郝 濤

（中共湖南省委黨校 共青團(tuán)理論教研部，湖南 長沙410006）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力：弱化與重塑

郝 濤

（中共湖南省委黨校 共青團(tuán)理論教研部，湖南 長沙410006）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國農(nóng)村最基層的政權(quán)組織，擔(dān)負(fù)著農(nóng)村的絕大多數(shù)行政事務(wù)，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定等方面具有重要作用。近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力呈現(xiàn)出弱化趨勢，使得鄉(xiāng)村面臨嚴(yán)重的治理危機(jī)。從治理理念、治理體制及治理主體等方面重塑治理能力，有利于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的現(xiàn)代化。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府； 治理能力； 弱化； 重塑

一、引言

“治理”一詞最早在世界銀行1989年關(guān)于非洲的報(bào)告中使用，后來被國際社會(huì)科學(xué)界廣泛使用，成為多學(xué)科研究的重要領(lǐng)域。就內(nèi)涵而言，治理與統(tǒng)治的區(qū)別較大，政治學(xué)者俞可平把兩者的區(qū)別歸納為五個(gè)方面：權(quán)力主體不同、權(quán)力的性質(zhì)不同、權(quán)力的來源不同、權(quán)力運(yùn)行的向度不同、兩者作用所及的范圍不同[1]。從治理與統(tǒng)治的區(qū)別中不難看出，人類社會(huì)逐漸從統(tǒng)治走向治理是社會(huì)發(fā)展的重要體現(xiàn)，是國家政治現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，是人類文明進(jìn)步的重要趨勢。

恩格斯曾經(jīng)指出：“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去?！盵2]無論是資本主義國家還是社會(huì)主義國家，政治統(tǒng)治和社會(huì)管理都是國家的兩個(gè)重要職能。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，階級(jí)職能和社會(huì)職能的主次地位會(huì)發(fā)生改變，從長遠(yuǎn)來看，階級(jí)職能逐漸呈下降的趨勢，社會(huì)職能逐漸呈上升的趨勢。三大改造完成后，我國社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)不是階級(jí)矛盾，而是人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾，這就要求我們解放思想，與時(shí)俱進(jìn)，堅(jiān)決摒棄長期形成的統(tǒng)治思想，及時(shí)建立現(xiàn)代治理理念。對(duì)此，十八屆三中全會(huì)提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這使得治理理論開始從學(xué)術(shù)殿堂走向?qū)嵺`層面，實(shí)現(xiàn)了西方治理理論的中國化，為中華民族實(shí)現(xiàn)“中國夢”提供了有力保障。

鄉(xiāng)村治理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重點(diǎn)，在不均衡的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下，農(nóng)村人口眾多，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后，鄉(xiāng)村治理的難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于城市，只有把農(nóng)村治理好了，整個(gè)國家才能真正走向善治。在鄉(xiāng)村治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無疑發(fā)揮著不可替代的作用，其治理能力建設(shè)得如何直接關(guān)系到鄉(xiāng)村治理的效果。進(jìn)入新世紀(jì)以來，鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生了急劇變遷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有加快自身改革步伐，才能不斷適應(yīng)形勢的發(fā)展變化，但不管怎么改革，有一點(diǎn)不能忽視，就是要圍繞著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的能力建設(shè)進(jìn)行，這是實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵[3]。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力弱化的表征

（一）有效性不足

世界銀行行長沃爾芬森在《變革世界中的政府》中指出：“歷史反復(fù)地表明，良好的政府不是一個(gè)奢侈品，而是非常必須的。沒有一個(gè)有效的政府，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展都是不可能的?！盵4]在鄉(xiāng)村社會(huì)的急劇轉(zhuǎn)型中，良好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更是必不可少的。如果沒有一個(gè)有效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)村社會(huì)就會(huì)陷入治理的真空，造成無政府的失序狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治就是一句空話。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的有效性主要是指政府有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面的能力，但目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有效性明顯不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策難以得到有效實(shí)施，農(nóng)民依據(jù)自身的行為邏輯與政府進(jìn)行著博弈。

