◎陳超陽 （廣東財經(jīng)大學財政稅務學院，廣東廣州510320）

基于政府信任視角的政府績效評估創(chuàng)新及STAIR模型的引介

◎陳超陽 （廣東財經(jīng)大學財政稅務學院，廣東廣州510320）

政府信任是公民對政府或政治體系將實現(xiàn)符合他們預期結果的一種信心，是政治支持的重要組成部分之一，構成了政治制度的合法性基礎。政府績效是政府在運行過程中自身效率與效能的體現(xiàn)，也是政府在政治、經(jīng)濟、社會與文化等各方面采取行動的結果。政府績效與政府信任兩者之間關系密切，前者構成了后者的利益基礎和重要來源。STAIR模型即“戰(zhàn)略—目標—指標—執(zhí)行—結果”模型以戰(zhàn)略為導向，探討如何整合績效評估過程的各個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)政府績效評估的戰(zhàn)略化和系統(tǒng)化，改善政府績效，提高公眾信任度。

政府信任；政府績效；績效評估；STAIR模型

引言

二十世紀七八十年代起，英美等西方主要發(fā)達國家開展了一場轟轟烈烈的“新公共管理運動”，主要做法就是向企業(yè)學習，在政府等公共部門之中引入市場競爭機制，強調顧客導向以及服務質量的提高等。這些都是針對當時公共部門因長期實行官僚體制而導致的效率低下、機構臃腫、人員積極性不高、服務態(tài)度差等諸多問題而提出的政府再造策略。在這一過程中，績效管理以及績效評估這些在企業(yè)管理中已經(jīng)運用得相當成熟的管理理念與工具被引進到政府管理中，作為一種評價和改進政府績效的實用性管理工具，逐漸在公共管理的實踐中得到普遍應用，并取代了傳統(tǒng)行政效率的理念，從而實現(xiàn)了“效率——績效”的轉變?？梢哉f，西方國家政府改革是以績效管理為中心展開的。

這樣一場公共管理運動同樣在本世紀初席卷我國，引發(fā)了各地政府對績效評估運動的重視與推廣。經(jīng)過十來年發(fā)展，我國政府績效評估領域不僅積累了豐富的理論研究成果，還在實踐中不斷創(chuàng)新和總結經(jīng)驗，形成了若干評估模式。但是，政府績效評估在實踐中也面臨著很多問題，例如評估主體的單一化，評估指標的簡單化與經(jīng)濟化，評估過程的暗箱化以及評估結果的擱置現(xiàn)象等。我們必須重視績效評估在實際操作過程中所存在的眾多問題，因為政府績效以及績效評估會直接影響公眾對政府的信任與支持，所以有必要繼續(xù)探討更有效的績效評估方式，以便更科學合理地反映政府績效。本文基于政府信任的視角，從戰(zhàn)略層面探討了STAIR模型如何整合績效評估過程的各個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)政府績效評估的戰(zhàn)略化和系統(tǒng)化。

一、信任與政府信任之源

信任問題不僅是實際生活中的一個重要話題，最近二十年來，同樣也受到了學術界的廣泛關注與研究。其中，福山（Fukuyama）、塞里格曼（Seligman）、甘貝塔（Gambetta）、吉登斯（Giddens）、利瓦伊（Levi）、米斯塔爾（Misztal）、普特南（Putnam）以及埃森斯塔德（Eisenstadt）等眾多學者都為信任研究領域的知識積累做出了重要貢獻。

（一）信任與組織信任

交往過程中的信任既是對另一方的期望，即希望對方按照自己意愿或利益行事；又是對另一方的判斷，受到對方特征與自身認知模式的影響。信任關系的建立受多種因素的影響，包括被信方的可信度、施信方的信任傾向與人格特征、雙方共同的道德基礎、外部制度安排，等等。

羅素（DeniseM.Roussean）認為信任可以在個體、組織等不同主體之間轉換。尤斯拉納也指出，信任他人和信任組織這兩種行為之間存在正相關性，其相關系數(shù)接近0.8［1］。當然，這兩者之間肯定存在差別。對他人的信任更多取決于我們對他人的了解，包括交往的歷史，以及我們給予信任時的心理態(tài)度。而組織是由眾多個體組成，表現(xiàn)出高度的復雜性。我們對組織的信任更大程度上受限于組織的實際表現(xiàn)，或者說寬泛意義上的組織績效。

