楊 濤

（江南大學(xué)法學(xué)院，江蘇無錫 214122）

論農(nóng)村養(yǎng)老中的政府責(zé)任及其落實(shí)

楊 濤

（江南大學(xué)法學(xué)院，江蘇無錫 214122）

在當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)，傳統(tǒng)的養(yǎng)老支持明顯弱化，政府的福利支持比較匱乏，這就使得目前農(nóng)村養(yǎng)老面臨一系列危機(jī)。危機(jī)的化解不僅需要發(fā)揮傳統(tǒng)養(yǎng)老的支持作用，更要發(fā)揮政府在農(nóng)村老人社會(huì)福利供給中的職能作用。在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，提出了以政府為主導(dǎo)的農(nóng)村老人社會(huì)福利發(fā)展規(guī)劃：進(jìn)一步完善新農(nóng)合、新農(nóng)保和五保供養(yǎng)制度，將老人補(bǔ)助項(xiàng)目與家庭發(fā)展政策相結(jié)合，將家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老相結(jié)合，通過發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)探索土地養(yǎng)老的可行性，整合政府福利支持與非制度化養(yǎng)老資源，以滿足農(nóng)村老人多樣化的養(yǎng)老需求。

社會(huì)福利；公民福利權(quán)；政府責(zé)任；服務(wù)型政府；養(yǎng)老危機(jī)；農(nóng)村養(yǎng)老

隨著我國城鎮(zhèn)化發(fā)展，農(nóng)村青壯年人口在農(nóng)村常住人口中所占比例逐年降低，相應(yīng)地農(nóng)村老人所占比例逐年增高。我國農(nóng)村人口的老齡化問題在中西部地區(qū)尤為明顯。長期以來，我國政府對(duì)城市老人的福利投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于對(duì)農(nóng)村老人的福利投入。農(nóng)村養(yǎng)老有其特殊性，主要體現(xiàn)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件較差，農(nóng)村缺乏良好的醫(yī)療條件和養(yǎng)老設(shè)施，農(nóng)村缺乏面向老人的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)。目前農(nóng)村家庭類型以老年夫婦和獨(dú)居老人為主，子女養(yǎng)老的功能明顯弱化。在此背景下，我們不得不問，當(dāng)農(nóng)村老人不斷衰老而不能自我照顧時(shí)，由誰負(fù)責(zé)對(duì)他們提供生活照顧和精神慰籍？政府對(duì)農(nóng)村老人的福利責(zé)任體現(xiàn)在哪些方面？如何認(rèn)識(shí)農(nóng)村老人的公民福利權(quán)？為了應(yīng)對(duì)當(dāng)前和未來我國農(nóng)村養(yǎng)老問題，應(yīng)當(dāng)如何設(shè)計(jì)農(nóng)村老人社會(huì)福利的發(fā)展路徑？對(duì)這些問題的回答，有助于落實(shí)政府對(duì)農(nóng)村老人的福利責(zé)任，有助于具體的福利政策的制定，有助于滿足農(nóng)村老人的養(yǎng)老需求。

一、農(nóng)村老人公民福利權(quán)

社會(huì)福利是指國家依法為公民提供旨在保障其基本生活水平和盡可能提高其生活質(zhì)量的資金、物品、服務(wù)和機(jī)會(huì)的制度，主要包括生存保障和社會(huì)福利服務(wù)兩種形式。本文社會(huì)福利內(nèi)涵是大社會(huì)福利概念，包含社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)津貼和社會(huì)福利服務(wù)［1］，包含制度化與非制度化福利支持，即政府主體與社會(huì)主體。盡管政府機(jī)構(gòu)是現(xiàn)代福利制度的規(guī)劃與實(shí)施主體，但社會(huì)福利的主體并非限于政府機(jī)構(gòu)，還包括生活領(lǐng)域中家庭、親戚鄰里和朋友，社會(huì)領(lǐng)域中社會(huì)互助機(jī)構(gòu)、益社會(huì)組織以及市場(chǎng)領(lǐng)域中營利機(jī)構(gòu)。因此，社會(huì)福利的責(zé)任結(jié)構(gòu)是由較多責(zé)任主體及其相互權(quán)力與責(zé)任關(guān)系、競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系所構(gòu)成。農(nóng)村老人社會(huì)福利是指各類責(zé)任主體通過福利渠道向農(nóng)村老人提供貨幣、物品、服務(wù)和機(jī)會(huì)。政府對(duì)農(nóng)村老人的福利支持是制度化的，而家庭、親戚鄰里和朋友對(duì)老人的福利支持是非制度化的。實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村老人社會(huì)福利的保障和支持，要求各責(zé)任主體明確各自所要承擔(dān)的責(zé)任。