（二）權(quán)威性下降

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威性主要是指基層群眾對(duì)政府的認(rèn)可度，現(xiàn)在很多基層群眾不相信鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，說明其權(quán)威和公信力在下降。近年來，國家越來越重視“三農(nóng)問題”，實(shí)行了許多強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，這些政策的實(shí)施促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，得到了廣大農(nóng)民群眾的真心擁護(hù)，增強(qiáng)了中央政府的合法性，但基層政府并沒有從中分享到更多的政策紅利，基層治理資源的減少使政府權(quán)威逐步下降。比如農(nóng)村稅費(fèi)改革后，國家不僅結(jié)束了千百年來農(nóng)民種田“交皇糧”的歷史，而且還給農(nóng)民發(fā)種糧補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理的重大轉(zhuǎn)型，但稅費(fèi)改革也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的日常運(yùn)轉(zhuǎn)及鄉(xiāng)村公共事業(yè)的發(fā)展造成了影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政陷入了困境，無法滿足必要的基本公共開支，一些農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的書記一年到頭最主要的工作就是到處“討錢”，成了名副其實(shí)的“專業(yè)討錢戶”。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部看來，不管用什么辦法，只要能弄到錢就是好書記。由于公共財(cái)政資源的缺乏，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨想辦事卻無錢辦事的尷尬，上級(jí)政府卻成為鄉(xiāng)村公共服務(wù)的提供者，嚴(yán)重降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威?！爸醒牖蒉r(nóng)政策本來是要重塑政府的合法性的，但是卻讓基層組織在治理中陷入了困境：一方面是要貫徹落實(shí)好中央的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，做好鄉(xiāng)村治理工作；另一方面是村民直接與中央政策對(duì)話，不信任基層組織的權(quán)威，基層組織也失去了治理的政策保障和資源基礎(chǔ)?！盵5]

（三）適應(yīng)性不強(qiáng)

我國古代歷來有“皇權(quán)止于縣政”的傳統(tǒng)，縣以下沒有設(shè)立專門負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村事務(wù)的行政機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)村社會(huì)主要依靠鄉(xiāng)紳等進(jìn)行治理。自近代以來，國家開始加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，鄉(xiāng)紳等民間自治力量式微，國家權(quán)力的觸角延伸到了鄉(xiāng)村社會(huì)的各個(gè)角落。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家權(quán)力的延伸，承擔(dān)著負(fù)責(zé)管理鄉(xiāng)村事務(wù)的職責(zé)。改革開放后，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，鄉(xiāng)村社會(huì)性質(zhì)發(fā)生了重大變遷，農(nóng)民的民主意識(shí)明顯提高，農(nóng)村市場機(jī)制日益完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也應(yīng)該緊跟時(shí)代步伐，自覺適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)形勢，創(chuàng)新社會(huì)治理方式。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然保留著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的全能型政府特征，習(xí)慣于行政命令的方式，比如為了建立政績，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不顧市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，盲目強(qiáng)迫農(nóng)民大面積種植一些不適應(yīng)市場的農(nóng)作物，結(jié)果造成很大的經(jīng)濟(jì)損失。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大包大攬既擠壓了民間力量的生存空間，也使自身膨脹起來，動(dòng)輒采取強(qiáng)制、命令的手段要求群眾服從管理，這種自上而下的治理方式不但起不到應(yīng)有的作用，反而引發(fā)了社會(huì)不穩(wěn)定，造成基層干群關(guān)系緊張，嚴(yán)重?fù)p害鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力。

（四）自主性較差

政府的自主性“是指政府通過自身的能力和行為對(duì)不同利益主體的超越，以提供更好和更多的公共產(chǎn)品”[6]。作為我國最基層的農(nóng)村政權(quán)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有較差的自主性，這與我國自上而下的壓力型體制有關(guān)。該體制是一級(jí)政治組織為了完成上級(jí)下達(dá)的各種指標(biāo)，采取數(shù)量化任務(wù)分配方式和無紙化的評(píng)價(jià)體系，比如經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)、社會(huì)治安指標(biāo)等[7]。在這種壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須服從上級(jí)的安排，把全年工作任務(wù)根據(jù)上級(jí)的要求進(jìn)行分解，嚴(yán)格按照考核指標(biāo)進(jìn)行治理，納入“一票否決”的任務(wù)，如社會(huì)治安等更是全年工作的重中之重。如果這些工作年底考核不合格，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人的政績及升遷就會(huì)受到影響。在當(dāng)前縣鄉(xiāng)壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性無法真正得以體現(xiàn)，鄉(xiāng)村事務(wù)的處置也是應(yīng)景性治理，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極主動(dòng)地開創(chuàng)工作新局面，長此以往，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就形成了惰性，