關于組織信任的研究表明，在形成對組織的信任過程中，組織的勝任能力尤其受到關注。當組織展示出能夠勝任其職責并且完成其目標的能力時，信任會更容易形成。艾尼爾·K.米什拉（AneilK.Mishra）在關于組織信任的研究中指出被信任的一方需要具有下述特質：能勝任的、公開的、關切的以及可信賴的。這意味著只有當一個行為主體滿足上述條件時，才會獲得他者的信任。因此，勝任能力、公開性、關切（利害關系）與可信賴性是判斷一個行為體是否能夠獲得信任的四個維度。

哈丁在對信任與政府關系的分析中指出兩個問題至關重要：一是公民信任其他公民；二是公民信任政府本身。這兩個問題在某種程度上是政府制度的結果，我們需要政府來維持秩序，讓我們能夠相信其他公民。同時，政府也應該按照自己制定的制度和規(guī)則來行事，保證自己值得民眾信任。

（二）政府信任的內涵與來源

政府信任結合了個體信任與組織信任的特征，是信任的一種具體類型。政府信任通常被定義為公民對政府或政治體系將實現(xiàn)符合他們預期結果的一種信心，是政治支持的重要組成部分之一，構成了政治制度的合法性基礎。公眾對政府信任程度高則更容易遵守法律，支持政府的措施，自愿服從政府領導而不是靠強制，政治參與的活動也更為頻繁。

在科爾曼、威廉姆斯等人的眼中，信任是個體經(jīng)過理性的判斷和決策的結果。在一個存在不確定性的環(huán)境中，信任者會有意識地去進行一些計算，然后傾向于做出理性的、利益最大化的選擇。在這個理性的計算過程中，存在兩個主要方面：一是行動者所掌握的知識與信息；二是對方值得信任的原因。

奈（Nye）認為政府信任和下述四個維度密切相關，即政府治理績效維度、經(jīng)濟維度（例如經(jīng)濟增長速度）、社會文化維度（例如社會資本、家庭危機、個體權利感等）和政治維度。他同時也指出，公民信任感的形成主要來自于其對可獲得的政府績效信息與數(shù)據(jù)的反應。而公民對政府實際績效信息的獲得程度以及解讀方式將存在個體化差異，因此，不同公民對政府信任的程度也將存在差異。例如，那些曾經(jīng)失業(yè)，或遭受過不良經(jīng)濟事件或政府惡劣服務態(tài)度的人將會對政府持更低的信心。因此，政府一方面應采取措施實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)增長并創(chuàng)造更多就業(yè)機會，減少經(jīng)濟不公平程度；另一方面也應該把政府在經(jīng)濟績效方面的信息和數(shù)據(jù)公開發(fā)布，增加公民可獲得的途徑和機會。這將有利于公民如實感知政府績效，并做出合理評價，從而提高對政府的信任程度。

普特南（Putnam）和奧倫（Oren）提出公眾對政府的滿意度是對政府績效的預期與感知的函數(shù)，普特南指出公眾滿意度與政府績效感知之間存在著正向關系。雷尼（Rainey）指出公眾對于政府績效常常有著錯誤的信息以及存在偏見。例如，許多人把美國社會安全局（Social SecurityAdministration）的行政成本高估了50%以上，而它真正的行政成本只占該部門總預算的1.3%。一般來說，公民與政府之間的心理契約以及信息選擇對政府信任產(chǎn)生了重要影響。從這個角度來看，信息技術的廣泛應用以及政府信息的公開透明可以令政府績效信息在政府與公眾之間更好地流動，減輕雙方之間的信息不對稱現(xiàn)象，這將有助于矯正公眾的偏見性預期。

20世紀中葉以來，社會資本理論的引入極大地推動了政府信任的研究，社會資本理論發(fā)現(xiàn)公民間的參與網(wǎng)絡，以及體現(xiàn)在這種約定中的互惠和信任的規(guī)范與政府績效有著緊密的正相關關系。