馬歇爾提出公民福利權(quán)［2］，即國家通過立法滿足公民基本生活、社會(huì)服務(wù)、住房和教育等福利需要。我國憲法第四十五條明確了我國公民福利權(quán)：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家為公民享受這些權(quán)利發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！鞭r(nóng)村老人的福利權(quán)與城市老人的福利權(quán)同等重要。不僅如此，農(nóng)村老人福利權(quán)有其特殊性。新中國建立以來，我國城鄉(xiāng)居民社會(huì)福利政策長期存在巨大差別。社會(huì)福利的公正性要求政府加大對(duì)農(nóng)村老人的福利支持，對(duì)其過往的福利損失做出補(bǔ)償。通過社會(huì)福利政策，使得農(nóng)村老人分享到經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的成果。事實(shí)上，農(nóng)村居民期望能獲得像城市居民一樣的福利保障，農(nóng)村老人期望能獲得像城市老人一樣的老人福利。實(shí)證研究結(jié)果顯示，農(nóng)村居民對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村福利政策的評(píng)價(jià)是較低的，對(duì)農(nóng)村社會(huì)福利政策發(fā)展有較高的期待，二者形成鮮明的反差［3］。本文通過實(shí)地研究方法，對(duì)農(nóng)村老人的社會(huì)福利現(xiàn)狀及存在問題進(jìn)行考察分析。

二、農(nóng)村老人社會(huì)福利之現(xiàn)實(shí)考量

本次調(diào)研對(duì)象是安徽中部一個(gè)典型的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共有9個(gè)村，常住人口15 200人，60歲以上老人占常住人口的比例是44%，其中60～69歲老人占18%，70歲以上老人占26%。隨著占19%的50～59歲人口將進(jìn)入老年階段，老齡化與養(yǎng)老需求將更為突出。家庭成了空巢家庭，老人成了留守老人，鄉(xiāng)村成了老人村。天然鄉(xiāng)調(diào)查顯示，政府實(shí)施的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)（簡(jiǎn)稱新農(nóng)保），使老人每月可領(lǐng)取養(yǎng)老金60元左右。60～69歲老人養(yǎng)老金、子女補(bǔ)助和種田每月平均收入分別是60元、188元和462元，共計(jì)710元；對(duì)70歲以上老人，三項(xiàng)月平均收入分別是60元、415元和55元，共計(jì)530元。對(duì)60～69歲老人，種田收入是其收入主要來源。對(duì)70歲以上老人，由于年老體衰而不能耕種，子女補(bǔ)助成為其收入主要來源，但老人總收入減少到月平均530元。對(duì)70歲以上老人來說，在總收入減少的情況下，老人的醫(yī)療開支卻增加了很多，因?yàn)殡S著年齡增長，老人患病的幾率更大。

（一）農(nóng)村老人自主養(yǎng)老

農(nóng)村老人自我養(yǎng)老是指老人通過養(yǎng)老儲(chǔ)蓄、養(yǎng)老金、種田收入和子女補(bǔ)貼等收入，自主選擇生活方式，自我負(fù)責(zé)和自我料理。老人的自主養(yǎng)老是有條件的，比如穩(wěn)定的收入來源和自我照顧的能力。如果老人經(jīng)濟(jì)來源缺乏，沒有足夠的積蓄，或者身患疾病，不能自我料理，那么自主養(yǎng)老就有障礙，就需要養(yǎng)老福利支持。

