孫 洪 敏

(遼寧社會(huì)科學(xué)院,沈陽(yáng)110031)

·政治發(fā)展研究·

國(guó)家治理現(xiàn)代化的理論框架及其構(gòu)建

孫 洪 敏

(遼寧社會(huì)科學(xué)院,沈陽(yáng)110031)

國(guó)家治理理論主要關(guān)注政府治理、企業(yè)治理、社會(huì)治理三個(gè)方面，因此，國(guó)家治理現(xiàn)代化理論框架應(yīng)該由國(guó)家—政府治理框架、國(guó)家—企業(yè)治理框架、國(guó)家—社會(huì)治理框架三部分構(gòu)成。國(guó)家—政府治理現(xiàn)代化的意義在于推動(dòng)治權(quán)與事權(quán)框架的優(yōu)化，包括正確處理國(guó)家—政府治理框架構(gòu)建中的三種關(guān)系，解決國(guó)家—政府治理框架構(gòu)建中的三類(lèi)缺失，把握國(guó)家—政府治理框架構(gòu)建中的三個(gè)前提；國(guó)家—企業(yè)治理現(xiàn)代化的意義在于促進(jìn)政府與市場(chǎng)框架的演化，包括激發(fā)國(guó)家—企業(yè)治理框架構(gòu)建中的三種力量，避免國(guó)家—企業(yè)治理框架構(gòu)建中的三大風(fēng)險(xiǎn)，夯實(shí)國(guó)家—企業(yè)治理框架構(gòu)建中的三個(gè)基石；國(guó)家—社會(huì)治理現(xiàn)代化的意義在于促進(jìn)制度與公平框架的固化，包括拓展國(guó)家—社會(huì)治理框架構(gòu)建中的三種視角，實(shí)施國(guó)家—社會(huì)治理框架構(gòu)建中的三項(xiàng)運(yùn)作以及程序化與責(zé)任落實(shí)。

國(guó)家治理現(xiàn)代化；國(guó)家—政府治理；國(guó)家—企業(yè)治理；國(guó)家—社會(huì)治理；治權(quán)與事權(quán)；政府與市場(chǎng)；制度與公平

推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要結(jié)合中國(guó)實(shí)際進(jìn)行理論分析。國(guó)家治理主要包括政府治理、企業(yè)治理、社會(huì)治理三個(gè)方面，因此，國(guó)家治理現(xiàn)代化框架應(yīng)該由國(guó)家—政府治理框架、國(guó)家—企業(yè)治理框架、國(guó)家—社會(huì)治理框架三部分構(gòu)成。以上述三個(gè)框架作為分析視角，不僅有利于全面闡釋國(guó)家治理現(xiàn)代化框架的基本內(nèi)涵，完整揭示其主要價(jià)值，而且有利于推進(jìn)國(guó)家治理理論的科學(xué)化與本土化的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

一、國(guó)家—政府治理現(xiàn)代化推動(dòng)了治權(quán)與事權(quán)框架的優(yōu)化

國(guó)家治理是治權(quán)的體現(xiàn)，政府治理是事權(quán)的實(shí)現(xiàn)。英文中的治理(Governance)概念來(lái)源于古典拉丁文和古希臘語(yǔ)的“掌舵”一詞，含有控制、引導(dǎo)和操縱之意，因而具有明顯的事權(quán)特征。當(dāng)代西方學(xué)者采用“治理”一詞時(shí)，“強(qiáng)調(diào)政府放權(quán)和向社會(huì)授權(quán)，實(shí)現(xiàn)多主體、多中心治理等主張”[1]，關(guān)注的也是事權(quán)的放權(quán)與授權(quán)。而在中國(guó)傳統(tǒng)文化中，所謂的“修身、齊家、治國(guó)、平天下”意識(shí)的關(guān)鍵詞——“修”“齊”“治”“平”都具有明顯的事權(quán)意義。盡管近些年學(xué)者們引進(jìn)國(guó)家治理理論時(shí)討論比較多的是西方“社會(huì)中心主義”取向與中國(guó)“社會(huì)協(xié)同主義”取向的差異，但是，在“國(guó)家治理現(xiàn)代化”進(jìn)入中國(guó)頂層設(shè)計(jì)并展開(kāi)于中國(guó)社會(huì)生活之際，人們?cè)絹?lái)越意識(shí)到中國(guó)化和本土化治理理論的核心內(nèi)涵仍然是治權(quán)和事權(quán)的關(guān)系。

1.國(guó)家—政府治理框架構(gòu)建中的三種關(guān)系

第一，國(guó)家—政府治理框架的關(guān)鍵是中央和地方事權(quán)關(guān)系逐步理順。雖然中國(guó)傳統(tǒng)文化沒(méi)有產(chǎn)生西方現(xiàn)代意義上的治理概念，但是包含了豐富的治理思想，其代表性思想就是“修身、齊家、治國(guó)、平天下”。需要指出的是，傳統(tǒng)文化中的“治國(guó)”并不是現(xiàn)代意義上的治國(guó)，而是指治理地方政府，因?yàn)閭鹘y(tǒng)文化中的“治國(guó)”是指治理各諸侯國(guó)，而“平天下”才類(lèi)似于現(xiàn)代的治國(guó)。由此可見(jiàn)，構(gòu)成傳統(tǒng)文化中“治國(guó)理政”框架的是“治國(guó)—平天下”“治國(guó)—齊家”“治國(guó)—修身”。因此，我們要善于借鑒古今中外治國(guó)理政的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來(lái)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[2]，在充分揭示和吸收其精華時(shí)，也應(yīng)看到其不足之處，并通過(guò)借鑒加以改進(jìn)。當(dāng)前，我們要大力推進(jìn)作為地方事權(quán)的區(qū)域性公共服務(wù)治理行動(dòng)。這是問(wèn)題倒逼改革的必然要求，雖然其間可能產(chǎn)生平均主義的烏托邦意識(shí)或者民粹主義的極端性行為，但是隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)步，任何激進(jìn)主義都將逐漸邊緣化，科學(xué)的理性分析終將成為社會(huì)思潮的主流聲音，國(guó)家治理現(xiàn)代化必然成為社會(huì)運(yùn)動(dòng)的主流趨向。

第二，國(guó)家—政府治理框架的核心是國(guó)家立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的協(xié)同發(fā)展。國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，它的治理包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，構(gòu)成了國(guó)家治理現(xiàn)代化國(guó)家—政府框架。就國(guó)家機(jī)關(guān)而言，主要指三個(gè)體系：立法機(jī)關(guān)體系、行政機(jī)關(guān)體系、司法機(jī)關(guān)體系。各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)體系治理的啟動(dòng)，是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度的治理實(shí)踐。在改革進(jìn)入全面深化的時(shí)期，啟動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化國(guó)家—政府框架中立法機(jī)關(guān)的治理行動(dòng)，必須以人為本，實(shí)現(xiàn)善治，保障人民有更多的參與權(quán)；必須依法行動(dòng)，在憲法約束之下進(jìn)行，在法定軌道之內(nèi)進(jìn)行；必須從中國(guó)的實(shí)際出發(fā)，符合科學(xué)規(guī)律，適應(yīng)中國(guó)國(guó)情?？梢?jiàn)，全面深化改革對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化框架的啟動(dòng)提出了更高的要求。啟動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化國(guó)家—政府框架中行政機(jī)關(guān)的治理行動(dòng)，其治理實(shí)踐是具體的，但不是碎片化的；要進(jìn)行公共管理運(yùn)作，但不是人治化的；或有非常規(guī)行為，但不是非常態(tài)化的；要重視公眾的切身利益，但不是短期行為；要適當(dāng)照顧部門(mén)和地方利益，但不是部門(mén)主義和地方保護(hù)主義；要有必要的投入保障，但不是不計(jì)成本的。國(guó)家治理現(xiàn)代化國(guó)家—政府框架中司法機(jī)關(guān)的治理行動(dòng)也要?jiǎng)悠饋?lái)，但不是無(wú)序地動(dòng)起來(lái)、違規(guī)地動(dòng)起來(lái)，而是要守住行動(dòng)合理性、合法性的底線。在制定司法治理行動(dòng)的啟動(dòng)計(jì)劃時(shí)，不僅要考慮可行性和操作性，還要考慮合理性與合法性。因此，國(guó)家治理現(xiàn)代化國(guó)家—政府框架的啟動(dòng)，不僅是一種理念、一種期待、一種境界，更是一種制度。啟動(dòng)本身就應(yīng)該成為制度化行為，其價(jià)值核心是公平正義；當(dāng)制度精神滲透到我們的治理理念時(shí)，國(guó)家—政府治理框架的啟動(dòng)就會(huì)變得更加公平正義。制度化使公平正義的價(jià)值核心外化為治理制度和治理行動(dòng)時(shí)，治理就會(huì)走向善治。

第三，國(guó)家—政府治理框架的重點(diǎn)是統(tǒng)治、管理、治理與監(jiān)督關(guān)系的不斷協(xié)調(diào)。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)外關(guān)于國(guó)家治理的研究，更多的是對(duì)“治理”與“統(tǒng)治”以及“治理”與“管理”的詞義區(qū)別進(jìn)行討論。問(wèn)題在于，提出治理概念并不意味著放棄管理理念?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》在大力倡導(dǎo)社會(huì)治理時(shí)，并沒(méi)有完全棄用社會(huì)管理的概念，其在闡述政府職能時(shí)仍然明確其中之一是社會(huì)管理，要求“加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)”。因此，社會(huì)管理與社會(huì)治理不是簡(jiǎn)單的取代關(guān)系或替換關(guān)系，而是國(guó)家治理實(shí)踐的繼承性發(fā)展、連續(xù)性揚(yáng)棄、階梯性升華，是國(guó)家治理理論的一次飛躍。升華意味著我們已經(jīng)從傳統(tǒng)治理發(fā)展到現(xiàn)代治理；飛躍意味著我們正在從現(xiàn)代治理發(fā)展到現(xiàn)代化治理。所謂的傳統(tǒng)治理，是以人治為重點(diǎn)的治理，而現(xiàn)代治理則是以法治為核心的治理。從人治到法治，這是國(guó)家治理的本質(zhì)變化；從現(xiàn)代治理發(fā)展到現(xiàn)代化治理，表明國(guó)家治理體系和治理能力有了本質(zhì)突破。國(guó)家治理現(xiàn)代化既涵蓋科學(xué)治理、民主治理、制度治理，也容納法治、德治、共治、自治等內(nèi)容[3]。因此，從管理到治理的發(fā)展具有實(shí)質(zhì)性意義，體現(xiàn)了現(xiàn)代國(guó)家治理的根本標(biāo)志，反映了現(xiàn)代公共生活的合法基礎(chǔ)。

