王成波

當(dāng)前涉法涉訴信訪工作改革存在的問題與對(duì)策

王成波

近年來(lái)，因信訪引發(fā)的各種問題已成為影響我國(guó)當(dāng)前社會(huì)穩(wěn)定的重要因素，越來(lái)越多的社會(huì)矛盾以案件形式進(jìn)入司法程序，出現(xiàn)了訴訟與信訪交織、法內(nèi)處理與法外解決并存的狀況，導(dǎo)致少數(shù)群眾“信訪不信法”甚至“棄法轉(zhuǎn)訪”、“以訪壓法”等現(xiàn)象，既嚴(yán)重?fù)p害了司法權(quán)威，又影響了正常的涉法涉訴信訪工作秩序。對(duì)此，中央審時(shí)度勢(shì)，自2013年開始對(duì)涉法涉訴信訪工作改革進(jìn)行了總體部署，作出了頂層設(shè)計(jì)，收到了明顯成效。同時(shí)，兩年多來(lái)的改革實(shí)踐存在的一些問題，需要進(jìn)一步深入研究。

一

涉法涉訴信訪改革為解決信訪問題提供了新思路，但由于歷史觀念、配套措施和社會(huì)環(huán)境等因素，使得改革實(shí)踐進(jìn)展不盡如人意。

1.涉法涉訴信訪案件導(dǎo)入不規(guī)范。實(shí)踐中如何將涉法涉訴信訪案件導(dǎo)入司法程序，使之與一般信訪相分離并不容易。很多信訪案件訴訪交織，信訪中夾雜著法律問題，難以截然分開；有的上訪人意圖通過控告工作人員瀆職等，以實(shí)現(xiàn)自己訴訟案件方面的要求；還有的信訪事項(xiàng)牽涉的多個(gè)部門，有時(shí)相互推諉，等等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，政法機(jī)關(guān)2014年登記涉法涉訴信訪案件比上年大幅上升，但受理數(shù)量卻明顯下降。說明涉法涉訴信訪案件的導(dǎo)入不暢或門檻偏高，一些案件還不能進(jìn)入法律程序解決。

2.涉法涉訴信訪案件的糾錯(cuò)仍有一定阻力。涉法涉訴信訪案件進(jìn)入司法程序后，有的出于認(rèn)識(shí)偏差、工作考核、自身政績(jī)、保護(hù)干警等考慮，不能及時(shí)客觀公正糾正案件錯(cuò)誤或瑕疵，導(dǎo)致上訪人持續(xù)纏訪鬧訪，政法機(jī)關(guān)在群眾中的信任度受到影響。某地政法部門去年糾正錯(cuò)誤和補(bǔ)正瑕疵案件占受理案件總量的0.6%。這說明推動(dòng)信訪事項(xiàng)在法治框架內(nèi)解決的目標(biāo)離現(xiàn)實(shí)仍有一定差距。

3.涉法涉訴信訪案件出口不暢。如果按規(guī)定終結(jié)的案件不能順利導(dǎo)出司法機(jī)關(guān)，案件就會(huì)終而不結(jié)、嚴(yán)重積壓，從而消解整個(gè)涉法涉訴信訪工作改革的功效。2014年某地政法機(jī)關(guān)依法終結(jié)涉法涉訴信訪案件占受理總量的0.3%。按照規(guī)定，完成終結(jié)程序的案件應(yīng)移交當(dāng)?shù)攸h委政府和基層組織，但對(duì)于接收的部門、如何移交、如何接收以及如何分配責(zé)任等重要問題，仍然沒有明確的細(xì)化規(guī)定。一些地方的維穩(wěn)任務(wù)已經(jīng)很艱巨，讓其再承擔(dān)終結(jié)的涉法涉訴信訪案件的維穩(wěn)工作，移交難度較大。

4.上訪處置機(jī)制落實(shí)不到位。實(shí)踐中存在大量的纏訪鬧訪案件，當(dāng)事人希望通過上訪施加壓力，以實(shí)現(xiàn)自己的更多要求。涉法涉訴信訪改革意見中，對(duì)處置纏訪鬧訪提出了要求，公安機(jī)關(guān)也出臺(tái)了具體規(guī)定，要求嚴(yán)格依法處置此類上訪行為。但事實(shí)上，這一規(guī)定的落實(shí)存在困難。公安機(jī)關(guān)普遍對(duì)適用行政拘留等措施持非常慎重的態(tài)度，原因一是認(rèn)為一些上訪人因訴求久未解決釆取過激行為情有可原，二是予以行政處罰后，上訪人轉(zhuǎn)而因不服處罰決定提出復(fù)議或行政訴訟，從而將上訪訴求指向了公安機(jī)關(guān)。因此，實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)對(duì)纏訪鬧訪人多以口頭訓(xùn)誡為主，較少予以其他行政處罰，對(duì)纏訪鬧訪人的威懾力度不夠。

二

涉法涉訴信訪改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要系統(tǒng)的配套措施。下一步應(yīng)在訴求導(dǎo)入、依法糾錯(cuò)和終結(jié)退出等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定，明確責(zé)任，切實(shí)理順信訪法治化流程，確保實(shí)現(xiàn)公平正義，推動(dòng)信訪改革取得實(shí)效。

