吳 翔

鎮(zhèn)是中國農(nóng)村地區(qū)最為基層的行政建制單位，是目前正在大力推進的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要支撐極。 遍布于廣大農(nóng)村地區(qū)的鎮(zhèn)無疑對于我國農(nóng)村地區(qū)的城鎮(zhèn)化具有重要的引領和帶動作用。 那么，究竟何為鎮(zhèn)，鎮(zhèn)又是如何在歷史的長河中逐漸演變?yōu)楝F(xiàn)在農(nóng)村地區(qū)的基層行政建制。 本文對此作一較為系統(tǒng)的考察與分析。

一、最初的鎮(zhèn)——軍事意義上的行政建制

鎮(zhèn)最初的含義是指“一方之首山”，即一定區(qū)域內(nèi)最高最大的山。 由于這些山上通常駐有兵馬，是一方鎮(zhèn)守要地，所以“鎮(zhèn)”逐漸“被引申為‘鎮(zhèn)壓’、‘鎮(zhèn)守’之意，引申為派兵駐守的地方，成為區(qū)域概念”[1]（P58）?！暗鳛樾姓ㄖ茊挝粍t始于北魏?！盵2]（P465）北魏在以武力統(tǒng)一北方之后， 太武帝至孝文帝前期的60 年間(約公元422～484 年)在西北邊境要塞設置軍鎮(zhèn)，作為軍事管制型的地方行政機構，開啟了鎮(zhèn)的行政建制歷史。 此時的鎮(zhèn)作為一種特殊的行政建制， 其行政地位與地方最高行政層級州相當，鎮(zhèn)域內(nèi)的居民采用軍事管制的辦法進行統(tǒng)治，不再另設民政機構予以管理，“此后由于孝文帝遷都洛陽，加速漢化，軍鎮(zhèn)逐漸廢除，鎮(zhèn)廢為州，或廢為郡，后來北方的六鎮(zhèn)起義更加快了這一進程，所以北魏后期已經(jīng)近乎純粹的州郡制， 只是邊境還保留著少量純粹軍事性質(zhì)的鎮(zhèn)”[3]（P113）。

鎮(zhèn)作為軍事型行政建制被唐代沿襲，《新唐書.兵志》稱：“兵之戍邊者，大曰軍，小曰守捉，曰鎮(zhèn)。 ”[1]（P58）史稱藩鎮(zhèn)或方鎮(zhèn)。 這些鎮(zhèn)都擁有一支軍隊，少則幾千人，多則十余萬人，對中央政權造成了極大的威脅，導致了安史之亂的發(fā)生。 安史之亂后，原本作為鎮(zhèn)守一方，防止外敵入侵，維持地方正常生產(chǎn)生活秩序的鎮(zhèn)競相脫離中央政權的控制，擴展自己的管控范圍，成為擁兵自重的地方割據(jù)勢力，地方行政單位紛紛受其節(jié)制，“諸州聽命帥府，如臣之事君，雖或因朝命除授，而事無巨細，皆取決于帥，與朝廷幾于相忘”[4]（P165）。

這一藩鎮(zhèn)割據(jù)的局面加速了唐朝的滅亡。 唐朝滅亡后，各地藩鎮(zhèn)紛紛自立，歷史進入了藩鎮(zhèn)之間攻殲殺伐的五代十國時期，鎮(zhèn)繼續(xù)延續(xù)了其軍事統(tǒng)治職能，轄區(qū)內(nèi)的居民主要以軍事人員為主，對普通居民的管理方式趨于軍事化，地方行政所需的民政管理、社會事務管理等機構并未設置。 這時的鎮(zhèn)仍然只是軍事建制意義上的地方行政單位，不是分民而治的一級地方行政區(qū)劃。

二、職能的變化與現(xiàn)代鎮(zhèn)制的出現(xiàn)