2.國(guó)家—政府治理現(xiàn)狀需要面對(duì)三種挑戰(zhàn)

第一，國(guó)家—政府治理投入失衡。這里的國(guó)家機(jī)關(guān)治理資源投入應(yīng)該包括國(guó)家在立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等方面的投入，而不是僅僅局限于行政機(jī)關(guān)的治理投入。關(guān)于立法機(jī)關(guān)治理資源的投入，學(xué)術(shù)界和政策研究界尚未給予應(yīng)有的重視，在眾多的比較研究中，人們忽略了一個(gè)重要的問(wèn)題，那就是國(guó)家立法機(jī)關(guān)的治理投入規(guī)模大了還是小了？每一時(shí)期的合理界限在哪里？從立法機(jī)關(guān)運(yùn)行規(guī)模來(lái)審視，中國(guó)治理投入面臨的挑戰(zhàn)是要尋找一個(gè)更為合適的參照框架，從而將整個(gè)國(guó)家立法機(jī)關(guān)納入一個(gè)優(yōu)化的治理投入制度之中。在思考這個(gè)治理投入制度時(shí)，應(yīng)該把“規(guī)?！弊鳛橐粋€(gè)關(guān)鍵變量提出來(lái)，突出這一制度設(shè)計(jì)在治理過(guò)程中的重要作用。在規(guī)模視角下，國(guó)家治理的立法組織機(jī)制及其負(fù)荷與挑戰(zhàn)才能凸現(xiàn)出來(lái)。從治理學(xué)角度來(lái)看，對(duì)國(guó)家立法機(jī)關(guān)規(guī)模的關(guān)注“提出了組織程度、組織方式和相應(yīng)的組織成本等一系列問(wèn)題”[4]。關(guān)于當(dāng)代中國(guó)行政機(jī)關(guān)治理資源的投入，很大程度上是通過(guò)正式政府組織的運(yùn)行機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)的，具體而言，中國(guó)各級(jí)政府承擔(dān)著維護(hù)社會(huì)安定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提供公共產(chǎn)品等一系列責(zé)任，政府通過(guò)一系列投入機(jī)制來(lái)完成這一使命。目前中國(guó)的國(guó)家治理投入普遍存在開(kāi)支過(guò)大和投入資源不均衡的問(wèn)題，并且這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重影響了國(guó)家治理現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程。

第二，國(guó)家—政府治理中的產(chǎn)出失重。在中國(guó)國(guó)家治理的投入過(guò)程中，由于一般性轉(zhuǎn)移支付比重不斷提升，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付盡可能整合減并，其比重下調(diào)必須防止公權(quán)體系運(yùn)作的扭曲，防止治理局面發(fā)生紊亂。因此，要進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)家機(jī)關(guān)治理資源的產(chǎn)出。從詞源上說(shuō)，國(guó)家機(jī)關(guān)治理或公共治理機(jī)關(guān)資源產(chǎn)出的概念，是公司治理這一概念在公共部門(mén)和政治領(lǐng)域的延伸。因此，要準(zhǔn)確定義和理解國(guó)家機(jī)關(guān)治理資源的產(chǎn)出，可以借助和借鑒公司治理資源產(chǎn)出的概念。公司治理的理論基礎(chǔ)是委托代理理論，這一點(diǎn)對(duì)于改進(jìn)中國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)治理資源的產(chǎn)出具有重要啟示。可以通過(guò)實(shí)施委托代理資源產(chǎn)出清單制度，對(duì)于各國(guó)家機(jī)關(guān)及其各個(gè)部門(mén)資源產(chǎn)出的數(shù)量、種類(lèi)、運(yùn)行程序、適用條件、行使邊界等給予詳細(xì)統(tǒng)計(jì)，使國(guó)家機(jī)關(guān)公開(kāi)透明運(yùn)行成為一項(xiàng)基礎(chǔ)工作。委托代理資源產(chǎn)出清單所涵蓋的范圍就是國(guó)家機(jī)關(guān)合法運(yùn)行的范圍，清單以外就是權(quán)力不能隨意進(jìn)入的范圍。這種“權(quán)力清單制度的任務(wù)包括合法確權(quán)、編制清單以及編制權(quán)力運(yùn)行流程圖、時(shí)限表，關(guān)鍵環(huán)節(jié)是準(zhǔn)確及時(shí)向社會(huì)公布，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督”[5]。當(dāng)然，任何委托代理關(guān)系中都可能出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，國(guó)家機(jī)關(guān)也不例外。因此，改進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)治理資源產(chǎn)出結(jié)構(gòu)的核心，在于如何設(shè)計(jì)一組規(guī)范來(lái)保證代理人能夠基于委托人的利益行事。歷史經(jīng)驗(yàn)揭示，規(guī)范的關(guān)鍵是：只有當(dāng)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員作為代理人能夠很好服務(wù)并且有效實(shí)現(xiàn)委托人即公民共同體的利益時(shí)，國(guó)家公務(wù)人員才能實(shí)現(xiàn)他們自身的利益。

第三，國(guó)家—政府治理中的效能失卻。國(guó)家治理效能是一個(gè)非常復(fù)雜的概念，如何評(píng)估國(guó)家治理效能是一個(gè)世界性難題。目前的國(guó)家治理效能評(píng)估主要有事后評(píng)估或階段性評(píng)估。這兩種評(píng)估都是根據(jù)國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)治理、政治治理、社會(huì)治理、文化治理、生態(tài)治理的成效進(jìn)行測(cè)量和評(píng)價(jià)的。世界上通行的治理能力評(píng)估體系都有關(guān)于治理績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)[6]，但在對(duì)政治治理效能用法治指數(shù)、民主指數(shù)、政治穩(wěn)定指數(shù)、腐敗指數(shù)及公債占GDP比例等指標(biāo)考量時(shí)，各項(xiàng)指標(biāo)的比重如何確定；在對(duì)經(jīng)濟(jì)治理效能用人均GDP水平、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、失業(yè)率及通貨膨脹率等指標(biāo)考量時(shí)，各項(xiàng)指標(biāo)的關(guān)系如何比較；在對(duì)社會(huì)治理效能用就業(yè)率、平等指數(shù)或基尼系數(shù)、犯罪率及暴力嚴(yán)重程度、公共安全等指標(biāo)衡量時(shí)，各項(xiàng)指標(biāo)的內(nèi)涵如何定義？特別是在上述指標(biāo)存在爭(zhēng)議的情況下，不同機(jī)構(gòu)和不同學(xué)者采用不同的指標(biāo)體系時(shí)，應(yīng)該盡可能使國(guó)家治理效能的評(píng)估指標(biāo)達(dá)成更多共識(shí)。通過(guò)比較可以看出，不同國(guó)家的治理效能存在顯著差異，其直接原因就是國(guó)家治理體系和治理能力的不同。但是，在對(duì)國(guó)家治理效能的比較中還有一個(gè)如何與中國(guó)國(guó)情相銜接的問(wèn)題。在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上就中國(guó)治理現(xiàn)代化展開(kāi)評(píng)估，應(yīng)著重對(duì)治理效能展開(kāi)評(píng)估。對(duì)治理效能的評(píng)估不僅要體現(xiàn)在治理過(guò)程中，還要體現(xiàn)在治理結(jié)果上；不僅需要關(guān)注治理的成本，還需要關(guān)注治理的品質(zhì)；不僅要評(píng)價(jià)治理結(jié)果，更要評(píng)價(jià)結(jié)果的優(yōu)劣。

3.國(guó)家—政府治理框架構(gòu)建中的三個(gè)前提

第一個(gè)前提是避免國(guó)家治理制度創(chuàng)新發(fā)生偏誤。一個(gè)國(guó)家或社會(huì)的制度化不僅是國(guó)家治理體系轉(zhuǎn)型的有利條件，而且對(duì)國(guó)家治理體系轉(zhuǎn)型的路線選擇具有重要影響，甚至對(duì)于國(guó)家治理體系轉(zhuǎn)型的成敗具有重要作用。分析表明，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高速持續(xù)發(fā)展、解決金融危機(jī)等世界性難題方面顯現(xiàn)出自己的優(yōu)勢(shì)，但是在解決政府與市場(chǎng)、投資與消費(fèi)、穩(wěn)增長(zhǎng)與調(diào)結(jié)構(gòu)、壟斷與競(jìng)爭(zhēng)等經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深層次矛盾時(shí)，“不僅需要繼續(xù)完善市場(chǎng)規(guī)則，而且要調(diào)整和優(yōu)化政府與市場(chǎng)、中央與地方、國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)、企業(yè)與員工等多元主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系”[7]，通過(guò)企業(yè)治理體制機(jī)制的改革創(chuàng)新，全面推動(dòng)國(guó)家治理制度化。在當(dāng)前觀念分化、利益多元、組織多樣以及矛盾凸顯的中國(guó)社會(huì)，社會(huì)治理事務(wù)空前復(fù)雜，急需為社會(huì)發(fā)展提供良好的法律、政策、制度環(huán)境。同時(shí)，社會(huì)治理的完善有利于彌補(bǔ)政府治理和市場(chǎng)治理等固有的缺陷，有助于為國(guó)家治理現(xiàn)代化提供源源不斷的動(dòng)力。因此，避免國(guó)家—政府治理制度創(chuàng)新發(fā)生偏誤，就要堅(jiān)持制度化推進(jìn)，通過(guò)制度完善破解國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的不確定性難題，這是一個(gè)通過(guò)政策不斷改進(jìn)的過(guò)程。

