蔡偉勇

(上海市浦東新區(qū)金橋城市管理署，上海 201602)

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公眾參與城市綠化淺議

蔡偉勇

(上海市浦東新區(qū)金橋城市管理署，上海 201602)

摘要分析了公眾參與城市綠化工作的意義，并對公眾參與的狀況進行了研究，在此基礎(chǔ)上提出了解決目前公眾參與城市綠化中所存在的問題的對策。

關(guān)鍵詞公眾參與；城市綠化；對策

城市綠化建管是城市環(huán)境保護建設(shè)的重要組成部分，在促進城市環(huán)境良性發(fā)展、改善生存條件等方面的作用是其他工作所不能代替的。從綠化規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、管養(yǎng)等諸多環(huán)節(jié)，都與居民生活息息相關(guān)，并滲透到其他諸多行業(yè)。政府及管理部門在有限的土地空間上投入大量的財力、物力實施綠化建管，以盡可能提高綠化覆蓋率、改善居民的活動空間、提高公共設(shè)施服務(wù)效能等目標。但公眾對于實際綠化成果未必會有較為滿意的回應(yīng)。一方面在于公眾參與度的不高，公眾對城管綠化管理目標、運作機制、處置效能等情況了解不足。另一方面，政府職能部門也無法真正了解公眾的真實需求，難以通過調(diào)整機制并在更深更廣的層面上及時滿足大眾的需求。

1 公眾參與城市綠化工作的意義

公眾參與是提高公民素質(zhì)和改進城綠化建管水平的重要方法和基本目標。城市公共綠化為市民提供休憩娛樂的空間，同時還為公眾提供感情交流的空間。新的城市綠化工作要求將人、空間和時間的有機結(jié)合，使綠化建管成果能真正轉(zhuǎn)化為公眾愉快和樂趣的感受。公眾是城市綠化的投資者，更是綠化成果的受益者，將公眾參與納入綠化建設(shè)管理工作中，打破政府統(tǒng)包統(tǒng)攬的格局，規(guī)范各相關(guān)方的行為，讓公眾關(guān)心今后的預(yù)期收益，促使綠化工作趨向全面性、合理性、科學性地開展，保證公眾利益的有效實施和實現(xiàn)效益最大化。同時，公眾的參與也有利于轉(zhuǎn)變政府的工作思路，加強政府的工作效率和透明度。

2 公眾參與的現(xiàn)狀分析

隨著人們對環(huán)境要求的逐漸提高，金橋城管署在引導公眾參與綠化建管方面做了一些嘗試。有鑒于此，以金橋城管署為例，分析公眾參與綠化建管的情況。

2.1 綠化建管動態(tài) 金橋城管署成立于1998年，為綠化建管的基層單位，在城市化快速發(fā)展進程中，綠化建管工作發(fā)生了階段性變化。

第一階段為快速增綠階段(1998～2005年)。自1998年署成立起，金橋城管署通過接管道路沿線綠地、對高壓控制線和紅線退界等空地進行綠化恢復，區(qū)域公共綠化快速增加，迅速改善整體環(huán)境，綠化總量快速增至101.8萬m2。

第二階段為景觀保持階段(2005～2010年)。經(jīng)過綠化快速增長階段后，綠化量基本穩(wěn)定。金橋城管署每年投入維持資金，對部分綠地進行改建以保障整體景觀，重點在于綠化日常養(yǎng)護管理。

第三階段為功能完善階段(2010～2013年)。世博會結(jié)束后，新區(qū)機構(gòu)整體調(diào)整，金橋城管署擴大了管轄范圍，同時剝離了公園管理職能，綠化設(shè)施量為103.4萬m2。該階段主要對已有集中綠地進行改造，重點對綠地娛樂游憩設(shè)施及排水系統(tǒng)等進行改建，局部完善綠地功能。

第四階段為結(jié)構(gòu)優(yōu)化階段(2013年)。隨著城市化發(fā)展的不斷深入，原有的管理模式及建設(shè)標準已經(jīng)無法滿足當下環(huán)境需求。金橋署立足現(xiàn)狀，以生態(tài)理念指導綠化建管工作，對綠化建設(shè)提出了總體規(guī)劃、分步實施的方案，如區(qū)域林蔭道建設(shè)、楊高路綠地近自然改造等，以優(yōu)化區(qū)域綠化結(jié)構(gòu)。同時，開展近自然植被的課題研究，針對不同綠地類型，選擇適地植被、構(gòu)筑合理地形及水體形態(tài)、構(gòu)建近自然生境。