1.積極導(dǎo)入，提高矛盾糾紛的可訴性。一是擴(kuò)大司法機(jī)關(guān)立案受理范圍。司法機(jī)關(guān)是社會(huì)矛盾糾紛的最終

解決機(jī)關(guān)，是公平正義的最后一道防線。司法機(jī)關(guān)對(duì)符合條件的涉法涉訴事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)暢通入口，依法及時(shí)導(dǎo)入法律程序，避免群眾告狀無(wú)門的情況出現(xiàn)。二是建立管轄權(quán)爭(zhēng)議解決機(jī)制。對(duì)黨政信訪部門與司法機(jī)關(guān)就信訪管轄存在的爭(zhēng)議，各級(jí)信訪聯(lián)席辦應(yīng)建立協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)研究解決，以免信訪問題久拖不決。

2.加強(qiáng)監(jiān)督制約，確保案件依法公正辦理。涉法涉訴信訪案件多數(shù)是對(duì)司法處理決定不服的案件，屬于權(quán)利救濟(jì)類型。對(duì)此類案件，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)國(guó)家權(quán)力之間的制約與監(jiān)督，依法糾正錯(cuò)案、補(bǔ)正瑕疵案，使被侵害的公民權(quán)益能夠得到救濟(jì)。司法實(shí)踐中，公安、檢察院和法院應(yīng)將監(jiān)督制約與分工配合同等看待，不能只強(qiáng)調(diào)配合而放棄制約，以保證準(zhǔn)確懲罰犯罪，防止冤錯(cuò)案件的發(fā)生，保障公民權(quán)利。各級(jí)人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，也應(yīng)建立規(guī)范的信訪案件評(píng)判機(jī)制，定期對(duì)在司法機(jī)關(guān)內(nèi)部存在分歧、在當(dāng)?shù)鼐哂休^大社會(huì)影響的典型信訪案件進(jìn)行審查評(píng)判，并對(duì)其中發(fā)現(xiàn)的問題向有關(guān)審判檢察機(jī)關(guān)提出質(zhì)詢，促使案件得到公正辦理。

3.積極暢通出口，使涉法涉訴信訪案件有序終結(jié)退出。一是以法律程序結(jié)案，維護(hù)司法權(quán)威。纏訪鬧訪問題的存在嚴(yán)重?fù)p害了司法權(quán)威，影響了社會(huì)秩序。司法機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格遵從信訪改革的方向，對(duì)導(dǎo)入的信訪案件，依法窮盡法律程序，以程序的終結(jié)促進(jìn)信訪的終結(jié)。二是應(yīng)細(xì)化終結(jié)案件外部移送機(jī)制。對(duì)已經(jīng)終結(jié)的案件，當(dāng)事人仍不斷信訪的，政法委、綜治委、信訪工作聯(lián)席會(huì)議辦公室及相關(guān)政府部門等應(yīng)建立協(xié)作機(jī)制，積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門移交給信訪人居住地的黨委和政府及其基層組織，由其落實(shí)對(duì)信訪人的教育疏導(dǎo)、矛盾化解和幫扶教育工作。各地應(yīng)在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確終結(jié)案件的接收單位，明確相關(guān)單位的釋法說理和救助維穩(wěn)工作的責(zé)任分擔(dān)，避免相互推諉、案件終而不結(jié)的情形。

4.把握原則底線，依法處理纏訪鬧訪行為。對(duì)涉法涉訴信訪案件，政法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)做到群眾訴求合理的解決問題到位、訴求無(wú)理的疏導(dǎo)教育到位、生活困難的幫扶救助到位、行為違法的依法處理到位。在“四個(gè)到位”的基礎(chǔ)上，依法推進(jìn)信訪終結(jié)。對(duì)于終結(jié)后仍不斷到政法機(jī)關(guān)纏訪鬧訪的當(dāng)事人，公安機(jī)關(guān)應(yīng)依法處理；對(duì)于采取過激行為纏訪鬧訪的當(dāng)事人，公安機(jī)關(guān)應(yīng)依法懲處，努力實(shí)現(xiàn)維護(hù)群眾合法權(quán)益、維護(hù)司法權(quán)威、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的有機(jī)統(tǒng)一。

5.加強(qiáng)法治宣傳教育，引導(dǎo)群眾依法有序信訪。隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，群眾的權(quán)利意識(shí)覺醒，維權(quán)意愿高漲，同時(shí)由于義務(wù)觀念、規(guī)則意識(shí)尚未樹立，其維權(quán)過程中往往伴隨著違法行為的發(fā)生。要加強(qiáng)法治宣傳教育，使上訪人明確自己享有的權(quán)利和應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，做到依法上訪、逐級(jí)上訪，有序信訪，維護(hù)自身合法權(quán)益。

（本文作者：山東省人民檢察院黨組副書記、常務(wù)副檢察長(zhǎng)）

責(zé)任編輯：閆鑫

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