李樹槐

水能資源開發(fā)利用權(quán)有償使用相關(guān)政策探討

李樹槐

（河北省水利廳水電處，河北石家莊050011）

水能資源是有限的自然資源，屬于國家所有，對其開發(fā)利用要明確監(jiān)督和管理主體。水能資源有償利用是資源價值的具體體現(xiàn)，是依法治水的重要內(nèi)容，開發(fā)利用權(quán)要采取招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式，在公開、公平、公正的基礎(chǔ)上出讓。

水能資源；開發(fā)；有償使用；政策；管理

1 概 述

1.1 水能資源的含義

水資源是地球表層可供人類利用的水，包括江河、湖泊、井泉、高山積雪以及冰川等可供長期利用的水量；河川水流、沿海潮汐等所蘊(yùn)藏的天然水能；江河、湖泊、海港等可供水運(yùn)事業(yè)的天然航道以及可用來發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖事業(yè)的天然水域等。其中，天然水能又專門稱為水能資源，水能資源以動能、位能和壓能等形式存在于水體中，是可提供動力的水資源。

1.2 水能資源的特性

（1）從屬性。水能資源蘊(yùn)藏在水資源當(dāng)中，從屬于水資源，是水資源不可分割的重要組成部分。開發(fā)利用水能資源時，只利用水頭、水量，不消耗水量。

（2）有限性。水能資源賦存于整個河段，利用水能資源進(jìn)行發(fā)電時，必須選擇資源稟賦集中的電源點，誰占有了，誰就能壟斷電源點及相關(guān)河段所具有的水能資源，所以水能資源電源點是有限的稀缺資源。

（3）工程性。受河川徑流隨機(jī)變化的影響，通過工程手段可以改變水能資源利用的條件。如通過筑壩建庫等工程手段，可以提高水頭、增加調(diào)蓄能力、提高水能資源利用效率。

（4）綜合利用性。開發(fā)利用水能資源除可獲得發(fā)電效益外，還可具有防洪、灌溉、供水、航運(yùn)等綜合效益。多目標(biāo)利用的各個方面既相互促進(jìn)、相輔相成，又相互影響、相互制約。

（5）社會性。水能資源是國家所有的有限自然資源，對其進(jìn)行開發(fā)利用將產(chǎn)生淹沒土地、移民、生態(tài)環(huán)境等社會影響。水能資源開發(fā)利用必須采取政府監(jiān)管下的市場調(diào)節(jié)方式，科學(xué)規(guī)劃、有序開發(fā)。

（6）流域性。水能資源的空間分布、水生態(tài)系統(tǒng)和外部影響等都賦存于某個流域單元，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與之密不可分。水能資源的開發(fā)利用往往會對流域上下游、左右岸、干支流的水文情勢及其他用水功能產(chǎn)生重大影響，必須在流域范圍內(nèi)綜合規(guī)劃、合理開發(fā)、統(tǒng)一管理。

2 政策思路

水能資源的開發(fā)利用，長期以來一直實行單一行政審批制，開發(fā)利用權(quán)都是無償取得，以建設(shè)管理代替水能資源管理，占而不建、資源長期閑置、非法倒賣等問題時有發(fā)生，影響社會穩(wěn)定。

為維護(hù)國家水能資源所有者權(quán)益，遏制無序開發(fā)，規(guī)范水能資源開發(fā)利用主體間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，提高水能資源開發(fā)利用效率，2011年11月21日，河北省人民政府第13號令公布了《河北省水能資源開發(fā)利用管理規(guī)定》，為建立水能資源開發(fā)利用權(quán)有償出讓和有償使用等制度，規(guī)定了水能資源開發(fā)利用權(quán)的使用年限，遏制了無序開發(fā)水能資源的勢頭，規(guī)范了水能資源的合理利用。實踐證明，加強(qiáng)水能資源開發(fā)利用權(quán)管理，對科學(xué)合理開發(fā)利用水能資源，促進(jìn)其可持續(xù)使用，具有重要意義。

2.1 延展管理邊界

水能資源開發(fā)利用權(quán)管理必須改變以水電建設(shè)管理代替水能資源管理的傳統(tǒng)理念和方式。河流山川水能資源開發(fā)利用應(yīng)該有度，實行科學(xué)開發(fā)、有序開發(fā)、有償開發(fā)。遵循自然資源保護(hù)和管理的客觀規(guī)律，必須重新劃分水能資源開發(fā)利用權(quán)管理邊界，把水能資源作為一種資源進(jìn)行管理，強(qiáng)調(diào)其資源屬性；而不是作為一項工程，僅僅強(qiáng)調(diào)項目管理屬性。應(yīng)當(dāng)以水能資源調(diào)查評價、規(guī)劃管理、市場配置與有償開發(fā)、技術(shù)管理、開發(fā)利用以及定期評價等主要內(nèi)容為重點。

