孔令斌，陳學(xué)武，楊敏

(1.中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，北京100037；2.東南大學(xué)，江蘇南京210096)

11 城市公共交通系統(tǒng)規(guī)劃

自2005年《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通意見的通知》(國辦發(fā)[2005]46號(hào))發(fā)布，到《國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》(國發(fā)[2012]64號(hào))及《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》出臺(tái)，公交優(yōu)先作為中國城市與交通發(fā)展戰(zhàn)略已然確立。在一系列公交優(yōu)先發(fā)展政策的推動(dòng)下，各城市相繼進(jìn)行改革促進(jìn)公共交通發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施投資與建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，但由于實(shí)踐過程中對(duì)公交優(yōu)先的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，使變革未給公共交通發(fā)展帶來實(shí)質(zhì)突破。公共交通系統(tǒng)外部競(jìng)爭(zhēng)加劇，而內(nèi)部效能下滑，多層次、廣覆蓋、高品質(zhì)的公共交通服務(wù)體系難以形成，公共交通在居民日常出行中的分擔(dān)率不高，對(duì)城市發(fā)展的引領(lǐng)作用未能發(fā)揮。

當(dāng)前實(shí)踐中存在的對(duì)于公交優(yōu)先的認(rèn)識(shí)誤區(qū)主要包括三個(gè)方面：1)就交通論交通，注重公共交通方式自身規(guī)模擴(kuò)張與通行優(yōu)先，忽視其對(duì)城市發(fā)展引導(dǎo)、土地集約利用、保護(hù)和改善人居環(huán)境的重大意義；2)對(duì)適合不同類型城市以及城市不同發(fā)展階段的合理的公共交通結(jié)構(gòu)缺乏認(rèn)識(shí)，忽視多方式、多層次公共交通服務(wù)體系的建設(shè)；3)公共交通單兵作戰(zhàn)，未能合理統(tǒng)籌與小汽車交通、非機(jī)動(dòng)交通的競(jìng)爭(zhēng)與協(xié)作關(guān)系，缺乏對(duì)小汽車使用的管理以及對(duì)步行和自行車交通的環(huán)境改善。

這些對(duì)公交優(yōu)先的片面理解使得不少城市的公共交通發(fā)展陷入被動(dòng)，不利于其可持續(xù)發(fā)展，因此，端正對(duì)公交優(yōu)先的認(rèn)識(shí)顯得極為重要。研究表明，城市公交優(yōu)先發(fā)展的核心是提高公共交通的競(jìng)爭(zhēng)力，引導(dǎo)出行者優(yōu)先選擇；目標(biāo)是保障均等機(jī)會(huì)出行，引導(dǎo)城市集約利用土地和節(jié)約能源、保護(hù)和改善人居環(huán)境，建設(shè)可持續(xù)發(fā)展城市；性質(zhì)是提供均等和高效的公共交通服務(wù)，滿足大眾的多樣化出行需求；手段是以市場(chǎng)配置資源為主，發(fā)揮政府的調(diào)控監(jiān)管作用?？梢?，公交優(yōu)先本質(zhì)是倡導(dǎo)集節(jié)約土地資源、節(jié)能減排、改善人居環(huán)境等要素于一體的城市交通發(fā)展模式。

對(duì)于公交優(yōu)先內(nèi)涵的科學(xué)界定是編制《城市綜合交通體系規(guī)劃規(guī)范》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》)的基礎(chǔ)，如何以公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向，科學(xué)合理地提出公共交通系統(tǒng)規(guī)劃指標(biāo)，使得規(guī)劃中能夠在資源配置上體現(xiàn)公交優(yōu)先、強(qiáng)化公共交通對(duì)城市發(fā)展的引導(dǎo)作用，真正提升公共交通吸引力，繼以形成公交優(yōu)先導(dǎo)向下的城市交通規(guī)劃與用地規(guī)劃的良性溝通和互動(dòng)反饋，為不同類型城市因地制宜規(guī)劃公共交通系統(tǒng)提供指導(dǎo)，則是本輪《規(guī)范》編制過程中公共交通專項(xiàng)研究的切入點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