北宋初年，為加強中央集權，消除藩鎮(zhèn)割據(jù)之害，政府著力廢除藩鎮(zhèn)的軍事職能，撤銷藩鎮(zhèn)的軍事型行政建制，但由于這些地方街道縱橫、店鋪林立、人口稠密，政府開始派出管理民政、社會事務的行政官員，置鎮(zhèn)史、設鎮(zhèn)監(jiān)。 在朝廷重文抑武治國方略的引導下，在文人政府官員的管理下，鎮(zhèn)從主要行使軍事職能的高階地方行政建制演變?yōu)橹饕獜氖沦Q(mào)易活動的農(nóng)村地區(qū)商品集散地， 成為了小于城市大于草市①指在城市之外農(nóng)村出現(xiàn)的農(nóng)民交換農(nóng)副產(chǎn)品的農(nóng)村集市。的市場所在地。 “據(jù)北宋《元豐九域志》記載，在全國各府、州、路中，明確稱鎮(zhèn)的有1884 個。 至此，鎮(zhèn)的職能轉(zhuǎn)變了，其地位也逐漸發(fā)生了變化。 鎮(zhèn)有定期的集市、固定的街道和商店；鎮(zhèn)有了一定的轄區(qū)，管轄地域、人口，已與農(nóng)村地域、人口分別管理；鎮(zhèn)下設街、巷，已近似于縣以下的地域性管理單位。 ”[1]（P58-59）鎮(zhèn)從行政地位和行政職能上完成了重大的轉(zhuǎn)變，其軍事鎮(zhèn)守職能跟隨北宋重文抑武的治國方略悄然逝去。

到了明代，一方面，統(tǒng)治者出于抵御外敵入侵的需要，在一些重要邊境重新設立軍事型建制鎮(zhèn)，史稱“九邊十三鎮(zhèn)”；另一方面，隨著官營和民營手工業(yè)的持續(xù)發(fā)展，國內(nèi)商業(yè)流通的暢行和海外貿(mào)易的活躍，作為農(nóng)村地區(qū)商業(yè)貿(mào)易和商品集散的鎮(zhèn)也得到進一步的發(fā)展，“據(jù)有關考證，明代全國具有一定規(guī)模的城市約有100 個， 小城鎮(zhèn)超過2000 個”[5]（P122），一些鎮(zhèn)開始出現(xiàn)了城市化發(fā)展的趨勢。 但是，在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會中，城鎮(zhèn)的繁榮和發(fā)展離不開周邊的農(nóng)村和農(nóng)業(yè)， 鎮(zhèn)的集市貿(mào)易也主要是服務于附近一定范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活，不可能脫離農(nóng)村單獨存在。 加之，中國這一超大型國家管理幅度的廣闊和“無為而治”思路的影響，中央政府對地方行政機構的設置往往止于縣一級，因此，從行政管理體制上來看，鎮(zhèn)并不是一級地方政權組織。 長期以來地方政府都沒有在鎮(zhèn)設置完整的行政管理機構，僅僅出于維護治安和收取稅收的方便在鎮(zhèn)設置鎮(zhèn)署、監(jiān)鎮(zhèn)等職務。

到了清代，一些鎮(zhèn)開始有了“鎮(zhèn)長”，但這些鎮(zhèn)長并不是由縣政府任命的行政官員，而是“由當?shù)厝嗣瘛婆e’以負責地方事務”[6]（P7）的人員，鎮(zhèn)也沒有法律意義上的行政地位， 通常是縣政府根據(jù)征收賦稅和徭役的需要超越鎮(zhèn)、 村的范圍設置一些非自然的管理單元，如甲、里、圖、坊、廂等。 縣仍然是最基層的行政建制單元。

清朝末年， 作為現(xiàn)代行政學意義上的基層行政建制單元的鎮(zhèn)開始形成。 1909 年清政府頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》以城鄉(xiāng)分制為原則，規(guī)定府、廳、州、縣治所駐地為城，城外的市鎮(zhèn)、村莊、屯集，人口滿5 萬者設鎮(zhèn)，其余為鄉(xiāng)。 這使得鎮(zhèn)第一次成為城鎮(zhèn)型建制的地方行政組織。 1929 年國民政府修訂的《縣組織法》將1928 年《縣組織法》中的“村里”改為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，鎮(zhèn)作為行政區(qū)劃建制首次列入法律。 1939 年國民政府公布 《縣各級組織綱要》確定鄉(xiāng)、鎮(zhèn)同為縣以下的基層行政單位，至此，鎮(zhèn)開始了其作為農(nóng)村基層行政建制的歷史。