第二個(gè)前提是防止國(guó)家機(jī)關(guān)治理水平提升滯后。關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)的治理水平最容易引發(fā)學(xué)者和公眾的興趣。提高國(guó)家機(jī)關(guān)的治理水平，是基于對(duì)現(xiàn)有治理體制機(jī)制的深刻了解與把握、對(duì)治理創(chuàng)新的漸進(jìn)性和傳承性深刻認(rèn)識(shí)的結(jié)果。同時(shí)，要充分認(rèn)識(shí)治理的多層性，只要有利于國(guó)家機(jī)關(guān)治理水平的提升，任何治理層次的改革與創(chuàng)新都相當(dāng)重要；要充分認(rèn)識(shí)國(guó)家治理的艱巨性，治理創(chuàng)新不僅需要必要的成本，而且難免遭受一定的阻力。在特定情形下，拓展現(xiàn)有國(guó)家治理體制的空間，同時(shí)調(diào)整現(xiàn)有治理機(jī)制的持續(xù)時(shí)間，不失為一種穩(wěn)妥有效的治理策略，但當(dāng)務(wù)之急是提高國(guó)家機(jī)關(guān)的民主治理水平。隨著社會(huì)的進(jìn)步，治理領(lǐng)域之間的界限愈發(fā)模糊，有時(shí)針對(duì)特定領(lǐng)域的治理可能牽一發(fā)而動(dòng)全身。因此，在明確不同領(lǐng)域的治理間相互聯(lián)系的基礎(chǔ)上，需要完善創(chuàng)新治理的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，保障不同領(lǐng)域的治理目標(biāo)、步驟、手段以及資源之間的協(xié)調(diào)。國(guó)家治理具有明顯的時(shí)間特征，一切有利于治理問(wèn)題加快解決或延緩解決的議程，都要服務(wù)于國(guó)家的根本制度和階段性治理目標(biāo)，服從于國(guó)家治理大局。由于不同治理議程的應(yīng)用條件、適用范圍、價(jià)值內(nèi)涵以及實(shí)際效果有所區(qū)別，有時(shí)還容易導(dǎo)致不同治理方式間的沖突與內(nèi)耗，因此，選擇治理路徑必須對(duì)不同的時(shí)空界限進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，明確其適用范圍與條件，避免事倍功半和得不償失。當(dāng)然，國(guó)家治理本土化并不意味著國(guó)家治理的封閉化，而是要以更加開(kāi)闊的視野汲取世界各國(guó)治理的有益經(jīng)驗(yàn)和探索，以縮短中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)過(guò)程。

第三個(gè)前提是防止國(guó)家治理責(zé)任發(fā)生逆轉(zhuǎn)。責(zé)任層面的問(wèn)題不是國(guó)家治理現(xiàn)代化的末梢枝節(jié)問(wèn)題，而是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性問(wèn)題，直接關(guān)系著國(guó)家能否實(shí)現(xiàn)科學(xué)、民主、依法、有效的治理。因此，要構(gòu)建完善的責(zé)任體系。首先，不斷完善國(guó)家機(jī)關(guān)治理的責(zé)任體系。西方政府治理理論對(duì)于政府企業(yè)化和政府管理市場(chǎng)化的闡述，包含了實(shí)現(xiàn)政府管理網(wǎng)絡(luò)化的責(zé)任確認(rèn)和扁平化的追責(zé)主張。這種源于20世紀(jì)70年代新公共管理運(yùn)動(dòng)的理論，經(jīng)過(guò)多年流變分化形成了多種流派，不論是多中心治理、網(wǎng)絡(luò)化治理還是協(xié)同性政府治理、整體性政府治理，都體現(xiàn)了責(zé)任內(nèi)涵。在推進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)治理責(zé)任的理論和實(shí)踐中，要完善國(guó)家立法體制，維護(hù)憲法法律權(quán)威，發(fā)揮人民代表大會(huì)制度在國(guó)家治理責(zé)任中的根本政治制度作用；要?jiǎng)?chuàng)新政府治理的服務(wù)體系，轉(zhuǎn)變政府職能，改革權(quán)力結(jié)構(gòu)，優(yōu)化公共組織，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的行政責(zé)任運(yùn)行體系；要推進(jìn)司法獨(dú)立、公正，完善人權(quán)司法保障責(zé)任；要不斷完善協(xié)商民主，發(fā)揮人民政協(xié)在國(guó)家治理責(zé)任中的重要渠道功能；要發(fā)展基層民主在社區(qū)治理、公共事務(wù)和公益事業(yè)治理責(zé)任中的自治與參與作用。其次，不斷完善企業(yè)組織治理的責(zé)任體系。特定的企業(yè)治理責(zé)任是歷史的和動(dòng)態(tài)的，過(guò)去有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的治理責(zé)任可能無(wú)法適應(yīng)新時(shí)期的國(guó)家治理需求。因此，必須不斷改革創(chuàng)新責(zé)任體系，運(yùn)用現(xiàn)代化手段和方法明確并履行新的責(zé)任，努力做到治理責(zé)任體系的運(yùn)行手段和方法的時(shí)代化，適應(yīng)責(zé)任制對(duì)國(guó)家治理方式、方法提出的要求。再次，不斷完善社會(huì)群體治理責(zé)任體系。培育社會(huì)組織責(zé)任體系，要明確政社分開(kāi)責(zé)任，明確社會(huì)組織責(zé)任的范圍和邊界，推進(jìn)社會(huì)組織責(zé)任規(guī)范化、法治化，明確社會(huì)組織自我管理、自我發(fā)展的責(zé)任，形成多元的社會(huì)組織責(zé)任體系。創(chuàng)新社會(huì)矛盾化解責(zé)任體系，要確認(rèn)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和評(píng)估責(zé)任，確認(rèn)暢通有序的利益表達(dá)責(zé)任，確認(rèn)快速有效的矛盾處理責(zé)任，形成“問(wèn)題能反映、矛盾能化解、權(quán)益有保障”的責(zé)任體系。

二、國(guó)家—企業(yè)治理現(xiàn)代化促進(jìn)了政府與市場(chǎng)框架的演化

對(duì)于國(guó)家治理現(xiàn)代化的研究，國(guó)家—政府分析框架必然產(chǎn)生國(guó)家—企業(yè)分析框架。盡管人們的研究往往偏重于政治哲學(xué)視角和政策哲學(xué)視角，但核心都是“好的國(guó)家治理應(yīng)該是什么樣的治理”問(wèn)題，即通過(guò)國(guó)家—企業(yè)分析框架解決“政府治理”問(wèn)題之后如何進(jìn)一步解決“市場(chǎng)治理”的問(wèn)題[8]，這個(gè)過(guò)程恰恰是政府與市場(chǎng)框架的演化過(guò)程。

1.國(guó)家—企業(yè)治理框架構(gòu)建中的三種力量

第一，國(guó)家—企業(yè)治理的重點(diǎn)是政府與市場(chǎng)的互動(dòng)。近年來(lái)，人們熱衷于討論“中等收入陷阱”問(wèn)題，但是如果超越純粹的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，而從政治發(fā)展理論來(lái)看待這些復(fù)雜性問(wèn)題，特別是抓住政府與市場(chǎng)關(guān)系這個(gè)核心問(wèn)題，我們就會(huì)像福山用國(guó)家建構(gòu)三重維度再思考拉美治理危機(jī)一樣，能夠得到更加深刻的啟發(fā)。從治理結(jié)構(gòu)角度來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家這些年試圖擺脫治理困境的出路，在很大程度上是從第二部門(mén)強(qiáng)權(quán)向第三部門(mén)強(qiáng)權(quán)轉(zhuǎn)化。而我們可能恰恰相反，是在一定程度上從第一部門(mén)強(qiáng)權(quán)向第二部門(mén)強(qiáng)權(quán)轉(zhuǎn)化，明確市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。但是，中國(guó)的國(guó)家治理的路徑也不是簡(jiǎn)單化的，因?yàn)橹袊?guó)的第三部門(mén)正面臨著極其廣闊的發(fā)展前景，如何更好地發(fā)揮政府的作用，仍然是中國(guó)國(guó)家治理的一個(gè)重要原則。不論是對(duì)于東亞國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)還是對(duì)于拉美國(guó)家教訓(xùn)的反思，其本質(zhì)都是對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系問(wèn)題的思考。任何以犧牲公民自由和社會(huì)發(fā)展來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的做法，任何對(duì)于政府和市場(chǎng)之間良性關(guān)系的扭曲，都將導(dǎo)致國(guó)家治理的陷阱和誤區(qū)。21世紀(jì)以來(lái)，在市場(chǎng)力量帶來(lái)的全球化及反全球化運(yùn)動(dòng)中，各種新的社會(huì)運(yùn)動(dòng)和新的社會(huì)組織也在改變著人們對(duì)有關(guān)國(guó)家治理理論的認(rèn)同。面對(duì)此情此景，國(guó)家治理需要調(diào)整思路，調(diào)整角度，調(diào)整治理行動(dòng)的啟動(dòng)機(jī)制，調(diào)整治理實(shí)踐的展開(kāi)路徑，調(diào)整治理結(jié)果的價(jià)值考量。調(diào)整的目的或者“實(shí)踐理性分析”的目標(biāo)，是要進(jìn)一步解決權(quán)力的過(guò)度尋租，解決財(cái)富的過(guò)分集中，解決市場(chǎng)配置的功能紊亂，解決叢生蔓延、難以根治的腐敗，使民眾利益訴求有更好的表達(dá)機(jī)制，使政府的公信力進(jìn)一步提升。