第一，不同類型城市公共交通發(fā)展定位與系統(tǒng)構(gòu)成。一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的城市交通系統(tǒng)，應(yīng)在滿足城市居民出行效率的前提下，形成綠色、低碳的出行方式結(jié)構(gòu)。不同類型城市的出行距離分布特性不同，公共交通作為綠色交通方式之一，其優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在中長距離出行上。此外，軌道交通、公共汽(電)車等運(yùn)輸能力與運(yùn)輸效率較高的集約型公共交通和出租汽車、輪渡、纜車、索道等滿足個(gè)性化、準(zhǔn)個(gè)性化出行需求或?yàn)樘囟ǖ貐^(qū)服務(wù)的輔助型公共交通等不同公共交通方式，在資源集約利用效率和服務(wù)需求特性上存在顯著差異，因此，不同城市的公共交通發(fā)展定位和系統(tǒng)構(gòu)成應(yīng)當(dāng)具有差異性，其所發(fā)揮的功能應(yīng)與城市發(fā)展定位、城市規(guī)模以及出行特征相適應(yīng)。

每一個(gè)城市都應(yīng)提供與其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的多元化、高品質(zhì)公共交通服務(wù)。大城市及以上規(guī)模城市應(yīng)明確公共交通作為城市客運(yùn)交通的發(fā)展方向，以大、中運(yùn)量公共交通為主承擔(dān)中長距離出行，以步行、自行車為主承擔(dān)短距離出行和公共交通接駁換乘；在城市公共交通系統(tǒng)構(gòu)成中，城市集中建設(shè)地區(qū)宜以大、中運(yùn)量公共交通構(gòu)成骨架網(wǎng)絡(luò)，以普通運(yùn)量公共交通構(gòu)成基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)，以輔助型公共交通為補(bǔ)充；其他地區(qū)宜以中運(yùn)量、普通運(yùn)量公共交通等方式作為公交服務(wù)主體。

第二，集約型城市公共交通服務(wù)覆蓋要求。從居民出行決策過程分析，要使公共交通成為居民出行的優(yōu)先選擇，首先須保證出行起訖點(diǎn)在公共交通服務(wù)的空間范圍內(nèi)，且空間范圍的覆蓋直接影響公共交通出行過程中的兩端接駁時(shí)間。提出集約型公共交通服務(wù)對(duì)人口和就業(yè)崗位的覆蓋要求，旨在引導(dǎo)公共交通發(fā)展與城市用地布局協(xié)調(diào)，促進(jìn)公共交通規(guī)劃與城市用地規(guī)劃的融合。一方面通過提升公共交通服務(wù)空間可達(dá)性加強(qiáng)公共交通對(duì)居民出行的吸引力，另一方面通過提出人口與就業(yè)崗位沿公共交通走廊集聚的要求，促進(jìn)公共交通引導(dǎo)城市發(fā)展、優(yōu)化用地布局。

第三，不同規(guī)模城市公共交通出行時(shí)間控制指標(biāo)。通過137個(gè)城市調(diào)研數(shù)據(jù)中現(xiàn)狀小汽車與公共交通出行時(shí)耗的對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，公共交通出行時(shí)耗普遍高于小汽車。在機(jī)動(dòng)化出行方式中，小汽車是公共交通的主要競(jìng)爭(zhēng)方式，出行時(shí)耗過長是公共交通不具備吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力的主要原因之一，也是公共交通整體服務(wù)水平不高的直接體現(xiàn)。

提出公共交通單程出行時(shí)間控制指標(biāo)，作為公共交通相對(duì)于小汽車交通是否具備基本競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵指標(biāo)，其目的在于倒逼公共交通系統(tǒng)各個(gè)層面、各個(gè)環(huán)節(jié)提高服務(wù)水平。

