于傳崗

（1．平頂山學(xué)院新農(nóng)村發(fā)展研究院，河南平頂山 467000；2．北京大學(xué)光華管理學(xué)院，北京 100871）

確權(quán)頒證產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新視角下農(nóng)村集體土地違規(guī)問題研究
——以平頂山市為例

于傳崗1，2

（1．平頂山學(xué)院新農(nóng)村發(fā)展研究院，河南平頂山 467000；2．北京大學(xué)光華管理學(xué)院，北京 100871）

農(nóng)地頒證確權(quán)是土地產(chǎn)權(quán)改革的開端和基礎(chǔ)。平頂山市農(nóng)地頒證確權(quán)實(shí)踐證明，若其缺乏創(chuàng)新將會(huì)導(dǎo)致農(nóng)地違規(guī)案件的蔓延，引起“確權(quán)悖論”。任何忽視農(nóng)戶地權(quán)訴求的農(nóng)地確權(quán)模式，不僅違背十八屆三中全會(huì)產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新的宗旨，而且惡化農(nóng)地配置效率與社會(huì)公正，最終使以農(nóng)地確權(quán)促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的改革受挫。因此，以解放思想、實(shí)事求是原則對現(xiàn)行涉農(nóng)土地制度進(jìn)行革故鼎新，既是規(guī)避政府主導(dǎo)型確權(quán)模式，培育農(nóng)戶主導(dǎo)型確權(quán)模式的基本思想，又是規(guī)避農(nóng)地違規(guī)使用、優(yōu)化農(nóng)地配置、明確政府職責(zé)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的長效對策。

用地違規(guī)；確權(quán)模式；地權(quán)創(chuàng)新

十八屆三中全會(huì)提出：減少集體土地強(qiáng)制征用范圍，推動(dòng)集體經(jīng)營性建設(shè)用地可直接入市；農(nóng)戶承包地可流轉(zhuǎn)；農(nóng)戶房宅可出讓、出租、入股、抵押（沒提繼承權(quán)）。中央希望通過對農(nóng)戶固定資產(chǎn)改革構(gòu)建農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性增收機(jī)制。但是，平頂山市農(nóng)地確權(quán)實(shí)踐顯示，在農(nóng)地確權(quán)頒證高峰期的2012－2014年，農(nóng)地違規(guī)案件從63件上升為320件，增長了5倍。由此可見，農(nóng)村土地頒證確權(quán)并未減少農(nóng)地違法案件的發(fā)生，相反還呈現(xiàn)上升趨勢。課題組在河南信陽、鄭州與新鄉(xiāng)等地市的調(diào)研也發(fā)現(xiàn)類似現(xiàn)象，我們把農(nóng)地頒證確權(quán)嚴(yán)肅執(zhí)行與農(nóng)地違規(guī)案件上升并存的現(xiàn)象稱為“農(nóng)地確權(quán)悖論”。如何看待農(nóng)地確權(quán)頒證悖論？這是產(chǎn)權(quán)理論發(fā)展滯后造成的，還是產(chǎn)權(quán)理論中國化不力造成的？是農(nóng)地確權(quán)工作程序失靈引起的，還是確權(quán)創(chuàng)新不足導(dǎo)致的？是在確權(quán)頒證前早已潛伏，還是在確權(quán)頒證中萌發(fā)的？是農(nóng)地確權(quán)頒證中的偶發(fā)現(xiàn)象，還是特定國情下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革必然結(jié)果？是對農(nóng)地違規(guī)案件界定的法理差異造成的，還是對確權(quán)頒證主體認(rèn)知分歧誘致的？雖然理論界對農(nóng)地確權(quán)理論研究成果豐碩，但對農(nóng)地確權(quán)悖論，這一新生事物的研究還是一片空白。因此，在理論上梳理出農(nóng)地確權(quán)悖論的來龍去脈，不僅事關(guān)全國農(nóng)地確權(quán)改革的成敗，而且關(guān)系到農(nóng)村改革的目的與方向；不僅關(guān)系到十八屆三中全會(huì)農(nóng)地改革方針的貫徹落實(shí)，而且關(guān)系到以農(nóng)戶增收權(quán)和農(nóng)地長效流轉(zhuǎn)機(jī)制的構(gòu)建。基于此，本文以平頂山市農(nóng)地違規(guī)案件為研究對象，重點(diǎn)分析在確權(quán)頒證背景下農(nóng)地違規(guī)案件的特征及其頻發(fā)的原因；最后提出以產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)地確權(quán)改革的建議。

一、農(nóng)地頒證確權(quán)背景下平頂山市農(nóng)地違規(guī)的特征

（一）確權(quán)工作有條不紊，公地違規(guī)案件頻發(fā)

截至2014年2月，平頂山市先行開展的農(nóng)村集體土地所有權(quán)調(diào)查工作，完成了133個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、2 654個(gè)行政村、17 494個(gè)村民小組的調(diào)查，共調(diào)查集體土地所有權(quán)宗地102 685宗，面積715 188．73公頃。其中，耕地確權(quán)頒證工作進(jìn)展順利，例如，郟縣、寶豐縣、石龍區(qū)和葉縣已率先完成農(nóng)村耕地確權(quán)工作，但全市農(nóng)村宅基地和建設(shè)用地確權(quán)登記工作進(jìn)展緩慢，僅完成30%的行政村的宅基地和集體建設(shè)用地地籍工作。例如，對溝渠、道路、池塘、草地、河灘、荒坡、荒山等集體公地確權(quán)進(jìn)展緩慢，并發(fā)現(xiàn)大量違規(guī)案件。僅在2012－2013年，“濫占、濫圈、濫征”農(nóng)地違規(guī)案件從63件上升為320件。在已經(jīng)完成土地頒證確權(quán)的寶豐縣、葉縣，城鎮(zhèn)周邊的農(nóng)地違規(guī)建房案件依舊處于高發(fā)狀態(tài)。

（二）農(nóng)地違規(guī)以耕地為主，農(nóng)地非農(nóng)化處于高峰期

在2012－2014年平頂山市違規(guī)案件中涉及共用土地從21．51到44．2公頃，期間增長了1倍，其中屬于往年發(fā)生的違規(guī)案件曝光分別涉及共用土地0．02～36．81公頃，增長了1 840倍。一是涉及土地面積增長較快，占用耕地面積成倍增長。違規(guī)用地從38．51公頃上升為104．11公頃，增長率為170．35%；耕地從17．00公頃上升到59．91公頃，增長了252．41%。從違規(guī)目的看，違規(guī)案件以農(nóng)地非農(nóng)化使用地為主，主要集中在建房、采礦、辦廠，但也存在農(nóng)地非糧化，如退耕還林、還漁。二是本年違規(guī)案件發(fā)生率相對下降，往年土地違規(guī)舊案頻發(fā)曝光。2012－2013年發(fā)生61～54件，下降率為11．48%；歷年舊案曝光分別是2～266件，增長了132倍。三是農(nóng)戶占用耕地下降，農(nóng)宅私下交易頻繁。2012－2013年分別為40～251件，違規(guī)案件上上漲6倍，分別涉地面積14．54～45．37公頃，涉及耕地9．4～17．68公頃，增長近2倍，涉及農(nóng)宅違規(guī)交易增長了4倍。