（五）自利性明顯

根據(jù)政治學(xué)“誰授權(quán)，向誰負(fù)責(zé)”的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的動(dòng)力，僅僅是圍繞著自身經(jīng)濟(jì)政治等利益有選擇性地進(jìn)行重點(diǎn)治理，而不是全面治理?！罢賳T是理性經(jīng)濟(jì)人，在政策制定和執(zhí)行的過程中具有自身的利益取向。自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)、經(jīng)濟(jì)利益的增進(jìn)、個(gè)人職位的升遷、舒適生活的追求等都是其追求的目標(biāo)?！盵8]比如有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)時(shí)有自己的利益考量，為了增加財(cái)政收入，積極鼓勵(lì)農(nóng)民種植煙葉，而對(duì)種植辣椒等作物不感興趣，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府可以從農(nóng)民種植煙葉中獲利，得到一筆煙葉稅收返還資金，經(jīng)濟(jì)利益最終驅(qū)動(dòng)他們做出有利于自身的政府行為。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府優(yōu)先看重自己的經(jīng)濟(jì)政治利益，而不是從實(shí)際的治理效用出發(fā)的話，其治理能力必然會(huì)逐步弱化。

三、推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的現(xiàn)代化

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的急劇轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的重要性日益凸顯。面對(duì)治理能力逐漸弱化的趨勢，需要采取切實(shí)可行的措施，重塑其治理能力，為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治提供有力保障。

（一）樹立服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理念

提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力，首先要在思想上樹立服務(wù)理念，轉(zhuǎn)變政府職能。長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為鄉(xiāng)村治理的主導(dǎo)者，承擔(dān)著較多的管制型任務(wù)，常常采取強(qiáng)制性手段進(jìn)行管制，比如在計(jì)劃生育工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級(jí)布置的任務(wù)，利用罰款、抓人、搬家具等手段對(duì)超生行為進(jìn)行治理，久而久之形成了固化的思想觀念和管理方式，認(rèn)為農(nóng)民沒有知識(shí)和文化，只有采用強(qiáng)制的手段才有效，否則農(nóng)民就不好管理了。稅費(fèi)改革以來，向農(nóng)民收公糧的難題自然消失，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著自身定位的問題，有人認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不收稅費(fèi)了，計(jì)劃生育工作也相對(duì)容易了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去了存在的必要性，主張取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)。這種觀點(diǎn)乍一看有道理，但經(jīng)不起推敲。從目前鄉(xiāng)村社會(huì)面臨的問題看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅不能取消，更應(yīng)該強(qiáng)化它的服務(wù)職能。著名政治學(xué)家亨廷頓指出，國家之間最重要的差異在于政府的有效程度，而非政府形式；一個(gè)低效的政府不僅是無能的政府，而且是一個(gè)壞政府[9]。強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能并不意味著擴(kuò)大政府機(jī)構(gòu)的規(guī)模，關(guān)鍵在于及時(shí)樹立治理理念，從過去的管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府切實(shí)為群眾服好務(wù)，治理能力才能真正得以提升。

（二）加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治體制建設(shè)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的弱化跟我國政治體制有一定的關(guān)系。一方面，縣鄉(xiāng)之間是一種壓力型的行政體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部的權(quán)力來源于上級(jí)的授予，勢必使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以完成指標(biāo)任務(wù)為第一要?jiǎng)?wù)，而不是服務(wù)于基層群眾的最迫切需求?？h級(jí)政府部門為了推動(dòng)工作，力爭把工作任務(wù)列入“一票否決”中，加大年底考核的分量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在巨大的考核壓力下只能進(jìn)行“選擇性治理”。另一方面，鄉(xiāng)村之間是一種“鄉(xiāng)政村治”格局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國在農(nóng)村的基層政權(quán)組織，屬于行政組織序列，而村屬于自治的范疇，實(shí)踐中鄉(xiāng)村的一些事務(wù)究竟該由誰負(fù)責(zé)難以厘清，容易造成鄉(xiāng)村關(guān)系的錯(cuò)位。要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力，必須跳出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的圈子，從宏觀政治角度著手進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，明確定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各項(xiàng)職能，切實(shí)理順縣鄉(xiāng)村之間的關(guān)系，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強(qiáng)化治理能力提供制度保障。