城市公共交通作為綜合系統(tǒng)，需要統(tǒng)籌各子系統(tǒng)之間的銜接，居民單程公交出行，可能包括不同的公共交通方式，只有各子系統(tǒng)銜接順暢，才能有效減少乘客換乘時(shí)間，改善居民公交出行體驗(yàn)，提高系統(tǒng)綜合運(yùn)輸效率。

第四，公共汽(電)車干線布局與路權(quán)規(guī)劃要求。公共交通服務(wù)的空間覆蓋指標(biāo)可以保障公共交通出行兩端的服務(wù)供給和便利性要求，而出行途中的等車時(shí)間、車內(nèi)時(shí)間以及換乘時(shí)間則需要時(shí)間可控性相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行引導(dǎo)與控制。

對(duì)車內(nèi)時(shí)間而言，其主要包括基本行程時(shí)間和運(yùn)行損失時(shí)間，在規(guī)劃層面，對(duì)于提供大(中)運(yùn)量、中長距離出行服務(wù)的公交干線，站間距和非直線系數(shù)對(duì)基本行程時(shí)間的影響十分顯著，運(yùn)行損失時(shí)間則與路權(quán)分配形式息息相關(guān)。因此，提出公交干線站間距與非直線系數(shù)控制要求。城市道路是公共汽(電)車運(yùn)行的載體，為保證各級(jí)公交線路功能的充分發(fā)揮，城市道路空間分配應(yīng)給予其必要、恰當(dāng)?shù)膬?yōu)先。公交專用車道作為公共交通快速、穩(wěn)定運(yùn)行的重要設(shè)施保障，在運(yùn)送客流需求大的中、高客流走廊應(yīng)成為必備配置，在低客流走廊應(yīng)結(jié)合不同類型城市的實(shí)際需求進(jìn)行設(shè)置。

第五，公共汽(電)車發(fā)展規(guī)模及公交場(chǎng)站規(guī)劃指標(biāo)。車輛是公共交通系統(tǒng)健康發(fā)展的重要組成，也是場(chǎng)站設(shè)施配置的基本依據(jù)。公共汽(電)車的擁有量，應(yīng)綜合考慮客運(yùn)效率、乘坐舒適性和環(huán)保要求確定，實(shí)現(xiàn)資源合理配置?！兑?guī)范》以單位標(biāo)準(zhǔn)車日均載客量指標(biāo)引導(dǎo)客運(yùn)效率提升，以單位標(biāo)準(zhǔn)車萬人擁有量作為保障公交基本服務(wù)需求的引導(dǎo)性指標(biāo)，并通過國內(nèi)不同規(guī)模城市的調(diào)研數(shù)據(jù)分析，以公共交通投資比例較高時(shí)期的水平、公共交通服務(wù)較好的城市作為參考，確定不同規(guī)模城市的公交車輛發(fā)展要求。規(guī)劃指標(biāo)表述采用“宜”，即表示不要求每個(gè)城市同時(shí)達(dá)到客運(yùn)效率和乘坐舒適性兩個(gè)方面的要求，各城市可根據(jù)自身發(fā)展實(shí)際條件進(jìn)行選擇。

場(chǎng)站是公共交通系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基本保障。公共汽(電)車場(chǎng)站按功能分為首末站、停車場(chǎng)和保養(yǎng)場(chǎng)三類。其中，首末站兼具滿足乘客候車、上下客等公共交通出行需求和公共汽(電)車交通的運(yùn)營組織調(diào)度功能，能否合理布局和有效運(yùn)轉(zhuǎn)對(duì)公共交通服務(wù)能力和服務(wù)水平的影響巨大。首末站宜設(shè)置在居住區(qū)、公共服務(wù)中心、交通樞紐等主要客流集散點(diǎn)附近，當(dāng)一定服務(wù)范圍內(nèi)的居住人口或就業(yè)崗位達(dá)到一定規(guī)模時(shí)，應(yīng)配建首末站。單個(gè)首末站的用地規(guī)模不宜低于1 000 m2，在用地緊張的舊城區(qū)，首末站的功能可適當(dāng)簡(jiǎn)化，用地規(guī)模可適當(dāng)縮減，也要?jiǎng)?chuàng)造條件力爭(zhēng)設(shè)置公交首末站，以便為居民提供運(yùn)能充足、可靠的公交服務(wù)。