三、建國初期鎮(zhèn)的規(guī)范化設置與初步發(fā)展

中華人民共和國建國初期，國家沒有就鎮(zhèn)的行政建制制定專門的法律法規(guī)，導致鎮(zhèn)的行政地位不明確，設置標準不統(tǒng)一。 有的地方在鎮(zhèn)下設鄉(xiāng)，有的地方在城區(qū)內(nèi)設鎮(zhèn)，有的地方將農(nóng)村的小集市設置為鎮(zhèn)。 為此，1954 年憲法第53 條第3 款首次作出明確規(guī)定“縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)”，首次明確了鎮(zhèn)的行政地位。 1955 年國務院頒布的《關于設置市、鎮(zhèn)建制的決定》進一步明確規(guī)定了鎮(zhèn)是工商業(yè)和手工業(yè)的集中地， 鎮(zhèn)與鄉(xiāng)同為縣、自治縣下面的平級的基層行政單位，并規(guī)定了鎮(zhèn)的設置標準： 縣級或縣級以上地方國家機關所在地；不是縣級或縣級以上地方國家機關所在地，但聚居人口在2000 以上且居民50%以上為非農(nóng)業(yè)人口；規(guī)模較小，人口不多，且由縣領導的工礦基地，也可以設置鎮(zhèn)。 少數(shù)民族地區(qū)建鎮(zhèn)的標準適當放寬[7]（P152）。 同時規(guī)定，鎮(zhèn)以下不再設鄉(xiāng)。

《決定》頒布后，各地按照文件要求，并結(jié)合當?shù)貙嶋H情況對現(xiàn)有的鎮(zhèn)的建制進行了審查調(diào)整，制定了設鎮(zhèn)的標準，對鎮(zhèn)的組織機構、人員編制、街居建制等作出了具體的規(guī)定；同時，按照規(guī)定撤銷了一些建制鎮(zhèn)，縮小了鎮(zhèn)管理的郊區(qū)。 全國建制鎮(zhèn)的數(shù)量由1954 年的5400 個減少到1956 年的3672 個， 建制鎮(zhèn)的設置和鎮(zhèn)的行政管理體制開始走上了規(guī)范化的軌道。

1958 年“大躍進”開始后，大量農(nóng)村勞動力開始集聚到市鎮(zhèn)大煉鋼鐵，參加工業(yè)建設，導致市鎮(zhèn)人口急劇增長。 于是，“很多地方在‘撤鄉(xiāng)建社’時，也大量建鎮(zhèn)， 全國建制鎮(zhèn)由1958 年底的3621 個增加到1961 年的4429 個，兩年增加了800 多個，增幅超過22%”[8]（P177）。