二、政府微觀績效與宏觀績效之分

績效是指組織或個體的業(yè)績、行為、態(tài)度、能力，績效評估則是對上述各內容的觀察和測量。從被評估的績效主體來講，包括個體績效、團隊績效和組織績效?？冃г谀撤N程度上也可以被看作是組織戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)程度。組織只有在其存續(xù)過程中，通過提供高質量的產(chǎn)品或服務，滿足客戶需求，才能實現(xiàn)組織的目標。也就是說，組織的績效不僅為組織的生存和發(fā)展提供了物質性保障，而且是組織獲得合法性的重要基礎。

簡單地講，政府績效就是政府的產(chǎn)出，是政府在運行過程中自身效率與效能的體現(xiàn)，也是政府在政治、經(jīng)濟、社會與文化等各方面采取行動的結果。根據(jù)不同的分類標準，我們可以將政府績效分成不同的類別。從績效范圍來看，政府績效可分為內部績效和外部績效。政府機構作為一個組織而存續(xù)，必須經(jīng)歷一定的程序，消耗一定的資源，產(chǎn)生出能夠推動組織自身運轉所需的產(chǎn)出；另一方面，政府在履行其在經(jīng)濟、政治等方面的職能時，必然會對外部環(huán)境產(chǎn)生一定的影響。從內容上看，政府績效可分為經(jīng)濟績效、政治績效、社會管理績效以及文化服務績效。

政府績效評估是對政府在履行其民眾委托的公共管理、公共服務職能過程中目標實現(xiàn)的程度及其綜合效益的輸出狀態(tài)和水平的考核［2］。這其中暗含了公眾對于政府如何基于公眾期望而運作的基本評價。績效評估能夠反映政府產(chǎn)出和成果，以及導致這些產(chǎn)出的過程，還可以掌握公眾對政府的滿意程度。

（一）政府微觀績效——政治家的績效和官僚機構的績效

現(xiàn)在，我們將政府績效分為兩個層次：一是微觀績效，二是宏觀績效。微觀績效包括政治家的績效以及官僚機構的績效，前者主要表現(xiàn)為政治家是否信守承諾，是否可靠與誠實；后者主要是指機構如何運作以及結果如何。

政治家的績效也可以叫作政治上的微觀績效，主要包括兩個方面的內容：公民如何評判政治家以及政治決策制定系統(tǒng)的績效。在評估政治家的績效時，是否信守選舉時許下的承諾是非常重要的一個方面，因為許諾將導致公眾對實現(xiàn)諾言的期待，但這也有可能導致政府過載，也就是說政府承擔了太多的期望［3］。這種政府過載現(xiàn)象可能會導致政府在壓力之下無法放手去做，反而會影響其實際的績效水平。一旦公民相信政治家會去完成一個任務，這就意味著雙方之間形成了一種關于預期結果的心理契約，假如政治家無法完成任務，則將被視為是對公眾信任的違背，這將對政治家績效的評估產(chǎn)生不利影響。

此外，對政治家績效的評估也可能收到公眾個人特征的影響。如果公眾對政治家持有同情態(tài)度，并對政治家群體有較好的認知，則可能會有利于其績效的評價，從而帶來對政治家的信任以及對政府的信任。反之，則會低估政治家的績效，降低對該群體的信任水平。現(xiàn)實生活中，公眾對政治家信任的下降常常與諸如腐敗之類的政治丑聞聯(lián)系在一起。毫無疑問，丑聞會在短期內影響對政治家的信任水平，但尚未有證據(jù)表明其存在長遠影響。但如果公眾對績效存在長期不滿意，則可能會影響伊斯頓朗說的“特定支持”，而如果同時伴隨政治丑聞的話，下降了的“特定支持”則會轉化為“廣泛支持”，最終影響對政治系統(tǒng)的忠誠。事實上，對政治微觀績效的考察與評估并非都是客觀的，因為它們經(jīng)常受到主觀因素的影響。特別是當自己支持的黨派掌握政權時，人們更不愿意去評價其政治績效，或者是給出一個良好最起碼是可以接受的評價結果。