（三）違規(guī)案件縱向演進(jìn)，違規(guī)主體日趨政府化

從涉案主體看，農(nóng)地違規(guī)主體涉及所有農(nóng)地利益相關(guān)者，且從農(nóng)戶、村民組、行政村向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣級政府蔓延。一是縣級政府違規(guī)案件從無到有。從2012年的0件上升為2013年的2件，涉及耕地從0升為2．37公頃。然而，被曝光的縣級違規(guī)案件只是冰山一角，更多個(gè)案以寅吃卯糧的方式內(nèi)部消化。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門土地需求膨脹，違規(guī)用地以耕地為主。從2012到2013年鄉(xiāng)級分別為1件、2件，涉及土地面積從0．78公頃上升為11．24公頃，其中耕地占用面積分別為0公頃、11．24公頃。在這些案件中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府打著新村建設(shè)或小集鎮(zhèn)建設(shè)的幌子圈地建房為主，利用土地尋租。三是集體組織違規(guī)用地上升，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。村、組集體違規(guī)從5件上升到23件，增加3．6倍。涉地面積從3．43公頃上升到13．54公頃，其中村兩委違規(guī)用地分別是3．25公頃、12．08公頃。在這些案件中，農(nóng)村干部私批建房占87．3%。四是企事業(yè)單位違規(guī)用地非農(nóng)化明顯。2012到2013年企、事業(yè)單位分別違規(guī)17件、42件，上升1．8倍，違規(guī)面積增長2．8倍，其中耕地面積增長4倍。五是農(nóng)戶違規(guī)用地以騎路（鄉(xiāng)村公路或十字路口）建房為主，借助新村建設(shè)或小集鎮(zhèn)建設(shè)造成一戶多宅現(xiàn)象，包括一戶多農(nóng)宅或城鄉(xiāng)兩套房現(xiàn)象。

二、農(nóng)地確權(quán)頒證創(chuàng)新不足導(dǎo)致違規(guī)案件頻發(fā)

如何看待平頂山市乃至河南省農(nóng)村土地頒證中存在農(nóng)地使用違規(guī)案件上升及其悖論？一種觀點(diǎn)認(rèn)為，確權(quán)悖論之所以存在，是源于確權(quán)工作組對農(nóng)地性質(zhì)與農(nóng)業(yè)特點(diǎn)不了解所致，從而導(dǎo)致農(nóng)地違規(guī)案件上升，并非因農(nóng)地確權(quán)創(chuàng)新不足所致；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在現(xiàn)行的土地制度與產(chǎn)權(quán)框架內(nèi)對農(nóng)地進(jìn)行確權(quán)，既維護(hù)了國家利益，又捍衛(wèi)廣大農(nóng)民的利益，因而農(nóng)地確權(quán)需要守成，不要?jiǎng)?chuàng)新［1］。但是，對平頂山市土地違規(guī)案件歸納分析發(fā)現(xiàn)，那些合理不合法，合法不合理，合舊規(guī)不合新法，合新規(guī)不合舊律的土地違規(guī)案件廣泛存在說明：農(nóng)地確權(quán)悖論的存在不是源于不同類型農(nóng)地的自然屬性，而是由農(nóng)地自然屬性掩蓋下農(nóng)地確權(quán)的經(jīng)濟(jì)、政治屬性共同決定的。主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

（一）土地確權(quán)創(chuàng)新思路不明，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)量化創(chuàng)新不足

1．農(nóng)村土地確權(quán)工作思路不明，困擾確權(quán)工作推進(jìn)。2012年國務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》中指出：“農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證要覆蓋到全部農(nóng)村范圍內(nèi)的集體土地，包括屬于農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地，不得遺漏?！钡牵?dāng)前存在的主要問題有：一是對農(nóng)地自然屬性及其農(nóng)業(yè)性質(zhì)認(rèn)識模糊，造成農(nóng)戶土地確權(quán)路徑與模式不明確。農(nóng)地確權(quán)工作是走政府主導(dǎo)型，還是農(nóng)戶主導(dǎo)型？是走集體主導(dǎo)型，還是企業(yè)主導(dǎo)型？是走混合型確權(quán)模式，還是單一型確權(quán)模式？確權(quán)主體是廣大農(nóng)民，還是鄉(xiāng)村精英？這就需要把農(nóng)地的自然屬性與社會(huì)屬性結(jié)合起來，找到既能符合現(xiàn)行涉農(nóng)法律，又能滿足多數(shù)農(nóng)戶對農(nóng)地配置公平與效率訴求的方式。然而，各級政府對農(nóng)地確權(quán)要么基于歷史慣性，多數(shù)采用計(jì)劃手段；要么基于自身利益，采用閉門造車。把廣大農(nóng)戶對農(nóng)地正當(dāng)權(quán)益的訴求排除在頒證確權(quán)工作之外，形成政府主導(dǎo)型的農(nóng)地確權(quán)頒證模式，從而使農(nóng)地確權(quán)路徑、內(nèi)容與廣大農(nóng)戶的訴求存在偏差，使農(nóng)地確權(quán)在執(zhí)行中難免存在分歧和產(chǎn)生差異，干擾了農(nóng)地正常的確權(quán)頒證。二是土地確權(quán)工作是否與農(nóng)村戶籍掛鉤，需要慎重考慮。對大學(xué)生、復(fù)員軍人、養(yǎng)老院的殘疾人與五保老人、在正式部門工作的人員，他們的農(nóng)地權(quán)益如何界定，戶籍是否是他們獲得土地確權(quán)頒證的資格，相關(guān)法律、文件并無表述，從而加大了農(nóng)地確權(quán)工作的難度。三是對農(nóng)村消亡的家庭或集體組織的地權(quán)權(quán)屬如何處置問題。對已經(jīng)消亡的五保戶的耕地與農(nóng)宅權(quán)益歸誰繼承，是基于遺囑還是基于贍養(yǎng)的原則？是歸村集體組織，還是歸親屬繼承？其采用的方式、原則不同將對其農(nóng)地確權(quán)路徑與產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)有不同的影響。對消亡的村民組或自然村，對誰確權(quán)頒證，土地權(quán)益如何鑒定，所有權(quán)歸誰所有？現(xiàn)有相關(guān)法條殘缺，農(nóng)地確權(quán)工作創(chuàng)新不足。四是集體組織直接支配并被集體二次發(fā)包的土地，對誰頒證確權(quán)？鄉(xiāng)村不同的利益群體，基于自身利益而存在巨大分歧。

2．農(nóng)村土地賦權(quán)存在歧視，造成農(nóng)宅私下交易盛行。根據(jù)十八屆三中全會(huì)決議，農(nóng)村集體建設(shè)用地獲得與國有土地平等的交易權(quán)，但作為農(nóng)村建設(shè)用地的主要部分農(nóng)宅，卻因農(nóng)戶實(shí)際居住而排除在外。三中全會(huì)決議卻把農(nóng)戶對農(nóng)宅的權(quán)益等同于農(nóng)民對耕地的權(quán)益，卻忽視農(nóng)宅作為農(nóng)村建設(shè)用地的社會(huì)屬性，及其作為農(nóng)戶最主要財(cái)產(chǎn)的準(zhǔn)私有屬性。顯然，中央對同類農(nóng)地進(jìn)行差異性、歧視性賦權(quán)與確權(quán)政策，實(shí)質(zhì)是對確權(quán)主體與客體人為地分為三六九等，從而混淆了不同類型的農(nóng)地的自然社會(huì)屬性，最終導(dǎo)致廣大農(nóng)戶土地權(quán)益萎縮與農(nóng)地改革利益特權(quán)化。從改革成本看，由于中央在確權(quán)路徑上沒有采用“畢其功于一役”確權(quán)模式，不僅加劇農(nóng)地確權(quán)未來改革成本，而且人為造成農(nóng)地配置與利用的低效率。在確權(quán)模式的選擇上，必然會(huì)強(qiáng)化集體主導(dǎo)型或政府主導(dǎo)型違規(guī)征地模式的崛起，從而造成地方“螞蟻搬家式”地把農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為農(nóng)村建設(shè)用地，從而謀取農(nóng)地非農(nóng)業(yè)化的收益。這不僅難以構(gòu)建以農(nóng)宅交易為核心的農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性增收機(jī)制，而且還會(huì)對農(nóng)戶形成棘輪效應(yīng)，造成一邊是農(nóng)村建設(shè)用地肆意違規(guī)擴(kuò)張，另一邊是農(nóng)宅荒蕪、村莊空心化并存的格局，使農(nóng)地確權(quán)與保護(hù)國家耕地、節(jié)約土地資源初衷南轅北轍。