第二，國(guó)家—企業(yè)治理核心是公共治理、市場(chǎng)治理、社會(huì)治理的統(tǒng)籌。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)正在實(shí)現(xiàn)從人治到法治、從集權(quán)到分權(quán)、從管制到服務(wù)的轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變實(shí)際上也是國(guó)家治理現(xiàn)代化不斷適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的演變過(guò)程，反映了中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政方式發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變，民主執(zhí)政、依法執(zhí)政和科學(xué)執(zhí)政已經(jīng)成為中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的基本方略[9]。上述變革直接影響、決定了中國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)治理方式的根本轉(zhuǎn)變，進(jìn)而促進(jìn)了中國(guó)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)治理能力的提升。由于中國(guó)的整個(gè)黨政機(jī)關(guān)吸納了中國(guó)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的眾多精英，特別是內(nèi)政外交國(guó)防領(lǐng)域匯集了大量的治黨精英、治國(guó)精英、治軍精英和社會(huì)各行各業(yè)的精英人士，為了國(guó)家—企業(yè)治理框架的成功啟動(dòng)，需要提高這支精英隊(duì)伍治理社會(huì)的素質(zhì)，發(fā)揮這支精英隊(duì)伍治理國(guó)家的能力；為了提高這支精英隊(duì)伍的素質(zhì)和能力，需要對(duì)廣大黨政干部持續(xù)地、密集地進(jìn)行政治教育、文化教育和技能訓(xùn)練。當(dāng)代中國(guó)面臨的不僅有市場(chǎng)失靈和政府失靈問(wèn)題，而且有社會(huì)轉(zhuǎn)型中的市場(chǎng)機(jī)制不成熟和政府監(jiān)管責(zé)任缺失問(wèn)題。為了解決市場(chǎng)不成熟問(wèn)題，需要進(jìn)一步健全市場(chǎng)規(guī)則，盡可能減少生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間的地位不平等和信息不對(duì)稱(chēng)，盡力避免和防止非公有制企業(yè)對(duì)職工權(quán)益的侵犯，大力查處和遏制國(guó)有企業(yè)內(nèi)部的腐敗和企業(yè)行為短期化，等等。為了解決政府監(jiān)管責(zé)任的選擇性缺失，一方面要增強(qiáng)政府對(duì)產(chǎn)權(quán)的界定和保護(hù)，另一方面要減少或者取消政府對(duì)市場(chǎng)主體決策的干預(yù)，破除政府對(duì)市場(chǎng)機(jī)制作用正常發(fā)揮的阻礙。要加快形成科學(xué)有效的社會(huì)自治能力，必須盡快實(shí)施政社分開(kāi)和政企分開(kāi)，進(jìn)行社會(huì)組織的“去行政化”改革，推進(jìn)社會(huì)組織依法自治，完善基層群眾自治制度，健全以群眾自治組織為主體的新型城鄉(xiāng)社區(qū)管理服務(wù)體系，發(fā)揮城鄉(xiāng)社區(qū)在發(fā)展民主自治方面的作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動(dòng)。

第三，國(guó)家—企業(yè)治理軟實(shí)力是“格物、致知、誠(chéng)意、正心”的弘揚(yáng)。在現(xiàn)代國(guó)家治理體系之中，幾乎所有國(guó)家的治理體系都不同程度地包含國(guó)家治理的軟實(shí)力因素。同樣，在古代國(guó)家治理體系之中也有類(lèi)似情形，例如，中國(guó)傳統(tǒng)文化中的“修身—治國(guó)”治理框架就表現(xiàn)出相當(dāng)豐富的軟實(shí)力特征。傳統(tǒng)的治國(guó)文化在闡述“修身、齊家、治國(guó)、平天下”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步闡述了同“以修身為本”相關(guān)的“格物、致知、誠(chéng)意、正心”問(wèn)題。這些問(wèn)題在我們今天看來(lái)不僅與國(guó)家治理軟實(shí)力相關(guān)，而且同市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力相關(guān)。在當(dāng)代國(guó)家治理面對(duì)持續(xù)性轉(zhuǎn)型危機(jī)挑戰(zhàn)時(shí)，國(guó)家治理體系的完善與治理能力提升，更需要軟實(shí)力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的強(qiáng)化和調(diào)適才能實(shí)現(xiàn)，更需要不斷推進(jìn)軟實(shí)力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力增長(zhǎng)并取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。對(duì)于大眾認(rèn)同的、開(kāi)放的核心價(jià)值體系，要在繼承和改造中推進(jìn)軟實(shí)力文化的重建和再造；對(duì)于同政治文化和法治文化相關(guān)的權(quán)威的決策系統(tǒng)，要在政治體制改革和民主法治建設(shè)中，維護(hù)、完善和擴(kuò)大黨內(nèi)外民主機(jī)制；對(duì)于與公眾信任密切相關(guān)的服務(wù)型政府的問(wèn)責(zé)制建設(shè)，要通過(guò)進(jìn)一步改革來(lái)建立和完善誠(chéng)信體系；對(duì)于逐步建立有序的政治參與和良性互動(dòng)，要加強(qiáng)社會(huì)協(xié)商機(jī)制，培育和促進(jìn)各類(lèi)民間團(tuán)體的發(fā)展和自律；對(duì)于政治共識(shí)形成的問(wèn)題，可以在強(qiáng)化世界眼光和開(kāi)放視野時(shí)，傳承和弘揚(yáng)孔子“和而不同”的政治智慧和政治策略，凝聚各方力量達(dá)成更多的改革共識(shí)。

2.國(guó)家—企業(yè)治理框架構(gòu)建中的三大風(fēng)險(xiǎn)

第一，國(guó)家—企業(yè)治理中的負(fù)荷加重風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)治理投入的規(guī)模取決于一個(gè)國(guó)家的市場(chǎng)空間和消費(fèi)規(guī)模。一個(gè)企業(yè)的規(guī)模越大，其投入規(guī)模也就越大，兩者成正比。當(dāng)然，大型企業(yè)治理資源的投入需要適應(yīng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中形成的區(qū)域性收入差異、多民族的文化差異、發(fā)展格局的不平衡、自然資源在區(qū)域上的分布差異，等等。這一切都加重了大企業(yè)治理投入的負(fù)擔(dān)和困難。在這個(gè)意義上，中國(guó)的國(guó)土規(guī)模和人口數(shù)量可以說(shuō)是企業(yè)治理面臨的常規(guī)性約束條件。從國(guó)家治理角度來(lái)看，企業(yè)治理投入所導(dǎo)致的組織復(fù)雜性和沉重負(fù)荷是難以避免的風(fēng)險(xiǎn)，而且，隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的高度相互依賴(lài)、現(xiàn)代市場(chǎng)的多元發(fā)展，特別是公眾在社會(huì)生活、政治訴求上的日益多元化，企業(yè)治理投入面臨的挑戰(zhàn)也大幅度上升。比較而言，中型企業(yè)治理資源的投入更多地取決于治理內(nèi)容，兩者亦成正比。當(dāng)然，不同區(qū)域、不同時(shí)期的企業(yè)治理投入內(nèi)容大相徑庭。中國(guó)的制度安排使得一個(gè)縣的規(guī)模少則十幾萬(wàn)人、多則上百萬(wàn)人，同時(shí)，國(guó)家在城鄉(xiāng)不同程度地承擔(dān)著就業(yè)、社會(huì)福利、生老病死等社會(huì)事務(wù)的情況下，企業(yè)治理投入內(nèi)容在不同地方、不同歷史時(shí)期也有著重大差異，其投入負(fù)荷與面臨的挑戰(zhàn)也大相徑庭。進(jìn)一步看，小型企業(yè)治理資源的投入更多地取決于治理形式。在經(jīng)濟(jì)體制改革帶來(lái)的分權(quán)結(jié)構(gòu)中，特定發(fā)展領(lǐng)域中的責(zé)任和壓力日益由各個(gè)層次的經(jīng)濟(jì)組織分擔(dān)，同樣的投入和責(zé)任也被相應(yīng)地分解到不同層次、不同領(lǐng)域的企業(yè)之中，這樣，小型企業(yè)的投入規(guī)模和投入壓力也就相應(yīng)地分解了。

第二，國(guó)家—企業(yè)治理中的產(chǎn)能淘汰風(fēng)險(xiǎn)。從邏輯上講，企業(yè)組織治理資源的產(chǎn)出，也是實(shí)現(xiàn)有效國(guó)家治理的基本條件。從目前不同研究所關(guān)注的視角來(lái)看，企業(yè)組織的評(píng)價(jià)指標(biāo)完全是一個(gè)多元復(fù)雜的體系，它涉及多個(gè)方面，因而具有不同的產(chǎn)出導(dǎo)向。這些產(chǎn)出指標(biāo)不僅在不同的市場(chǎng)環(huán)境下會(huì)有不同表現(xiàn)，即使在同一市場(chǎng)體制的不同歷史時(shí)段和不同背景之下也可能有不同的表現(xiàn)。更何況市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制本身因受到各種復(fù)雜社會(huì)因素的影響而處于不斷調(diào)適的狀態(tài)，自身也有一個(gè)演化、修正和發(fā)展的過(guò)程，這就決定了人們不能僅僅根據(jù)短時(shí)期的產(chǎn)出表現(xiàn)而對(duì)其做出評(píng)價(jià)。因此，如果不能設(shè)計(jì)一組合理的激勵(lì)相容合約，企業(yè)代理人就會(huì)基于其自身利益自行其是，其后果是企業(yè)委托人的利益無(wú)法得以保障。這樣，本應(yīng)作為代理人的董事或經(jīng)理將成為一個(gè)自利自為的階層，而本應(yīng)作為委托人的股東共同體將對(duì)代理人階層經(jīng)營(yíng)與管理企業(yè)的行為失去控制。在這種情形下，董事或經(jīng)理可能會(huì)將整個(gè)企業(yè)視為自己獲取管理租金的平臺(tái)，其結(jié)果必然導(dǎo)致企業(yè)治理陷入一種極其糟糕的境地?，F(xiàn)在，中國(guó)大力淘汰落后產(chǎn)能，大力發(fā)展新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展綠色低炭經(jīng)濟(jì)，目的就是要在經(jīng)濟(jì)全球化中爭(zhēng)取更多的話語(yǔ)權(quán)。但是，由于核心技術(shù)的缺乏、特別是自主可控計(jì)算機(jī)技術(shù)體系的缺乏，我們?cè)诟叨思夹g(shù)領(lǐng)域還缺少自己的話語(yǔ)權(quán)，很難成為產(chǎn)業(yè)強(qiáng)國(guó)。因此，企業(yè)組織優(yōu)良治理與不良治理的關(guān)鍵在于能否建立一組激勵(lì)相容的合約。根據(jù)委托代理合約是否符合激勵(lì)相容原則，企業(yè)治理可以分為兩種類(lèi)型：共享型企業(yè)治理和分利型企業(yè)治理，前者基于一組激勵(lì)相容的合約，后者則相反。在企業(yè)治理實(shí)踐中，這組委托代理合約表現(xiàn)為一整套與管理權(quán)力獲得和行使有關(guān)的制度、程序與慣例，包括從公司設(shè)計(jì)、管理類(lèi)型到具體經(jīng)營(yíng)機(jī)制在內(nèi)的一系列安排。當(dāng)前，房地產(chǎn)泡沫、地方債務(wù)、影子銀行是影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三大風(fēng)險(xiǎn)，任何一個(gè)方面出了問(wèn)題，都可能引起連鎖反應(yīng)。因此，建立信息開(kāi)放、科學(xué)決策和民主參與的治理制度，實(shí)行公正選擇和公開(kāi)博弈，才能實(shí)現(xiàn)責(zé)任分擔(dān)、利益分享的現(xiàn)代企業(yè)治理基本原則。