2.2 實行分區(qū)域管理

按照黨的十八屆三中全會全面深化改革、讓市場在資源配置中發(fā)揮決定作用的精神，借鑒土地、礦產(chǎn)資源、森林資源、海洋資源管理的經(jīng)驗，實行水能資源分區(qū)域管理和定期評價制度，促進(jìn)水能資源開發(fā)利用權(quán)有序配置。水能資源開發(fā)利用權(quán)管理政策要按照資源的區(qū)位、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，根據(jù)水能資源的再生能力和環(huán)境承載能力，劃定水能資源的重點開發(fā)區(qū)、優(yōu)化開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，實施明確分區(qū)域管理，實行不同分區(qū)、分類、分級水能資源開發(fā)利用權(quán)管理手段，有針對性地促進(jìn)資源開發(fā)利用權(quán)的優(yōu)化配置。水能資源的定期評價是調(diào)整水能資源開發(fā)規(guī)劃、布局和方案的重要手段，是水能資源開發(fā)利用權(quán)管理內(nèi)容的豐富和延伸，是水能資源管理不可分割的重要內(nèi)容，要定期選擇具有代表性的流域和區(qū)域評價水能資源開發(fā)的效果，調(diào)整負(fù)面效應(yīng)，強(qiáng)化正面影響，指導(dǎo)后續(xù)水能資源開發(fā)利用權(quán)配置工作，提高配置效率和公平。

2.3 實行分類管理

自然資源管理必須明確劃分政府與市場的管理范圍，明確在自然資源管理方面哪些依靠市場來完成，哪些依靠政府來完成。政府調(diào)控應(yīng)當(dāng)實行分類分級管理制度，兼顧國家和地方利益，調(diào)動兩個方面的積極性。依靠市場調(diào)節(jié)的，對于以發(fā)電為目的的水能資源開發(fā)利用項目，其開發(fā)利用權(quán)應(yīng)當(dāng)通過市場配置的方式取得，以鼓勵和引導(dǎo)社會投資進(jìn)入水能資源開發(fā)利用領(lǐng)域，推動各種所有制經(jīng)濟(jì)主體平等競爭，提高水能資源開發(fā)利用的內(nèi)生動力和活力；對于以綜合利用為目的的水能資源開發(fā)利用項目，其開發(fā)利用權(quán)的配置應(yīng)當(dāng)充分征求資源所在地政府相關(guān)部門的意見，公平合理地做出總體安排。對政府而言，即使是通過市場配置水能資源開發(fā)利用權(quán)，仍然要做好資源調(diào)查評價、規(guī)劃編制、政策法規(guī)研究、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定和監(jiān)督檢查，同時不斷探索水能資源管理的體制、機(jī)制創(chuàng)新，促進(jìn)水能資源管理進(jìn)一步法制化、規(guī)范化、制度化和標(biāo)準(zhǔn)化。2.4 實行有償使用

2002年8月出臺的《水法》在總則第七條規(guī)定，國家對水資源依法實行取水許可制度和有償使用制度，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘、水庫中的水除外。國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國取水許可制度和水資源有償使用制度的組織實施。2011年11月21日，河北省人民政府第13號令公布了《河北省水能資源開發(fā)利用管理規(guī)定》，其中第十條規(guī)定：“開發(fā)利用水能資源應(yīng)當(dāng)取得開發(fā)利用權(quán)。新建水能資源開發(fā)利項目的開發(fā)利用權(quán)，應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正的原則，通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式出讓。水能資源開發(fā)利用權(quán)的年限不得超過50年。已經(jīng)開發(fā)利用水能資源的項目，開發(fā)利用年限自項目取得立項批準(zhǔn)文件之日起計算；新建的水能資源開發(fā)利用項目，開發(fā)利用年限自獲得水能資源開發(fā)利用權(quán)之日起計算”。