從法理上看，幾乎現(xiàn)行所有涉農(nóng)法律主要圍繞農(nóng)地用途，即對農(nóng)村建設(shè)用地、農(nóng)民宅基地與農(nóng)戶承包農(nóng)地只進(jìn)行使用權(quán)（自然屬性）的管理，而忽視對農(nóng)地增收權(quán)（社會(huì)屬性）的放開。土地監(jiān)管實(shí)質(zhì)是對農(nóng)戶土地財(cái)產(chǎn)收益權(quán)的歧視或控制，變相剝奪了農(nóng)戶的農(nóng)地收益權(quán)。因此，農(nóng)地頒證確權(quán)演化往往是：政府或集體組織可做任何與土地相關(guān)的任何事，而農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新得不到認(rèn)同。其根源是：官方往往認(rèn)為土地公有是好的，因而在集體所有制框架下簡單確權(quán)是好的，因而賦予集體組織享有農(nóng)地非農(nóng)收益的特權(quán)是理所當(dāng)然的。至于集體土地是什么，集體正在代表誰的利益，土地確權(quán)者們視而不見。事實(shí)上，目前集體控制的廣義農(nóng)地（耕地、林地、礦山），很多被打上了家族化的烙印（被家族或代理人直接占有或承包），集體多數(shù)成員難以從中獲得一杯羹。但是，在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)高度發(fā)達(dá)的當(dāng)代中國，在生存危機(jī)消失的背景下，特權(quán)盛行的社會(huì)，農(nóng)地悲劇案例實(shí)質(zhì)是對廣大農(nóng)戶土地收益權(quán)與分配權(quán)的剝奪［2］。

3．內(nèi)部人固化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新，造成濫占濫圈濫建盛行。十八屆三中全會(huì)提出給予農(nóng)民明晰的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，然而《土地管理法》將集體土地所有權(quán)主體界定為：鄉(xiāng)、村、村民組三級所有，這種界定模式與農(nóng)地委托代理關(guān)系交織在一起，形成鄉(xiāng)村干部“內(nèi)部人”，從而抑制了家庭承包制下的農(nóng)戶對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新。實(shí)際上，農(nóng)地集體所有在很多地方是村長和村支書支配下的家族所有制。他們決定農(nóng)地賣、租、分，而集體成員幾乎沒有參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、收益權(quán)，全國各地屢見不鮮的農(nóng)村兩委違規(guī)賣地案件皆源于此。從法理上看，在農(nóng)村公地權(quán)益分權(quán)化監(jiān)管缺位的背景下，集體土地所有權(quán)三級代理人中的每一級內(nèi)部人必然基于委托代理關(guān)系與政策信息不對稱優(yōu)勢，尋求構(gòu)建或執(zhí)行基于自身利益最大化的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)組合政策。這種產(chǎn)權(quán)組合及執(zhí)行日積月累產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)，形成了以鄉(xiāng)村官僚為核心的利益集團(tuán)，他們與城鎮(zhèn)房地產(chǎn)商及上層官僚集團(tuán)的合謀，形成了具有較強(qiáng)游說能力的土地利益集團(tuán)，從而左右或蒙蔽了作為“外部人”的廣大農(nóng)民對農(nóng)地真實(shí)產(chǎn)權(quán)訴求。課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，廣大農(nóng)民認(rèn)為農(nóng)地是自己的，鄉(xiāng)村干部是國家的。因此，由“內(nèi)部人”主導(dǎo)或控制的農(nóng)地確權(quán)頒證會(huì)自然地淡化農(nóng)地確權(quán)改革的合理性，從而使違背廣大農(nóng)戶意愿土地確權(quán)披上合法的外衣；只會(huì)損害土地確權(quán)“外部人”的經(jīng)濟(jì)利益，從而造成農(nóng)村強(qiáng)勢家族成為農(nóng)地收益的終極所有者，最終誘發(fā)大量村干部違規(guī)用地現(xiàn)象發(fā)生。例如：在羅山縣X村，村干部存在“私賣河沙、私分沙款”，農(nóng)民幾乎沒獲得任何補(bǔ)償。

內(nèi)部人通過確權(quán)頒證對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)邊界與權(quán)能量化有兩種目的：一方面，力爭從中央那里獲得更多惠農(nóng)權(quán)益，最大限度維護(hù)自身權(quán)益，以農(nóng)民利益代言人的資質(zhì)“維護(hù)”廣大農(nóng)民的最小利益；另一方面，面對農(nóng)民抗?fàn)幣c高壓的中央政策，內(nèi)部人要權(quán)衡短期與長期利益，又借助農(nóng)戶或集體力量向地方與中央進(jìn)行政策博弈，因而在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)上進(jìn)行適度創(chuàng)新，以滿足自身與農(nóng)戶對土地確權(quán)的基本訴求。因此，這種體制引起“會(huì)哭的孩子有糖吃”，形成了土地確權(quán)的社會(huì)分層與群體歧視。例如，十八屆三中全會(huì)在政策層面提出農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地獲得了等同于國有土地類似的產(chǎn)權(quán)，廣大農(nóng)民的宅基地成為被遺棄的孤兒。事實(shí)上，農(nóng)地內(nèi)部人確權(quán)模式造成歷年用地違規(guī)舊案得以隱藏，執(zhí)法部門或集體農(nóng)地尋租成為現(xiàn)實(shí)。一旦鄉(xiāng)村執(zhí)法部門或村委換屆，新的領(lǐng)導(dǎo)走馬上任，新的內(nèi)部人將那些被隱藏的陳年舊案頻繁曝光，對違規(guī)外部人違規(guī)處罰與樹立權(quán)威的同時(shí)，利用人情執(zhí)法與監(jiān)管瑕疵獲取新的土地利益。因此，沒有農(nóng)戶主導(dǎo)的農(nóng)地確權(quán)頒證改革難免舍本逐末，其結(jié)果只是給予農(nóng)戶一紙證書。