第三，國(guó)家—企業(yè)治理中的效能異化風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)治理資源的效能也可以根據(jù)是否符合激勵(lì)相容原則進(jìn)行分類(lèi)。符合激勵(lì)相容原則的企業(yè)治理效能，是職工共同體或者股東共同體作為委托人一方與董事和經(jīng)理共同體作為代理人一方形成的共享型企業(yè)治理效能；在不符合激勵(lì)相容原則的企業(yè)治理效能體系下的董事和經(jīng)理共同體，無(wú)須根據(jù)職工或者股東共同體的利益訴求和偏好行事而成為一個(gè)自利自為的特殊利益集團(tuán)，此種治理效能是分利型企業(yè)治理體系，這種治理往往導(dǎo)致治理效能異化。學(xué)術(shù)界于20世紀(jì)90年代對(duì)國(guó)家治理問(wèn)題的討論同企業(yè)與政府的關(guān)系密切相關(guān)。當(dāng)時(shí)，世界銀行資助的許多發(fā)展中國(guó)家項(xiàng)目的款項(xiàng)因政府腐敗、低能、低效、專(zhuān)制而被濫用，而作為國(guó)際組織的世界銀行又不能直接干預(yù)別國(guó)內(nèi)政，因而開(kāi)始專(zhuān)注于用經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的力量、包括公民和民間組織的力量參與協(xié)作治理，廣泛開(kāi)展對(duì)政府行為的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。但隨之而來(lái)的問(wèn)題是，為什么不同國(guó)家會(huì)呈現(xiàn)企業(yè)治理類(lèi)型的差異呢？哪些因素決定了企業(yè)治理類(lèi)型的差異呢？如果把企業(yè)治理本身作為因變量，可以找出這一因變量背后的關(guān)鍵自變量嗎？按照這一思路可以進(jìn)一步看到，決定企業(yè)治理發(fā)達(dá)或不發(fā)達(dá)的原因是效能?；蛘哒f(shuō)，造成共享型與分利型企業(yè)治理分野的原因也是效能?？紤]到世界銀行推動(dòng)治理的努力與西方國(guó)家過(guò)去幾十年來(lái)政府分權(quán)改革的結(jié)果，企業(yè)治理的效能理念就得到了更有力的推崇，特別是在傳統(tǒng)發(fā)展方式已經(jīng)走到盡頭的情況下，經(jīng)濟(jì)片面快速增長(zhǎng)的結(jié)果使我們付出了高昂的代價(jià)，從前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式已面臨困境，其中以低端產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)更是難以為繼。提高企業(yè)治理效能的挑戰(zhàn)是管理技術(shù)的挑戰(zhàn)?，F(xiàn)代企業(yè)治理效能是一個(gè)巨大的復(fù)雜系統(tǒng)，需要以現(xiàn)代管理知識(shí)和技術(shù)為依托，需要具有相當(dāng)數(shù)量的單元構(gòu)成的行動(dòng)智能性和自適應(yīng)性主體，需要有許多子系統(tǒng)相互作用、依賴(lài)、學(xué)習(xí)和共同進(jìn)化，需要根據(jù)自身所處的環(huán)境通過(guò)規(guī)則進(jìn)行智能判斷或決策。

3.國(guó)家—企業(yè)治理框架構(gòu)建中的三個(gè)基石

第一，國(guó)家—企業(yè)治理規(guī)范是其走勢(shì)不發(fā)生背離的基本保障。國(guó)家治理解決的核心問(wèn)題是建立一組激勵(lì)相容的合約，在公民共同體作為委托人與政治家和公務(wù)員作為代理人之間塑造符合激勵(lì)相容原則的共享型國(guó)家治理規(guī)范。其他各項(xiàng)治理能不能推進(jìn)以及在多大程度上推進(jìn)，幾乎都與政府機(jī)關(guān)的治理有密切關(guān)系，即如果沒(méi)有政府治理的推進(jìn)其他領(lǐng)域的治理是不可能成功的?？梢?jiàn)，政府治理的好壞直接影響國(guó)家治理的好壞。從政府治理層面來(lái)講，現(xiàn)在我們迫切需要解決的深層次問(wèn)題之一就是治理規(guī)范化，包括轉(zhuǎn)變政府職能的規(guī)范化、行政審批的規(guī)范化，還有履行社會(huì)管理、公共服務(wù)職能的規(guī)范化。在這些重要問(wèn)題上，政府行為一直得不到有效控制，政府形象一直得不到明顯改進(jìn)，這使得公共治理規(guī)范化的緊迫性日益突出。另外，在實(shí)現(xiàn)企業(yè)各項(xiàng)事務(wù)治理規(guī)范化方面，隨著經(jīng)濟(jì)全球化與信息化進(jìn)程的加快，資本、信息、人員等生產(chǎn)要素的高速流動(dòng)，不斷沖擊著已經(jīng)形成的各種關(guān)系。在這種態(tài)勢(shì)下，如果僅僅著眼于具體的治理方式改革創(chuàng)新，忽略企業(yè)治理的規(guī)范化，不僅可能造成治理資源的巨大浪費(fèi)，而且可能誘發(fā)治理性質(zhì)的轉(zhuǎn)化以及社會(huì)矛盾的激化。因此，應(yīng)關(guān)注不同領(lǐng)域、不同企業(yè)之間治理創(chuàng)新的協(xié)調(diào)性，防止因?yàn)橹卫泶胧┑乃槠魅踔卫硇Ч?。這就需要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，從國(guó)家治理的廣度和深度上推進(jìn)企業(yè)治理規(guī)范化。從本質(zhì)上講，任何治理都是利益關(guān)系的重新調(diào)整，不可避免地使利益關(guān)系呈現(xiàn)出多樣化、復(fù)雜化和無(wú)序化趨勢(shì)，尤其是隨著治理成果的積淀，一些不合理的利益格局會(huì)呈現(xiàn)固化態(tài)勢(shì)，并成為治理現(xiàn)代化過(guò)程中的障礙之一。因此，通過(guò)建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制、利益補(bǔ)償機(jī)制等方式，盡可能提升國(guó)家治理規(guī)范化程度，這不僅有利于擴(kuò)大人民群眾共享改革成果的范圍，而且有利于實(shí)現(xiàn)短期利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的有機(jī)結(jié)合。

第二，國(guó)家—企業(yè)治理機(jī)制整合是社會(huì)穩(wěn)定的重要支撐。企業(yè)治理體系的現(xiàn)代化，有賴(lài)于從廣度和深度上推進(jìn)市場(chǎng)化改革，形成市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。設(shè)計(jì)和完善企業(yè)治理機(jī)制，既取決于健全的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，也取決于發(fā)展交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)；既取決于建立統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，也取決于增強(qiáng)宏觀調(diào)控的前瞻性、針對(duì)性、協(xié)同性?？梢?jiàn)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，形成基本經(jīng)濟(jì)制度體系、市場(chǎng)體系、調(diào)控體系相統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。需要明確指出的是，維護(hù)社會(huì)的公平和正義不僅是對(duì)公共管理部門(mén)的根本要求，也是企業(yè)治理過(guò)程中需要強(qiáng)化的社會(huì)責(zé)任。在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，企業(yè)治理最受質(zhì)疑的就是社會(huì)責(zé)任和公平正義。在國(guó)家治理過(guò)程中，企業(yè)應(yīng)該更多地履行社會(huì)責(zé)任，其核心要求是治理過(guò)程的公平正義，其基本運(yùn)行程序和制度結(jié)構(gòu)主要是解決企業(yè)治理中內(nèi)在活力和外在責(zé)任，關(guān)鍵是盡快形成鼓勵(lì)企業(yè)治理、積累治理經(jīng)驗(yàn)、降低治理成本的有效制度，特別是橫向互動(dòng)的運(yùn)行制度。同時(shí)，企業(yè)治理的“開(kāi)放網(wǎng)絡(luò)”打破了空間與時(shí)間、縱向與橫向的分割，可以動(dòng)員各種力量，整合各種機(jī)制，在互相合作中完善治理機(jī)制，在多元互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