在天然鄉(xiāng)，大部分老人的養(yǎng)老儲(chǔ)蓄比較少，因?yàn)榉N田收入本來就低，而且老人普遍地將一生積蓄用于子女教育、婚姻、蓋房買房或者生意投資。一般來說，60～69歲身體健康的老人以自主養(yǎng)老為主。然而，對(duì)高齡、不能勞作、失能和殘疾的、沒有子女補(bǔ)貼的老人來說，其生活來源就成問題。若老人醫(yī)療開支大，就更加困難了。在天然鄉(xiāng)，51．4%的老人體弱多病、勉強(qiáng)自理，19．5%的老人很難實(shí)現(xiàn)生活自理，38%的老人每月醫(yī)療開支就在200元以上。在新型農(nóng)村合作醫(yī)療（簡(jiǎn)稱新農(nóng)合）保障力度有限的情況下，大部分老人，只要患有慢性病或者患病次數(shù)多，就要背負(fù)沉重的醫(yī)療開支負(fù)擔(dān)，整個(gè)家庭都會(huì)陷入經(jīng)濟(jì)困境中。調(diào)查顯示，45%的農(nóng)村老人在生病或生活不能自理的時(shí)候，只能由老伴照料；41%的老人擔(dān)心自己生活不能自理時(shí)，由誰來照料；46%的老人經(jīng)常感到孤獨(dú)。面對(duì)高齡、失能、患病和殘疾的老人，如何實(shí)現(xiàn)老人的經(jīng)濟(jì)保障，如何使老人得到生活照顧和心理慰藉，如何使老人獲得醫(yī)療與康復(fù)服務(wù)，是農(nóng)村養(yǎng)老迫切需要解決的問題。

（二）農(nóng)村老人非制度化社會(huì)福利支持

1．老年夫婦相互支持與照顧。老伴相互照顧的條件是配偶身體尚可，有能力照料，負(fù)擔(dān)不太重。一旦老人喪偶或者失能，老年夫婦相互支持與照顧就失去了先決條件。這時(shí)，老人對(duì)子女的依賴就增大，子女對(duì)老人的贍養(yǎng)責(zé)任就更突出。

2．子女對(duì)老人的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助和生活照顧。天然鄉(xiāng)空巢老人和獨(dú)居老人規(guī)模大、比例高，而且隨著人口壽命的增加，高齡和失能老人會(huì)更多，老人的福利需求會(huì)增大。子女對(duì)老人補(bǔ)助多少是一個(gè)問題，老人醫(yī)療開支是另一個(gè)問題，老人生活不能自理時(shí)由誰照顧是第三個(gè)問題。這三個(gè)問題對(duì)子女養(yǎng)老是個(gè)考驗(yàn)。子女養(yǎng)老需要兩個(gè)條件，一是子女有能力盡孝，二子女有孝心。子女有孝心卻沒有能力，子女養(yǎng)老不僅負(fù)擔(dān)重且作用有限，就不能較好地滿足老人的需求。例如，在天然鄉(xiāng)子女常年在城務(wù)工，對(duì)生病或生活不能自理的老人不能就近照顧。子女有能力卻沒有孝心，就需要發(fā)揮社會(huì)輿論和法律規(guī)誡的作用，督促其承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任。

3．親戚鄰里對(duì)老人的生活照顧。這種情況包括：老人突患疾病時(shí)，親戚鄰里幫助送到醫(yī)院。老人住院接受治療時(shí)，親戚鄰里幫助照看家禽和農(nóng)地。當(dāng)子女不在老人身邊時(shí)，親戚鄰里承擔(dān)一些本應(yīng)由子女承擔(dān)的責(zé)任。盡管親戚鄰里對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老發(fā)揮重要作用，但親戚鄰里對(duì)老人的生活照顧是暫時(shí)的、不穩(wěn)定的、有限度的支持。發(fā)展農(nóng)村老人社會(huì)福利系統(tǒng)，不僅要發(fā)揮親戚鄰里對(duì)老人的照顧幫扶，還要發(fā)揮同鄉(xiāng)村民對(duì)老人的福利支持，以發(fā)展農(nóng)村非制度化養(yǎng)老福利支持。