四、建制鎮(zhèn)的縮減與調(diào)整

“大躍進”的展開加上三年自然災害，使得國民經(jīng)濟嚴重受挫， 農(nóng)業(yè)所提供的糧食作物不足以滿足非農(nóng)業(yè)人口的需求，為此，國家不得不調(diào)整市鎮(zhèn)發(fā)展政策，減少市鎮(zhèn)建制，壓縮市鎮(zhèn)人口。 1963年12 月，中共中央、國務院發(fā)布《關于調(diào)整市鎮(zhèn)建制、縮小城市郊區(qū)的指示》，認為“從我國當前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和工業(yè)建設的實際需要來看”，應該壓縮和調(diào)整市鎮(zhèn)建制。 文件指出：“設置鎮(zhèn)的建制，應該是工商業(yè)和手工業(yè)相當集中， 絕大多數(shù)居民從事這些行業(yè)，確實有必要由縣領導才有利于經(jīng)濟發(fā)展和物資交流的地方。 ”文件認為，1955 年頒布的《關于設置市、 鎮(zhèn)建制的決定》“從目前的情況來看，顯得寬一些，需要加以改變”。 并且，在具體規(guī)定中將設鎮(zhèn)標準提高：（一） 工商業(yè)和手工業(yè)相當集中，聚居人口3000 人以上，其中非農(nóng)業(yè)人口占70%，或者聚居人口在2500 人以上不足3000 人，其中非農(nóng)業(yè)人口占85%以上，確有必要由縣級國家機關領導的地方，可以設置鎮(zhèn)的建制；少數(shù)民族地區(qū)的工商業(yè)和手工業(yè)集中地，聚居人口雖然不足3000，或者非農(nóng)業(yè)人口不足70%，但是確有必要由縣級國家機關領導的，也可以設置鎮(zhèn)的建制。 現(xiàn)有的鎮(zhèn)建制，凡是不符合上述條件的，或者雖然符合上述人口條件，但以改歸鄉(xiāng)村人民公社領導為有利的，都應該撤銷；即使是縣級或者縣級以上地方國家機關所在地，也應該撤銷。 （二）現(xiàn)在由農(nóng)村人民公社領導的集鎮(zhèn)，凡是以保持原有領導關系更為有利的，即使符合設鎮(zhèn)的人口條件，也不要設置鎮(zhèn)的建制。 “這一標準的執(zhí)行使得全國的建制鎮(zhèn)從1958 年的3621 個， 減少到1982 年的2687個。 ”[9]（P9）這一時期，全國建制鎮(zhèn)的數(shù)目雖然減少了，但由于嚴格執(zhí)行提高后的非農(nóng)業(yè)人口占比標準，所以鎮(zhèn)與市一道成為非農(nóng)業(yè)人口集中居住的城鎮(zhèn)型行政區(qū)劃。 至于非農(nóng)業(yè)人口占比較小的鎮(zhèn)，包括非農(nóng)業(yè)人口占比不達標的縣級機關所在地的鎮(zhèn)的設置均被撤銷，變成了農(nóng)村型的政社合一的人民公社體制，“有的更名為鎮(zhèn)公社”[1]（P125）。 而長期在中國歷史上存在的鄉(xiāng)建制則被1975 和1978 兩部憲法明確廢除。

五、建制鎮(zhèn)的恢復與大發(fā)展

20 世紀80 年代初，隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施，農(nóng)業(yè)勞動力開始向非農(nóng)業(yè)領域轉(zhuǎn)移，一大批場鎮(zhèn)得到迅速發(fā)展。 與此同時，政社合一的人民公社管理體制隨著集體經(jīng)營方式的解體也失去了經(jīng)濟支撐，紛紛回歸到建國初期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制。1982 年12 月1 日，第五屆全國人大第五次會議通過的《中華人民共和國憲法》承認四川廣漢向陽公社改制建鄉(xiāng)的探索成果，在第30 條和第105 條明確規(guī)定了鄉(xiāng)和鎮(zhèn)同為中國最基層行政組織，“1983年10 月，中共中央、國務院發(fā)出了《關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，要求各地有領導、有步驟地搞好農(nóng)村政社分開的改革，爭取在1984 年底以前大體完成建立鄉(xiāng)政府的工作”[10]（P422）；同時，《通知》指出：“在建鄉(xiāng)中，要重視集鎮(zhèn)建設，對具有一定條件的集鎮(zhèn)， 可以成立鎮(zhèn)政府， 以促進農(nóng)村經(jīng)濟、文化事業(yè)的發(fā)展。 ”[11]（P560）1984 年，國務院批轉(zhuǎn)了民政部呈報的《關于調(diào)整建制鎮(zhèn)標準的報告》，按照“積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的原則，放寬了設鎮(zhèn)的標準：凡縣級國家機關所在地均應設立建制鎮(zhèn)；總?cè)丝谠? 萬人以下的鄉(xiāng)，鄉(xiāng)政府駐地非農(nóng)業(yè)人口超過2000人的，可以建鎮(zhèn)；總?cè)丝谠? 萬人以上的鄉(xiāng)，鄉(xiāng)政府駐地非農(nóng)業(yè)人口占全鄉(xiāng)人口10%以上的， 也可以建鎮(zhèn)；少數(shù)民族地區(qū)、人口稀少的邊遠地區(qū)、山區(qū)和小型礦區(qū)、小港口、風景旅游區(qū)、邊境口岸等地，非農(nóng)業(yè)人口不足2000，如確有必要，也可以設置建制鎮(zhèn)[7]（P153）。