2.2 綠化建管的主導力量 目前，綠化建管的主導力量是依然是政府主管部門及基層單位，如新區(qū)環(huán)保局、城管署及街道等機關(guān)單位，企業(yè)、商業(yè)和居民都基本都被排除在公共參與之外，公眾處于被動接受狀態(tài)。以金橋城管署綠化建設(shè)程序為例(圖1)。

圖1　金橋城管署綠化建設(shè)程序

從上述項目建設(shè)流程來看，暫時沒有公眾參與的切入點，項目建設(shè)與管理完全由政府職能部門來主導。

2.3綠化建管與公眾關(guān)系 實際上，公眾一般不會對工程施工質(zhì)量或設(shè)施管理狀況產(chǎn)生興趣，而更傾向于關(guān)注周邊的交通出行、市容衛(wèi)生和文明施工等環(huán)境的視覺效應(yīng)，甚至對破壞綠地、違規(guī)占綠地等侵害公眾利益的行為也未必有更多地關(guān)注，在缺乏公眾參與綠化建管的情況下，綠化日常維護保養(yǎng)等工作難以獲得強大社會支持力。

行政部門的綠化管養(yǎng)工作是圍繞公共環(huán)境質(zhì)量目標落實管理措施，工程項目則側(cè)重于設(shè)計立意、施工質(zhì)量。公共綠地管理與建設(shè)都是為了提高環(huán)境質(zhì)量。由于管理機制、資金渠道及績效評價等具有內(nèi)循環(huán)特質(zhì)，有關(guān)管理的流程優(yōu)化或效益提升都有賴于單位內(nèi)部自我加壓和自覺意識的提升，而非外在的公眾壓力。當下的管理模式、管理績效看似對公眾沒有太大吸引力，實際是剝奪了公眾參與的權(quán)益。

從現(xiàn)實來看，職能部門非常需要公眾參與綠化管理，來加大綠化社會的維護力度，進而提升公眾的環(huán)境意識，形成社會共同參與的可持續(xù)機制。

2.4公眾參與狀況 目前，公眾參與的積極性和意識有所提高，但缺乏公眾的參與機制，公眾所關(guān)注內(nèi)容還是處于相對較低層面。

2.4.1公眾有一定參與度，但反映情況層次較低。由于信息傳遞渠道的便捷和暢通，公眾對綠化建設(shè)和管理方面的建議、意見或投訴數(shù)量迅速增加，但反映的問題主要集中在對綠化設(shè)施的功能改良這一層面。以金橋署綠化信訪件為例(2014年前10個月176件，2015年前10個月187件)，居民訴求較為具體瑣碎，例如：要求在綠地中開辟新的娛樂場所、增添休憩的設(shè)施、交往中產(chǎn)生糾葛或是居民對小區(qū)綠化調(diào)整產(chǎn)生糾紛等，而從未提出過關(guān)于綠地規(guī)劃、綠地布局、植被分布、景觀效果、生態(tài)群落和生態(tài)安全、項目安排等專業(yè)性意見或建議。

2.4.2對于居民意見有反饋，但沒有成熟的處置機制。一般上級行業(yè)或行政主管部門對城管署處理居民建議或投訴方面有相對嚴格的要求或規(guī)定，居民意見的有效答復作為政風行風測評的依據(jù)之一，城管署會在權(quán)限范圍內(nèi)對建議或意見作有限調(diào)整，盡可能滿足居民意見，但面對較多復雜或非權(quán)限內(nèi)的問題，事務(wù)人員疲于應(yīng)付、也難以滿足居民需求，只能就事論事，無法從更廣的層面上滿足共性需求。

2.4.3按現(xiàn)有公眾參與機制，難以提升公眾參與的質(zhì)量。城管署為提升社會效應(yīng)，在各街鎮(zhèn)區(qū)域遴選聘請退休人員作為行風監(jiān)督員，希冀打通居民與城管署之間的信息渠道。由于行風監(jiān)督員處于退休狀態(tài)，對城管署的工作不會有更多地參與，對于居民的需求也不會有更多地了解，僅僅提出一些小區(qū)綠化矛盾、樹木遮擋燈光等簡易問題，難以提出高質(zhì)量的建議或意見，城管署也難以獲取居民的真正想法。

由此可見，綠化建設(shè)管理流程與公眾參與存在嚴重脫節(jié)。雖然通過各種渠道反映環(huán)境問題也是公眾參與的一種表現(xiàn)形式，但總體來看，公眾參與綠化公共管理的層級較低、影響力較弱，公眾參與度亟待提高。