首末站及停車場(chǎng)用地規(guī)模指標(biāo)根據(jù)國內(nèi)典型城市首末站、停車場(chǎng)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)確定，保養(yǎng)場(chǎng)用地規(guī)模指標(biāo)沿用《城市道路交通規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》(GB 50220—95)規(guī)定。

總之，城市綜合交通體系規(guī)劃中的公共交通系統(tǒng)規(guī)劃，在戰(zhàn)略層面，必須客觀把握宏觀需求，明確公共交通對(duì)不同類型城市發(fā)展的作用，確定與城市發(fā)展相適應(yīng)的公共交通構(gòu)成、定位以及發(fā)展目標(biāo)。在戰(zhàn)術(shù)層面，以戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，從乘客角度，立足微觀需求，從公交服務(wù)的空間可達(dá)性與時(shí)間可控性兩方面提出具體規(guī)劃指標(biāo)，通過對(duì)公交出行全過程各環(huán)節(jié)時(shí)間值的管控，實(shí)現(xiàn)居民公共交通方式單程出行時(shí)耗控制目標(biāo)；從公共交通系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施保障角度，結(jié)合城市實(shí)際合理確定車輛擁有量、場(chǎng)站布局及用地規(guī)模?！罢馈奔印皟?yōu)術(shù)”，上下協(xié)作，從而達(dá)到提升城市公共交通吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力的目的，真正體現(xiàn)公交優(yōu)先的本質(zhì)內(nèi)涵。

12 城市客運(yùn)樞紐規(guī)劃

隨著城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市客運(yùn)交通組織日益復(fù)雜?？瓦\(yùn)樞紐作為城市客運(yùn)交通系統(tǒng)中的重要環(huán)節(jié)，反映了城市客運(yùn)交通、區(qū)域交通組織模式的轉(zhuǎn)變。城市客運(yùn)樞紐通過合理布局及整合不同交通方式，能夠有效應(yīng)對(duì)密集型人流的運(yùn)輸需求，促進(jìn)各子系統(tǒng)之間的高效轉(zhuǎn)換和協(xié)調(diào)運(yùn)行。

近年來，城市客運(yùn)樞紐的規(guī)劃、設(shè)計(jì)與建設(shè)逐漸成為行業(yè)熱點(diǎn)問題。由于《城市道路交通規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》(GB 50220—95)未涉及城市客運(yùn)樞紐的相關(guān)條文，《規(guī)范》編寫力求在城市客運(yùn)樞紐的分類方法、規(guī)劃原則、布局要求、用地控制、交通銜接及周邊開發(fā)等幾個(gè)方面進(jìn)行基本規(guī)定，重點(diǎn)突出三個(gè)問題：

第一，城市客運(yùn)樞紐的分類。在近年編制的樞紐設(shè)計(jì)規(guī)范及相關(guān)學(xué)術(shù)研究成果中，有按位置特性、交通功能、交通方式、交通組織、布置形式、承擔(dān)客流性質(zhì)以及樞紐使用時(shí)間范圍等多種分類方法。但由于各種分類方法缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各個(gè)分類子項(xiàng)相互嵌套，在實(shí)際應(yīng)用中不夠簡(jiǎn)單明晰，因此對(duì)規(guī)劃、建設(shè)等實(shí)施層面的指導(dǎo)性不強(qiáng)?！兑?guī)范》編寫中重點(diǎn)突出城市客運(yùn)樞紐分類的功能導(dǎo)向，同時(shí)通過分類來強(qiáng)化對(duì)城市用地的控制。城市對(duì)外客運(yùn)樞紐為城市交通集散航空、鐵路、公路、水運(yùn)等對(duì)外客流而設(shè)置，兼有城市交通銜接換乘功能。城市內(nèi)部客運(yùn)樞紐主要承擔(dān)城市內(nèi)部各種交通方式的客流集散、換乘功能，根據(jù)集散和換乘組織區(qū)位與客流特征分為城市集中建設(shè)區(qū)外的市郊型交通樞紐、集中建設(shè)區(qū)內(nèi)城市中心區(qū)交通樞紐和邊緣區(qū)的交通樞紐。各城市可根據(jù)自身的規(guī)模、發(fā)展目標(biāo)及功能定位，確定相匹配的多類、多級(jí)城市客運(yùn)樞紐體系。該分類強(qiáng)化了城市綜合交通體系規(guī)劃對(duì)樞紐空間區(qū)位用地和布局的指導(dǎo)性，更加適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化對(duì)城市不同空間發(fā)展的要求。