我們將農(nóng)村老人非制度化福利支持界定為：圍繞自主養(yǎng)老而形成的老年伴侶、子女和親戚鄰里所構(gòu)成的非制度化福利支持。不論是子女養(yǎng)老、老伴扶持還是親戚鄰里的養(yǎng)老福利支持，都有其缺陷和不足。老伴扶持本身就是對(duì)老人的挑戰(zhàn)。子女養(yǎng)老的難處不僅是贍養(yǎng)老人的經(jīng)濟(jì)壓力和精神負(fù)擔(dān)，更是對(duì)成年子女的經(jīng)濟(jì)能力和照顧能力的考驗(yàn)。親戚鄰里提供的生活照顧是短期的、零散的和不穩(wěn)定的。社區(qū)助老資源較為稀薄，村民助老風(fēng)尚有待開發(fā)，社區(qū)助老組織尚待發(fā)展。面對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老的非制度化福利支持的短缺，需要政府發(fā)揮在農(nóng)村老人福利支持中的職能作用，發(fā)展農(nóng)村老人社會(huì)福利政策，以彌補(bǔ)和增強(qiáng)非制度化福利支持系統(tǒng)，滿足農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老需求。

（三）政府福利政策之考量

與農(nóng)村老人公民福利權(quán)相對(duì)應(yīng)，我國服務(wù)型政府含有社會(huì)福利職能。盡管政府應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村老人福利支持中發(fā)揮應(yīng)有的支持作用，但政府實(shí)際發(fā)揮的作用往往是不到位的，對(duì)農(nóng)村老人的福利需求重視不夠、投入偏少、支持不足。政府社會(huì)福利政策不能有效化解農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老危機(jī)。在天然鄉(xiāng)，政府社會(huì)福利政策包括新農(nóng)保、新農(nóng)合和五保供養(yǎng)制度。新農(nóng)保不足以養(yǎng)老，新農(nóng)合不能解決看病難、看病貴的問題，面向五保戶的敬老院只能容納部分老人。對(duì)農(nóng)村老人多樣化的養(yǎng)老需求，較少提供相應(yīng)的福利服務(wù)。例如，較少提供面向獨(dú)居老人、失能和殘疾老人、高齡老人的福利服務(wù)；較少提供面向患病老人的社區(qū)康復(fù)服務(wù)；較少提供面向困難家庭的養(yǎng)老補(bǔ)助。無論是經(jīng)濟(jì)保障上，還是福利服務(wù)上，政府對(duì)農(nóng)村老人的福利支持都是不到位或缺位的。因此，在已有的福利政策基礎(chǔ)上，要求政府重新審視和構(gòu)建我國農(nóng)村老人的社會(huì)福利體系，重構(gòu)政府在農(nóng)村老人社會(huì)福利中的角色責(zé)任。

三、政府福利責(zé)任之重構(gòu)