（二）土地確權(quán)制度創(chuàng)新不足，土地違規(guī)頻繁發(fā)生

1．農(nóng)地確權(quán)依據(jù)混亂，確權(quán)操作存在違規(guī)。如何對農(nóng)村公地進(jìn)行確權(quán)？是依據(jù)十八屆三中全會(huì)最新精神進(jìn)行土地確權(quán)工作，還是《土地管理法》和《農(nóng)村宅基地管理辦法》等運(yùn)作；是依托國家《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等專門法規(guī)確權(quán)，還是綜合法相結(jié)合方式進(jìn)行確權(quán)；是依托地方性法規(guī)條例進(jìn)行確權(quán)頒證，還是依托國家法規(guī)進(jìn)行；是依托正式法規(guī)執(zhí)行，還是依托非成文的習(xí)慣法、民俗法（自然法）運(yùn)作。對此，中央沒有提供操作的指南或具體的工作規(guī)章，因而在農(nóng)地頒證確權(quán)中，地方要么在操作上避重就輕，要么在權(quán)能上沿襲陳俗陋規(guī)，這種基于歷史慣性的農(nóng)地確權(quán)工作造成農(nóng)地確權(quán)標(biāo)的、邊界、權(quán)能認(rèn)識與劃分的混亂，導(dǎo)致大量合新規(guī)而不符舊律的違規(guī)案件存在。這些農(nóng)地違規(guī)有的源于工作人員素質(zhì)，有的源于新舊法條的相互沖突。例如，對農(nóng)戶開墾的“五荒地”確權(quán)頒證，是采用“普天之下，莫非王土”共有產(chǎn)權(quán)，還是采用誰先占墾？是對自然人確權(quán)，還是對法人確權(quán)？采用不同法條，其確權(quán)路徑、結(jié)果大相徑庭。若采用法人，土地確權(quán)持證的主體是村民組或行政村；若依照自然人確權(quán)，持證者是開墾戶。若對村集體組織確權(quán)，就存在對開墾農(nóng)戶投入的補(bǔ)償問題；若強(qiáng)行收回或重新分配，顯然違背程序正義，最終會(huì)造成公地悲劇重演。因此，頒證確權(quán)工作對不同類型農(nóng)地，是采取分類確權(quán)模式，還是單一確權(quán)模式？是依照成文法，還是習(xí)慣法？不僅關(guān)系到土地確權(quán)進(jìn)度與績效，而且關(guān)系到確權(quán)成敗與社會(huì)正義。

2．土地確權(quán)權(quán)屬創(chuàng)新不足，合理不合法案件頻發(fā)。一是農(nóng)宅市場化交易機(jī)制創(chuàng)新不足。隨著城鎮(zhèn)化步伐加速，已經(jīng)城鎮(zhèn)化農(nóng)戶在城鄉(xiāng)存在一戶多宅或多房現(xiàn)象。然而，現(xiàn)行《土地管理法》和《農(nóng)村宅基地管理辦法》規(guī)定一戶一宅，禁止農(nóng)宅在集體組織外部“私自”交易，禁止城市居民到農(nóng)村買房置業(yè)。若把農(nóng)戶分為三類：城鎮(zhèn)化農(nóng)戶、準(zhǔn)城鎮(zhèn)化農(nóng)戶與非城鎮(zhèn)化農(nóng)戶。從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新不足來看，造成城鎮(zhèn)化農(nóng)戶農(nóng)宅私下饋贈(zèng)或拋荒；準(zhǔn)城鎮(zhèn)化農(nóng)戶急于變現(xiàn)；非城鎮(zhèn)化農(nóng)戶有私下購買農(nóng)宅或圈占農(nóng)宅的偏好。因此，對急需獲得第一桶金進(jìn)城定居的準(zhǔn)城鎮(zhèn)化農(nóng)戶，農(nóng)宅產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新至關(guān)重要?，F(xiàn)行農(nóng)宅產(chǎn)權(quán)要么被迫按照低于公允價(jià)值私下交易；要么因農(nóng)宅利益補(bǔ)償不到位而淪為荒宅，最終造成農(nóng)宅利用效率降低。例如，在河南省光山縣X村，政府主導(dǎo)的農(nóng)宅整體搬遷補(bǔ)償2 000元／戶。若進(jìn)行農(nóng)宅私有化、金融化產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新，不僅活躍農(nóng)宅交易市場，而且提高了資源利用率；不僅增加了農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入，而且每處農(nóng)宅可以升值到數(shù)萬元。二是農(nóng)業(yè)用地土地流轉(zhuǎn)權(quán)創(chuàng)新不足。對承租戶而言，現(xiàn)行法規(guī)賦予農(nóng)村可抵押擔(dān)保的財(cái)產(chǎn)非常有限。根據(jù)我國《擔(dān)保法》的規(guī)定，農(nóng)村住房、土地等財(cái)產(chǎn)并沒有賦予流轉(zhuǎn)農(nóng)地在流轉(zhuǎn)期內(nèi)有融資權(quán)、抵押權(quán)等金融產(chǎn)權(quán)。在農(nóng)地進(jìn)行大面積流轉(zhuǎn)時(shí)，無論是承租戶還是農(nóng)業(yè)公司，都存在為了長期投資而進(jìn)行抵押融資的巨大供給需求，若地方政府替承租戶擔(dān)保在操作與流程上有違法之嫌。農(nóng)地承租戶要發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，要么通過農(nóng)地非農(nóng)化開發(fā)彌補(bǔ)資本缺口，要么通過高息攬儲(chǔ)或非法集資募集資本，則等同于飲鴆止渴。在造成合情合理但不合規(guī)的農(nóng)業(yè)用地違規(guī)案件頻發(fā)的同時(shí)，也造成三農(nóng)問題積重難返。

3．政府主導(dǎo)型長期盛行，農(nóng)民地權(quán)訴求難滿足。雖然農(nóng)地確權(quán)可分為農(nóng)戶、集體與政府三種確權(quán)模式，而現(xiàn)行土地管理制度造成政府主導(dǎo)型確權(quán)模式在平頂山市盛行，其他模式發(fā)展相對不足。雖然十八屆三中全會(huì)提到縮小非公益用地征地范圍，賦予集體經(jīng)營性建設(shè)用地?fù)碛信c國有土地平等權(quán)，但城鄉(xiāng)二元制的用地模式并沒有根本改變。這種改革往往讓鄉(xiāng)村精英家庭從農(nóng)地非農(nóng)化盛宴中獲得一杯羹，而廣大農(nóng)戶享有的土地發(fā)展權(quán)被侵蝕，培育出鄉(xiāng)村新農(nóng)地非農(nóng)化寡頭，并形成新的土地利益集團(tuán)。這是因?yàn)椋赫鲗?dǎo)型確權(quán)征地模式有利用行政力量壟斷確權(quán)的性質(zhì)，因而該模式與市場寡頭壟斷不同，市場寡頭壟斷是指經(jīng)濟(jì)組織自發(fā)壟斷形成的，它并不排斥競爭者的存在。相反，政府主導(dǎo)型頒證確權(quán)模式體現(xiàn)了大一統(tǒng)的確權(quán)思想，對農(nóng)戶主導(dǎo)型確權(quán)模式完全采取排斥方式，其最大弊端是壓制了其他確權(quán)模式與之競爭，從而壓制了廣大農(nóng)戶對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的創(chuàng)新積極性，難以形成農(nóng)戶主導(dǎo)型頒證確權(quán)模式，使農(nóng)地創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)收斂為一個(gè)滿足政府特殊訴求的點(diǎn)。這個(gè)點(diǎn)對地權(quán)創(chuàng)新優(yōu)劣的界定是：凡是符合政府或國家意志的，就是好的；相反，違背或脫離政府訴求的地權(quán)創(chuàng)新及模式，必然是壞的。從平頂山市農(nóng)地違規(guī)案件分析，其頻發(fā)源于政府主導(dǎo)型確權(quán)模式及內(nèi)涵違背了農(nóng)戶基本訴求。雖然目前存在比政府主導(dǎo)型更好農(nóng)地確權(quán)模式，由于政府主導(dǎo)型確權(quán)模式與路徑能最大化實(shí)現(xiàn)政府的利益訴求，但難以兼顧廣大農(nóng)民利益訴求，因而出現(xiàn)“壞制度驅(qū)逐好制度”的現(xiàn)象，從而為政府違規(guī)征地留下了充分的想象空間。因此，沒有廣大農(nóng)民參與的土地確權(quán)工作，就難以培育制衡政府征地的市場化力量，最終縱容了政府違規(guī)征地蔓延，并衍生出集體主導(dǎo)型違規(guī)征地案件頻繁發(fā)生。當(dāng)然，政府主導(dǎo)的確權(quán)模式的未來，取決于社會(huì)對土地分配公平與正義訴求，也取決于農(nóng)戶自發(fā)聯(lián)合的自治能力。

