中央與地方金融監(jiān)管職責(zé)，賦予地方政府對準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)、地方性金融要素市場、各類股權(quán)投資機(jī)構(gòu)等的監(jiān)管職責(zé)，規(guī)范地方政府監(jiān)管的手段方式。改進(jìn)地方金融監(jiān)管機(jī)制，將分散于地方政府多個(gè)部門的金融監(jiān)管職能進(jìn)行整合，并負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一的監(jiān)管制度，降低監(jiān)管成本。推進(jìn)建立和完善中央與地方金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)機(jī)制，對于中央金融管理部門的法定職責(zé)，地方應(yīng)積極配合、不得干預(yù)阻撓；對于地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置，地方政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，履行好出資人職責(zé)和實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)損失兜底。

3.發(fā)揮市場在配置金融資源中的決定作用

首先，促進(jìn)調(diào)控手段和工具由數(shù)量型向價(jià)格型轉(zhuǎn)變。建立健全中央銀行的利率調(diào)控框架，加快培育出中央銀行可便利操作的政策利率及利率走廊，更多利用市場化手段引導(dǎo)金融資產(chǎn)的價(jià)格和結(jié)構(gòu)。其次，打造更具財(cái)務(wù)軟約束、資金敏感性的市場主體。加強(qiáng)地方債務(wù)管理，推動融資平臺轉(zhuǎn)為普通國有企業(yè)，社會資本廣泛合作，自行開展市場化融資并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，政府不再承諾承擔(dān)償債責(zé)任。通過“市場出清”的方式，調(diào)整部分房地產(chǎn)企業(yè)、產(chǎn)能過剩企業(yè)的經(jīng)營行為，矯正資源配置方式，避免僵尸型企業(yè)長期無效占用金融資源。再次，形成多元平等協(xié)商合作機(jī)制。樹立良性互動、平等協(xié)商的金融治理理念，調(diào)動不同主體的積極性，除傳統(tǒng)的直接對話渠道外，建立與地方性金融機(jī)構(gòu)、小微金融機(jī)構(gòu)的對話機(jī)制，暢通各類實(shí)體經(jīng)濟(jì)和居民的信息反饋和利益訴求渠道，鼓勵自主表達(dá)意見*本文認(rèn)為，關(guān)鍵是要培養(yǎng)不同主體的發(fā)聲機(jī)制，比如行業(yè)協(xié)會，應(yīng)當(dāng)逐步淡化其官方行政色彩，使其回歸維護(hù)會員單位共同利益的宗旨。，通過對話協(xié)商達(dá)成共識，形成符合整體利益的監(jiān)管政策。最后，厘清金融監(jiān)管與金融機(jī)構(gòu)的合理邊界。堅(jiān)持監(jiān)管部門目標(biāo)和職責(zé)法律化、法定化，恪守“法無授權(quán)即禁止”的行為準(zhǔn)則。適度放棄行政審批、準(zhǔn)入限制等直接管制措施，更多引入市場機(jī)制進(jìn)行監(jiān)管，以激發(fā)市場活力。同時(shí)，監(jiān)管部門不是金融市場主體的領(lǐng)導(dǎo)者和管其生死的父母官，要定位準(zhǔn)確，不大包大攬，摒棄監(jiān)管領(lǐng)域劃地盤、建壁壘的傳統(tǒng)思維，專注于合規(guī)監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，營造良好的市場環(huán)境。

4.完善國家金融治理體系的評估及改進(jìn)機(jī)制

在制度安排、目標(biāo)設(shè)置、具體實(shí)施和效果評估等方面統(tǒng)籌考慮，完善激勵約束機(jī)制，引入第三方評估機(jī)制。第三方評估的對象主要包括：金融立法特別是部門間爭議較大的重要立法事項(xiàng)、重大金融戰(zhàn)略規(guī)劃、金融領(lǐng)域重要試點(diǎn)政策、運(yùn)用公共資金進(jìn)行重大金融投資以及事關(guān)民生的重大金融政策等。同時(shí)，提高第三方評估的獨(dú)立性，任何國家機(jī)關(guān)或社會團(tuán)體、個(gè)人不能干預(yù)評估過程，避免利益沖突；確保評估機(jī)構(gòu)和人員具有足夠的經(jīng)驗(yàn)和技能，能夠?qū)鹑谥卫碇黧w作出的決策提出質(zhì)疑，公布必要的評估過程信息。在第三方評估過程中，充分聽取各方意見，及時(shí)達(dá)成相對性共識并改進(jìn)政策措施；同時(shí)，探索建立金融市場主體和金融消費(fèi)者的評價(jià)機(jī)制，使評估參與更加充分，更具代表性和廣泛性。提高評估報(bào)告的使用效果，服務(wù)金融決策，在不涉及國家秘密、國家安全的前提下，盡量向社會公眾公開。