（二）政府宏觀績效——政府在政治、經(jīng)濟等領域的表現(xiàn)和影響

政府的宏觀績效主要指政府在經(jīng)濟、就業(yè)、環(huán)境等領域的具體表現(xiàn)和影響。不同的人群可能會采用不同的指標來評價政府的宏觀績效。但是，理論界和實踐界已經(jīng)得出了一些公認的評價指標：失業(yè)率、通脹率、經(jīng)濟增長率、人均GDP等。還有一些指標尚在爭論中，例如醫(yī)療保健、環(huán)境政策、老年看護等［3］。評價指標的選取有賴于公眾對政府職能的看法，即公眾是否認為這些事情是政府必須做的，以及是否確實是政府做的。如果上述種種任務都是政府必須承擔的責任，公眾自然會把它們視為評價政府宏觀績效的正當指標。當然，還有一些指標可能也被用來評估政府的宏觀績效，例如民主程度、公民的政治權利、民主的歷史、政府支出規(guī)模、居民生活質量、人類發(fā)展等等。

三、政府績效——政府信任的重要基礎與來源

目前，研究績效對政府信任的影響主要遵循了兩條路徑：宏觀績效理論和微觀績效理論。前者主要考察了影響信任的宏觀面變量，例如就業(yè)率、經(jīng)濟增長率、通脹率、政局穩(wěn)定性等等；后者則主要把信任與政府公共服務供給的質量或者居民對公共服務的感受聯(lián)系在一起。大部分學者都同意政府績效水平的高低、績效評估過程中的公民參與等因素在很大程度上影響了公民對政府的信任與支持。

（一）微觀績效理論的解釋

官僚機構的績效對政府信任的影響取決于一系列因素。根據(jù)微觀績效理論，實際績效是最重要的影響因素。此外，可能還包括官僚機構的規(guī)模這一因素，如果行政機構規(guī)模小，則對公眾關于政府看法的影響也小。另一個因素則是關于公眾對官僚的刻板印象，官僚機構的臃腫以及長期以來的低效率使公眾形成了關于政府低效、浪費的看法。

在評估行政微觀績效的過程中，應該采用質量這個標準，但其他標準也應考慮在列，例如特殊服務的提供、服務的層級等。政府了解公民如何看待服務品質這一點非常重要。如果公民期望的是高質量，那么只有當質量無法達到其要求時才會導致低評價。關鍵是公眾和政府使用不同的標準來判斷質量：公眾使用諸如自由、健康、安全等指標，而政府則采用理性的和經(jīng)濟的標準，這就導致了雙方在評估價值上的不一致。

其次，用戶身份、機構特征以及機構—用戶關系等因素都會影響公眾的滿意度。如果公眾認同機構的使命，并進一步認為機構的所作所為有益于社會，則會對機構持有更高的滿意度，因而會更容易肯定機構的績效并給出更為正面的評價。相反，那些認為官僚機構是無用的、不認同機構的政策，并對其所提供服務加以批評的公眾，則會持有更低的滿意度，因而對機構績效給出更低的評價。

（二）宏觀績效理論的解釋

宏觀績效理論認為公眾對政府有著非常清晰的期望：政府應該降低通脹率和失業(yè)率，關注經(jīng)濟增長率和環(huán)境保護，提供充足的公共服務。良好的經(jīng)濟狀況可以為政府帶來更多支持，但是不會增加對在野黨的支持；而不好的經(jīng)濟形勢則會影響公眾對整個政治體系的支持，而不僅僅是現(xiàn)任政府。在績效—信任聯(lián)結中，政府績效也可被視為是政權合法性的一個來源。

我們應該牢記，對政府宏觀績效的評價會受到眾多個人因素的影響，包括生活滿意度、個人經(jīng)濟地位等。當然，這些因素反過來又受到宏觀經(jīng)濟局勢的影響。公眾的教育程度將會影響評價標準的選擇，教育水平較低的人會更容易受失業(yè)率的影響，從而使得這個指標比其他指標占有更大的權重。那些希望政府在司法、環(huán)境保護與福利體系方面投入更多的人會更不信任政府，這可能是他們認為政府做得不夠，還不足以產(chǎn)生高水平的滿意度從而帶來更高水平的信任。