新的標準出臺后，加之傳統(tǒng)的大而全的人民公社開始解體、分拆、轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)體制，全國建制鎮(zhèn)發(fā)展迅速，到1985 年底，全國共設置鎮(zhèn)7956個，比1982 年增加了5269 個；到1988 年底，全國共設置鎮(zhèn)11481 個[9]（P10），“比1983 年增加了8513 個，相當于1983 年建制鎮(zhèn)數(shù)的3.9 倍”[1]（P185）。在這一標準出臺之前，原來建鎮(zhèn)采取的是切塊設鎮(zhèn)模式，即是將鄉(xiāng)域內(nèi)所屬城鎮(zhèn)地區(qū)單獨劃出建鎮(zhèn)。 1984 年國務院批轉(zhuǎn)民政部 《關于調(diào)整建制鎮(zhèn)標準的報告》，拋棄了傳統(tǒng)的建鎮(zhèn)模式，提出了新的“撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、實行鎮(zhèn)管村”的建鎮(zhèn)模式，也就是實行整建制的鄉(xiāng)改為鎮(zhèn)的建制模式。 “這是對舊的設鎮(zhèn)模式的大的突破，類同于切塊設市到整縣改市，對以后的市鎮(zhèn)發(fā)展產(chǎn)生了深遠影響。 ”[8]（P179）鎮(zhèn)的管轄面積大幅度增加，其行政區(qū)劃內(nèi)包含了大量的農(nóng)業(yè)人口，鎮(zhèn)從狹域的城鎮(zhèn)型建制轉(zhuǎn)化為廣域的地域型建制，成為一個區(qū)域人口相對較多、經(jīng)濟實力相對較強的大鄉(xiāng)、強鄉(xiāng)的新的稱呼。 此后，全國各地撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)行動風起云涌，到了2013 年底，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃數(shù)共計40497 個，其中，建制鎮(zhèn)為20117 個，鄉(xiāng)為12812 個，街道辦事處為7566 個。 鎮(zhèn)占到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃數(shù)的49.68%，鄉(xiāng)僅占到了31.64%，建制鎮(zhèn)超越鄉(xiāng)成為農(nóng)村地區(qū)最主要的基層行政單元。 從全國范圍來看，31 個省級行政區(qū)劃中有25 個的鎮(zhèn)制數(shù)目都超過了鄉(xiāng)。 其中，上海、廣東等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)制幾乎從其基層行政區(qū)劃中消失。 以上海為例，上海下轄16 區(qū)1 縣，共計208 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級區(qū)劃數(shù)目，其中，街道辦事處為98 個，鎮(zhèn)為108 個，鄉(xiāng)僅為2 個，分別為處于崇明縣境內(nèi)的新村鄉(xiāng)、橫沙鄉(xiāng)， 兩者均是在20 世紀六七十年代圍墾而成的灘涂、島嶼鄉(xiāng)。 廣東省的1585 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級區(qū)劃中，鎮(zhèn)為1128 個，鄉(xiāng)的行政建制數(shù)僅為11 個。 目前，僅有四川、新疆、青海、甘肅、西藏、山西等6 個省級單位的鎮(zhèn)制數(shù)目低于鄉(xiāng)制數(shù)目。