5.建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系和金融安全網(wǎng)

一方面，完善金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。開發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)早期預(yù)警指標(biāo)體系，及時(shí)識別影響金融穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)因素和脆弱性來源(Borio，2014)。把壓力測試作為一項(xiàng)常規(guī)和強(qiáng)制性的金融治理工具，不斷提高壓力測試方法的科學(xué)性，為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警提供技術(shù)支持。適時(shí)開展金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健性現(xiàn)場評估，全面評價(jià)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)狀況和經(jīng)營穩(wěn)健程度，并根據(jù)評估中發(fā)現(xiàn)的重大風(fēng)險(xiǎn)問題要求其采取切實(shí)可行的整改措施。另一方面，加強(qiáng)金融安全網(wǎng)建設(shè)。審慎監(jiān)管原則、最后貸款人和存款保險(xiǎn)制度作為安全網(wǎng)的三大支柱，應(yīng)該功能相互補(bǔ)充、各有側(cè)重。審慎監(jiān)管是防范風(fēng)險(xiǎn)的第一道屏障，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營，預(yù)防系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。存款保險(xiǎn)是應(yīng)對金融風(fēng)險(xiǎn)的第一道防范，如果金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)倒閉，可以首先通過存款保險(xiǎn)機(jī)制來解決(周小川，2012)。因此，應(yīng)實(shí)施存款保險(xiǎn)制度，賦予對問題銀行早期糾正職責(zé)，與中央銀行最后貸款人職能一道，及時(shí)防范和校正金融風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)處置有問題金融機(jī)構(gòu)，發(fā)揮市場化風(fēng)險(xiǎn)處置功能，降低道德風(fēng)險(xiǎn)和處置成本，彌補(bǔ)現(xiàn)有金融安全網(wǎng)的不足，防止出現(xiàn)擠兌或風(fēng)險(xiǎn)蔓延。

6.制定我國金融治理體系現(xiàn)代化的時(shí)間表與路線圖

首先，處理好金融治理各項(xiàng)改革的順序和配合問題。注重金融治理改革的整體推進(jìn)效果，加強(qiáng)不同時(shí)期、不同方面改革配套和銜接，防止單兵突進(jìn)、顧此失彼。深入研究各領(lǐng)域改革的關(guān)聯(lián)性、耦合性，使各項(xiàng)改革措施在政策取向上相互配合，在實(shí)施過程中相互促進(jìn)。其次，加強(qiáng)金融治理能力建設(shè)。包括：目標(biāo)凝聚能力，需要中央頂層站在較高角度，打破部門利益的藩籬阻隔，形成更多共識；工具使用能力，與傳統(tǒng)手段相比，金融治理中市場化的調(diào)控和監(jiān)管手段需要培養(yǎng)出更高素質(zhì)、更加國際化的金融人才。最后，需要其他領(lǐng)域改革有力配合。依法治國、政府職能轉(zhuǎn)變、混合所有制改革、財(cái)稅體制改革等方面的協(xié)同推進(jìn)，會強(qiáng)化金融法治對市場主體行為的規(guī)范引導(dǎo)作用，促使政府與市場在金融治理中的邊界更為清晰，提高金融市場配置資源的效率。

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(編輯：南 北；段文娟)

China’s Modernized Finance Management System: Feature and Construction

SONG Jun

(ChongqingBranch,People’sBankofChina,Chongqing401147,China)

Finance governance is the important part of national management system, is to co-maintain financial order, institutional arrangement and interaction to promote finance development by the participators of all kinds of financial activities under national governance system framework, as a result, the governance of finance by laws, market-oriented governance, double openness, risk controllable, clear right and responsibility are five basic standards to measure China’s finance management modernization. At present, China’s finance management is short of top design and legal framework, has not formed diversified management pattern, needs to improve its supervising duty and supervising coordination and does not have clear boundary between government and market. China should let middle and long-term plan legislation play a role in the perfection of national finance management, optimize several important relations in China’s financial management system, give fully play the determination role of market in financial resources allocation, complete the evaluation and improve mechanism for national financial management system, establish risk early-warning system and financial safety network and make time table and route diagram for financial management system modernization.

financial management system; financial reform; financial governance; market resources allocation; financial resources; financial main body; financial agency; financial risk; financial management

F832.0 Document code：A Article ID：1674-8131(2015)06-0026-06

10.3969/j.issn.1674-8131.2015.06.004

2015-09-05；

2015-10-08

宋軍(1971— )，男，重慶人；高級經(jīng)濟(jì)師，管理學(xué)博士，現(xiàn)任中國人民銀行重慶營業(yè)管理部黨委委員、副主任，重慶大學(xué)工商與經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院校外碩士生導(dǎo)師，主要從事金融理論與實(shí)踐研究。

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