面對(duì)農(nóng)村老人自助無力而非制度化福利支持有限的狀況，政府不能過分自力更生和原地解決問題［4］，而要承認(rèn)農(nóng)村老人的公民福利權(quán)，通過農(nóng)村老人福利政策彌補(bǔ)目前老人福利支持的缺陷與不足，重構(gòu)農(nóng)村養(yǎng)老的福利支持系統(tǒng)。重建政府在農(nóng)村老人福利供給中的角色責(zé)任，這是現(xiàn)代社會(huì)服務(wù)型政府的職能要求。農(nóng)村老人社會(huì)福利具有再生產(chǎn)效應(yīng)［5］。一是只有農(nóng)村老人養(yǎng)老需求和福利待遇得到滿足，我們的社會(huì)才是安定和諧與文明進(jìn)步的。二是政府對(duì)農(nóng)村老人的福利投入可促進(jìn)老年人消費(fèi)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。三是農(nóng)村老人社會(huì)福利與需求的滿足，有利于子女安心工作，緩解家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，減少老人與子女沖突；相反，就會(huì)拖累整個(gè)家庭。王小龍等指出，農(nóng)村老人患病，對(duì)外出務(wù)工子女的負(fù)面影響尤其大［6］。如果患病老人在鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以獲得較好的醫(yī)療救治和康復(fù)照顧，就會(huì)減輕對(duì)成年子女的負(fù)面影響，有利于家庭資本的積累。四是如果福利支持使得老人生活滿意，身體健康，精神愉悅，那么老人發(fā)揮余熱的能力就更強(qiáng)，對(duì)家庭和社會(huì)的貢獻(xiàn)會(huì)更多，比如飼養(yǎng)家禽、種植蔬菜、照看子孫和老伴。因此，農(nóng)村老人福利支持不僅是資源輸入，還是一項(xiàng)投資回報(bào)。通過農(nóng)村老人的福利支持系統(tǒng)的構(gòu)建，有助于發(fā)揮老人余熱和積累家庭資本。因此，落實(shí)對(duì)農(nóng)村老人的福利責(zé)任是政府理所當(dāng)然要完成的一項(xiàng)事業(yè)，而且要實(shí)踐如下福利準(zhǔn)則。

（一）政府福利責(zé)任的三項(xiàng)準(zhǔn)則

1．加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)福利的財(cái)政支持力度。目前社會(huì)保障支出占我國財(cái)政支出的12%，遠(yuǎn)低于西方國家30%～50%的比例，即使是一些中等收入國家比例也在20%以上［7］。我國政府的社會(huì)福利支出的增加速度，與GDP增長速度和財(cái)政增加幅度是不相稱的，農(nóng)村老人社會(huì)福利的財(cái)政投入更低。因此，社會(huì)福利的財(cái)政支出比例應(yīng)當(dāng)有較大幅度的提高，與之對(duì)應(yīng)，農(nóng)村老人社會(huì)福利的財(cái)政支出應(yīng)當(dāng)有較大幅度的提高。

2．分區(qū)域、分群體、分項(xiàng)目、分步驟地規(guī)劃和實(shí)施農(nóng)村老人社會(huì)福利政策［8］，將整體規(guī)劃與重點(diǎn)突破相結(jié)合。農(nóng)村老人作為一個(gè)群體，包括五保戶、獨(dú)居老人、高齡、失能和殘疾老人，不同的群體有不同的養(yǎng)老需求。老人的福利需求的多樣化使得福利政策的設(shè)計(jì)，既要重點(diǎn)突出，又要整體協(xié)調(diào)，既要完善已有福利政策，又要推出新的福利項(xiàng)目。例如，根據(jù)農(nóng)村老人的需求狀況，采用成本低、周期短且效益好的福利政策。根據(jù)政策執(zhí)行的前期效果，在反饋和評(píng)估基礎(chǔ)上，進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，同時(shí)統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村老人社會(huì)福利支持體系。

3．政府福利政策與非制度化福利支持相互補(bǔ)充與協(xié)調(diào)發(fā)展。例如，政府福利政策設(shè)計(jì)要與家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、公益社會(huì)組織發(fā)展連接起來。政府福利支持應(yīng)當(dāng)有助于發(fā)揮傳統(tǒng)養(yǎng)老的支持作用，整合新舊不同類型的福利資源，實(shí)現(xiàn)不同類型的福利主體之間協(xié)商合作與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。在原有福利支持的基礎(chǔ)上，構(gòu)建系統(tǒng)化的農(nóng)村養(yǎng)老福利體系。

（二）政府福利責(zé)任的政策設(shè)計(jì)