第二，城市客運(yùn)樞紐的用地控制。就城市對(duì)外客運(yùn)樞紐而言，現(xiàn)有的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)都是以場(chǎng)站用地標(biāo)準(zhǔn)為計(jì)算依據(jù)，缺乏對(duì)換乘集散用地的考慮；而對(duì)于城市內(nèi)部客運(yùn)樞紐的用地規(guī)模而言，可參考的控地標(biāo)準(zhǔn)更是少之又少，使得樞紐用地的落實(shí)遇到很大阻礙。城市客運(yùn)樞紐的用地規(guī)模控制需要突出分類、分區(qū)引導(dǎo)，同時(shí)要鼓勵(lì)立體開發(fā)和混合開發(fā)。因此，《規(guī)范》強(qiáng)化了對(duì)外客運(yùn)樞紐除場(chǎng)站設(shè)施外不同銜接方式的換乘集散用地的控制，同時(shí)針對(duì)不同區(qū)位，規(guī)定不同類型的城市內(nèi)部客運(yùn)樞紐(市郊型交通樞紐、城市中心區(qū)交通樞紐、城市邊緣區(qū)交通樞紐)用地的閾值。

第三，城市客運(yùn)樞紐的交通銜接?！兑?guī)范》體現(xiàn)了樞紐規(guī)劃與周邊城市空間的結(jié)合，主要包含城市客運(yùn)樞紐交通銜接方面的資源配置要求和樞紐周邊地區(qū)的土地利用開發(fā)。對(duì)外客運(yùn)樞紐方面強(qiáng)調(diào)與城市內(nèi)部公共交通系統(tǒng)的接駁配置要求；城市內(nèi)部客運(yùn)樞紐根據(jù)其區(qū)位體現(xiàn)資源配置差異性，城市中心區(qū)強(qiáng)調(diào)公共交通和非機(jī)動(dòng)交通導(dǎo)向，城市邊緣區(qū)和外圍新城重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)公共交通導(dǎo)向的土地開發(fā)(TOD)，并設(shè)置私人汽車和出租汽車停車換乘設(shè)施，引導(dǎo)小汽車交通向公共交通轉(zhuǎn)移。

13 結(jié)語

在城市交通快速發(fā)展與變革的關(guān)鍵時(shí)期，《規(guī)范》編制除了需要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，也需要不斷探索。這一年，《規(guī)范》編制組通過本專欄與全國的同行們交流了《規(guī)范》編制過程中的一些思考，主要集中在城市交通規(guī)劃體系、理念、目標(biāo)、概念、內(nèi)容、方法、指標(biāo)等方面的認(rèn)識(shí)。這些內(nèi)容有些已經(jīng)成熟，并納入《規(guī)范》之中，有些則還需要理論和實(shí)踐上的進(jìn)一步探究。真誠歡迎同行們指教，使《規(guī)范》能真正體現(xiàn)在變革中尋求規(guī)范和在規(guī)范中體現(xiàn)變革的初衷，達(dá)到保障城市綜合交通體系的可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)城市綜合交通體系與區(qū)域發(fā)展、城市空間、土地使用、城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，指導(dǎo)城市交通系統(tǒng)中各子系統(tǒng)協(xié)調(diào)與健康發(fā)展，規(guī)范城市綜合交通體系規(guī)劃編制的目的。

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