第三，國(guó)家—企業(yè)治理責(zé)任追究是社會(huì)建設(shè)不發(fā)生失范的先決條件。加強(qiáng)國(guó)家治理責(zé)任制建設(shè)，不僅體現(xiàn)在對(duì)治理責(zé)任的確認(rèn)而且體現(xiàn)在對(duì)責(zé)任的追究上。加強(qiáng)國(guó)家治理追責(zé)制的建設(shè)，不僅是實(shí)現(xiàn)治理責(zé)任目標(biāo)的需要，而且是確保治理責(zé)任質(zhì)量的需要。管理視角下責(zé)任追究的基本要求是治理主體的多元化。在國(guó)家治理現(xiàn)代化議程中，多元化、平等性、負(fù)責(zé)任的治理責(zé)任主體，始終是發(fā)展國(guó)家治理責(zé)任體系的前提和基礎(chǔ)，人民作為治理責(zé)任主體成為國(guó)家治理的主角，他們以不同的身份、立場(chǎng)、方式在不同的時(shí)間和空間中參與國(guó)家治理，這是治理責(zé)任多元化的基石。監(jiān)督視角下責(zé)任追究的基本格局是治理對(duì)象的多樣化。治理對(duì)象是國(guó)家治理活動(dòng)所指向的客體、內(nèi)容及環(huán)境的總和，它回應(yīng)和解決了“治理什么”的問(wèn)題，也是國(guó)家治理責(zé)任體系的基礎(chǔ)。當(dāng)代的國(guó)家治理不僅存在多元化和系統(tǒng)化的責(zé)任主體，也對(duì)應(yīng)著結(jié)構(gòu)化和動(dòng)態(tài)化的責(zé)任客體。多元化和系統(tǒng)化的責(zé)任主體反映了國(guó)家治理議程的宏大有序；結(jié)構(gòu)化和動(dòng)態(tài)化的責(zé)任客體體現(xiàn)了國(guó)家治理議程的精致有道。自律視角下責(zé)任追究的基本態(tài)勢(shì)是治理路徑的多重化。公共治理責(zé)任是國(guó)家治理的核心問(wèn)題，歷來(lái)就有集權(quán)治理責(zé)任和分權(quán)治理責(zé)任兩大類(lèi)型。政府作為國(guó)家治理的實(shí)現(xiàn)者，是治理責(zé)任的主導(dǎo)性力量；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為資源配置的決定性力量，是治理責(zé)任體系中的重要組成部分；社會(huì)作為治理的重要主體，是國(guó)家治理責(zé)任體系的基礎(chǔ)性力量。總之，政府、市場(chǎng)、社會(huì)分權(quán)治理的責(zé)任結(jié)構(gòu)是國(guó)家治理現(xiàn)代化的強(qiáng)大支持，它一方面有利于確保治理責(zé)任各歸其所、各守其序、各司其職，另一方面有利于促進(jìn)責(zé)任主體之間相互合作、相互配合、相互制約，由此形成現(xiàn)代化的國(guó)家治理責(zé)任體系。

三、國(guó)家—社會(huì)治理現(xiàn)代化引領(lǐng)制度與公平框架的固化

在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化過(guò)程中，從純粹理性分析到實(shí)踐理性分析，解決的是治理建議的必要性問(wèn)題；從實(shí)踐理性分析到應(yīng)然理性分析，解決的是治理建議的操作性問(wèn)題；從應(yīng)然理性分析到議程理性分析，解決的是治理建議的可行性問(wèn)題。與上述問(wèn)題密切相關(guān)的是國(guó)家治理體系和治理能力轉(zhuǎn)型、變革的深層次問(wèn)題。有些國(guó)家成功地實(shí)現(xiàn)了國(guó)家治理現(xiàn)代化，有些國(guó)家沒(méi)有成功推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，重要的原因不僅在于是否認(rèn)識(shí)到需要進(jìn)行國(guó)家治理體系和治理能力的轉(zhuǎn)型與變革，而且在于是否具備了國(guó)家治理體系和治理能力轉(zhuǎn)型與變革的可操作性和可行性。治理建議想到了而沒(méi)有做到，這是缺乏實(shí)踐理性分析的結(jié)果，是滿足于動(dòng)議而缺乏行動(dòng)的結(jié)果；治理建議去做了而沒(méi)有做好，這是缺乏應(yīng)然理性分析的結(jié)果，是投入產(chǎn)出不到位或者投入產(chǎn)出比非優(yōu)化的結(jié)果；治理建議的部分做好了或者一時(shí)做好了，而沒(méi)有做好全局性、整體性建議或者長(zhǎng)期性、持續(xù)性建議，這是缺乏實(shí)際議程理性分析的結(jié)果，是缺乏路徑規(guī)定、缺乏時(shí)間規(guī)則、缺乏責(zé)任規(guī)范的結(jié)果。因此，對(duì)于議程理性進(jìn)行分析，重要的是解決治理行動(dòng)的路線圖、時(shí)間表和責(zé)任制。

1.國(guó)家—社會(huì)治理框架構(gòu)建中的三種視角

第一，國(guó)家—社會(huì)治理框架的核心是一個(gè)關(guān)系。中國(guó)傳統(tǒng)文化中的“齊家”思想，包括個(gè)體家庭的內(nèi)涵，但主要不是著眼于小家，而是著眼于大家，著眼于家族或者宗族，甚至可能牽涉族群治理。由此可以認(rèn)為，“齊家—治國(guó)”的治理框架本質(zhì)上解決的是政府與社會(huì)的關(guān)系，其中的家族或者宗族可能類(lèi)似于今天的社區(qū)，族群則類(lèi)似于今天更大的社會(huì)群體、甚至是某一個(gè)社會(huì)階層。因此，“齊家”所要解決的問(wèn)題顯然是社會(huì)治理。由于國(guó)家治理的歷史源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，傳統(tǒng)文化中的治國(guó)意識(shí)肯定不同于現(xiàn)代性的國(guó)家治理概念，社會(huì)治理也不同于現(xiàn)代性的社會(huì)治理范疇。作為擁有合法使用暴力壟斷權(quán)的國(guó)家治理共同體，既不同于傳統(tǒng)文化中的社會(huì)治理，也不同于現(xiàn)代性中的社會(huì)治理。但是，日益突出的公共安全問(wèn)題、特別是中國(guó)公眾日益感到恐怖主義離我們并不遙遠(yuǎn)時(shí)，國(guó)家治理與社會(huì)治理的內(nèi)在關(guān)系和密切關(guān)系的問(wèn)題就顯而易見(jiàn)了。進(jìn)一步看，傳統(tǒng)文化中同“齊家”有關(guān)的家族治理，也不完全是社會(huì)治理，也同經(jīng)濟(jì)治理有關(guān)系，因?yàn)樵凇褒R家—治國(guó)”的治理框架中，不論是古代的治國(guó)還是現(xiàn)代的治國(guó)，都要解決維持公共權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)的物質(zhì)資源，都要解決國(guó)家治理的稅收體系和財(cái)政體系，因此“治國(guó)—齊家”的治理源頭具有明顯的經(jīng)濟(jì)屬性。解決好這個(gè)問(wèn)題有利于“在保障國(guó)家治理結(jié)構(gòu)基本穩(wěn)定和改革國(guó)家治理體系不相適應(yīng)的部分之間保持一種有機(jī)的均衡”[10]。從這個(gè)角度看，正確處理政府與社會(huì)的關(guān)系，直接影響國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中的核心價(jià)值體系、行政執(zhí)行系統(tǒng)、社會(huì)保證體系的互動(dòng)機(jī)制，其中任何一個(gè)部分發(fā)生混亂或者失調(diào)都不利于國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定和社會(huì)治理機(jī)構(gòu)的和諧。

第二，國(guó)家—社會(huì)治理框架的要害是兩種抉擇。從社會(huì)轉(zhuǎn)型角度來(lái)看，國(guó)家治理困境的最大問(wèn)題在于治理體系和治理能力能否帶來(lái)公平的社會(huì)環(huán)境。20世紀(jì)國(guó)外提出的治理危機(jī)問(wèn)題，已經(jīng)看到走向公平是解決全球性難題至關(guān)重要的方案。進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型速度加快，一些學(xué)者大聲疾呼，“不公平”可能是導(dǎo)致中國(guó)治理危機(jī)的根本因素。當(dāng)今世界和當(dāng)今中國(guó)都在發(fā)生巨大變化，國(guó)家治理正在轉(zhuǎn)型，治理結(jié)構(gòu)也在發(fā)生深刻變革，公共生活和社會(huì)秩序也因之處于變動(dòng)之中。但是，人們同樣有理由期待，只要扭轉(zhuǎn)國(guó)家治理體系和治理能力相對(duì)滯后的態(tài)勢(shì)，就能夠適應(yīng)時(shí)代的需要，擺脫危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)。問(wèn)題在于，能否做到公平，其可行的路徑就是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。顯然，現(xiàn)有格局下國(guó)家治理現(xiàn)代化最現(xiàn)實(shí)的目標(biāo)是應(yīng)該圍繞實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義來(lái)展開(kāi)；避免落入“中等收入陷阱”，關(guān)鍵在于遏制乃至根除包容性缺失的公平；防止發(fā)生現(xiàn)代化進(jìn)程中的認(rèn)同危機(jī)，要寄希望于體現(xiàn)公平的公共服務(wù)均等化。其中，收入分配的不公平問(wèn)題最為突出，“實(shí)踐理性分析”最主要的價(jià)值估量就應(yīng)該著眼于貧困程度有無(wú)增加、貧富分化有無(wú)加劇、社會(huì)邊緣化有無(wú)擴(kuò)散、公共服務(wù)質(zhì)量有無(wú)惡化。諸如此類(lèi)的社會(huì)公平問(wèn)題，必然造成國(guó)家治理的缺陷，甚至是可治理性的缺失。國(guó)家治理缺陷與可治理性缺失的后果不僅是一個(gè)國(guó)家治理體系的破裂、國(guó)家治理能力問(wèn)題的破碎，更是一個(gè)國(guó)家治理合法性的消解或者缺失。因此，理論與實(shí)踐互動(dòng)機(jī)制對(duì)國(guó)家治理走出合法性困境至關(guān)重要。