1．進(jìn)一步完善新農(nóng)保和新農(nóng)合，逐步提高養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展布局合理的醫(yī)療服務(wù)中心和康復(fù)機(jī)構(gòu)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量。新農(nóng)保和新農(nóng)合是我國政府農(nóng)村社會(huì)福利制度的重要發(fā)展，但存在問題較為突出［9］。一是新農(nóng)保的養(yǎng)老金過低，難以保障老人的基本生活。在天然鄉(xiāng)，年滿60歲老人平均每月領(lǐng)取60元左右養(yǎng)老金。二是新農(nóng)合保障力度有限，農(nóng)村老人看病貴、負(fù)擔(dān)重的現(xiàn)象仍較普遍，高齡和患病老人尤其困難。趙光輝等提出新農(nóng)合的發(fā)展趨勢(shì)，即統(tǒng)籌大病醫(yī)療，兼顧門診報(bào)銷［10］；實(shí)施農(nóng)村老人醫(yī)療救助政策；將醫(yī)療保險(xiǎn)和康復(fù)機(jī)構(gòu)費(fèi)用報(bào)銷結(jié)合起來。除此之外，農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)層次低，缺乏康復(fù)中心，重病患者只有到縣城才能救治。天然鄉(xiāng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，老人對(duì)急救處理、定期家訪、上門服務(wù)、健康檢查和定期體檢的需求比例分別是31%、32%、41%、39%和29%。盡管很多老人有疾病預(yù)防與救治方面的服務(wù)需求，但目前天然鄉(xiāng)醫(yī)療與康復(fù)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀是不能滿足老人的需求的。這就要求提升農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)層次，配置康復(fù)服務(wù)中心，而且能提供預(yù)防保健、電話急救和上門服務(wù)［11］。

2．在強(qiáng)調(diào)家庭養(yǎng)老的同時(shí)，將各種老年補(bǔ)助項(xiàng)目、家庭發(fā)展政策和鄰里互助政策相結(jié)合。不管身體和家庭條件如何，年滿60歲農(nóng)村老人都享有政府補(bǔ)助的權(quán)利。目前農(nóng)村老人每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金過低，不能保障其日常生活開銷，更不用說醫(yī)療開支了。更進(jìn)一步，對(duì)高齡、失能和殘疾老人追加補(bǔ)助，因?yàn)檫@些老人需求更多、困難更多。子女和老人一同生活，子女不僅要承擔(dān)照顧老人的責(zé)任，還要承受贍養(yǎng)老人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和精神壓力［12］。因此，政府通過家庭發(fā)展政策對(duì)家庭提供支持［13］，進(jìn)而減輕或消除子女養(yǎng)老負(fù)擔(dān)過重而對(duì)老人和子女產(chǎn)生的消極影響［14］，以對(duì)家庭養(yǎng)老提供支持。與之對(duì)應(yīng)，若是親戚鄰里在照顧老人上投入較多，那么政府和村委會(huì)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行宣傳和鼓勵(lì)，且對(duì)其付出給予相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)，以養(yǎng)成農(nóng)村社會(huì)尊老互助的道德風(fēng)尚。政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活保障的實(shí)施情況，將老人補(bǔ)助項(xiàng)目、家庭發(fā)展政策與鄰里互助政策相結(jié)合，確保福利政策的可行性與有效性。

3．通過社會(huì)福利政策，實(shí)現(xiàn)家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的協(xié)同發(fā)展。在政府的支持下，發(fā)展農(nóng)村社區(qū)社會(huì)組織，為老人提供福利服務(wù)。例如，政府協(xié)助村委會(huì)發(fā)揮助老功能；資助成立由村民興辦的老人福利院；資助成立老人互助協(xié)會(huì)、助老志愿組織和老人活動(dòng)中心。因?yàn)榫蛹茵B(yǎng)老和子女照顧存在不足，所以發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，以支持家庭養(yǎng)老和自我養(yǎng)老，比如為居家老人提供日間照顧和上門服務(wù)，為特困老人提供機(jī)構(gòu)照顧，為生病老人提供康復(fù)服務(wù)。在我國農(nóng)村地區(qū)發(fā)展多元化多層次的養(yǎng)老服務(wù)體系，需要政府的引導(dǎo)與支持；需要當(dāng)?shù)卮迕竦膮⑴c和付出；需要當(dāng)?shù)仄笫聵I(yè)單位的參與和付出；還需要跨地域的社會(huì)組織為農(nóng)村老人提供服務(wù)。政府可通過多種方式對(duì)社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老提供支持，比如購買服務(wù)和公益創(chuàng)投、財(cái)政補(bǔ)助與培訓(xùn)教育。唯有發(fā)揮政府在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系中職能作用，才能發(fā)展我國農(nóng)村老人社會(huì)福利體系。