政府和公共部門的管理者為了更好地評估組織績效，已轉向私人部門學習一些通行的做法，例如全面質量管理（Total Quality Management，TQM）、企業(yè)流程再造（Business Process Reengineering，BPR）戰(zhàn)略管理、標桿管理等等，下面將介紹一種全新的績效評估體系。

四、創(chuàng)新政府績效評估體系：STAIR模型的引介

STAIR（strategy-targets-assessment-implementation-rsults）意即“戰(zhàn)略—目標—指標—執(zhí)行—結果”。它旨在提供一個改善政府績效的綜合性工具，并幫助政府轉變成一個戰(zhàn)略導向型組織。它可以為諸如此類的問題提供一種參考性答案，例如組織使命何在，有哪些戰(zhàn)略目標并如何實現(xiàn)，組織績效如何評價，績效差距的可能原因有哪些，評估結果如何被用于績效改進過程等等。當然，在組織績效評估過程中，需要考慮并解答的問題遠非如此之少，但是上述問題可謂最基本最重要的。

STAIR模型是一個戰(zhàn)略導向型的績效評估模型。該模型以一個基本假設為前提，即組織績效是其戰(zhàn)略的反映，績效評估體系的開發(fā)能夠強化組織去思考和理解什么對組織的成功最重要。STAIR模型給組織帶來的最重要收獲就是提供了一個結構化的方法論，架起了溝通戰(zhàn)略管理與績效之間的橋梁。它描述了一個系統(tǒng)的、開放的、使用各種技術（SWOT、TQM、BPR等）的系統(tǒng)途徑，最終助力政府各部門實現(xiàn)其戰(zhàn)略［4］。

一般認為單一化的績效評估并不能完全導致重要的組織變革，各種技術應該在組織變革這頂大傘之下而被綜合運用。STAIR模型是一個整體模型，綜合考察了外部環(huán)境中的機會以及威脅、組織內部的優(yōu)勢與劣勢，以及從投入到產(chǎn)出整個過程所涉及的各子系統(tǒng)之間的相互關系［4］。我們可以把STAIR模型概念化為下述方程表達式：

OP=a+b1STA+b2I+b3R+e

其中，OP（organizational performance）代表因變量：組織績效；STA（Strategy/targets/assessment）代表自變量：管理環(huán)境變量；I（implementation）代表自變量：管理輸入與過程；R（results）代表自變量：管理產(chǎn)出與反饋；b1、b2、b3是回歸系數(shù)；a是常數(shù)；e是殘差。

最后，我們把STAIR模型的核心思想凝練出來，就是各層級的戰(zhàn)略思考力、戰(zhàn)略行動力以及戰(zhàn)略評估力能夠提高組織績效水平。

STAIR模型并非只重視上面提到的那些方面，它對組織軟文化同樣給予強調，包括雇員承諾、公民滿意度與知識管理等。在績效評估系統(tǒng)中，這些無形的要素與產(chǎn)出、收益等傳統(tǒng)型權重要素同樣重要?？ㄆ仗m和諾頓認為，激烈的競爭需要管理者能夠以一種多維度觀來看待績效，對于組織與各部門在不同方面的績效都需要設計相應的指標去加以測量，這些指標之間應該相互區(qū)別又有一定聯(lián)系，自成一個能全面反映績效的平衡體系。而STAIR模型可以滿足績效評估的這些復雜性要求，它不是一個一次性的評估工具，而是一個連續(xù)不斷的過程，一個能夠促進組織持續(xù)變革與組織成功的綜合性管理體系。