水能資源是水資源不可分割的重要組成部分，水資源的有償使用制度為實行水能資源有償使用創(chuàng)造了前提條件、奠定了堅實基礎(chǔ)。實行水能資源開發(fā)利用權(quán)有償使用，使資源的價值得到體現(xiàn)，要采取招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式，使水能資源開發(fā)利用權(quán)的獲得建立在公開、公平、公正的基礎(chǔ)之上，逐步建立起有償出讓、開發(fā)許可、確權(quán)發(fā)證、出讓金管理等制度體系。

3 應(yīng)建立的管理制度

水能資源開發(fā)利用權(quán)管理政策主要對水能資源管理體制、資源調(diào)查、功能區(qū)劃、規(guī)劃編制、開發(fā)利用權(quán)有償出讓、技術(shù)管理、質(zhì)量安全監(jiān)管、驗收管理、定期評價、監(jiān)督管理和法律責(zé)任等進(jìn)行規(guī)定，需要研究確立的制度包括：

3.1 建立流域與區(qū)域相結(jié)合的管理體制

水能資源是水資源不可分割的重要組成部分。《水法》第十二條規(guī)定：“國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”，并對縣級以上人民政府水行政主管部門和流域管理機(jī)構(gòu)的水資源管理職責(zé)進(jìn)行了明確。考慮到水能資源與水資源的從屬關(guān)系，以及清晰水能資源管理體制及分工協(xié)作機(jī)制的需要，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步理順?biāo)苜Y源管理體制，建立健全水能資源管理合作機(jī)制，切實履行各級水行政主管部門對水能資源開發(fā)利用、節(jié)約、保護(hù)和配置等職責(zé)。

3.2 建立規(guī)范協(xié)調(diào)的工作機(jī)制

制定水能資源開發(fā)利用權(quán)管理政策的主要出發(fā)點是調(diào)動各個方面積極性，保證水能資源開發(fā)利用權(quán)管得住、管理好，必須建立水能資源管理合作機(jī)制。目前河北省水能資源管理的法律規(guī)定和實際操作情況是：新建水電項目在審批（核準(zhǔn)）之前，通過行政或市場的方式確定開發(fā)主體，取得開發(fā)權(quán)，再由開發(fā)主體按照基本建設(shè)程序完成立項或可行性研究報告相關(guān)手續(xù)，報有管轄權(quán)的政府投資主管部門審批或核準(zhǔn)；已建、在建水電項目，沒有重新審批（核準(zhǔn)）問題，只涉及水能資源開發(fā)利用權(quán)使用年限。水能資源的有償開發(fā)利用只是對資源的配置環(huán)節(jié)，不涉及水電項目的投資管理權(quán)限。因此，在實行水能資源開發(fā)利用權(quán)管理的同時，各級水行政主管部門仍然要加強(qiáng)水能資源其他方面的管理，涉及的基本建設(shè)程序，仍然要嚴(yán)格執(zhí)行。例如，對存在安全隱患且拒不整改或整改不到位的，水行政主管部門有權(quán)吊銷其取水許可證直至查封取水口，電力行政主管部門有權(quán)對其實施解列。對不符合規(guī)劃或未辦理審批手續(xù)等已經(jīng)建成投入運(yùn)行的違規(guī)水能資源開發(fā)利用項目，要組織有關(guān)專家逐個評審，提出處理意見，限期整改；國土資源部門不予審批建設(shè)用地或撤銷已經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)用地；物價主管部門不予核定或撤銷已核定的上網(wǎng)電價；電力行政主管部門不予電量上網(wǎng)；資源所在地的縣（市、區(qū)）人民政府要采取果斷措施責(zé)令其騰空庫容，停止運(yùn)行，直至限期拆除。

3.3 建立調(diào)查評價制度

水能資源調(diào)查評價應(yīng)遵循為水能資源開發(fā)利用服務(wù)，為水能資源節(jié)約、保護(hù)和配置服務(wù)，便于分流域分區(qū)域分類實施。水能資源調(diào)查的主要任務(wù)是：隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，原有的以工程建設(shè)為主要內(nèi)容的資源調(diào)查已不能滿足水能資源開發(fā)利用、節(jié)約、配置與保護(hù)的需要，迫切需要建立一套水能資源調(diào)查管理制度，定期對水能資源進(jìn)行調(diào)查和評價，以查清水能資源的數(shù)量和質(zhì)量，了解和掌握水能資源變化規(guī)律，預(yù)測水能資源發(fā)展趨勢，滿足水能資源可持續(xù)開發(fā)利用的需要。