六、傳統(tǒng)行政管理體制的超越與發(fā)展

1984 年設鎮(zhèn)標準的放寬，加之隨后全國范圍內(nèi)進行的一輪又一輪大規(guī)模的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)運動，特別是上世紀末本世紀初，隨著交通條件的改善、通訊手段的提升以及現(xiàn)代網(wǎng)絡技術的普及和運用，政府的行政管理能力和能夠承接的行政管理幅度大幅度提升，加之裁剪冗員、轉(zhuǎn)變政府職能成為官方和民間的共識，全國各地普遍實施并加快了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的撤并力度，使得大量的鄉(xiāng)建制從行政版圖中消失，合并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多數(shù)成為了建制鎮(zhèn)，沒有合并的鄉(xiāng)也以種種理由最終成為了建制鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)界限變得模糊起來。 但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國最基層的行政單位，之所以分設，主要是考慮其產(chǎn)業(yè)基礎的不同，“鄉(xiāng)主要是以農(nóng)業(yè)為產(chǎn)業(yè)基礎的， 鎮(zhèn)主要是以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為基礎的”[12]。 由于我國歷史上長期以農(nóng)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)并不發(fā)達，處于廣大農(nóng)村地區(qū)的鎮(zhèn)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)更顯薄弱，由此，設置鎮(zhèn)的主要依據(jù)在現(xiàn)實中則演變成了非農(nóng)人口在總?cè)丝谥械谋戎?，鄉(xiāng)和鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)方面沒有明顯的區(qū)別，在行政管理體制、 機構設置和人員編制配備上也不存在區(qū)別，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行的是同一治理體制。

改革開放后，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在中國的迅猛發(fā)展，促進了小城鎮(zhèn)的蓬勃興起”[13]。 隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起以及隨之而來的大中城市向農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移， 與之相應地出現(xiàn)了一大批以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)的小城鎮(zhèn)。 這些小城鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)發(fā)達，第一產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構中所占比例非常小，產(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)了與城市同質(zhì)化的發(fā)展趨勢。即使是一些以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為主的一些小城鎮(zhèn)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)也逐漸取代了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的地位。 這些小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)構成、居民職業(yè)結(jié)構、生活模式與生活要求與傳統(tǒng)的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)完全不同。一些小城鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)面積、人口聚集和人員流動等方面甚至達到了中小城市的水平。 國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤令2014 年9 月5 日接受中國房地產(chǎn)報記者采訪時表示： 我國現(xiàn)有超過10 萬人的鎮(zhèn)就有152 個，其中人口規(guī)模在10 萬～20 萬的，達到小城市規(guī)模的就有142 個。人口規(guī)模在20 萬～50 萬的，達到中等城市規(guī)模的有10 個。 特別是東南沿海地區(qū)，一些特大鎮(zhèn)的財政收入年均可達幾十億元，按照現(xiàn)有的標準早已是市了[14]。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和治理機制已經(jīng)無法滿足其行政管理和社會治理的現(xiàn)實需要， 強鎮(zhèn)擴權成為這些鎮(zhèn)必然的選擇。 在新型城鎮(zhèn)化的政策背景下，處于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展區(qū)域中心地位的建制鎮(zhèn)擴權強鎮(zhèn)也成為必然的政策舉措，一些產(chǎn)業(yè)和人口大鎮(zhèn)、強鎮(zhèn)開始向著鎮(zhèn)級市的目標邁進。2010 年2 月，鎮(zhèn)級市的概念首次見諸媒體，2014 年12 月29 日，國家發(fā)改委等11 部委聯(lián)合下發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案》公布了62+2 的試點名單，將浙江省蒼南縣龍港鎮(zhèn)、吉林省安圖縣二道白河鎮(zhèn)兩個鎮(zhèn)級行政單位列入試點名單，要求兩鎮(zhèn)“探索行政管理創(chuàng)新、行政成本降低的設市模式”，在“三年內(nèi)，試點取得明顯成效，形成一套可實行、可復制、可推廣的新型設市模式”①《國家新型城鎮(zhèn)化試點方案》，第274、276 頁。，正式拉開了鎮(zhèn)級市試點建設的帷幕。我國的建制鎮(zhèn)特別是一些大鎮(zhèn)、強鎮(zhèn)逐漸走上了與傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同的行政管理和社會治理道路。

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