（三）土地交易創(chuàng)新裹足不前，造成耕地違規(guī)案件發(fā)生

1．土地確權(quán)頒證流于表面，農(nóng)地權(quán)益分配創(chuàng)新不足。中央提出農(nóng)地確權(quán)頒證的目的是什么，就是通過確權(quán)頒證打破政府對農(nóng)地非農(nóng)化的收益的壟斷權(quán)，構(gòu)建公正合理的土地利益分割機(jī)制。從平頂山市相關(guān)案件看，政府主導(dǎo)的土地產(chǎn)權(quán)頒證只是給農(nóng)戶一紙證書，農(nóng)戶沒有獲得任何新權(quán)益。在利益分割上，若依舊堅(jiān)持《土地管理法》第47條：“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍”，則使土地確權(quán)頒證淪為利益集團(tuán)尋租工具，但卻被官方奉為圭臬。這里存在三個(gè)問題：一是在衡量農(nóng)村土地價(jià)值時(shí)依然按照農(nóng)業(yè)用途來計(jì)量，沒有考慮土地非農(nóng)化帶來的經(jīng)濟(jì)溢價(jià)；二是若按照農(nóng)業(yè)用途予以補(bǔ)償，依據(jù)征用前三年農(nóng)業(yè)平均年產(chǎn)值計(jì)算，沒有考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高帶來收益與就業(yè)；三是前三年平均產(chǎn)值30倍為上限缺乏科學(xué)的時(shí)間依據(jù)，該標(biāo)準(zhǔn)沒有考慮多數(shù)農(nóng)民的訴求。例如，縣城城中村人地掛鉤改革，按照最高30倍標(biāo)準(zhǔn)，以一畝農(nóng)地每年產(chǎn)出2 000元計(jì)，最高不過6萬元，政府轉(zhuǎn)讓至少20萬元／畝。其依據(jù)是：農(nóng)地是集體的，耕地被征后是國家的。投資者和政府拿大頭，村級組織留下兩三成，農(nóng)民補(bǔ)償不到一成。這種利益分配合理嗎？若政府對無地農(nóng)戶未來生存權(quán)與發(fā)展權(quán)風(fēng)險(xiǎn)全部買單，這種模式是合理的，否則未必合理。這種利益分配機(jī)制主要是政府從農(nóng)民（窮人）手里低價(jià)拿地、補(bǔ)貼富人（房地產(chǎn)商），把農(nóng)民趕到城市，高房價(jià)買房，接受進(jìn)一步剝奪。政府通過壟斷土地供給不斷抬高地價(jià)，房價(jià)因開發(fā)商壟斷持續(xù)上漲，最終買單的是后進(jìn)的城鎮(zhèn)人群（民工家庭），從而借助城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)對農(nóng)民二次經(jīng)濟(jì)盤剝。面對農(nóng)地非農(nóng)化高收益、低成本，使本應(yīng)珍惜農(nóng)地使用權(quán)的農(nóng)戶，卻為了短期利益肆意踐踏賣土地；地方為了土地財(cái)政瘋狂賣地，最終演化為政府與農(nóng)戶瘋狂賣地的格局［3］。

2．農(nóng)地權(quán)益公正創(chuàng)新不足，集體違規(guī)用地蔓延。在鄉(xiāng)村盛行新村建設(shè)與小城鎮(zhèn)建設(shè)目的是節(jié)約土地，規(guī)避土地尋租，卻成為集體組織違規(guī)用地的重災(zāi)區(qū)。面對新村建設(shè)或小集鎮(zhèn)發(fā)展對農(nóng)地非農(nóng)化需求帶來的高收益，鄉(xiāng)村精英（鄉(xiāng)村干部）采用螞蟻搬家式的違規(guī)用地方式與鄉(xiāng)村干部主導(dǎo)的土地頒證確權(quán)工作結(jié)合，逐步演化成集體組織控制的鄉(xiāng)村精英主導(dǎo)的農(nóng)地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)確權(quán)模式，包括集體主導(dǎo)的新村建設(shè)、小集鎮(zhèn)建設(shè)、小工業(yè)區(qū)等。例如，2010年起葉縣城關(guān)鄉(xiāng)X村兩委，以每畝收取1．5萬元違規(guī)給急需建房的8家農(nóng)戶規(guī)劃宅基地，共計(jì)3．2畝。此案在利益分割上有家族化、集團(tuán)化特點(diǎn)，屬于典型集體或精英主導(dǎo)農(nóng)地權(quán)益分配機(jī)制，而廣大農(nóng)民難以分享。此外，對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地開發(fā)與使用也存在類似情況。其根源是，由于廣大農(nóng)民社會(huì)地位決定其在土地利益分割的弱勢地位，從而農(nóng)地發(fā)展權(quán)呈現(xiàn)單邊流動(dòng)，進(jìn)而造成農(nóng)地所有者權(quán)益分割向農(nóng)村強(qiáng)勢家族集中，最終演化成鄉(xiāng)村干部或精英主導(dǎo)的確權(quán)利益分配模式。這種鄉(xiāng)村資源家族化，精英化趨勢，導(dǎo)致鄉(xiāng)村形成新的農(nóng)地土豪集團(tuán)。其發(fā)展壯大不僅剝奪農(nóng)民對集體土地的各項(xiàng)權(quán)益，而且綁架了國家公共政策，如國家的農(nóng)地開發(fā)政策服務(wù)于富人，而農(nóng)村窮人卻要為此買單。就此而言，中國農(nóng)地配置陷入了土豪爭霸年代，農(nóng)地違規(guī)愈演愈烈也在情理之中［4］。