在天然鄉(xiāng)，面向五保老人的敬老院只有一家。除五保老人外，7．5%的老人愿意入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，44%老人表示觀望。這就要求政府鼓勵(lì)發(fā)展不同類型，不僅服務(wù)于五保老人，還應(yīng)當(dāng)發(fā)展面向高齡、失能和殘疾老人的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。在一些條件較好的農(nóng)村地區(qū)，可發(fā)展?fàn)I利性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，以滿足有經(jīng)濟(jì)能力的老人的需求。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不僅要有足夠的床位數(shù)量，還要有服務(wù)質(zhì)量的保證，比如在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中配置護(hù)理部和臨終關(guān)懷部，引入專業(yè)社工和護(hù)理人員。

整合養(yǎng)老資源，建立老年生活區(qū)。老年生活區(qū)是指沒有圍墻的老人生活與服務(wù)區(qū)，把高齡、困難老人集中起來，提供整合化的養(yǎng)老服務(wù)［15］。老人生活區(qū)設(shè)有服務(wù)管理部，由村委委員、老教師和老黨員等擔(dān)任管理員［16］，還可聘請(qǐng)專業(yè)管理和服務(wù)人員。在老人生活區(qū)，老人既可自主安排生活，又能開展集體活動(dòng)和相互照顧。老人既可享用老年活動(dòng)中心和休閑廣場(chǎng)，又能夠獲得各類養(yǎng)老服務(wù)，比如家務(wù)服務(wù)、康復(fù)照顧、心理輔導(dǎo)和教育培訓(xùn)。

4．挖掘土地對(duì)農(nóng)村老人的保障功能。對(duì)農(nóng)村老人來說，其最大的財(cái)富莫過于土地了，盡管不擁有所有權(quán)，但老人可將土地使用權(quán)承包出去，收取承包費(fèi)用。土地養(yǎng)老的關(guān)鍵是如何提高農(nóng)村土地耕種的經(jīng)營收入。如果土地耕種收益低，農(nóng)民就缺乏動(dòng)力承包土地，相應(yīng)地土地轉(zhuǎn)包費(fèi)就不高，那么土地對(duì)老人的保障作用不夠。盡管如此，但土地養(yǎng)老的發(fā)展?jié)摿薮蟆＿@就要求大力發(fā)展農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)，完善農(nóng)村土地的承包經(jīng)營機(jī)制，挖掘土地對(duì)農(nóng)村老人的保障功能。

四、結(jié) 語

隨著我國城鎮(zhèn)化、老齡化和農(nóng)村社會(huì)變遷，農(nóng)村家庭養(yǎng)老明顯弱化，而且農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展滯后。目前新農(nóng)合、新農(nóng)保和五保供養(yǎng)制度發(fā)揮了一定作用，但存在較多缺陷和不足。改革開放以來，我國農(nóng)村老人社會(huì)福利政策是漸進(jìn)發(fā)展的，但發(fā)展速度過慢，保障層次過低，不同地區(qū)差異較大。唯有打破城鄉(xiāng)二元分割的社會(huì)福利系統(tǒng)，給予農(nóng)村老人公正的福利待遇，才能發(fā)展我國農(nóng)村老人社會(huì)福利政策，才能滿足農(nóng)村老人的福利需求。我國政府不能再忽視農(nóng)村老人的公民福利權(quán)，不能無視農(nóng)村老人的福利需求，不能再延續(xù)不公正城鄉(xiāng)分割的福利系統(tǒng)。