3 原因分析

3.1單位日常事務(wù)的要求及目標未能向公眾開放 基層單位事務(wù)性工作繁瑣而具體，工作標準與流程依據(jù)行業(yè)規(guī)范及行政指令，一般是從便于運作和管理的角度按部就班地完成條線工作，可以說公眾評議不會影響整體工作(當然沒有公眾的參與，就不會有公眾的聲音)，公眾參與最多是點綴，事務(wù)性工作未能全面開放。

3.2主管單位缺乏引導公眾參與管理的服務(wù)意識 由于主管單位缺乏引導公眾參與的意識和信心，且公眾評議不會影響署整體工作績效，作為基層單位通常會認為沒有必要、也沒義務(wù)將公眾參與納入日常管理工作中(最多是一種管理上的嘗試)；同時，城市綠化工作中牽涉的方方面面，也使得在聽取公眾的意見后難以處理，如果處理不善會給基層單位帶來一定的負面影響，所以一般的基層單位不愿過多公開內(nèi)部事務(wù)，對公眾參與也有所顧慮。

3.3沒有建立完善的公眾參與機制 應(yīng)該說公眾有一定的公共管理的意識，但公眾參與的形式主要為事后反映。金橋城管理署已在公眾參與綠化管理方面做了一定的嘗試，如曾在金橋公園組織志愿者，進行綠化方面的宣傳、維護和咨詢，在整合志愿者的意見后，對公園進行局部調(diào)整、點狀維修。這樣的公眾參與形式，對公園的改進只會停留在修補階段，某種程度上破壞了公園的整體布局，而且居民的意見越來越廣泛、越來越難以統(tǒng)一，已超出對公園系統(tǒng)范圍，對公園系統(tǒng)的完善沒有建設(shè)性作用。

3.4多頭管理、權(quán)責不明 城管署從環(huán)保局平移到功能區(qū)，目的是為了更好進行屬地化服務(wù)管理。然而，城管署的核心職能局限于對財政投資的公共綠地的建管工作，小區(qū)圍墻內(nèi)綠化設(shè)施屬于房管部門管轄，單位附屬綠化隸屬于所在地街鎮(zhèn)管理。城管署雖然承著擔綠化行業(yè)的指導工作，對于小區(qū)和單位的綠化沒有有效的管理和服務(wù)手段。綠化管理機構(gòu)存在著職能交叉、效能低下和行業(yè)管理覆蓋率低，公眾對于綠化管理模式無法理解，也無有效途徑表達意愿。

4 對策

通過綠化環(huán)境治理來改善環(huán)境要滿足和適應(yīng)周邊居民生活需要，應(yīng)該因地制宜并注重實效，鑒于以上問題，提出合理的解決方案。

4.1建立新型的服務(wù)管理機構(gòu) 在功能區(qū)(類似于2006年新區(qū)成立的6大功能區(qū))層面建立綠化全行業(yè)管理服務(wù)機構(gòu)，負責制定區(qū)域內(nèi)整體的綠化規(guī)劃、建設(shè)、計劃推進、資金落實和確定建管標準等任務(wù)，將綠化的各項職能進行整合，進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理和指導，消除行業(yè)壁壘。進一步重心下移，加強對社區(qū)(即目前改革中的街鎮(zhèn))的服務(wù)、管理和指導工作，將城管署與各社區(qū)管理中心有效整合，把城管署的各種職能及專業(yè)技術(shù)人員按行政區(qū)域納入到各社區(qū)管理中心，以充實各街鎮(zhèn)綠化管理和技術(shù)力量。任務(wù)和措施由各個社區(qū)(即塊狀區(qū)域)落實，充分地做到屬地化服務(wù)管理。這需要相關(guān)職能部門需要在強化政府服務(wù)意識的歷史背景下，打破利益格局、消除區(qū)域和行業(yè)壁壘，真正建設(shè)“小政府大社會”。

4.2 建立服務(wù)公眾的管理理念 作為綠化工作者，在綠化方案形成初期一定要明確未來綠化景觀會給人們提供一種什么樣的需求，在等量的資金投入下，盡量滿足公眾多樣性和多層次的需求，而不是盲目追求景觀和綠化指標。這需要工作人員應(yīng)把居民的需求放在第一位，在方案付諸實施前，充分整合社區(qū)的意見，最大程度滿足公眾需求。