（四）政府職能定位創(chuàng)新不足，政府違規(guī)案件上升

1．土地執(zhí)法以罰代管，導(dǎo)致土地違規(guī)普遍存在。平頂山市農(nóng)地違規(guī)案件日趨上升：一是在土地用途管制上創(chuàng)新不足。農(nóng)村土地是農(nóng)民最根本的生產(chǎn)與生活資料，土地承載的經(jīng)濟(jì)利益大小與社會(huì)福利的類型決定農(nóng)戶用地行為及目的。農(nóng)戶土地是出租還是自我經(jīng)營，是發(fā)展農(nóng)業(yè)還是從事工商業(yè)，取決于農(nóng)地配置的成本與收益，而政府土地管理用途的結(jié)果是僅考慮政府利益（主要是糧食安全），沒有考慮到農(nóng)戶對農(nóng)地生存權(quán)、發(fā)展權(quán)及權(quán)益的訴求。因此，在農(nóng)地非農(nóng)化使用高收益年代，面對集體、政府對農(nóng)地非農(nóng)發(fā)展帶來的示范效應(yīng)，導(dǎo)致無主的農(nóng)地的違規(guī)案件頻發(fā)。二是行政執(zhí)法以罰代管，縱容了農(nóng)地違規(guī)行為的發(fā)生。從土地執(zhí)法部門看，它們也有自己的核心利益，或者說形成既定利益集團(tuán)。若沒有大量農(nóng)地違規(guī)案件發(fā)生，土地部門的創(chuàng)收行為與吃飯財(cái)政就無法實(shí)現(xiàn)，因而農(nóng)村土地糾紛頻發(fā)是執(zhí)法部門故意放縱或有意而為之的結(jié)果，即管理部門監(jiān)管錯(cuò)位與缺位，只有如此才能產(chǎn)生大量以罰代管的土地收入。三是計(jì)劃手段配置非農(nóng)建設(shè)用地，農(nóng)民合理用地長期被壓制。由于非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)幾乎全部分配給城鎮(zhèn)地區(qū)，廣大鄉(xiāng)村很難拿到既定配額；因?yàn)檗r(nóng)宅不能跨縣鄉(xiāng)交易，強(qiáng)化了農(nóng)村建設(shè)用地需求，并誘發(fā)了合情合理不合規(guī)案件的發(fā)生。針對這種情況，縱使基層執(zhí)法隊(duì)伍一心為公，村民自治組織全力配合執(zhí)法，但是農(nóng)地管用模式陷入了法與理的兩難選擇，執(zhí)法部門要么強(qiáng)行執(zhí)法引起民憤，要么視而不見，任其蔓延。

2．農(nóng)地收益機(jī)制創(chuàng)新不足，導(dǎo)致違規(guī)用地長期存在。中央提出給予農(nóng)民長期土地使用權(quán)，但征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是“前3年平均年產(chǎn)值的30倍”，而不是長期平均產(chǎn)值的多少倍?！伴L期”是指3年還是30年，是50年還是70年，各地的土地確權(quán)頒證工作并無明確界定。然而，要建立明晰地權(quán)必然包涵長久之意，因而對農(nóng)地全面確權(quán)是農(nóng)地創(chuàng)新的應(yīng)有議題。從稅負(fù)主體看，只有賦予農(nóng)戶對農(nóng)地永久使用權(quán)，才能對土地開征房地產(chǎn)稅、贈(zèng)予稅、遺產(chǎn)稅等財(cái)產(chǎn)稅。相反，假如土地還是集體所有，財(cái)產(chǎn)稅稅負(fù)主體只能是集體組織，由于集體是一個(gè)多元的、復(fù)合的組織，這就存在納稅主體界定難的問題，從而使以農(nóng)地為基礎(chǔ)的財(cái)產(chǎn)稅的開征淪為空談。事實(shí)上，當(dāng)村集體成員持續(xù)外遷定居時(shí)，集體組織作為納稅主體存在虛化趨勢，可見賦予農(nóng)戶永續(xù)農(nóng)地使用權(quán)是對集體產(chǎn)權(quán)的延續(xù)，也是對土地開征財(cái)產(chǎn)稅的基礎(chǔ)。這樣可規(guī)范政府主導(dǎo)型土地配置模式，最終實(shí)現(xiàn)國家所有、農(nóng)戶代管并永續(xù)使用的農(nóng)地混合所有制，最終把屬于農(nóng)民的土地收益權(quán)完整歸還給農(nóng)民，從而使農(nóng)地抵押權(quán)、交易權(quán)成為現(xiàn)實(shí)。但是，在巨大的土地財(cái)政誘惑面前，中央與地方分稅制模式又使地方政府對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)長期創(chuàng)新不足，甚至異化創(chuàng)新。拋開農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的意識形態(tài)之爭，中央基于糧食安全而堅(jiān)持耕地的自然屬性與社會(huì)屬性不變；地方為了土地財(cái)政堅(jiān)持農(nóng)地集體所有便于控制稅源；行政執(zhí)法部門基于自身利益，要么對農(nóng)地違規(guī)聽之任之，要么暴力執(zhí)法獲取利益。在農(nóng)戶堅(jiān)持農(nóng)地共有好人主義誘導(dǎo)下，各方的博弈農(nóng)地確權(quán)悖論愈演愈烈。集中了土地執(zhí)法權(quán)、監(jiān)督權(quán)與裁判權(quán)于一身的中央，要么對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行自我革命、自我創(chuàng)新來規(guī)避農(nóng)地違規(guī)，要么構(gòu)建農(nóng)地混合所有制，來明確各方權(quán)責(zé)。

三、以產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)改革

如前所述，土地確權(quán)頒證過程實(shí)質(zhì)是以農(nóng)地產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新對農(nóng)戶土地進(jìn)行賦予過程，終究是構(gòu)建產(chǎn)權(quán)完整、公正可行的農(nóng)戶土地所有制。從平頂山市農(nóng)地確權(quán)進(jìn)程看，農(nóng)地違規(guī)案件頻發(fā)源于政府只管農(nóng)地用途確權(quán)，不考慮農(nóng)民農(nóng)地收益的頒證確權(quán)模式，因而工作是殘缺的。只是給予農(nóng)民一紙產(chǎn)權(quán)殘缺的耕地、林地、草地承包權(quán)經(jīng)營權(quán)使用證書和一本宅基地使用權(quán)憑證，就希望能確保國家糧食安全，確保農(nóng)戶農(nóng)地農(nóng)用成為一廂情愿。換而言之，中央推行的農(nóng)地確權(quán)頒證改革，只是農(nóng)地使用契約，并沒有賦予農(nóng)戶對土地的所有權(quán)、市場交易權(quán)、金融抵押權(quán)、土地產(chǎn)權(quán)繼承權(quán)，那么這種農(nóng)地確權(quán)難以與廣大農(nóng)民資源稟賦與訴求相匹配，因而借力農(nóng)地頒證確權(quán)讓廣大農(nóng)民共享土地與城鎮(zhèn)化改革紅利的設(shè)想可能是失敗的。因此，這就需要以改革創(chuàng)新的精神與對策去規(guī)避農(nóng)地違法行為，推進(jìn)土地確權(quán)良性運(yùn)行。