［1］ 彭華民．中國組合式普惠型社會(huì)福利制度的構(gòu)建［J］．學(xué)術(shù)月刊，2011（10）：16－22．

［2］ Marshall T H．Citizenship and Social Class［M］．New York：Anchor Books，965：43－49．

［3］ 彭國勝．欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村居民社會(huì)福利價(jià)值認(rèn)同及其影響因素研究［J］．南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2012（2）：1－10．

［4］ 托尼賽奇．中國社會(huì)福利政策：邁向社會(huì)公民權(quán)［J］．華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2012（4）：8－14．

［5］ 徐月賓，張秀蘭．中國政府在社會(huì)福利中的角色重建［J］．中國社會(huì)科學(xué)，2005（5）：80－91．

［6］ 王小龍，蘭永生．勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、留守老人健康與農(nóng)村養(yǎng)老公共服務(wù)供給［J］．南開經(jīng)濟(jì)研究，2011（4）：21－26．

［7］ 林義，林熙．國外農(nóng)村社會(huì)保障制度改革的新探索及其啟示［J］．國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（4）：27－32．

［8］ 曹文獻(xiàn)．國外農(nóng)村養(yǎng)老保障制度特征比較及啟示［J］．世界農(nóng)業(yè)，2013（11）：91－96．

［9］ 鐘漲寶，韋宏耀．國家與農(nóng)民：新農(nóng)保推行的“過程互動(dòng)模型”［J］．西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2014（2）：25－32．

［10］ 趙光輝，韓金玉．完善農(nóng)村社會(huì)保障體系［J］．吉林師范大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2009（3）：43－48．

［11］ 徐琴．社區(qū)照顧與我國老人社會(huì)福利發(fā)展之路［J］．法制與社會(huì)，2008（3）：207－211．

［12］ 楊濤．論農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)支持系統(tǒng)的完善［J］．湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2007（6）：21－25．

［13］ 徐道穩(wěn)．我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的困境與出路［J］．探索與爭(zhēng)鳴，2007（11）：37－42．

［14］ 張正軍，劉瑋．社會(huì)轉(zhuǎn)型期的農(nóng)村養(yǎng)老：家庭方式需要支持［J］．西北大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2012（3）：65－70．

［15］ 蘭世輝．臺(tái)灣農(nóng)村養(yǎng)老及其對(duì)大陸的啟示［J］．農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2013（11）：60－65．

［16］ 韓振秋．淺析農(nóng)村養(yǎng)老新模式——“互助養(yǎng)老”的特點(diǎn)［J］．理論導(dǎo)刊，2013（11）：80－85．

Practical Evaluation of Social Welfare of Rural Elders and Responsibility of Government

YANG Tao
（School of Law，Jiangnan University，Wuxi，Jiangsu214122，China）

In the rural community，due to the significant weakening of traditional informal welfare support for the elders，with limited resource input from government，the elders currently faces a series of crises．Defusing the crisis not only needs to play the traditional role of welfare support，but also needs the government to play a role of social welfare supporter in rural areas．Government responsibility corresponds to citizen welfare rights of the rural elders，and the function of government in welfare is the requirement of a service－oriented government．Therefore，the government should increase the welfare input to support the rural elders by social welfare policies and integrate with non－institutionalized welfare resources as much as possible to meet the diverse needs of the rural elders．On the basis of investigation，this paper proposes a government－led social welfare system in rural development plan for the elders，such as family development policy and social insurance combined with community services for the elders．

social welfare；citizen welfare right；government responsibility；service－oriented government

F323．89

A

1009－9107（2015）03－0127－05

2014－04－03

教育部人文社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目（14YJC840038）；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)專項(xiàng)資金資助（JUSRP11481）

楊濤（1983－），男，江南大學(xué)法學(xué)院副教授，博士，主要研究方向?yàn)楣彩聞?wù)治理、組織與制度設(shè)計(jì)。