（三）建立多元主體治理格局

在鄉(xiāng)村治理中，除了發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主導(dǎo)作用外，還需要發(fā)揮市場優(yōu)化配置資源、社會(huì)參與的協(xié)同治理功能。根據(jù)具體的對(duì)象，由不同的主體進(jìn)行治理，只有這樣才能構(gòu)建新型的鄉(xiāng)村治理體系。過去單一的政府治理已無法適應(yīng)鄉(xiāng)村治理的需要，應(yīng)形成政府主導(dǎo)、市場配置和社會(huì)參與的多元主體治理格局。自我國實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)以來，人們的市場意識(shí)顯著增強(qiáng)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府習(xí)慣了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理方式，時(shí)常為了一時(shí)的政績或短期效益做出違背市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的事情，盲目上一些看似很好的“富民項(xiàng)目”，強(qiáng)行要求農(nóng)民大面積種植某種農(nóng)作物，給農(nóng)民造成很大損失。在市場經(jīng)濟(jì)下，政府既要不缺位，也要不越位，不要為了所謂的政績而違背市場規(guī)律做事。

在引導(dǎo)社會(huì)參與鄉(xiāng)村治理方面，一是要充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與的積極性，利用好各種民間社會(huì)資源。因?yàn)猷l(xiāng)村社會(huì)是一個(gè)“熟人社會(huì)”，積累了較多的“地方性知識(shí)”，這些土生土長的鄉(xiāng)村經(jīng)驗(yàn)對(duì)于鄉(xiāng)村治理幫助很大。二是要積極培育社會(huì)組織力量，農(nóng)民可以從中了解國家的方針政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也可以通過組織去影響農(nóng)民的思想行為，了解群眾的訴求和想法，彌補(bǔ)市場及政府的雙重失靈。社會(huì)組織作為溝通鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民的橋梁和紐帶，能夠起到化解社會(huì)矛盾、彌補(bǔ)公務(wù)服務(wù)不足及協(xié)同政府治理的作用[10]。

綜上所述，鄉(xiāng)村治理作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重點(diǎn)，只有下大力氣切實(shí)把它做好，整個(gè)國家才能真正走向善治。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于我國行政體制的末端，但承擔(dān)著貫徹落實(shí)國家大政方針政策的重要職責(zé)，其作用不容忽視。鑒于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)等原因，我國鄉(xiāng)村治理水平明顯滯后于城區(qū)社會(huì)治理，治理的難度遠(yuǎn)大于城市，并在一定程度上出現(xiàn)了鄉(xiāng)村社會(huì)的失序，這與我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的逐漸弱化密切相關(guān)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)樹立治理理念，不斷加強(qiáng)和創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會(huì)治理模式，積極構(gòu)建新型治理體系，努力實(shí)現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化。

[1] 俞可平.推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[J].前線,2014（1）:5-13.

[2] 馬克思恩格斯選集:第3卷[M].北京:人民出版社,1995:523.

[3] 蔣牧宸.提升地方政府基本公共服務(wù)能力初探[J].重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版,2014（5）：91-98.

[4] 沃爾芬森.變革世界中的政府[M].北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1997:前言.

[5] 邢成舉.新土地拋荒緣何出現(xiàn)——基于信陽龍村土地拋荒的調(diào)查[J].綠葉,2010（12）：80-86.

[6] 任勇.國家自主性：政治發(fā)展中的一個(gè)變量[J].重慶社會(huì)科學(xué),2004（3）:133-136.

[7] 榮敬本.變“零和博弈”為“雙贏機(jī)制”——如何改變壓力型體制[J].人民論壇,2009（2）:28-29.

[8] 周建國,靳亮亮.基于公共選擇理論視野的政府自利性研究[J].江海學(xué)刊,2007（4）:95-100.

[9] （美）亨廷頓.變化社會(huì)中的政治秩序[M].王冠華,等,譯.上海:三聯(lián)書店,1989:1.

[10] 王義.充分發(fā)揮農(nóng)村社會(huì)組織的協(xié)同治理功能[J].社團(tuán)管理研究,2009（5）:17-19.

（責(zé)任編輯：張 璠）

Capacity of Township Government: Impairment and Reconstruction

HAO Tao

（Communist Youth League Theoretical Department, Hunan Provincial Party School of CPC, Changsha, Hunan 410006, China）

As the most grass-roots power organizations in rural areas in China, township government is laden with most rural administrative affairs, playing an important role in promoting economic development and social stability. However, the governance capability of township government began to weaken in recent years. The rural governance is facing severe crisis. In terms of the management concept, management system and governance body, reshaping the governance capabilities is conducive to promote the modernization of management ability.

town government; governance capacity; impairment; reconstruction

2014-06-08

郝濤（1981-），男，河南周口人，中共湖南省委黨校講師，湖南大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士生，研究方向：政治社會(huì)學(xué)。

D67

A

1674-0297（2015）01-0009-03