（一）土地確權(quán)要集思廣益，讓廣大農(nóng)民受實(shí)惠

農(nóng)村土地確權(quán)頒證最終目的是讓廣大農(nóng)民落實(shí)惠，不是那些脫離國情、省情、鄉(xiāng)情僵化執(zhí)行上級公文，而是在理論上要與時(shí)俱進(jìn)，在實(shí)踐上基于公正理念而因地制宜的創(chuàng)新。具體說來，把十八屆三中全會(huì)關(guān)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新思想貫徹落實(shí)，做大做強(qiáng)，規(guī)避地方土地確權(quán)工作機(jī)械的模仿。如何讓廣大農(nóng)民在土地確權(quán)中落實(shí)惠？首先，確權(quán)工作部門要認(rèn)真調(diào)研，真正了解多數(shù)農(nóng)民對地權(quán)的真實(shí)訴求，哪些農(nóng)民急需的，哪些可以緩行，農(nóng)地確權(quán)工作要做到有的放矢。其次，要充分發(fā)揮農(nóng)民群眾在土地確權(quán)中的主體地位。確權(quán)工作做得好不好，不能只看確權(quán)速度，要看群眾的滿意度。群眾的滿意度來自哪里？來自群眾路線教育與土地確權(quán)工作有效結(jié)合，來自廣大農(nóng)民對確權(quán)改革的主觀能動(dòng)性與積極創(chuàng)造性調(diào)動(dòng)與發(fā)揮，否則政府主導(dǎo)的確權(quán)工作要么流于形式，要么欲速而不達(dá)。再者，尊重多數(shù)群眾在確權(quán)工作的首創(chuàng)精神與主導(dǎo)地位，要相信群眾在土地確權(quán)頒證中的自我創(chuàng)新、自我管理的能力。土地確權(quán)是選擇永田制，還是準(zhǔn)集體所有制；是選擇小農(nóng)所有制，還是農(nóng)地國有制；是單一所有制，還是混合所有制？不是政府越俎代庖說了算，而是基于農(nóng)戶多數(shù)人的決定，這是村民自治精神的具體體現(xiàn)。最后，強(qiáng)化對農(nóng)地確權(quán)人員培訓(xùn)，提高他們對農(nóng)業(yè)性質(zhì)、農(nóng)地特征的認(rèn)知能力，避免農(nóng)地確權(quán)創(chuàng)新與農(nóng)戶需求南轅北轍。土地確權(quán)工作是一種制度創(chuàng)新，政府部門要認(rèn)真梳理土地法規(guī)政策，哪些可與時(shí)俱進(jìn)，哪些需要揚(yáng)棄，在產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新上既要因地制宜，又要有的放矢；針對山區(qū)與平原地區(qū)的農(nóng)地配置與經(jīng)營狀況，確權(quán)工作組既要傾聽群眾意見，又要集思廣益，避免在確權(quán)工作中出現(xiàn)疲于應(yīng)付，忙于頒證現(xiàn)象，在產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新上要有所作為，有所不為。

（二）確權(quán)工作要與時(shí)俱進(jìn)，土地制度要進(jìn)行揚(yáng)棄

對廣大農(nóng)民來說，獲得農(nóng)地確權(quán)頒證是保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、防止土地拋荒、促進(jìn)健康流轉(zhuǎn)，獲得平等的財(cái)產(chǎn)權(quán)的前提。土地確權(quán)改革如何遵循民意、與時(shí)俱進(jìn)，就是要在堅(jiān)持全國土地法律制度統(tǒng)一性與權(quán)威性的基礎(chǔ)上，基于農(nóng)地確權(quán)藏富于民的執(zhí)政理念，農(nóng)地確權(quán)易簡不易繁的原則，對各種土地陳規(guī)舊法要進(jìn)行修正與揚(yáng)棄。對不同自然屬性、不同類型的農(nóng)地進(jìn)行廣義的農(nóng)地分類確權(quán)。一是對包括耕地、草地、林地與荒地、湖塘等農(nóng)地自然屬性，應(yīng)采用廣義農(nóng)業(yè)用地確權(quán)原則，賦予農(nóng)戶農(nóng)民土地所有制下的完整產(chǎn)權(quán)。二是對農(nóng)宅與集體控制的集體建設(shè)用地賦予與國有土地類似產(chǎn)權(quán)，以此規(guī)避對農(nóng)村建設(shè)用地存在的產(chǎn)權(quán)歧視與無序擴(kuò)張帶來地一戶多宅現(xiàn)象，最終讓民工家庭獲得進(jìn)城定居的第一桶金。

以農(nóng)宅為例。若基于地方對農(nóng)宅的管理?xiàng)l例，農(nóng)民僅擁有農(nóng)宅長期定居權(quán)而沒有農(nóng)宅的交易權(quán)［5］。然而，農(nóng)宅公允價(jià)值的實(shí)現(xiàn)要求房產(chǎn)與地產(chǎn)的權(quán)屬理應(yīng)完整、統(tǒng)一，可農(nóng)戶僅對房產(chǎn)有完整物權(quán)，對宅基地卻無完整的物權(quán)，從而造成農(nóng)村房地產(chǎn)供給價(jià)值的降低。此外，雖然某些地區(qū)賦予農(nóng)宅交易權(quán)，但僅僅規(guī)定農(nóng)宅只在集體組織內(nèi)部交易，集體組織之外的法人與自然人沒有購買權(quán)。例如，國土資源管理部門禁止市民到農(nóng)村興產(chǎn)置業(yè)，從需求角度壓制了農(nóng)地市場價(jià)格形成，造成城鄉(xiāng)土地資源配置錯(cuò)位?？梢?，給予農(nóng)宅完整地權(quán)不僅有效培育農(nóng)村建設(shè)用地市場交易發(fā)展，而且能夠“地隨房走、房地一體”農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性增收機(jī)制，減少城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一戶多宅現(xiàn)象，也有利于鄉(xiāng)村文化的復(fù)興。因此，廢除那些對農(nóng)宅流轉(zhuǎn)不合時(shí)宜的陳俗陋規(guī)的第一步，是要盤活農(nóng)宅交易市場，必須讓農(nóng)宅產(chǎn)權(quán)獲得資產(chǎn)化與金融化的資質(zhì)，這種資質(zhì)來自那里，來自規(guī)避利益集團(tuán)的阻撓，對現(xiàn)行農(nóng)地制度大膽改革、揚(yáng)棄。

（三）規(guī)避地方尋租，構(gòu)建農(nóng)戶主導(dǎo)型確權(quán)機(jī)制

針對農(nóng)地非農(nóng)收益政府拿大頭，廣大農(nóng)民土地權(quán)益無保障的真實(shí)訴求，新一輪土地確權(quán)實(shí)質(zhì)是堅(jiān)持土地基本承包經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，破解土地財(cái)政存在的物質(zhì)基礎(chǔ)，把屬于農(nóng)地用益物權(quán)完整地歸還農(nóng)戶。主要作法是：一是培育、發(fā)展、推廣農(nóng)戶主導(dǎo)型確權(quán)模式。就是在農(nóng)村土地使用用途不變前提下，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、邊界由多數(shù)農(nóng)戶自主決定的土地賦權(quán)確權(quán)模式，以此克服地方與執(zhí)法部門在土地中的執(zhí)法越權(quán)、缺位的現(xiàn)象。通過農(nóng)戶主導(dǎo)型農(nóng)地確權(quán)機(jī)制培育農(nóng)地交易的市場化，逐步形成中央政府提供制度、地方部門進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)管、農(nóng)戶擁有除改變農(nóng)地使用性質(zhì)之外的所有產(chǎn)權(quán)，規(guī)避政府與集體合謀的尋租行為。二是加大財(cái)稅改革，規(guī)避土地財(cái)政。針對城鎮(zhèn)郊區(qū)農(nóng)地非農(nóng)化交易帶來一夜暴富現(xiàn)象，中央可以通過完善個(gè)人所得稅稅制加以調(diào)節(jié)。三是農(nóng)戶主導(dǎo)型確權(quán)模式運(yùn)作要分三步走。第一步，遵循農(nóng)民意愿，大力推行農(nóng)民喜好的農(nóng)戶主導(dǎo)型確權(quán)模式，避免農(nóng)地確權(quán)工作對政府主導(dǎo)型確權(quán)模式產(chǎn)生路徑依賴或?qū)?quán)貴集團(tuán)的利益輸送；第二步，基于農(nóng)地農(nóng)用和公正配置的原則，讓農(nóng)民確定農(nóng)地確權(quán)的邊界、性質(zhì)及權(quán)責(zé)，一勞永逸的解決土地確權(quán)悖論；第三步，基于農(nóng)地交易權(quán)責(zé)自負(fù)的原則，修改制約農(nóng)地資產(chǎn)化、金融化的法規(guī)，拓展農(nóng)地資產(chǎn)金融化融資的市場渠道。同時(shí)，基于農(nóng)地使用的公益屬性，賦予國家在同等條件下對農(nóng)地優(yōu)先購置權(quán)。例如，推行耕地的永佃化、農(nóng)宅所有制的準(zhǔn)私有化、農(nóng)宅權(quán)益的宅票化，賦予農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)的國民待遇。