第三，國(guó)家—社會(huì)治理框架的特色是三個(gè)自信。在現(xiàn)代化成為全人類(lèi)近現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展主流的大趨勢(shì)下，確實(shí)存在不同的現(xiàn)代化道路差異，承認(rèn)和認(rèn)清這種差異，是完善國(guó)家治理體系、不斷克服治理危機(jī)的前提，是提升國(guó)家治理能力、不斷走出治理困境的需要。從發(fā)展道路上看，各個(gè)國(guó)家的現(xiàn)代化都曾面臨各種各樣的困境，無(wú)論是與后工業(yè)化相伴隨的發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程，還是與工業(yè)化相關(guān)聯(lián)的中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程，抑或是與制度變遷相同步的中東歐體制轉(zhuǎn)軌國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程，國(guó)家治理中的控制危機(jī)都或多或少地發(fā)生了。雖然全球各國(guó)的國(guó)家治理現(xiàn)代化不是同步進(jìn)行的，但在20世紀(jì)后半葉，世界不同地區(qū)的很多國(guó)家相繼走出了治理困境，這使我們更加珍惜中國(guó)特色社會(huì)主義道路，使我們更加堅(jiān)信中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系，更有信心發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度。對(duì)于階段不同、形式各異的困境危機(jī)如何分析，“政治學(xué)家福山構(gòu)建了一個(gè)分析框架，認(rèn)為政治發(fā)展過(guò)程中的治理危機(jī)實(shí)際上是國(guó)家建構(gòu)問(wèn)題”[11]。中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)在政府職能轉(zhuǎn)變、市場(chǎng)體制轉(zhuǎn)型、社會(huì)治理創(chuàng)新方面的成功經(jīng)驗(yàn)表明，我們不僅較好地解決了國(guó)家治理現(xiàn)代化建構(gòu)的初始問(wèn)題，也在進(jìn)一步解決國(guó)家治理現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中每個(gè)階段必須面對(duì)的問(wèn)題。從道路自信的實(shí)踐依據(jù)進(jìn)一步看，道路自信與理論自信密切相關(guān)。當(dāng)我們不斷克服和跨越國(guó)家治理變遷的困惑和困境時(shí)，與其說(shuō)是解決了現(xiàn)代性選擇危機(jī)，毋寧說(shuō)是解決了現(xiàn)代性認(rèn)同危機(jī)。如果說(shuō)解決了現(xiàn)代性選擇危機(jī)增強(qiáng)了道路自信，那么解決了現(xiàn)代性認(rèn)同危機(jī)則增強(qiáng)了理論自信。總之，通過(guò)改革開(kāi)放三十多年一以貫之的接力探索，我們找到了國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)途徑——中國(guó)特色社會(huì)主義道路，我們明確了國(guó)家治理現(xiàn)代化的行動(dòng)指南——中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系，我們堅(jiān)持了國(guó)家治理現(xiàn)代化的根本保障——中國(guó)特色社會(huì)主義制度。道路、理論、制度三者統(tǒng)一于中國(guó)特色社會(huì)主義偉大實(shí)踐，這是黨領(lǐng)導(dǎo)人民在長(zhǎng)期實(shí)踐中形成的推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的最鮮明特色。

2.國(guó)家—社會(huì)治理框架構(gòu)建中的三項(xiàng)運(yùn)作

第一，國(guó)家—社會(huì)治理進(jìn)程取決于社會(huì)資源的投入。近年來(lái)，隨著資源向國(guó)家中心的聚集和城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，國(guó)家治理向基層社會(huì)不斷延伸、擴(kuò)展，使得社會(huì)主體承擔(dān)了越來(lái)越多的治理責(zé)任，社會(huì)治理主體資源投入的規(guī)模、深度和廣度都達(dá)到了一個(gè)新階段。但社會(huì)治理主體規(guī)模擴(kuò)大是有成本代價(jià)的，運(yùn)行負(fù)荷的投入持續(xù)增加、成本危機(jī)暗涌的狀況已經(jīng)顯露出來(lái)，而且，社會(huì)治理主體投入負(fù)荷與膨脹擴(kuò)展形成了惡性循環(huán)：治理負(fù)荷刺激了社會(huì)治理主體組織和責(zé)任的膨脹，而后者的膨脹又誘發(fā)了治理規(guī)模的擴(kuò)大。隨著社會(huì)治理主體的膨脹和延伸，信息流通和履職行為互動(dòng)機(jī)制的惰性日積月累，進(jìn)一步增加了社會(huì)治理的負(fù)荷成本。社會(huì)治理規(guī)模不斷擴(kuò)大、延伸所付出的代價(jià)還體現(xiàn)在日益緊張的階層關(guān)系上，近年來(lái)此起彼伏的群體性事件即是明證。由于中國(guó)治理體制的內(nèi)在矛盾，社會(huì)治理在實(shí)際運(yùn)行中不可避免地付出了沉重的代價(jià)，這突出地表現(xiàn)在社會(huì)階層利益化、利益差異化、差異擴(kuò)大化這三個(gè)方面。同時(shí)，由于各階層管理時(shí)有失控發(fā)生，導(dǎo)致應(yīng)對(duì)各種突發(fā)危機(jī)的投入增加，制定社會(huì)長(zhǎng)期發(fā)展計(jì)劃的成本增加。在社會(huì)治理規(guī)模所面臨的負(fù)荷和挑戰(zhàn)是“技術(shù)治理手段”無(wú)法解決的情況下，調(diào)整社會(huì)組織治理資源投入的重要性日益凸顯。近年來(lái)，中國(guó)各級(jí)政府致力于發(fā)展“數(shù)據(jù)化管理”的各項(xiàng)技術(shù)，從完善投入體制、量化考核指標(biāo)到各種核算聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，不斷提高了投入的合理性?！皵?shù)據(jù)化管理”有助于減緩社會(huì)治理規(guī)模的壓力，但不能從根本上解決社會(huì)組織治理資源投入的問(wèn)題，而且在一定條件下可能加劇這一困境?？傊?，社會(huì)治理規(guī)模及其成本代價(jià)是國(guó)家治理現(xiàn)代化的必要過(guò)程和重要制約，中國(guó)社會(huì)治理良性發(fā)展的關(guān)鍵在于能否找到有助于減輕治理成本、弱化投入負(fù)荷的制度安排。

第二，國(guó)家—社會(huì)治理規(guī)模取決于社會(huì)資源的產(chǎn)出。在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的過(guò)程中，社會(huì)治理及其治理創(chuàng)新獲得了全新的內(nèi)涵，隨之，社會(huì)治理及其創(chuàng)新資源的產(chǎn)出在以民生建設(shè)為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)和基本公共服務(wù)均等化中得到必要的規(guī)定性。社會(huì)治理及其創(chuàng)新資源的產(chǎn)出就是各種能夠合理配置的社會(huì)資源和社會(huì)機(jī)會(huì)的不斷形成和完善，這個(gè)結(jié)果日益突出地表現(xiàn)為加快形成的社會(huì)資本的社會(huì)制度、社會(huì)體制，形成各種良性調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系的行為規(guī)范，形成協(xié)調(diào)社會(huì)利益的社會(huì)組織機(jī)制，形成合理的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)力量。同時(shí)，社會(huì)治理及其創(chuàng)新資源的產(chǎn)出也是政府部門(mén)與社會(huì)組織、公民個(gè)體根據(jù)社會(huì)矛盾的新表現(xiàn)、社會(huì)問(wèn)題的新特點(diǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的新趨勢(shì)共同創(chuàng)造出來(lái)的正確處理這些矛盾的新機(jī)制、解決這些問(wèn)題的新實(shí)體、防范這些風(fēng)險(xiǎn)的新主體，這有利于“更好地縮小分歧、化解矛盾、控制沖突、降低風(fēng)險(xiǎn)、增加安全”[12]。當(dāng)前，最大的社會(huì)治理資源產(chǎn)出風(fēng)險(xiǎn)就是社會(huì)利益格局整體還存在問(wèn)題，其根本原因是分配制度不合理導(dǎo)致的城鄉(xiāng)差距、貧富懸殊、行業(yè)差距、地區(qū)差距。同時(shí)，社會(huì)機(jī)會(huì)不均等問(wèn)題也日益強(qiáng)烈，企業(yè)和人的發(fā)展都難以處在同一競(jìng)爭(zhēng)起跑線上，尤其面對(duì)國(guó)有企業(yè)的強(qiáng)勢(shì)壟斷，大量的民營(yíng)企業(yè)顯得更加弱勢(shì)。這種現(xiàn)象說(shuō)明，社會(huì)結(jié)構(gòu)相對(duì)被固化，小微企業(yè)和底層群體向上流動(dòng)的空間變小，這可能引發(fā)動(dòng)蕩、危機(jī)，甚至經(jīng)濟(jì)崩潰或者社會(huì)革命。針對(duì)上述問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)治理及其創(chuàng)新資源產(chǎn)出的目標(biāo)非常明確，那就是要通過(guò)深化社會(huì)體制改革、收入分配制度改革，更好地保障和改善民生，促進(jìn)社會(huì)公平正義，促進(jìn)共同富裕，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

第三，國(guó)家—社會(huì)治理結(jié)果取決于社會(huì)資源的效能。與社會(huì)結(jié)構(gòu)和制度安排相比，效能行為是更難以結(jié)構(gòu)化的變量，但對(duì)社會(huì)治理體系和治理能力會(huì)產(chǎn)生直接的影響。具體地說(shuō)，政府治理的結(jié)構(gòu)性條件、企業(yè)治理的機(jī)制性安排、社會(huì)治理的行為性類(lèi)型，構(gòu)建了國(guó)家治理的發(fā)展水平、組織結(jié)構(gòu)、優(yōu)化程度以及資源集中度等等。無(wú)疑，國(guó)家治理水平低必然導(dǎo)致社會(huì)治理效能類(lèi)型落后，而社會(huì)治理效能類(lèi)型落后又反過(guò)來(lái)導(dǎo)致國(guó)家治理水平比較差。當(dāng)前，社會(huì)治理效能創(chuàng)新的著力點(diǎn)是有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾、建立暢通有序的訴求表達(dá)和權(quán)益保障機(jī)制，使群眾有問(wèn)題能反映、有訴求能解決、有權(quán)益能保障。同時(shí)，社會(huì)治理效能的提高與行政復(fù)議體制的改革、行政復(fù)議審理機(jī)制的健全以及適時(shí)糾正違法或不當(dāng)行政行為有密切關(guān)系。只有不斷完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的聯(lián)動(dòng)工作體系，建立調(diào)處化解矛盾糾紛的綜合機(jī)制，健全及時(shí)就地解決群眾合理訴求的機(jī)制，才會(huì)形成群眾滿意的社會(huì)治理效能。上述討論是對(duì)社會(huì)治理效能(因變量)與社會(huì)治理體系、治理能力(自變量)之間基于經(jīng)驗(yàn)的理性思考。這種思考可以是質(zhì)性分析，如比較案例分析；也可以是量化分析，如基于大樣本跨國(guó)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)兩者因果關(guān)系的解讀可以進(jìn)一步完成理性分析框架。對(duì)這一問(wèn)題分析的意義在于揭示何種類(lèi)型的社會(huì)治理體系和治理能力能夠產(chǎn)生更好的治理效能，從而為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化確定更為具體的目標(biāo)與愿景?？傊?，實(shí)現(xiàn)治理效能的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)是激發(fā)各種組織的活力，形成低成本、少代價(jià)、多成果、高質(zhì)量的治理局面。