STAIR模型整合了績效管理的各個環(huán)節(jié)，是一個綜合流程性模型。在應用STAIR模型進行績效評估時，績效管理的主體首先將進行戰(zhàn)略分析，全面考察組織所處的內外部環(huán)境，辨識組織外部環(huán)境中存在的機會與挑戰(zhàn)，向內則審視其優(yōu)勢和劣勢，進一步明晰組織的使命與愿景。第二步則是根據(jù)組織戰(zhàn)略來確定績效管理的總目標，然后再把總目標進行分解，使之變成組織各部門以及成員的分目標。如此，組織將得到一個自上而下的目標體系。一般可以根據(jù)“SMART”原則去設定目標，盡量做到每個目標是具體明確可量化的，在可實現(xiàn)的基礎上也要有一定挑戰(zhàn)性。第三步，組織必須把抽象的目標具體化，變成在工作中可以實際操作的考核指標。也就是說把不同層級的目標變成相關人員的指標體系，以便在考評階段據(jù)此測量部門績效、個人績效。在制定考核指標的過程中，上級與下屬都必須參與進來，共同解決諸如關鍵指標如何確定、指標權重如何分配等問題，確定后的指標體系必須確實能反映績效內容。

目標制定完成之后，組織則著手制訂相應的計劃來加以實現(xiàn)。同樣的，在計劃的制訂過程中，必須要組織全體成員包括領導者參與進來。組織高層管理者負責制訂實現(xiàn)總目標的戰(zhàn)略性計劃，并幫助其下屬制訂實現(xiàn)其部門目標的部門計劃，而部門管理者則協(xié)助其下屬制訂實現(xiàn)個人目標的個人計劃。一俟計劃制訂完成，則進入執(zhí)行階段。

在績效計劃的執(zhí)行階段，組織不同層級成員的角色將會發(fā)生改變，中層和基層成員將變成主要參與者和實際執(zhí)行者，中層管理者同時還需承擔監(jiān)督職能，對績效計劃的實施過程加以審察，根據(jù)實際情況加以調整，以保障計劃的順利進行。另一方面，中層管理者仍需繼續(xù)發(fā)揮教練的功能，對其下屬提供相應的輔導和幫助，促進個人績效目標的實現(xiàn)。組織的高層管理者并非在此就可退場，同樣需要履行協(xié)調、監(jiān)督和輔導的作用?？冃ЫY果的評估是STAIR模型的最后一環(huán)，也是最重要的一個階段，只有通過對結果的評估才能得知組織績效的好壞。特別是對于政府來講，只有通過對組織績效結果的評估才能得知政府對公共資源的消耗程度、政府職能的履行情況以及公眾對政府的滿意度、信任度與支持度。當然，對于STAIR這樣一個完整的績效管理模型而言，績效評估結果的反饋與績效改善也是其題中之義。

最后，公眾對政府績效的滿意往往會帶來對政府的信任，反之則會導致不信任。就公眾而言，在真正評價政府績效的時候，必須區(qū)分其實際績效與期望績效；而對于政府來講，必須明察公眾滿意與否，并理解公眾如何看待期望與現(xiàn)實績效的差距。在微觀績效理論里，一個重要的方面是對經(jīng)濟形勢的感知是否與現(xiàn)實相符，而這種知覺受到知識、信息、政策距離以及跟執(zhí)政黨關系的影響。因此，政府績效的評價并不僅僅依賴于效率、就業(yè)率等績效變量，這對績效的改進可能有一定的啟示。

［1］埃里克·尤斯拉納.信任的道德基礎［M］.張敦敏，譯.北京:中國社會科學出版社，2007：186.

［2］楊暢，王前.政府績效評估:中國政府公信力建設的價值與邏輯［J］.倫理學研究，2011，（2）：80-84.

［3］BOUCKAERT G，VAN DE WALLE S.Government Performance and Trust in Government［Z］.Paper for the Permanent Study Group on Productivity and Quality in the Public Sector at the EGPA Annual Conference，Vaasa，F(xiàn)inland，2001.

［4］ZEPPOU M，SOTIRAKOU T.The“STAIR”Model:A Comprehensive Approach for Managing and Measuring Government Performance in the Post-modern Era［J］.The International Journal of Public Sector Management，2003，16（4）：320-332.

（責任編輯：朱永良）

D630

A

1005-460X（2015）02-0065-04

2014-01-13

國家社會科學基金項目“提高農村基層政權公信力研究”（12CZZ043）

陳超陽（1981—），女，湖南湘鄉(xiāng)人，管理學博士，講師，從事非政府組織與社會治理研究。