（四）完善政府公正服務(wù)職能，保護(hù)農(nóng)村弱勢群體權(quán)益

市場經(jīng)濟(jì)不是福利經(jīng)濟(jì)，各類資本會(huì)披著合法外衣對某區(qū)域或者某種類型農(nóng)地形成壟斷，從而對農(nóng)民權(quán)益造成損害，因而地方政府要站在公正的立場上保障農(nóng)戶合法權(quán)益、維護(hù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)頒證公正。尤其是在村民自治不完善，村委被強(qiáng)勢家族所把持或所收買的條件下，農(nóng)地確權(quán)頒證的目的更要確保廣大農(nóng)民土地權(quán)益的完整性與公正性，政府要擔(dān)當(dāng)其土地權(quán)益的守夜人，防止強(qiáng)勢群體對弱勢農(nóng)民權(quán)益損害。對那些未依法取得土地使用權(quán)的農(nóng)戶及擅自侵占農(nóng)村公地和他人宅基地行為，必須嚴(yán)加禁止。又如對“五保戶”死亡后的地產(chǎn)處置，要基于遺囑與自愿的原則。若生前沒有立下遺囑，其生前的生老病死由集體承擔(dān)者，其宅基地和耕地應(yīng)由村集體收回重新分配確權(quán)；相反，由那些照料其生老病死的人繼承。對土地流轉(zhuǎn)后的無業(yè)游民，政府在給予最基本生活保障的同時(shí)，要大力推動(dòng)無地農(nóng)戶再就業(yè)。此外，政府要嚴(yán)格控制工商資本下鄉(xiāng)圈地，規(guī)避失地農(nóng)民游民化現(xiàn)象蔓延。

四、結(jié) 語

雖然平頂山農(nóng)地頒證確權(quán)悖論屬于個(gè)案，但農(nóng)地頒證確權(quán)悖論是各種因素交織與耦合的結(jié)果，其實(shí)質(zhì)是地權(quán)創(chuàng)新不足與改革滯后造成的。這種不足必然通過對農(nóng)民土地權(quán)益賦權(quán)異化和確權(quán)殘缺而顯現(xiàn)，最終對政府、集體主導(dǎo)的確權(quán)頒證模式產(chǎn)生路徑依賴或鎖定效應(yīng)，這種鎖定效應(yīng)與其說源于農(nóng)地改革外生制度環(huán)境的內(nèi)生化，不如說最近三十年的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革缺少新領(lǐng)袖權(quán)威指導(dǎo)，缺少對土地制度的百年創(chuàng)新，缺少對千年農(nóng)本文化的揚(yáng)棄。若國家新的領(lǐng)袖權(quán)威不能率先對當(dāng)前的農(nóng)地制度與文化進(jìn)行革故鼎新，不對傳統(tǒng)的土地制度與文化進(jìn)行有效揚(yáng)棄，那么當(dāng)代中國對農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)地頒證確權(quán)改革可能長期陷入產(chǎn)權(quán)不清下的確權(quán)悖論。中國農(nóng)地頒證確權(quán)就是把農(nóng)地配置的習(xí)慣法與正式法對接起來，使二者有效耦合，最有效的方法就是讓農(nóng)民自發(fā)決定，而不是政府越俎代庖把其意志強(qiáng)加于農(nóng)戶，即把原先屬于農(nóng)民的土地權(quán)益徹底歸還給農(nóng)民，而把政府對農(nóng)地的權(quán)益限制在既定的制度框架內(nèi)。就此而言，農(nóng)地確權(quán)頒證工作應(yīng)遵循農(nóng)戶人、地、資、制匹配的一般規(guī)律，讓農(nóng)民基于自身利益進(jìn)行一場徹底的自我土地革命，而不是被改革。否則，這種政府主導(dǎo)的、外生的、脫離農(nóng)民需求的農(nóng)地確權(quán)模式，因缺少對農(nóng)村絕大多數(shù)貧困的弱勢人群的保護(hù)，必將造成各類農(nóng)地違規(guī)案件大量發(fā)生與積累，從而使中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化因農(nóng)地確權(quán)的無序化而陷入土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的無組織化。然而，對于以上這些結(jié)論，還需后續(xù)研究給予深化。

［1］ 于傳崗．我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)成本與治理績效分析［J］．江漢論壇，2011（6）：82－87．

［2］ 常偉．強(qiáng)關(guān)系的價(jià)值——基于安徽農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實(shí)證研究［J］．統(tǒng)計(jì)與信息論壇，2014（11）：98－103．

［3］ 于傳崗．農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)演化趨勢分析［J］．西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2013（5）：10－21．

［4］ 于傳崗．農(nóng)戶主導(dǎo)型集體土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)律研究［J］．西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2014（4）：10－21．

［5］ 周奧杰．宅基地城鄉(xiāng)間流轉(zhuǎn)研究——基于T縣城鎮(zhèn)化的調(diào)查［J］．四川理工學(xué)院學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2014（1）：11－15．

Study on Violation of Regulations in Dealing With Rural Collective Land Under Perspective of Confirmation and Certification of Land Property Rights——With Pingdingshan City as An Example

YU Chuan－gang1，2
（1．Lnstitute of New Rural Development，Pingdingshan University，Pingdingshan，Henan467000；2．Guanghua School of Management，Peking University，Beijing100871，China）

The innovation of land property rights is the first step and base in the confirmation and certification of land property rights．The statistics of Pingdingshan showed that it was difficult to overcome violation of regulations in dealing with rural collective land unless innovation is implemented in the confirmation and certification of land property rights．Any form of confirmation and certification of land property rights that ignores farmers’desire and innovation will be inevitably contrary to the new purpose of property rights innovation set forward by the Third Plenary Session of Eighteenth National Congress of CPC and make worse the deficiency of land allocation and social justice，thus resulting in a setback of the reform of land property rights confirmation which is originally designed to promote the development of modern agriculture．So it is proposed that we should avoid the governmentdominated mode but foster the farmers－oriented mode of land property rights confirmation and certification，which proves a basic measure to get rid of violation of regulations in land use，better land allocation，make clear the government’s responsibility，and promote the development of modern agriculture．

violation of regulations in land use；mode of property rights certification；property rights innovation

F325．2

A

1009－9107（2015）02－0022－09

2014－05－19

河南省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃決策咨詢項(xiàng)目（2014D024）；河南省教育廳人文社會(huì)科學(xué)“三重”專項(xiàng)課題（2014－DC－139）

于傳崗（1974－），男，平頂山學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，北京大學(xué)青年訪問學(xué)者，主要研究方向?yàn)椤叭r(nóng)”問題與土地產(chǎn)權(quán)。