3.國(guó)家—社會(huì)治理框架構(gòu)建中的三個(gè)前瞻

第一，國(guó)家—社會(huì)治理程序健全是走向現(xiàn)代化的導(dǎo)向。實(shí)現(xiàn)政府各項(xiàng)事務(wù)治理程序化的一個(gè)核心議題是，重構(gòu)政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間的關(guān)系，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，發(fā)揮社會(huì)在資源配置中的協(xié)同性作用，發(fā)揮政府在資源配置中的調(diào)控性作用，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。要規(guī)范政府、市場(chǎng)、社會(huì)的作用，需要解決兩個(gè)基本問(wèn)題：一是政府要向市場(chǎng)放權(quán)；二是政府要向社會(huì)放權(quán)。從兩個(gè)放權(quán)來(lái)看，規(guī)范化包括打破行政壁壘、減少投資審批、緊縮行政收費(fèi)、促進(jìn)服務(wù)產(chǎn)業(yè)、降低創(chuàng)業(yè)門(mén)檻、反對(duì)非法壟斷、改革國(guó)有企業(yè)、構(gòu)建公平市場(chǎng)、完善競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。特別要提到的是，現(xiàn)代政府治理規(guī)范并不是后現(xiàn)代政府治理規(guī)范，它的核心還是以科層結(jié)構(gòu)為主干的規(guī)范，是建立在現(xiàn)代化價(jià)值觀和法理基礎(chǔ)之上的行政官僚規(guī)范，是由訓(xùn)練有素、熟悉公共技能、具有服務(wù)精神的公務(wù)員作為運(yùn)行主體的規(guī)范。政府治理規(guī)范與市場(chǎng)治理規(guī)范、社會(huì)治理規(guī)范一起，作為人類(lèi)組織治理的三大規(guī)范也各有利弊，需要用互補(bǔ)的方式克服各自時(shí)常發(fā)生的政府失靈、市場(chǎng)失靈和社會(huì)失靈。在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化過(guò)程中，現(xiàn)代政府是治理規(guī)范的打造者、是治理文化的捍衛(wèi)者、是治理創(chuàng)新的支撐者，只有形成良好高效的政府治理規(guī)范，才能維護(hù)良好的社會(huì)風(fēng)氣和市場(chǎng)環(huán)境，才能有力推進(jìn)企業(yè)各項(xiàng)事務(wù)治理的程序化。對(duì)于當(dāng)代治理理論所追求的“善治”目標(biāo)而言，其實(shí)質(zhì)是使公共利益最大化的社會(huì)過(guò)程。因此，現(xiàn)代治理過(guò)程的價(jià)值基礎(chǔ)應(yīng)該是以民為本的現(xiàn)代人文觀，是為實(shí)現(xiàn)和弘揚(yáng)這一價(jià)值體系而設(shè)計(jì)建立的程序體系，它的特征和運(yùn)行目標(biāo)應(yīng)該是公平正義、張弛有度、公開(kāi)透明、靈活有序、公正高效、協(xié)調(diào)合理。這樣的要求對(duì)于實(shí)現(xiàn)社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理的程序化也是適用的。

第二，國(guó)家—社會(huì)治理能力提升是走向現(xiàn)代化的動(dòng)力。關(guān)于世界上國(guó)家治理的長(zhǎng)期議程問(wèn)題，現(xiàn)在還有不同意見(jiàn)，但是至少可以說(shuō)，西方國(guó)家的治理理論、治理模式、治理經(jīng)驗(yàn)對(duì)于中國(guó)建立國(guó)家治理的長(zhǎng)期目標(biāo)、長(zhǎng)期戰(zhàn)略、長(zhǎng)期議程，實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有重要的啟示意義和借鑒價(jià)值。畢竟，實(shí)現(xiàn)一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家治理議程，運(yùn)用國(guó)家制度管理各方面事務(wù)包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面的治理現(xiàn)代化，時(shí)間肯定會(huì)更長(zhǎng)一些。治理議程的長(zhǎng)期性意味著，提高人民群眾依法管理國(guó)家事務(wù)的能力、依法管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化事務(wù)的能力和依法管理自身事務(wù)的能力需要長(zhǎng)期的努力。治理議程及其時(shí)間表回應(yīng)和解決了“如何治理”的問(wèn)題，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。在國(guó)家治理框架的構(gòu)建中，治理的目標(biāo)和內(nèi)容決定著治理的路線圖和時(shí)間表；反過(guò)來(lái)說(shuō)，治理的路線圖和時(shí)間表又制約和影響著治理目標(biāo)和內(nèi)容。治理的路線圖拓展了治理主體的廣泛性，治理的時(shí)間表則拓展了治理主體的持續(xù)性；治理的路線圖制約著對(duì)治理對(duì)象的認(rèn)識(shí)及選擇，治理的時(shí)間表則推動(dòng)著治理對(duì)象的深度和廣度；治理的路線圖影響著治理過(guò)程的科學(xué)性和合理性，治理的時(shí)間表則與科學(xué)的治理過(guò)程彼此配合、融合共生、制約治理績(jī)效；治理的路線圖可以表現(xiàn)強(qiáng)制性與非強(qiáng)制性、原則性和靈活性相結(jié)合的顯著特征；治理的時(shí)間表則表現(xiàn)為民主性與多樣性、制度性和政策性相結(jié)合的顯著特征。選擇治理的路線圖需要綜合考量治理方式能否適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展需要，治理工具是否堅(jiān)持依法治國(guó)原則；選擇治理的時(shí)間表則需要綜合考量治理手段是否能發(fā)揚(yáng)人民民主，治理方法是否能規(guī)范國(guó)家權(quán)力，治理路徑是否能體現(xiàn)社會(huì)成本與效益。

第三，國(guó)家—社會(huì)治理獎(jiǎng)懲嚴(yán)明是走向現(xiàn)代化的保障。當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展的邏輯衍生出執(zhí)政黨與治國(guó)理政責(zé)任的內(nèi)在關(guān)系。在中國(guó)特色社會(huì)主義制度下，加強(qiáng)執(zhí)政黨建設(shè)是國(guó)家治理大框架下的一個(gè)重要內(nèi)容[13]。一方面，執(zhí)政黨建設(shè)直接關(guān)系和影響國(guó)家治理責(zé)任的確認(rèn)和追究；另一方面，國(guó)家治理責(zé)任的確認(rèn)和追究也關(guān)系到黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位的合法性?；谥螄?guó)必先治黨、治黨務(wù)必從嚴(yán)的理念，執(zhí)政黨的治理責(zé)任是國(guó)家治理責(zé)任的前提，在很多情況下，對(duì)治理失責(zé)的追究，往往是從黨紀(jì)處罰開(kāi)始的。黨紀(jì)處罰在國(guó)家治理責(zé)任追究中具有重要地位。中國(guó)國(guó)家治理的歷史和現(xiàn)實(shí)決定了執(zhí)政黨是總攬全局、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌、科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)的核心，因此，國(guó)家治理責(zé)任體系的建構(gòu)必然有執(zhí)政黨的追責(zé)制。要提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，必須要堅(jiān)持以法治黨、從嚴(yán)治黨，加大黨紀(jì)處罰的力度。政紀(jì)處罰在國(guó)家治理責(zé)任追究中具有重要作用。政府治理不僅是一種政治活動(dòng)，而且主要是一個(gè)動(dòng)態(tài)的行政過(guò)程。作為政治活動(dòng)需要有嚴(yán)明的政治紀(jì)律；作為行政過(guò)程需要有嚴(yán)明的行政紀(jì)律，兩種紀(jì)律可以簡(jiǎn)稱(chēng)為政紀(jì)，但是內(nèi)涵有明顯的區(qū)別。作為政治紀(jì)律的處罰，表明治理責(zé)任的追究是在政治制度范疇內(nèi)運(yùn)行的；作為行政紀(jì)律的處罰，表明治理責(zé)任的追究是在行政系統(tǒng)或者公共領(lǐng)域范疇內(nèi)運(yùn)行的。不論是哪一種政紀(jì)處罰，追責(zé)清單的內(nèi)容必須明確而具體，不能模棱兩可、一帶而過(guò)。唯有追責(zé)清單的嚴(yán)明化，才能確保政紀(jì)處罰的效果，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)政府治理責(zé)任的有效監(jiān)督與制約。國(guó)法處罰在國(guó)家治理責(zé)任追究中具有重要力度。國(guó)家治理責(zé)任追究的國(guó)法處罰是指依法處罰，是國(guó)家法律法規(guī)對(duì)于失責(zé)行為和失責(zé)人的處罰，也是國(guó)家治理主體運(yùn)用公共權(quán)威實(shí)現(xiàn)公共責(zé)任的治理過(guò)程，是國(guó)家治理現(xiàn)代化責(zé)任體系的實(shí)踐活動(dòng)。從改革和完善中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的總目標(biāo)上看，國(guó)家治理責(zé)任體系更具有基礎(chǔ)性、支撐性和保障性。

總之，國(guó)家治理框架的完善程度標(biāo)志著一個(gè)國(guó)家治理現(xiàn)代化的整體水平，反映一個(gè)國(guó)家控制和引導(dǎo)治理走向的能力，制約一個(gè)國(guó)家治理現(xiàn)代化的發(fā)展方向和實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)。因此，建立健全一套系統(tǒng)、合法、有效的國(guó)家治理框架、特別是不斷完善治理框架，是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然要求。它最終決定了我們?cè)趪?guó)家治理現(xiàn)代化中能做什么、已經(jīng)做了什么、實(shí)際完成了什么、做到的是否合理、完成的是否優(yōu)化，特別是人民群眾是否滿意我們的治理結(jié)果，這一切都需要理性的回答。

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[責(zé)任編輯：鞏村磊]

2015-01-23

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中國(guó)政府績(jī)效管理研究”(13AZZ010)

孫洪敏(1955—)，女，院長(zhǎng)，二級(jí)研究員，博士，從事管理哲學(xué)研究。

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1002-462X(2015)03-0041-11