3.4 嚴(yán)格規(guī)劃管理制度

水能資源開發(fā)利用規(guī)劃是水能資源管理的基本依據(jù)和準(zhǔn)則，是科學(xué)合理開發(fā)利用水能資源的基礎(chǔ)，也是合理配置水能資源開發(fā)利用權(quán)的前提條件。規(guī)劃本身必須科學(xué)合理、體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的本質(zhì)要求，才能指導(dǎo)水能資源科學(xué)、合理開發(fā)，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和可持續(xù)利用。在制定規(guī)劃時，要把握以下四點：一是要轉(zhuǎn)變理念，調(diào)整思路，珍惜山川河流的生態(tài)環(huán)境和生活在這片土地上的各族人民的生存與發(fā)展環(huán)境。二是要分析水資源時空分布和河流水文、氣象等條件，綜合考慮水資源的供需平衡，合理確定梯級開發(fā)規(guī)模和總體布局等，使水能資源在河段上得到有效利用。三是要考慮水資源的綜合利用。水資源具有防洪、灌溉、供水、發(fā)電、航運(yùn)、養(yǎng)殖等多種功能，要遵循統(tǒng)籌兼顧、綜合利用的原則，發(fā)揮水資源在全河流或流域上的最大綜合效益。四是要注重開發(fā)利用與保護(hù)并重。要正確處理水能資源開發(fā)利用與資源、生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，使規(guī)劃真正成為指導(dǎo)河流永續(xù)利用，維護(hù)河流健康，促進(jìn)流域可持續(xù)發(fā)展的綱領(lǐng)和保障。制定規(guī)劃時，要合理劃定河流水能資源功能區(qū)劃，根據(jù)河流水能條件、開發(fā)利用現(xiàn)狀、生態(tài)和民俗要求以及移民安置的難易程度，合理劃分重點開發(fā)區(qū)、優(yōu)化開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)。

3.5 完善監(jiān)督檢查制度

為確保省政府第13號令政策實施到位，水能資源開發(fā)利用權(quán)管理的重點和難點還涉及監(jiān)督檢查和法律責(zé)任的約束。為此，水能資源開發(fā)利用權(quán)管理政策對取得水能資源開發(fā)利用權(quán)后未開工建設(shè)或開工后停建的，不采取防洪措施的，不按規(guī)定進(jìn)行安全生產(chǎn)的，不按規(guī)定采取環(huán)境保護(hù)和水土保持措施的，不按設(shè)計要求和有關(guān)規(guī)定解決移民搬遷、淹沒補(bǔ)償?shù)扔嘘P(guān)問題的，依法收回開發(fā)利用權(quán)。對不符合規(guī)劃的，未按規(guī)定辦理審批手續(xù)的，嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境、存在重大安全隱患但已投入運(yùn)行的，隱瞞不報繼續(xù)違規(guī)建設(shè)或運(yùn)行的水能資源開發(fā)利用項目，規(guī)定由資源所在地人民政府依法責(zé)令限期拆除或停止建設(shè)。

4 有償使用費標(biāo)準(zhǔn)的確定

4.1 基本原則

省政府第13號令規(guī)定：水能資源開發(fā)利用權(quán)應(yīng)通過招、拍、掛等方式出讓，水能資源開發(fā)利用權(quán)的年限不超過50年。在此基礎(chǔ)上，參照相關(guān)省、市水能資源開發(fā)利用權(quán)有償使用費標(biāo)準(zhǔn)，考慮河北省水能資源條件、水電工程建設(shè)成本、電價水平等因素確定招標(biāo)、拍賣底價。

4.2 底價確定原則

（1）單位電能投資在2.0元／kW?h及以下的，出讓底價不低于項目總投資的4.0%。

（2）單位電能投資在2.0～3.0元／kW?h之間的，出讓底價不低于項目總投資的3.0%。

（3）單位電能投資在3.0～4.0元／kW?h之間的，出讓底價不低于項目總投資的2.5%。

（4）單位電能投資在4.0元／kW?h以上的，出讓底價不低于項目總投資的2.0%。

單位電能投資是指項目總投資與項目設(shè)計多年平均發(fā)電量的比值。

對于掛牌出讓水能資源開發(fā)利用權(quán)的，有償出讓金按最低出讓底價收取。

4.3 工作中應(yīng)注意的幾個問題

（1）項目總投資按可行性研究報告的估算投資

2014－12－12

李樹槐（1962－），男，教授級高級工程師，處長，主要從事農(nóng)村水電站開發(fā)建設(shè)與管理等工作。E_mail：13503219243＠163.com