4.3建立公眾參與的機制和平臺 要建立公眾參與的透明、靈活和高效的機制，首先要改變基層單位的工作目標，從完成上級單位下達指標轉(zhuǎn)變成向公眾征詢意見，將公眾的意見和要求，納入年度的工作內(nèi)容，即從要我做到我要做的轉(zhuǎn)變。其次將公眾參與事務(wù)管理和公眾考核年度工作目標納入考核范圍，使公眾的利益和需求與機關(guān)單位的工作成效掛鉤，保證公眾利益的實現(xiàn)。建立一個公開的平臺，將機關(guān)單位的年度工作計劃、實施過程、資金使用等情況公開，同時接受公眾的監(jiān)督，通過公眾參與吸納公眾意見和建議來不斷完善管理手段和制度。從制度上進行安排，對于綠化的建設(shè)和規(guī)劃應(yīng)建立聽證制度，保證公眾的權(quán)益在綠化建管中得到有效保障。

4.4建立公眾參與整個綠化工作的過程或模式①當年度的工作計劃開始實施前，選取一定的人員(可以在原有志愿者的基礎(chǔ)上)，將人員分成若干小組到轄區(qū)內(nèi)的各個小區(qū)，進行征詢有關(guān)公共綠化方面需要改進的事務(wù)。②將信息進行統(tǒng)計和分析，然后實地采訪和實證，初步確定概念性方案。③組織專家和社區(qū)居民討論方案，并歸納出爭論的焦點；針對焦點，由各方提出自己的看法，包括處理方式和資金預(yù)算。④整合各方意見并轉(zhuǎn)換成可實施的方案或設(shè)計圖，并再次現(xiàn)場校核和修正，并予以公布實施方案；⑤工程施工中由公眾參與監(jiān)督工程實施過程，及時掌握或了解工程施工進展情況以便及時修正；⑥工程結(jié)束后，由公眾進行評議，查找工程各個環(huán)節(jié)中的問題，總結(jié)有意義的經(jīng)驗。

4.5保障公眾參與有效性所需的一些基本措施①對公眾參與人員進行適當培訓，保證參與者對綠化管理工作特性有一定的了解，便于在參與工程中提供合理、有效的建議，同時可以通過參與者對社區(qū)居民給于一定解釋。②對于署的各項建設(shè)計劃、方案和資金等情況，必須向社區(qū)進行公示。③相關(guān)法律法規(guī)的突破。有些社區(qū)居民提出意見已經(jīng)超出一般性的問題，比如，破墻毀綠開店的問題。在許多老舊小區(qū)破墻毀綠開店較為普遍，自發(fā)形成商業(yè)一條街，這往往是因為原先的小區(qū)規(guī)劃不善引起或原有的生活設(shè)施已經(jīng)無法滿足居民的日常需求，開店是為了滿足生活基本需求、方便群眾生活，而毀綠卻會降低環(huán)境質(zhì)量最終也損壞了公眾利益，有時到底哪一個更重要就很難確定，這時可以根據(jù)實際情況，在保證綠化總量和環(huán)境質(zhì)量整體不下滑的前提下調(diào)整原有的規(guī)劃，保證商業(yè)和環(huán)境都得到滿足，這需要相關(guān)部門對原有的法律、法規(guī)做出適當調(diào)整。④建立計劃靈活調(diào)整機制，因為綠化建設(shè)一般是有建設(shè)的資金標準，一旦公眾參與綠化的設(shè)計、施工等工作，往往會突破原有的建設(shè)標準、增加工作環(huán)節(jié)和延長工作時間，作為計劃部門也應(yīng)該相應(yīng)的調(diào)整，按照輕重緩急有計劃實施；同時公眾的參與也會提出對綠化管理盲區(qū)進行整治的要求，這需要多個部門協(xié)同工作。

4.6開放網(wǎng)絡(luò)，提供公眾參與的渠道 “互聯(lián)網(wǎng)+”既是一個提供公眾參與的方法，也是公共部門管理手段的發(fā)展趨勢。利用(移動)互聯(lián)網(wǎng)，為社區(qū)實時提供公共綠地服務(wù)信息和建言獻策公共窗口，甚至行政審批的網(wǎng)絡(luò)化，將極大鼓勵和方便市民參與公共管理的興趣。

5 公眾參與城市管理的展望

公眾參與城市管理是一種趨勢。公眾參與的機制也是一種利益各方互相協(xié)調(diào)形成的機制，它強調(diào)公眾對城市管理過程的參與、決策?，F(xiàn)代城市管理模式提倡公眾參與的管理模式，公眾自下而上的參與和政府自上而下的參與形成合理，使社會更文明更穩(wěn)定更和諧。

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收稿日期2015-11-30

作者簡介蔡偉勇(1973- )，男，上海人，園林工程師，從事風景園林研究。

中圖分類號S-9

文獻標識碼A

文章編號0517-6611(2015)36-348-03